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Volker Hoppenbrock, Entsorgungsverfahren in:

Volker Hoppenbrock

Finanzierung der nuklearen Entsorgung und der Stilllegung von Kernkraftwerken, page 173 - 178

Ein Vergleich zwischen der Rechtslage in Deutschland und der Schweiz

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4238-0, ISBN online: 978-3-8452-1722-2 https://doi.org/10.5771/9783845217222

Series: Veröffentlichungen zum deutschen und europäischen Energierecht, vol. 144

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173 sacherprinzip, in der Form des Kostenzurechnungsprinzips weiterhin Genüge getan und die öffentliche Hand finanziell nicht belastet würde. II. Entsorgungsverfahren Die Planung und Durchführung der Entsorgung obliegt in erster Linie den entsorgungspflichtigen Kernkraftwerkbetreibern. Der Staat ist jedoch in die hiermit verbundenen Entscheidungsprozesse in vielfältiger Weise eingebunden. Er legt nicht nur die Rahmenbedingungen fest, sondern trifft auch die endgültige Entscheidung über die Standorte für die Zwischen- und Endlager und kontrolliert und beaufsichtigt die einzelnen Entsorgungsschritte. 1. Entsorgungsnachweis Die Kernkraftwerkbetreiber müssen bereits vor der Errichtung eines Kernkraftwerks im Rahmen des Rahmenbewilligungsverfahrens gem. Art. 13 Abs. 1 lit. d KEG (früher Art. 3 Abs. 2 des Bundesbeschlusses zum Atomgesetz) den Nachweis erbringen, dass die sichere Entsorgung von radioaktiven Abfälle in der Schweiz möglich ist. Dieser Entsorgungsnachweis hat drei Komponenten, nämlich den Sicherheitsnachweis, den Standortnachweis und den Nachweis in bautechnischer Hinsicht (Machbarkeit).782 Der Sicherheitsnachweis muss zeigen, dass es grundsätzlich ein Wirtsgestein gibt, welches die geologischen und hydrogeologischen Eigenschaften besitzt, um den dauernden Schutz von Mensch und Umwelt zu gewährleisten. Der Standortnachweis muss auf Grund von dokumentierten Untersuchungsergebnissen belegen, dass mit hoher Wahrscheinlichkeit ein genügend großer Gesteinskörper mit den im Sicherheitsnachweis festgehaltenen Eigenschaften in der Schweiz existiert, so dass die Realisierung eines geologischen Tiefenlagers mit Aussicht auf Erfolg in Angriff genommen werden könnte. Der Machbarkeitsnachweis muss letztendlich zeigen, dass im gewählten Wirtsgestein ein geologisches Tiefenlager unter Einhaltung der Sicherheitsvorschriften mit den derzeit vorhandenen technischen Mitteln gebaut, betrieben und langfristig sicher verschlossen werden kann.783 Verlangt wird demnach nicht das Bestehen eines geologischen Tiefenlagers, sondern das Aufzeigen von Lösungswegen, die mit großer Wahrscheinlichkeit realisierbar sind, wobei noch bestehende Ungewissheiten, die grundsätzliche Machbarkeit nicht in Frage stellen dürfen.784 Die Notwendigkeit einer Rahmenbewilligung einschließlich eines Entsorgungsnachweises für die Errichtung einer kerntechnischen Anlage ist allerdings erst mit 782 Jagmetti, Energierecht, Rdnr. 5520. 783 BBl 2001, S. 2737. 784 Jagmetti, Energierecht, Rdnr. 5520. 174 dem Bundesbeschluss zum Atomgesetz vom 6. Oktober 1978 eingeführt worden.785 Bis dahin reichte eine Bau- und Betriebsbewilligung für die Errichtung und die Inbetriebnahme eines Kernkraftwerks aus. Da beim Inkrafttreten des Bundesbeschlusses die Baubewilligung für das Kernkraftwerk in Leibstadt bereits erteilt und die anderen älteren Kernkraftwerke in Betrieb waren, wurde bisher noch keines der derzeit betriebenen Kernkraftwerke auf eine solche Rahmenbewilligung gestützt.786 Das neue Kernenergiegesetz hat jedoch in Art. 106 Abs. 2 KEG den Eigentümern der heute in Betrieb befindlichen Kernkraftwerke die Pflicht auferlegt, den Entsorgungsnachweis innerhalb von 10 Jahren nachzureichen, soweit nicht der Bundesrat den Nachweis bereits als erfüllt beurteilt hat. Für schwach- und mittelradioaktive Abfälle hat der Bundesrat am 3. Juni 1988 entschieden, dass mit dem von der NAGRA vorgelegten Projekt „Gewähr 1985“787 der Entsorgungsnachweis erbracht worden sei.788 Ein Entsorgungsnachweis für hochradioaktive Abfälle wurde im Jahr 2002 von der NAGRA eingereicht.789 Nachdem die Hauptabteilung für die Sicherheit der Kernanlagen (HSK)790, die Kommission für die Sicherheit der Kernanlagen (KSA)791 und die Kommission für die nukleare Entsorgung (KNE)792 im September 2005 zu dem Gesamturteil kamen, dass hierdurch nachgewiesen worden ist, dass auch die sichere Endlagerung von hochradioaktiven Abfällen in der Schweiz grundsätzlich möglich ist, genehmigte der Bundesrat am 28. Juni 2006 den vorgelegten Entsorgungsnachweis für hochradioaktive Abfälle. Damit sind alle notwendigen Entsorgungsnachweise mittlerweile erbracht. Eine Standortentscheidung für ein Endlager ist hiermit jedoch nicht verbunden gewesen. 