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Volker Hoppenbrock, Finanzierung der Entsorgung radioaktiver Abfälle in:

Volker Hoppenbrock

Finanzierung der nuklearen Entsorgung und der Stilllegung von Kernkraftwerken, page 40 - 64

Ein Vergleich zwischen der Rechtslage in Deutschland und der Schweiz

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4238-0, ISBN online: 978-3-8452-1722-2 https://doi.org/10.5771/9783845217222

Series: Veröffentlichungen zum deutschen und europäischen Energierecht, vol. 144

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40 anstrebte.83 Nach Verhandlungen mit der Energiewirtschaft unterzeichnete die neue Bundesregierung dann gemeinsam mit den großen Energieversorgungsunternehmen am 11. Juni 2000 eine Vereinbarung84, die den geordneten Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie vorsah. II. Die aktuelle Rechtslage nach dem Atomausstiegsgesetz Die Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 11. Juni 2000 wurde durch die Novelle zum Atomgesetz vom 22. März 2002, dem sog. „Gesetz zur geordneten Beendigung der Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität (Atomausstiegsgesetz)“85 umgesetzt. Wesentliche Neuerungen des Atomgesetzes waren die Streichung des Förderzwecks, die Begrenzung der Gesamtlaufzeit der Anlagen auf rund 32 Jahre86, das Verbot des Neubaus von Kernkraftwerken87 und das Verbot der Wiederaufarbeitung.88 Damit wurde der Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie gesetzlich festgeschrieben. Dazu entwickelte die Bundesregierung ein neues Entsorgungskonzept, das zum einen darauf setzte, durch einen möglichst raschen Ausstieg den Anfall von weiteren Mengen radioaktiver Abfälle zu vermindern und zum anderen die bereits angefallenen und die noch anfallenden radioaktiven Abfälle auf Kosten der Kernkraftwerkbetreiber in einem Endlager sicher zu entsorgen.89 Vor diesem Hintergrund wird besonders die Frage der Finanzierung und Finanzierungsvorsorge für die Stilllegung und Beseitigung aktuell. C. Finanzierung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten Um die Finanzierungsvorsorge für die Stilllegung von Kernkraftwerken und die Entsorgung der radioaktiven Abfälle in Deutschland untersuchen zu können, muss vorab der Frage nachgegangen werden, wer nach deutschem Recht zur Stilllegung und zur Beseitigung der Kernkraftwerke und zur Entsorgung der radioaktiven Abfälle verpflichtet ist und wer die finanzielle Verantwortung hierfür zu tragen hat. Das 83 Siehe Hennenhöfer, in: Posser/Schmans/Müller-Dehn, AtG, S. 8. 84 Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und Energieversorgungsunternehmen vom 11. Juni 2000, abgedruckt in: Posser/Schmans/Müller-Dehn, AtG, S. 285 ff. 85 Gesetz zur geordneten Beendigung der Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität vom 22.04.2002 (BGBl. 2002, S. 1351 ff.). 86 Vgl. § 7 Abs. 1a Satz 1 AtG. Nach dem die Berechtigung zum Leistungsbetrieb erlischt, wenn die in Anlage 3 Spalte 2 für jedes Kernkraftwerk individuell festgelegte Reststrommenge produziert worden ist. 87 Vgl. § 7 Absatz 1 Satz 2 AtG. Hierdurch wurde die Genehmigung von Neuanlagen verboten. 88 Vgl. § 9a Absatz 1 Satz 2 AtG. Die Wiederaufarbeitung wurde ab dem 1. Juli 2005 verboten. Bis dahin durften die Verträge mit den Wiederaufarbeitungsanlagen die Frankreich und in Großbritannien erfüllt werden. 89 Zur neuen Entsorgungsstrategie der Bundesregierung siehe Drittes Kapitel, I., 3. 41 deutsche Atomgesetz (AtG) und die hierauf basierenden atomrechtlichen Verordnungen enthalten zu den Pflichten und den Kosten im Bezug auf die Entsorgung radioaktiver Abfälle sehr detaillierte Vorschriften. Die atomrechtlichen Vorschriften zur Stilllegung und Beseitigung der Kernkraftwerke sind dagegen nur sehr rudimentär. I. Finanzierung der Entsorgung radioaktiver Abfälle 1. Entsorgungspflichten Was die Entsorgungspflichten hinsichtlich radioaktiver Abfälle90 angeht, so hat nach § 9a Abs. 1 S. 1 AtG91 derjenige, der „Anlagen, in denen mit Kernbrennstoffen umgegangen wird, errichtet, betreibt, sonst innehat, wesentlich verändert, stilllegt oder beseitigt, außerhalb solcher Anlagen mit radioaktiven Stoffen umgeht oder Anlagen zur Erzeugung ionisierender Strahlung betreibt [...] dafür zu sorgen, dass anfallende radioaktive Reststoffe sowie ausgebaute oder abgebaute radioaktive Anlagenteile den in § 1 Nr. 2 bis 4 bezeichneten Zwecken entsprechend schadlos verwertet werden oder als radioaktive Abfälle geordnet beseitigt werden (direkte Endlagerung)“. Der Weg der Verwertung, also die Wiederaufarbeitung bestrahlter Kernbrennstoffe, ist gemäß § 9a Abs. 1 S. 2 AtG seit dem 1. Juli 2005 unzulässig. Demnach sind die Kernkraftwerkbetreiber seit dem 1. Juli 2005 verpflichtet, alle durch den Betrieb, die Stilllegung und den eventuellen Abbau entstandenen radioaktiven Abfälle geordnet zu beseitigen92. Hierfür müssen sie die radioaktiven Abfälle und kontaminierten Anlagenteile zunächst gemäß § 78 StrlSchV93 zwischenlagern und dann nach § 9a Abs. 2 S. 1 AtG entweder bei einer Landessammelstelle zur Zwischenla- 90 Radioaktive Abfälle sind radioaktive Stoffe oder radioaktiv kontaminierte Materialien im Sinne des § 2 Abs. 1 AtG, die nicht weiter verwendet werden und deswegen aus Strahlschutzgründen geordnet beseitigt werden müssen. Hierunter fallen nicht nur die radioaktiven Betriebsmittel und kontaminierte Anlagenteile, sondern auch die abgebrannten Brennelemente. 91 Gesetz über die friedliche Nutzung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz) vom 23.12.1959 (BGBl I. S. 814) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.07.1985 (BGBl. I. S. 1565) zuletzt geändert durch Art. 1 Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes vom 12.08.2005 (BGBl. I. S. 2365). 