785 Weber/Kratz, Elektrizitätswirtschaftsrecht, S. 137. 786 Jagmetti, Energierecht, Rdnr. 5520. 787 NGB 85-01/08. 788 Schweizerische Bundesrat, Beschluss Nukleare Entsorgung: Projekt Gewähr, Materielle Beurteilung, 3. Juni 1988. (KSA 23/79) 789 Der Entsorgungsnachweis BE/HAA/LMA für die sichere Endlagerung von hochradioaktiven und langlebigen mittelradioaktiven Abfällen basierte auf dem Opalinuston am Beispiel des Züricher Weinlandes. Siehe NAGRA, Projekt Opaliuston, „www.nagra.ch/ downloads/d_bro_opa.pdf“; Stand: besucht am 1.08.2007. 790 Die Hauptabteilung für die Sicherheit der Kernanlagen (HSK) ist eine technischwissenschaftlich ausgerichtete Institution. Die HSK beaufsichtigt und beurteilt in erster Linie die nukleare Sicherheit und den Strahlenschutz der Schweizer Kernanlagen. Ferner übernimmt sie die wissenschaftliche Begleitung und Begutachtung der erdwissenschaftlichen Untersuchungen im Hinblick auf die nukleare Endlagerung der radioaktiven Abfälle. 791 Die Kommission für die Sicherheit der Kernanlagen (KSA) berät den Bundesrat und das Departement für Umwelt, Energie, Verkehr und Kommunikation in Fragen der nuklearen Sicherheit von Kernanlagen. Zu ihren Aufgaben gehört die Grundlagenbeschaffung und Forschung im Bereich der nuklearen Sicherheit. 792 Die Kommission Nukleare Entsorgung (KNE) berät das Bundesamt für Energie respektive die HSK in wichtigen erdwissenschaftlichen Fragen der nuklearen Entsorgung. 175 2. Entsorgungsprogramm Auf den Erkenntnissen der beiden Entsorgungsnachweise basierend sind die Kernkraftwerkbetreiber gem. Art. 32 KEG verpflichtet, ein Entsorgungsprogramm mit einem Finanzplan bis zur Außerbetriebnahme der Kernanlage zu erstellen. Ein solches Programm soll nach Art. 52 Abs. 2 KEV Angaben enthalten über die Herkunft, Art und Menge der voraussichtlich anfallenden radioaktiven Abfälle, über die Dauer und die benötigten Kapazitäten für die zentrale und dezentrale Zwischenlagerung und über die benötigten geologischen Tiefenlager, einschließlich einem Realisierungsplan für deren Errichtung.793 Die NAGRA hat im Jahr 2003 von ihren Mitgliedern den Auftrag erhalten ein solches Entsorgungsprogramm auszuarbeiten. Dieses Programm ist periodisch der Entwicklung anzupassen und unterliegt der Genehmigung durch den Bundesrat. 3. Entsorgungsschritte Die derzeit anfallenden abgebrannten Brennelemente und radioaktiven Betriebsabfälle werden zunächst an den Standorten der jeweiligen Kernkraftwerke konditioniert und dann solange in den dezentralen Zwischenlagern an den Kraftwerksstandorten oder im zentralen Zwischenlager in Würenlingen gelagert bis ein geologisches Tiefenlager fertig gestellt worden ist. Dabei unterliegen der Transport und die Zwischenlagerung der Aufsicht des Bundesamtes für Energie (BFE). Dieses muss die einzelnen Transporte genehmigen794 und die Errichtung und den Betrieb der Zwischenlager kontrollieren795. 4. Verfahren zur Errichtung eines Endlagers Für die Errichtung und den Betrieb eines geologischen Tiefenlagers zur Endlagerung radioaktiver Abfälle gelten die im vierten Kapitel des Kernenergiegesetzes für alle Kernanlagen geltenden Vorschriften, ergänzt durch einige in den Art. 35 bis 41 KEG geregelten Sondervorschriften. Alle Kernanlagen unterliegen hiernach einem dreistufigen Bewilligungsverfahren, bestehend aus einer Rahmenbewilligung, einer Baubewilligung und einer Betriebsbewilligung. Dem Bewilligungsverfahren ist nach dem neuen Kernenergiegesetz ein Vorverfahren für die Errichtung eines geologischen Tiefenlagers vorgeschaltet, in dem anhand von erdwissenschaftlichen Untersuchungen ein geeigneter Endlagerstandort gesucht und ausgewählt werden soll. 793 Die genauen Angaben, die das Entsorgungsprogramm enthalten muss, sind in Art. 52 Abs. 1 KEV aufgeführt. 794 Der Transport von radioaktiven Abfällen bedarf gem. Art. 34 Abs. 1 i. V. m. 6-11 KEG einer Bewilligung. Siehe hierzu Jagmetti, Energierecht, Rdnr. 5510. 