92 Radioaktive Abfälle können nur wenn ihre Aktivität bis auf einen strahlenschutzrechtlich unbedenklichen Wert abgeklungen ist, ausgesondert werden, in allen übrigen Fällen können die Abfälle nicht vernichtet, sondern nur dadurch beseitigt werden, dass sie auf Dauer von den sonstigen Naturkreisläufen ferngehalten werden. 93 Strahlenschutzverordnung vom 20.07.2001 (BGBl. I. 2001, S. 1714 (2002, 1459)), zuletzt geändert durch Art. 2 § 3 Abs. 31 Gesetz vom 1.09.2005 (BGBl. I. 2005, S. 2618). 42 gerung oder bei einer Anlage zur Endlagerung abliefern.94 Bestrahlte Kernbrennstoffe müssen gemäß § 9a Abs. 2 S. 2 AtG in einem standortnahen Zwischenlager gelagert und konditioniert95 werden, bevor sie an ein Endlager abgeliefert werden müssen.96 Die Aufsicht über die Entsorgungsschritte obliegt den zuständigen Landesbehörden. Einzelheiten hierzu sind in den §§ 72 ff. StrlSchV geregelt. Die Länder haben nach § 9a Abs. 3 S. 1 Halbsatz 1 AtG die Pflicht, Landessammelstellen für die Zwischenlagerung der in ihrem Gebiet angefallenen radioaktiven Abfälle einzurichten.97 Für die Errichtung und den Betrieb eines Endlagers weist § 9a Abs. 3 S. 1 2. Halbsatz AtG dem Bund die sachliche Verantwortung zu. Diese Aufgabe nimmt gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 2 AtG das Bundesamt für Strahlenschutz (BfS) wahr, welches als oberste Bundesbehörde dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) untersteht. Die Endlagerung98 ist nach dem deutschen Atomgesetz also als staatliche Aufgabe konzipiert.99 Früher war dieses Konzept umgesetzt durch eine Monopolisierung der Trägerschaft atomarer Endlager beim Bund als dem zuständigen Rechtsträger.100 Seit der Atomgesetz-Novelle aus dem Jahr 1977 kann der Bund im Wege der Beleihung private Unternehmen in die Durchführung der atomaren Endlagerung einschalten bzw. mit der Wahrnehmung von Aufgaben betrauen (§ 9a Abs. 3 S. 2 AtG). Dies geschieht insbesondere durch die Einschaltung der „Deutschen Gesellschaft zum Bau und Betrieb von Endlagern für Abfallstoffe mbH (DBE)“.101 An der staat- 94 Weiter konkretisiert wird diese Ablieferungspflicht in §§ 75 ff. StrlSchV. Hiernach dürfen radioaktive Abfälle nur dann an eine Landessammelstelle abgeliefert werden, wenn die zuständige Behörde dies zugelassen hat; anderenfalls sind die Betreiber der Kernkraftwerke zur privaten Zwischenlagerung bis zum Abruf für die Endlagerung verpflichtet. 95 Unter Konditionieren der endzulagernden Abfälle versteht man die Herstellung endlagerfähiger Abfallgebinde durch entsprechende Behandlung und Verpackung. Die abgebrannten Kernbrennstoffe werden hierfür zerlegt und in so genannte Castor-Behälter verpackt. Die zuständige Behörde kann gem. § 74 Abs. 1 StrlSchV 2001 bestimmte Anforderungen an die Art und Weise der Behandlung und Verpackung stellen. Siehe hierzu eingehend Büdenbender/Heintschel von Heinegg/Rosin, Energierecht I, Rdnr. 695. 96 Müller-Dehn, in: Posser/Schmans/Müller-Dehn, Atomgesetz, § 9a Abs. 2, Rdnr. 260 ff. 97 Durch die im Jahr 2002 eingeführte Pflicht zur Errichtung von standortnahen Zwischenlagern, ist die Bedeutung der Landessammelstellen für die Kernkraftwerkbetreiber weiter erheblich zurückgegangen. Heute werden die Landessammelstellen hauptsächlich noch zur Zwischenlagerung von Abfällen aus der Medizin und Forschung genutzt. 98 Endlagerung heißt die gesicherte, endgültige Abschließung der Abfälle von der sonstigen Biosphäre. Endgültig und sicher ist die Lagerung erst dann, wenn ein Wiedereintritt der schädlichen Stoffe in die Naturkreisläufe auf Dauer ausgeschlossen ist. Siehe hierzu Rabben, Rechtsprobleme der atomaren Entsorgung, S. 37 f. 99 Haedrich, AtG, § 9a, Rdnr. 7; Rengeling, in: Lukes (Hrsg.), Reformüberlegungen zum Atomrecht, S. 225 (230). 100 Büdenbender/Heintschel von Heinegg/Rosin, Energierecht I, Rdnr. 1087 ff. 101 Die DBE gehört zu 75 Prozent der Gesellschaft für nuklearen Service mbh (GNS), einem Gemeinschaftsunternehmen der abfallverursachenden Energieversorgungsunternehmen. Siehe hierzu: Ossenbühl, DVBl 2004, S. 1132 (1136); Näser, in: Pelzer (Hrsg.), Rechtsfragen des Umgangs mit abgebrannten Brennelementen und radioaktiven Abfällen, S. 275 (280); Rengeling, in: Lukes (Hrsg.), Reformüberlegungen zum Atomrecht, S. 225 (230); 43 lichen Verantwortung und der Staatsaufgabenqualität bezüglich der Endlagerung ändert dies aber nichts.102 2. Finanzielle Verantwortung für die Entsorgung Die Konditionierung, die standortnahe Zwischenlagerung und den Transport zu den zentralen Zwischenlagern oder dem Endlager müssen die Kernkraftwerkbetreiber auf eigene Kosten vornehmen. Zur Deckung der Kosten für die Planung und alle sonstigen Vorbereitungen, für die Errichtung, Erweiterung sowie für die Erneuerung und Unterhaltung eines Endlagers werden gemäß § 21b Abs. 1 AtG vom Bund Beiträge erhoben. Beitragspflichtig sind diejenigen, denen sich „ein Vorteil durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme [von Anlagen] zur geordneten Beseitigung radioaktiver Abfälle nach § 9a Abs. 1 AtG bietet“. Einen solchen Vorteil haben insbesondere die Kernkraftwerkbetreiber. Sie sind als Verursacher und Besitzer der radioaktiven Abfälle nach dem Verursacherprinzip bzw. der Zustandsverantwortlichkeit dafür verantwortlich, dass von radioaktiven Abfällen keine Gefahren ausgehen. Durch die Fertigstellung der Endlager können die Kernkraftwerkbetreiber nicht nur ihre Pflicht zur geordneten Beseitigung nach § 9a Abs. 1 S. 1 AtG erfüllen, sondern sie können auch ihre Verantwortlichkeit – in den Kategorien des Verwaltungsrechts ausgedrückt ihre Polizeipflichtigkeit – für die radioaktiven Abfälle auf den Bund übertragen.103 Durch die Beiträge soll der volle Investitionsaufwand für die Anlagen zur Endlagerung gedeckt werden.104 Die Festlegung der Beitragssätze erfolgt nach dem Äquivalenzprinzip; demnach werden die Beiträge je nach Art und Umfang der von den Kernkraftwerkbetreibern abgelieferten radioaktiven Abfälle gestaffelt. Grundsätzlich entsteht eine solche Beitragspflicht erst dann, wenn die wirtschaftlichen Vorteile der Anlage auch tatsächlich zur Verfügung stehen.105 Das bedeutet, die Kernkraftwerkbetreiber müssen erst Beiträge zahlen, wenn das Endlager betriebsfertig ist und sie damit die Möglichkeit haben, die Vorteile des Endlagers durch die Einlagerung ihrer radioaktiven Abfälle zu nutzen. Ein Teil der Kosten fällt jedoch bereits bei der Planung, Erkundung und Errichtung an. Um sicherzustellen, dass die hierfür benötigten Finanzmittel rechtzeitig zur Verfügung stehen, bestimmt § 21b Abs. 2 und 3 AtG, dass von den Kernkraftwerkbetreibern nach der „Endlagervorausleistungsverordnung (EndlagerVlV)“106 Vorausleistungen auf die Investitions- 102 Haedrich, AtG, § 9a, Rdnr. 46. 103 Vgl. F. Kirchhof, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 311 (319). 104 Haedrich, AtG, § 21b, Rdnr. 1. 105 F. Kirchhoff, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.) 12. Atomrechtssymposium, S. 311 (317). 106 Verordnung über Vorausleistung für die Errichtung von Anlagen des Bundes zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Abfälle (Endlagervorausleistungsverordnung) vom 28.04.1982 (BGBl. 1982, I, S. 562-563), zuletzt geändert durch Art. 1 V vom 6.07.2004 (BGBl 2004, I, S. 1476). 44 beiträge verlangt werden können, wenn mit der Durchführung einer Maßnahme nach § 21b Abs. 1 AtG begonnen wurde.107 Die Vorausleistungen werden auf die später zu entrichtenden Beiträge angerechnet und sollen der Höhe nach den jährlichen Planungs- und Projektaufwendungen für die Errichtung eines Endlagers entsprechen.108 Für die Kosten, die mit der tatsächlichen Benutzung eines Endlagers verbunden sind, werden gemäß § 21a Abs. 1 AtG Gebühren und Auslagen erhoben. Die Gebühren beziehen sich gemäß § 21a Abs. 2 S. 2 AtG auf die laufende Unterhaltung und Verwaltung der Endlager. Sie müssen so gestaltet sein, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten gedeckt werden können. Diese Kosten werden allerdings erst nach der Inbetriebnahme eines Endlagers mit der Anlieferung der radioaktiven Abfälle fällig und von den ablieferungspflichtigen Kernkraftwerkbetreibern erhoben. In Deutschland fallen sie somit voraussichtlich nicht vor dem Jahr 2030 an.109 Bei der Bemessung der Gebührenhöhe sind Art und Umfang der jeweiligen Benutzung zu berücksichtigen. Die genaue Bestimmung der kostenpflichtigen Tatbestände und der Gebührensätze soll durch eine Rechtsverordnung erfolgen. Von der Verordnungsermächtigung des § 21a Abs. 2 AtG hat der Verordnungsgeber bisher aber noch keinen Gebrauch gemacht, da die Fertigstellung eines Endlagers noch in weiter Ferne liegt.110 Für die Benutzung der Landessammelstellen zur Zwischenlagerung werden dagegen schon heute gem. § 21a Abs. 1 AtG Gebühren und Auslagen entsprechend der Art und dem Umfang der Benutzung durch die Betreiber der Kernkraftwerke erhoben, die nicht nur die Kosten für die Benutzung des Zwischenlagers, sondern auch die Kosten für den Investitionsaufwand mit einbeziehen111. Das Kostenrecht im Bereich der Endlagerung ist folglich geprägt durch eine klare Verantwortungsteilung.112 Die Verursacher der radioaktiven Abfälle, also insbesondere die Kernkraftwerkbetreiber tragen die Finanzierungsverantwortung, der Bund und die Länder die Realisierungsverantwortung113. Trotz dieser klaren Trennung im Bereich des Entsorgungsrechts ist in den vergangenen Jahren ein Streit über den Umfang und die Grenzen der Finanzierungsverantwortung der Kernkraftwerkbetreiber entstanden. 107 Kraß, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.) 12. Atomrechtssymposium, S. 257 (258f.). 108 F. Kirchhoff, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.) 12. Atomrechtssymposium, S. 311 (317); Näser, in: Lukes (Hrsg.), Rechtsfragen des Umgangs mit abgebrannten Brennelementen und radioaktiven Abfällen, S. 275 (278 f.). 109 Da nach dem Endlagerungskonzept der Bundesregierung erst im Jahre 2030 mit einem betriebsbereiten Endlager zu rechnen ist. Siehe hierzu Renneberg, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 10. Atomrechts-symposium, S. 273 (284). 110 Näser, in: Lukes (Hrsg.), Rechtsfragen des Umgangs mit abgebrannten Brennelementen und radioaktiven Abfällen, S. 275 (282 f.). 111 Vgl. § 21a Abs. 2 S. 7 AtG. Danach kann zur Deckung der Investitionskosten für Landessammelstellen eine Grundgebühr erhoben werden. 112 Kraß, in Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Deutsches Atomrechtssymposium, S. 257 (263). 113 Sieht man von den oben bereits erwähnten interimistischen und externen Zwischenlagern der Betreiber ab. 45 3. Endlagersuche und deren Finanzierung Dabei geht es um die Frage, wer die Kosten des vom „Arbeitskreis Auswahlverfahren Endlagersuche (AkEnd)“ vorgeschlagenen Verfahrens zur Suche und Auswahl eines geeigneten Endlagerstandortes für alle radioaktiven Abfälle zu tragen hat. Um diese Frage zu beantworten, soll zunächst auf den Stand der bisherigen Endlagersuche und auf die vom AkEnd gemachten Empfehlungen eingegangen werden. a) Stand der Endlagersuche in Deutschland Das Endlagerungskonzept in Deutschland sah bis zum Regierungswechsel 1998 für die Endlagerung von radioaktiven Abfällen zwei Standorte vor.114 Ein Endlager für schwach- und mittelradioaktive Abfälle mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung wurde mit dem Planfeststellungsbeschluss zum „Schacht Konrad“ bei Salzgitter genehmigt.115 Die gerichtliche Überprüfung dieses Planfeststellungsbeschlusses wurde durch ein Urteil des OVG Lüneburg vom 8. März 2006 abgeschlossen.116 Alle Klagen wurden abgelehnt, da das OVG Lüneburg keine Mängel am Planfeststellungsverfahren feststellen konnte. Auch eine Beschwerde gegen dieses Urteil beim Bundesverwaltungsgericht wurde am 5. April 2007 als unbegründet zurückgewiesen.117 Als Endlager für wärmeentwickelnde hochradioaktive Abfälle wurde seit 1979 der Salzstock Gorleben zunächst übertägig und seit 1986 auch untertägig hinsichtlich seiner Eignung erkundet.118 Nach Aussage der Bundesregierung steht nach „den bisherigen geologischen Befunden einer Eignungshöffigkeit des Salzstocks Gorleben nichts entgegen“119. Unter „Eignungshöffigkeit“120 ist die berechtigte Hoffnung zu verstehen, dass der Standort für die Aufnahme eines Endlagers ge- 114 F. Kirchhoff, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 311 (312). 