795 Für die Kontrolle und Genehmigung von Zwischenlagern gelten die allgemeinen Vorschriften für die Errichtung und den Betrieb von Kernanlagen in den Art. 12 bis 25 KEG. 176 Dieses Such- und Auswahlverfahren lag nach dem alten Atomgesetz allein in der Verantwortung der Kernkraftwerkbetreiber. Vorgaben für den Ablauf des Verfahrens gab es weder im Atomgesetz noch in den atomrechtlichen Verordnungen. Da die Suche nach einem Endlagerstandort bisher am Widerstand der Bevölkerung gescheitert war796 und immer häufiger Kritik an dem intransparenten Verfahren geübt wurde, entschied sich der schweizer Gesetzgeber in der neuen Kernenergieverordnung einige Anforderungen an einen Endlagerstandort gesetzlich festzulegen.797 Dem Bundesrat wurde zudem aufgetragen, in einem Sachplan die Ziele und Vorgaben für die Suche nach einem geeigneten Endlager verbindlich zu regeln. Ein Sachplan ist ein im Raumplanungsgesetz der Schweiz vorgesehenes Planungsinstrument des Bundes für gesamtschweizerisch bedeutende Infrastrukturanlagen.798 Der nach Art. 5 KEV vorgesehene Sachplan soll neben dem Such- und Auswahlverfahren für ein geologisches Tiefenlager auch die sicherheitstechnischen Kriterien sowie weitere für die Auswahl von Standortgebieten und Standorten relevante Anforderungen festlegen. Hierdurch soll erreicht werden, dass ‚ die Öffentlichkeit über die Ziele, Grundsätze und Vorgehensweisen im Bereich der nuklearen Entsorgung noch vor dem Beginn des Bewilligungsverfahrens informiert wird; ‚ die Regeln und Kriterien für die Standortwahl von Anfang an und für alle Beteiligten klar definiert sind; ‚ für die Entsorgungspflichtigen bei der Suche von Standorten und der Realisierung von geologischen Tiefenlagern Planungs- und Projektsicherheit geschaffen wird; ‚ mit den betroffenen Kantonen und Regionen frühzeitig eine Zusammenarbeit stattfindet; ‚ Interessens- und Zielkonflikte möglichst frühzeitig gelöst werden, damit das Bewilligungsverfahren nach dem KEG von vorgängig lösbaren Konflikten entlastet wird. Der Sachplan wird vom Bundesamt für Energie799 in enger Zusammenarbeit mit dem Amt für Raumentwicklung (ARE) und den betroffenen Kantonen ausgearbeitet und muss vom Bundesrat genehmigt werden. 796 Zur Geschichte der bisherigen Endlagersuche siehe BBl 2001, S. 2743 ff. 797 So muss nach Art. 11 Abs. 1 KEV der Standort für ein geologisches Tiefenlager zur Gewährleitsung der Langzeitsicherheit mindestens folgende drei Eigenschaften aufweisen. Am Standort muss ein geeignetes Wirtsgestein mit ausreichender Ausdehnung vorhanden sein. Die hydrogeologischen Verhältnisse müssen günstig und der Standort muss dauerhaft geologisch stabile sein. 798 Bundesamt für Energie, Entwurf zum Sachplan Geologische Tiefenlager, S. 16, „www.newsservice.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/6497.pdf“; Stand: 11.01.2007; besucht am 1.08.2007. 799 Dem Bundesamt für Energie (BFE) kommen verschiedene Funktionen im Bereich der nuklearen Entsorgung zu. Beim Vorverfahren und dem Bewilligungsverfahren kommt ihm die zentrale Behördenrolle zu. 177 Nach der Genehmigung des Sachplans obliegt die Umsetzung des Sachplans, also die Durchführung des Such- und Auswahlverfahrens auch weiterhin den entsorgungspflichtigen Eigentümern der Kernkraftwerke.800 Sie müssen schrittweise Vorschläge für potentielle Standortgebiete und schließlich Standorte für geologische Tiefenlager anhand der im Sachplan aufgestellten Kriterien auswählen, untersuchen und dem BFE zur Prüfung vorlegen. Für die hierfür notwendigen erdwissenschaftlichen Untersuchungen benötigen die Entsorgungspflichtigen gem. Art. 35 KEG eine besondere Bewilligung des UVEK. Diese Bewilligung ist an die Stelle von den vielfältigen Konzessionsbewilligungen der einzelnen Kantone getreten, die nach dem alten Atomgesetz in Verbindung mit dem jeweiligen kantonalen Recht notwendig waren. Damit wurde das Bewilligungsverfahren in diesem Bereich durch das neue Kernenergiegesetz zentralisiert und den Kantonen die Möglichkeit genommen, durch die Verweigerung einer nach altem Recht notwendigen kantonalen Konzessionsbewilligung für erdwissenschaftliche Untersuchungen, ein Endlager in ihrem Kanton zu verhindern.801 Der Antrag für die Bewilligung einer erdwissenschaftlichen Untersuchung ist für jeden potentiellen Standort einzeln zu stellen. Die Bewilligung legt gem. Art. 36 KEG die ungefähre Lage und die Ausdehnung der Bohrungen und Untergrundarbeiten fest und wird zeitlich befristet. Nachdem die Entsorgungspflichtigen mehrere Standortregionen so untersucht haben, müssen sie dem Bundesrat mindestens zwei geeignete Standorte vorlegen. Nachdem dieser die Eignung der Standorte überprüft hat, obliegt es der Bundesversammlung im Rahmen des Rahmenbewilligungsverfahrens802 die endgültige Entscheidung über den Endlagerstandort zu treffen. Diese