115 Der Schacht Konrad kann nur als Endlager für radioaktive Abfälle mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung genutzt werden, da das Wirtsgestein Eisen eine zu geringe Wärmeaufnahmefähigkeit besitzt. Näheres siehe Bundesamt für Strahlenschutz, Endlagerung radioaktiver Abfälle als nationale Aufgabe, 2005, S. 33 ff. „www.bfs.de/bfs/druck/broschueren/Endlagerung_national.pdf”; Stand 2005; besucht am 26.03.2007. 116 OVG Lüneburg vom 08.03.2006 – Az.: OVG 7 KS 145/02. 117 BVerwG vom 26. März 2007, Az.: BVerwG 7 B 72.6. 118 Scholz, in: Pelzer (Hrsg.), Brennpunkte des Atomenergierechts, S. 93 (97). 119 Siehe Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000. Abgedruckt in der unterzeichneten Fassung vom 11.06.2001 in Posser/Schmans/Müller-Dehn, AtG, Anhang 2, S. 285 ff. 120 Der Begriff der Eignungshöffigkeit ist nicht klar definiert. Er ist ein Spezialbegriff aus der Lagerstättenkunde. Dort wird er zur Bewertung der Wahrscheinlichkeit oder „Hoffnung“ verwendet, Rohstofflagerstätten in abbauwürdigen Mengen aufzufinden. 46 eignet sein wird, das heißt, dass seine voraussichtliche Eignung nachgewiesen werden kann.121 Der Begriff „Eignungshöffigkeit“ bedeutet also bezogen auf den Salzstock Gorleben nicht, dass der Nachweis der Eignung des Salzstocks für die Endlagerung radioaktiver Abfälle bereits erbracht worden ist. Diesen Nachweis kann erst eine abschließende Sicherheitsanalyse auf der Grundlage aller Standorterkundungsergebnisse liefern.122 Diese wird sich allerdings um mehrere Jahre verzögern, da die weitere Erkundung am Standort Gorleben seit dem 1. Oktober 2000 aufgrund eines von der Bundesregierung erlassenen Moratoriums gestoppt wurde. Das Moratorium beruht auf der Vereinbarung der Bundesregierung mit den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000123, nach der die Erkundungsarbeiten unterbrochen werden sollen, um ‚ die Beherrschbarkeit von Gasbildung in dichtem Salzgestein in Folge von Korrosion und Zersetzung der Abfälle zu überprüfen, ‚ die Vor- und Nachteile der international verstärkt geforderten Rückholbarkeit von radioaktiven Abfällen zu untersuchen, ‚ die Eignung von Salz als Wirtsgestein für ein Endlager mit anderen Gesteinen, wie Ton oder Granit vor dem Hintergrund neuer Erkenntnisse aus anderen Ländern zu vergleichen, ‚ zu überprüfen, ob zusätzliche Anforderungen an die direkte Endlagerung bestrahlter Brennelemente zu stellen sind, damit die kritische Ansammlung spaltbarer Stoffe langfristig ausgeschlossen werden kann, ‚ die Empfehlungen einer internationalen Strahlenschutzkommission, die erstmalig ein radiologisches Schutzziel für unbeabsichtigtes menschliches Eindringen in ein stillgelegtes Endlager beinhalten sollen, abzuwarten.124 Da die weitere Erkundung des Salzstocks Gorleben zur Klärung dieser Fragen nicht notwendig war, und keine weiteren Investitionen getätigt werden sollten, die zur Klärung der Fragen keinen Beitrag leisten, wurde die Erkundung für drei bis zehn Jahre unterbrochen. Dieser Zeitraum sollte nach Ansicht der damaligen Bundesregierung nicht nur zur zügigen Klärung von Zweifelsfragen sondern auch zur Überarbeitung der Eignungs- 121 Bundesamt für Strahlenschutz, Endlagerung radioaktiver Stoffe, „www.bfs.de/de/ transport/faq/faq_endlagerfragen_o.html/#18“ Stand: 21.06.2007, besucht am: 13.09.2007. 122 Ders. aaO. (Fn. 121). 123 Siehe Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000. Abgedruckt in der unterzeichneten Fassung vom 11.06.2001 in Posser/Schmans/Müller-Dehn, AtG, Anhang 2, S. 286 ff. 124 In der Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 (Abgedruckt in der unterzeichneten Fassung vom 11.06.2001 in Posser/Schmans/Müller-Dehn, AtG, Anhang 2, S. 285 ff.) heißt es weiter: „Die Bundesregierung sieht im Zusammenhang mit der laufenden internationalen Diskussion die Notwendigkeit, die Eignungskriterien für ein Endlager fortzuentwickeln und die Konzeption für die Endlagerung radioaktiver Abfälle zu überarbeiten. Der Stand von Wissenschaft und Technik und die allgemeine Risikobewertung haben sich in den letzten Jahren erheblich weiter entwickelt; dies hat Konsequenzen hinsichtlich der weiteren Entwicklung des Salzstockes in Gorleben.“ 47 kriterien und zu einem neuen Standortvergleich genutzt werden.125 Hierzu setzte das Bundesministerium für Umwelt, Natur und Reaktorsicherheit (BMU) den „Arbeitskreis Auswahlverfahren Endlagerstandorte (AkEnd)“126 ein. b) Empfehlungen des Arbeitskreises Auswahlverfahren Endlagersuche Der AkEnd entwickelte im Auftrag des BMUs sowohl Eignungs- und Auswahlkriterien als auch ein nachvollziehbares Verfahren für die Auswahl von Standorten zur Endlagerung aller Arten von radioaktiven Abfällen in Deutschland. Am 1. Dezember 2002 legte er seinen Abschlussbericht vor.127 In diesem empfiehlt der AkEnd, in einem neuen Verfahren die Eignung von alternativen Standorten zum Salzstock in Gorleben zu untersuchen, um den bestmöglichen Standort in einem Standortvergleich zu ermitteln. Unter bestmöglichen Standort versteht der Arbeitskreis die Auswahl des besten Standorts, der bei Anwendung des von ihm vorgeschlagenen Verfahrens und der von ihm herausgearbeiteten Kriterien gefunden werden kann.128 Das vom AkEnd vorgeschlagene Verfahren sieht fünf Stufen vor: 1. Im ersten Verfahrensschritt sollen alle Gebiete in Deutschland identifiziert und die als ungeeignet ausgewiesen werden, die für ein Endlager offensichtlich nicht in Frage kommen. Diese Negativauswahl soll anhand bestimmter geowissenschaftlicher Ausschlusskriterien und Mindestanforderungen erfolgen.129 2. Die verbliebenen Flächen sollen anschließend auf mindestens fünf räumlich kleinere Teilgebiete mit besonders günstigen geologischen Voraussetzungen reduziert werden. Hierfür werden zusätzliche geowissenschaftliche Abwägungskriterien130 herangezogen, so dass nur noch geologisch günstige Teilgebiete im Verfahren bleiben.131 125 Siehe Trittin, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 15 (18). 