Rahmenbewilligung ist ein politischer Entscheid und ein Akt der Rechtsanwendung zugleich.803 Politisch ist der Entscheid sowohl hinsichtlich des Entscheidungsprozesses, an dessen Ende die Bundesversammlung mit Mehrheit die endgültige Standortentscheidung treffen muss,804 als auch hinsichtlich der Bewilligungsvoraussetzungen, die teilweise energie- und standortpolitischer Natur sind und einen erheblichen Ermessensspielraum eröffnen. Daneben wird auf diesem Wege Recht angewandt, indem der Bundesrat das Vorliegen der Voraussetzungen für die Rahmenbewilligung prüft und ohne Vorliegen der Voraussetzungen keine Rahmenbewilligung erteilt werden darf.805 Die Rahmenbewilligung legt neben dem Standort des Endlagers auch die Lagerkapazität, die Abfallkategorien sowie die ungefähre Gestaltung der unter- und oberirdischen Bauten fest. Wird die Rahmenbewilligung 800 Trotz der Übertragung der Planungs- und Errichtungsschritte auf die NAGRA bleiben die Kernkraftwerkbetreiber für deren Arbeit verantwortlich. 801 Die Standortkantone erhalten dafür im Gegenzug ein besonderes Anhörungsrecht und ein Beschwerderecht gem. Art. 49 Abs. 4 KEG. Siehe hierzu Jagmetti, Energierecht, Rdnr. 5540. 802 Artikel 12 ff. KEG. 803 Jagmetti, Energierecht, Rdnr. 5421. 804 Dabei unterliegt die Entscheidung der Bundesversammlung gem. Art. 48 Abs. 4 KEG dem fakultativen Referendum. 805 Ein Rechtsanspruch auf eine Rahmenbewilligung besteht gem. Art. 12 Abs. 2 KEG ausdrücklich nicht. 178 erteilt, bedarf es für die Errichtung des geologischen Tiefenlagers gem. Art. 15 ff. KEG einer Baubewilligung, auf deren Erlass ein Anspruch besteht, wenn die in Art. 16 KEG aufgestellten Voraussetzungen erfüllt wurden. Die Baubewilligung legt den genauen Standort, die exakte Kapazität der Anlage, die wesentlichen Elemente der technischen Verwirklichung, die Grundzüge des Notfallschutzes sowie die Erschließungsanlagen und Bauinstallationsplätze fest. Energie- und standortpolitische Grundsatzfragen sind in diesem Verfahrensstadium nicht mehr zu entscheiden. Die Entscheidung über die Baubewilligung trifft das UVEK. Ist das kerntechnische Tiefenlager errichtet, bedarf es für deren Betrieb zusätzlich einer Betriebsbewilligung nach Art. 19 ff. KEG, ergänzt durch besondere Vorschriften für geologische Tiefenlager in Art. 37 KEG. Die Betriebsbewilligung stellt ein Dauerrechtsverhältnis dar, das mit der Einhaltung verschiedener laufender Verhaltenspflichten einhergeht. Hierzu gehören neben den nach Art. 20 KEG erforderlichen Sicherheits- und Notfallschutzmaßnahmen auch die Pflicht, die radioaktiven Abfälle bis zum endgültigen Verschluss rückholbar zu lagern. Nach Einlagerung aller radioaktiven Abfälle und einer längeren Beobachtungsphase obliegt es dem Bundesrat gem. Art. 39 Abs. 2 KEG die Entscheidung über den endgültigen Verschluss des geologischen Tiefenlagers zu treffen. Nach dem ordnungsgemäßem Verschluss des Endlagers muss der Bundesrat gem. Art. 39 Abs. 4 KEG feststellen, dass die Endlagerung abgeschlossen ist und das Lager damit nicht mehr dem Kernenergiegesetz untersteht. Damit ist der Bund in den Entscheidungsprozess für die Endlagerung in vielfältiger Weise eingebunden. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Kernkraftwerkbetreiber weiterhin allein die Verantwortung für die Planung und Durchführung der Entsorgung zu tragen haben. III. Bisherige Entsorgungstätigkeiten in der Schweiz Die Kernkraftwerkbetreiber haben bisher verschiedene Entsorgungstätigkeiten wahrgenommen. Für die Lagerung der in den Kernkraftwerken jährlich anfallenden radioaktiven Abfälle wurden an den einzelnen Kraftwerksstandorten dezentrale Zwischenlager und in Würenlingen ein zentrales Zwischenlager errichtet.806 In diesen Zwischenlagern werden neben den radioaktiven Betriebsabfällen auch die abgebrannten Brennelemente bis zur Fertigstellung eines Endlagers eingelagert. Die Kapazitäten der dezentralen und zentralen Zwischenlager reichen nach den heutigen Schätzungen für die Restlaufzeit der bestehenden Kernkraftwerke aus. Falls jedoch neue Kernkraftwerke gebaut werden sollten, wäre ein Ausbau der Zwischenlager unausweichlich.807 806 Darüber hinaus hat der Bund in Würenlingen ein Bundeszwischenlager (BZL) zur Lagerung der radioaktiven Abfälle aus der Medizin, Industrie und Forschung errichtet. 807 Bundesamt für Energie, Entwurf zum Sachplan Geologische Tiefenlager, S. 16, „www.newsservice.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/6497.pdf“; Stand: 11.01.2007; besucht am 1.08.2007.