126 Der Arbeitskreis Auswahlverfahren Endlagerstandorte (AkEnd) ist ein fachlichwissenschaftliches Gremium, das im Rahmen der gesteckten politischen Ziele unabhängig und frei von Weisungen und Vorgaben des BMUs gearbeitet hat. Lediglich zwei politische Zielsetzungen wurden vorgegeben: Zum einen sollen alle radioaktiven Abfälle in tiefen geologischen Formationen in Deutschland endgelagert werden und zum anderen soll für die Endlagerung aller radioaktiven Abfälle ein Endlager ausreichen, dass spätestens 2030 betriebsbereit sein muss. Siehe AkEnd, Abschlussbericht, a.a.O. (Fn. 42), S. 2 f.. 127 AkEnd, Abschlussbericht, a.a.O. (Fn. 42). 128 AkEnd, Abschlussbericht, a.a.O. (Fn. 42), S. 1. 129 Zu den geowissenschaftlichen Kriterien (hierzu gehören u. a. das Wirtsgestein, geologische Barrieren, einschlusswirksamer Gebirgsbereich) siehe AkEnd, Abschlussbericht, a.a.O. (Fn. 42), S. 20 ff. 130 Zu den zusätzlichen geowissenschaftlichen Abwägungskriterien gehören u. a. günstige gebirgsmechanische Voraussetzungen, gute Gas- und Temperaturverträglichkeit oder günstige hydrochemische Verhältnisse. Siehe hierzu AkEnd, Abschlussbericht, a.a.O. (Fn. 42), S. 23 ff. 131 Zentrales Abwägungskriterium ist dabei die Langzeitsicherheit eines möglichen Standortes. Der Endlagerstandort muss gewährleisten, dass die radioaktiven Abfälle mindestens eine Mil- 48 3. Das Ziel des dritten Verfahrensabschnitts besteht darin, mindestens drei Standortregionen aus den Teilgebieten auszuwählen und übertägig zu erkunden. Zu diesem Zweck soll jede Fläche anhand von planungswissenschaftlichen Ausschluss- und Abwägungskriterien132 geprüft und geschützte Gebiete (wie zum Beispiel Naturschutzgebiete) vom weiteren Verfahren ausgeschlossen werden. Der Kern des dritten Verfahrensabschnitts besteht in der Abstimmung mit der regionalen Bevölkerung darüber, ob eine übertägige Standortsuche zugelassen werden soll. Ohne die Akzeptanz der Bevölkerung solle von einer übertägigen Erkundung abgesehen werden. Im engen Zusammenhang hierzu steht die Durchführung einer so genannten sozioökonomischen Potenzialanalyse. Mit ihrer Hilfe sollen die positiven und negativen sozioökonomischen Auswirkungen ermittelt werden. 4. An die Auswahl der Standortregionen schließt sich in einem vierten Verfahrenabschnitt die übertägige Erkundung und Bewertung an. Dabei sollen mindestens zwei Standorte festgelegt werden, die im letzten Verfahrensabschnitt untertägig untersucht werden müssen. 5. Im fünften Verfahrensabschnitt soll dann schließlich – nach einer untertägigen Erkundung der beiden Standorte und ihrer umfassenden Bewertung – eine Entscheidung über den Endlagerstandort getroffen werden.133 Auch in diese Entscheidung soll die Bevölkerung eng eingebunden werden. Die endgültige Entscheidung hierzu soll der Deutsche Bundestag durch Beschluss bestätigen. Ziel ist es, das Verfahren spätestens im Jahr 2020 abzuschließen, damit ein einsatzfähiges Endlager bis zum Jahr 2030 fertig gestellt werden kann. Das vom AkEnd vorgeschlagene Auswahlverfahren zur Standortsuche ist stark kritisiert worden.134 Insbesondere die Energieversorgungsunternehmen mit Kernkraftwerksbeteiligungen halten eine neue Endlagersuche nach dem vom AkEnd vorgeschlagenen Verfahren nicht für notwendig. Sie sind der Meinung, eine neue Standortsuche sei nur dann erforderlich, wenn der Standort Gorleben sich als nicht geeignet erweisen sollte.135 Die Übernahme der Finanzierung der Standortsuche lehnen sie daher strikt ab.136 Dabei verweisen sie darauf, dass, solange der Standort Gorleben eignungshöffig sei, die Kosten für die Standortsuche nicht mehr unter den „notwendigen Aufwand“ im Sinne des § 21b Abs. 1 S. 1 AtG fielen und sie somit lionen Jahre sicher von der Biosphäre isoliert werden können. Vgl. AkEnd, Abschlussbericht, a.a.O. (Fn 42), S. 25. 132 Planungswissenschaftliche Kriterien werden im Abschlussbericht des AkEnd, a.a.O. (Fn. 42) auf S. 31 ff. behandelt. 133 Im Mittelpunkt der Entscheidung soll die geologische Gesamtsituation des Standortes stehen. Somit sollen nicht nur das Wirtsgestein, sondern auch das Deckgestein und andere geologische Kriterien über den bestmöglichen Standort zur Endlagerung entscheiden. Siehe hierzu. Nies, in Ossenbühl (Hrsg.), Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 93 (97). 134 Siehe hierzu unter anderem Brenner, in: Ossenbühl (Hrsg.), Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 99 (108 ff.); ders. atw 2005, S. 8 (11 ff.); Bröskamp/Brammer/Graf, atw 2004, S. 248 (256). 135 Brenner, atw 2005, S. 8 (11 ff.) 136 Kraß, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.) 12. Atomrechtssymposium, S. 257 (264 f.). 