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Zusammenfassung

Die nukleare Entsorgung und die Stilllegung von Kernkraftwerken ist nicht nur eine technische, sondern auch eine finanzielle Herausforderung. Die hohen Kosten und der lange Zeitraum, über den sich die notwendigen Stilllegungs- und Entsorgungsmaßnahmen erstrecken, stellen besondere Anforderungen an die finanzielle Vorsorge.

Dieses Buch analysiert die gesetzlichen Vorschriften, nach denen in Deutschland und der Schweiz finanzielle Vorsorge für die Stilllegung und Entsorgung betrieben wird, da diese beiden Länder unterschiedliche Wege gewählt haben, die weltweit exemplarisch für die unterschiedliche Herangehensweise an dieses Problem sind. In Deutschland basiert die Finanzierungsvorsorge auf einer unternehmensinternen Lösung durch die Bildung von Rückstellungen bei den kernkraftwerkbetreibenden Unternehmen. Diese Art der Finanzierungsvorsorge führt zu erheblichen Wettbewerbsvorteilen zugunsten der Kernkraftwerkbetreiber. Inwieweit diese mit dem nationalen und dem europäischen Recht vereinbar sind, bildet ein Schwerpunkt dieses Buchs. Ein anderer Schwerpunkt ist der Vergleich mit dem unternehmensexternen Finanzierungssystem, das die Schweiz zur Finanzierungsvorsorge gewählt hat.