49 auch nicht zur Finanzierung verpflichtet seien.137 Es handele sich um eine rein politische Entscheidung und deswegen müsse der Staat und nicht die Energieversorger für die Kosten aufkommen. Die damalige rot-grüne Bundesregierung hat sich von dieser Kritik nicht beeindrucken lassen und vor dem Regierungswechsel im Jahre 2005 angekündigt, dass sie auf der Grundlage der Empfehlungen des AkEnd-Berichts das Verfahren und die Kriterien zur Endlagersuche gesetzlich regeln will.138 Die Kosten für das Auswahlverfahren sollten nach den Plänen der damaligen Bundesregierung von den Verursachern der radioaktiven Abfälle übernommen werden. Nach dem Regierungswechsel ist die Verwirklichung dieses Vorhabens ungewiss, da die Koalitionspartner SPD und CDU in dieser Frage unterschiedlicher Auffassung sind.139 Im Folgenden soll der Frage nachgegangen werden, ob die Energieversorgungsunternehmen mit Kernkraftwerksbeteiligungen nach der derzeitigen Rechtslage zur Finanzierung der vom AkEnd vorgeschlagenen Prüfung von alternativen Standorten herangezogen werden können.140 c) Finanzierung der Endlagersuche durch die Kernkraftwerbetreiber Nach § 21b Abs. 1 S. 1 AtG sind Beiträge „zur Deckung des notwendigen Aufwands für die Planung, den Erwerb von Grundstücken und Rechten, die anlagenbezogene Forschung und Entwicklung, […] sowie die Erkundung“ von Anlagen zur Endlagerung „von demjenigen, dem sich ein Vorteil durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Anlagen bietet“ zu entrichten. Die Kosten für die vom AkEnd vorgeschlagene Endlagersuche sind demnach nur dann von den Kernkraftwerkbetreiber zu tragen, wenn die Endlagersuche von einer der in § 21b Abs. 1 S. 1 AtG genannten Maßnahmen mit umfasst wird, die Endlagersuche sich als notwendig erweist und die Kernkraftwerkbetreiber hierdurch einen Vorteil erhalten. 137 Aus der Sicht der Betreiber: Kraß, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.) 12. Atomrechtssymposium, S. 257 (263 ff.). Dem zustimmend Huck, RdE 2005, S. 41 ff.; Waldhoff, in: Ossenbühl (Hrsg.), Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 153 f.; Selmer, in: Ossenbühl (Hrsg.) Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 141 f. 138 Trittin, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 15 ff. 139 DER SPIEGEL, Die Suche nach einem Endlager spaltet die Koalition, in: DER SPIEGEL, Nr. 37/2006 vom 11.09.2006, S. 19. 140 Der finanzielle Aufwand für die vom AkEnd vorgeschlagene Suche nach einem alternativen Endlagerstandort variiert je nach Schätzung von ca. 700 Mio. Euro über 3,1 Mrd. Euro bis zu 5 Mrd. Euro. Siehe hierzu, Huck, RdE 2005, S. 39 (42); Bröskamp/Brammer/Schlombs, atw 2003, S. 307 (313 f.); Thomauske, atw 2004, S. 246; Trittin, Jürgen, Atomrecht und Atomverwaltung in der Ausstiegsphase, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 15 (19). 50 aa) Endlagersuche als Maßnahme im Sinne des § 21b Abs. 1 S. 1 AtG Hinsichtlich der Beitragserhebung ist fraglich, ob diese nur insoweit erhoben werden können, als sich die zu finanzierenden Maßnahmen auf eine bestimmte Anlage beziehen. Diesbezüglich wird vertreten, der Wortlaut des Gesetzes spreche dafür, dass die Kosten für eine bundesweite Standortsuche nicht beitragsfähig sind.141 Durch die Verwendung des Wortes „anlagenbezogene“ zeige der Gesetzgeber, dass von einer Entscheidung zu Gunsten eines bestimmten Standortes auszugehen und nur die von diesem Zeitpunkt an getätigten Aufwendungen als beitragsfähig anzusehen seien.142 Dem ist jedoch nicht zuzustimmen, denn das Gesetz verlangt einen Anlagenbezug ausdrücklich nur hinsichtlich der Forschung und Entwicklung, nicht jedoch bezüglich seiner Planung, als deren Bestandteil die Standortsuche und damit auch die Alternativenprüfung angesehen werden kann. Vielmehr macht die Aufzählung in § 21b Abs. 1 AtG deutlich, dass der gesamte für die Endlagerung betriebene Investitionsaufwand von den Beitragspflichtigen getragen werden soll.143 Zum Investitionsaufwand gehört auch die Suche nach einem geeigneten Standort, denn ein ordnungsgemäßes Such- und Auswahlverfahren ist anders als zum Beispiel die allgemeine Endlagerforschung zur Herstellung der Genehmigungsfähigkeit im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens nach § 9b AtG erforderlich.144 Dies ergibt sich aus der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Planungsrecht, nach der die Standortsuche ein Teil der zu überprüfenden Abwägungsentscheidung des Vorhabensinhabers ist.145 Ohne ordnungsgemäße Endlagersuche kann es daher kein genehmigungsfähiges Endlager geben.146 Grundsätzlich umfasst die Beitragspflicht des § 21b Abs. 1 AtG damit auch die Kosten für die Suche nach einem Endlagerstandort. Diese Kosten sind aber gemäß § 21b Abs. 1 AtG dem Umfang nach auf den „notwendigen Aufwand“ begrenzt. bb) Kosten der Endlagersuche als „notwendiger Aufwand“ im Sinne des § 21b Abs. 1 S. 1 AtG Die entscheidende Frage ist deshalb, ob das vom AkEnd vorgeschlagene Auswahlverfahren noch als „notwendiger Aufwand“ im Sinne dieser Vorschrift angesehen werden kann, solange der Standort Gorleben eignungshöffig ist. 141 Näser, in: Pelzer (Hrsg.), Rechtsfragen des Umgangs mit abgebrannten Brennelementen und radioaktiven Abfällen, S. 275 (290 f.); Johlen, in: Lukes, 12. Atomrechtssymposium, S. 329 (332). 142 Johlen, in: Lukes (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 329 (332). 143 Siehe Haedrich, AtG, § 21b, Rdnr. 1. 144 Vgl. BVerwGE 100, 238 (249); Groß, NVwZ 2001, S. 513 (516). 145 Vgl. BVerwGE 100, 238 (249). 146 Ebenso Piontek, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.) 12. Atomrechtssymposium, S. 267 (271 ff.); eher zweifelnd Johlen, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.) 12. Atomrechtssymposium, S. 329 (333 ff.). 51 Inwiefern der Aufwand „notwendig“ ist, hängt im Wesentlichen davon ab, ob die vom AkEnd vorgeschlagene Suche nach alternativen Standorten zum Erlass eines positiven Planfeststellungsbeschlusses für ein Endlager nach § 9b AtG147 erforderlich ist.148 In welchem Umfang im Rahmen des Abwägungsvorgangs beim Planungsfeststellungsverfahren eine Alternativenprüfung erfolgen muss, hängt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts allein von den jeweiligen fachgesetzlichen Anforderungen ab.149 Ein Planfeststellungsbeschluss für die Errichtung und den Betrieb eines Endlagers darf gem. § 9b Abs. 4 S. 1 AtG nur erteilt werden, wenn die in § 7 Abs. 2 Nr. 1, 2, 3 und 5 AtG genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Im Zentrum steht dabei § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG, demzufolge eine Genehmigung „nur“ erteilt werden darf, wenn „die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen ist“150. Mit „Vorsorge gegen Schäden“ sind alle Maßnahmen gegen die schädlichen Wirkungen radioaktiver Strahlung gemeint.151 Der Umfang der notwendigen Vorsorgemaßnahmen und damit auch des „notwendigen Aufwands“152 ist vor dem Hintergrund des Schutzzweckes des Atomgesetzes zu bestimmen. Das Atomgesetz bezweckt ausdrücklich – und zwar nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch vorrangig gegenüber den anderen Zwecken des Gesetzes – Leben, Gesundheit und Sachgüter vor den Gefahren radioaktiver Strahlung zu schützen.153 Mit der Anknüpfung an den jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik in § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG legt das Atomgesetz nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts den Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge fest.154 Hierzu führt es in der sog. Mülheim-Kärlich-Entscheidung aus: „Indem [das Atomgesetz in § 7 Abs. 2 Nr. 3] nicht auf die allgemein anerkannten Regeln, sondern schlechthin auf den Stand der Technik abstellt, verpflichtet es zur Berücksichtigung des jeweils erreichten technischen Entwicklungsstandes. Indem es darüber hinaus auf den Stand der Wissenschaft abstellt, nötigt es wie das Bundesverwaltungsgericht bereits im Würgassen-Urteil[155] hervorgehoben hatte – zu derjenigen Schadensvorsorge, die nach den neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen für erforderlich gehalten wird; läßt sie sich technisch noch nicht verwirklichen, muß eine Genehmigung unterbleiben. Inhaltlich sind also die Genehmigungsvoraussetzungen so gefaßt, daß aus verfassungsrechtlicher Sicht eine Genehmigung dann 147 Vorhabenträger und Antragssteller in einem Planfeststellungsverfahren nach § 9b AtG ist der Bund, vertreten durch das Bundesamt für Strahlenschutz, § 23 Abs. 1 Nr. 2 AtG. Planfeststellungsbehörde ist die zuständige Behörde des Landes, § 24 Abs. 2 S. 1 AtG. 148 Näser, in: Pelzer (Hrsg.), Rechtsfragen des Umgangs mit abgebrannten Brennelementen und radioaktiven Abfällen, S. 275 (291). 149 BVerwGE 101, 166 (173). 150 § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG. 151 Kloepfer, Umweltrecht, § 15, Rdnr. 69 ff. 152 § 21a Abs. 1 S. 1 AtG 153 BVerfGE 53, 30 (58). 154 BVerfGE 49, 89 (143) und 53, 30 (58 f.). 155 BVerwG, DVBl 1972, S. 678 (680)). 52 zu versagen ist, wenn die Anlage zu Schäden führen kann, die sich als Grundrechtsverletzung darstellen; auch im Hinblick auf ein verbleibendes Restrisiko in Gestalt einer künftigen Grundrechtsgefährdung läßt das Gesetz eine Genehmigung nur dann zu, wenn es nach dem Stand von Wissenschaft und Technik praktisch ausgeschlossen ist, daß solche Schadensereignisse eintreten.“156 Diese Entscheidung basiert auf der sich aus Art. 2 Abs. 2 GG ergebene staatliche Schutzpflicht für das Leben und die Gesundheit der Bürger vor den Gefahren der Endlagerung, die gem. Art. 20a GG auch gegenüber zukünftigen Generationen besteht. Bei der Realisierung dieser Schutzpflicht ist dem Bund zwar prinzipiell ein Gestaltungsspielraum zuzugestehen. Die Entscheidung macht aber deutlich, dass wegen der besonderen Gefahren im Zusammenhang mit dem Umgang mit radioaktiven Stoffen der Spielraum durch ein Untermaßverbot eingeschränkt ist.157 Legt man für dieses Untermaßverbot im Rahmen der Endlagerung den strengen Maßstab zugrunde, den das Bundesverfassungsgericht in der Mülheim-Kärlich-Entscheidung an die Risikovermeidung von nuklearen Gefahren gestellt hat, ist fraglich, ob die Endlagerung in geologischen Formationen verfassungsrechtlich überhaupt zulässig ist. Denn bei der Lagerung in geologischen Formationen kann aufgrund der begrenzten Vorhersehbarkeit von geologischen Veränderungen das Risiko, dass gesundheitsgefährende radioaktive Abfallstoffe an die Oberfläche gelangen, nicht ausgeschlossen werden.158 Da allerdings bereits erhebliche Mengen radioaktiver Abfälle existieren und die Lagerung in geologischen Formationen nach dem derzeitigen Stand von Wissenschaft und Technik die bestmögliche Art ist, um langfristig die radioaktiven Abfälle zu lagern, muss bei der Endlagerung ein gewisses Restrisiko in Kauf genommen werden. Dem vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge lässt sich aber entnehmen, dass der Bund als Vorhabenträger dazu verpflichtet ist, seine Risikobeurteilung laufend anzupassen und die Gefahren und Risiken im Zusammenhang mit der Lagerung radioaktiver Abfälle so weit wie möglich zu minimieren.159 Einfachgesetzlicher Ausdruck dieses Minimierungsgebot ist das über § 2 Abs. 1 Nr. 1 c) StrlSchV auch bei der Endlagerung geltende Strahlenminimierungsgebot nach § 6 Abs. 1 StrlSchV. Da die Entscheidung über den Standort für den langfristig sicheren Abschluss der radioaktiven Abfälle von der Biosphäre eine besondere Bedeutung hat, fällt ihr im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens nach § 9b AtG eine Schlüsselstellung zu. Um Langzeitrisiken möglichst weitgehend zu minimieren, muss sie sich am Ziel ori- 156 BVerfGE 53, 30 (59). 157 So auch Wollenteit, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 10. Atomrechtssymposium, S. 333 (347). 158 Siehe Nies, in: Ossenbühl (Hrsg.), Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 93 (96); Reich, Finanzierung der nuklearen Entsorgung, S. 19. Insbesondere die Gefahr des Ausschwemmens von radioaktiven Stoffen aus dem Endlager ist durch den Wassereinbruch im Endlager Asse in den Mittelpunkt der Diskussion getreten. Siehe hierzu Fröhlingsdorf/Knauer, Gau in der Grube, in: DER SPIEGEL, Nr. 17/2007 vom 23.04.2007, S. 48 (50). 159 Siehe Piontek, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 267 (272); ebenso Wollenteit, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 10. Atomrechtssymposium, S. 333 (340). Die beide von einer Optimierungsverpflichtung für den Staat im Bereich der Endlagerung sprechen. 53 entieren, den nach derzeitigem Kenntnisstand in Wissenschaft und Technik bestmöglichen Standort auszuwählen. Hierfür ist ein umfassendes Such- und Auswahlverfahren erforderlich mit dem Ziel, den unter Sicherheitsaspekten bestgeeigneten Standort für ein Endlager zu finden.160 Dem widersprechen Vertreter der Kernkraftwerkbetreiber. Ihrer Meinung nach verlangt das Planungsrecht nicht die Suche nach dem besten oder bestmöglichen Standort, sondern lediglich nach einem geeigneten Standort.161 Solange daher die Eignung des Standortes Gorleben nicht widerlegt worden sei, bedürfe es keiner Prüfung von alternativen Standorten. Lediglich, wenn sich andere Standorte als besser geeignet aufdrängen würden, wäre eine solche Alternativenprüfung als „notwendiger Aufwand“ im Sinne des § 21b Abs. 1 AtG anzusehen.162 Sie stützen sich dabei auf Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts im Bereich des Flughafen- und Fernstraßenbaus; in denen das Gericht darauf verweist, dass eine umfangreiche Alternativenprüfung nur dann erforderlich ist, wenn sich andere Standortalternativen als besser geeignet aufdrängen.163 Diese Auffassung berücksichtigt allerdings nicht die Besonderheiten des atomrechtlichen Regelungsgegenstandes. Zwar gelten auch bei der Planung von Fernstraßen und Flughäfen Minimierungsgebote, beispielsweise wenn es um die Beurteilung der Zulässigkeit von Eingriffen in den Naturhaushalt geht.164 Das atomrechtliche Minimierungsgebot bezüglich der Gefahren und Risiken der radioaktiven Abfälle ist jedoch wesentlich stärker ausgeprägt. Die Anforderungen an die Rechtfertigungsbedürftigkeit eines Risikos im Bereich der Kernenergie sind generell und für die Langzeitsicherheit von Endlagern noch einmal besonders gesteigert. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Fall „Kalkar“ sollen Schadensereignisse beim Umgang mit der Kernenergie praktisch ausgeschlossen sein.165 Demnach muss sich auch die Suche nach einem Endlager vor dem Hintergrund der noch offenen Fragen bezüglich der Langzeitsicherheit von geologischen Formationen an dem Ziel orientieren, nicht nur einen nach heutigem Kenntnisstand geeigneten, sondern den bestmöglichen Standort auf Grundlage angemessener sicherheits- 160 So u. a. auch Johlen, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 329 (333 f.); Piontek, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 267 (272). 161 Vgl. Kraß, in: Koch/Roßnagel, 12. Atomrechtssymposium, S. 257 (264), dem zustimmend Gaentzsch, in: Ossenbühl, Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 115 (120), der dabei jedoch davon ausgeht, dass ein Endlager nur dann geeignet ist, wenn jegliche Gefahr eines Austritts von radioaktiven Stoffen ausgeschlossen ist. 162 Vgl. u. a. Kraß, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 257 (264). 163 Vgl. BVerwGE 69, 256 (273), wonach „ein Abwägungsvorgang nur dann fehlerhaft ist, wenn die Planungsbehörde ernsthaft in Betracht kommende Planungsvarianten nicht beachtet.“ Dies setze jedoch voraus, dass sich „eine Alternativlösung aufdrängt“. Differenzierend dagegen BVerwGE 101, 166 (173), nach der die jeweiligen fachgesetzlichen Anforderungen entscheidend seien, inwieweit eine Alternativenprüfung vorgenommen werden muss. 164 Vgl. Gaentzsch, in: Ossenbühl (Hrsg.), Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 115 (119). 165 BVerfGE 49, 89 (143). 54 orientierter Kriterien auszuwählen.166 Insofern unterliegen alle Vorsorgemaßnahmen im Rahmen der Endlagersuche einer Optimierungsverpflichtung.167 Damit ist aber noch nicht die Frage beantwortet, welches Maß an Optimierungsbemühungen bei der Endlagersuche verlangt werden kann. Ein absolutes Optimum ist sicherlich nicht geboten, denn dessen Verwirklichung würde den gegebenen Zeitbedarf und die vorhandenen Ressourcen überschreiten. Auch besteht keine Verpflichtung, alle in Betracht kommenden Standorte einer gleich intensiven Prüfung zu unterziehen. Es kann vielmehr in einem gestuften und transparenten Verfahren eine schrittweise Reduzierung der Anzahl der potentiellen Standorte bei einer gleichzeitigen Intensivierung der Untersuchung erfolgen.168 Im Bereich der Abfallentsorgung von Sondermüll sind dafür drei Bearbeitungsschritte üblich169: ‚ Ausschluss räumlich konkret festgelegter Bereiche, die als Standort grundsätzlich nicht in Betracht kommen. ‚ Vorauswahl von Standorten anhand von standortbezogenen Mindestanforderungen. ‚ Vergleichende Bewertung grundsätzlich in Betracht kommender Standorte170 anhand einheitlicher Maßstäbe. Würde die Standortsuche nach den vorstehenden Verfahren verlaufen, könnten die durch sie verursachten Kosten als „notwendiger Aufwand“ angesehen werden.171 Nach den Vorschlägen des AkEnd sollen ebenfalls mit Hilfe einer Negativauswahl und einer anschließenden Positivauswahl geeignete Standorte ausgewählt werden, bevor diese dann erkundet und miteinander verglichen werden. Insofern orientiert sich das vom AkEnd vorgeschlagene Auswahlverfahren an der im Bereich der Abfallentsorgung üblichen Standortsuche. Bei der genauen Ausgestaltung des Verfahrens und insbesondere bei der Frage „Wie sicher ist sicher genug?“ ist dem Bund als Vorhabenträger ein Einschätzungsund Gestaltungsspielraum zuzugestehen, der lediglich durch das oben bereits er- 166 So u. a. auch Wollenteit, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 333 (347); Piontek, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 267 (272). 167 Außerdem kann nur hierdurch das Risiko, dass sich aufgrund neuer Erkenntnisse ein bereits errichtetes Endlager als ungeeignet erweisen sollte, minimiert werden. 168 Siehe Nies, in: Ossenbühl (Hrsg.), Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 93 (94); Piontek, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 267 (272). 169 Vgl Bender/Pfaff, DVBl 1992, S. 181 (184). 170 Grundsätzlich in Betracht kommen nur die Standorte, die die sicherheitstechnischen Mindestanforderungen erfüllen. 171 Dagegen wäre auch nicht einzuwenden, dass die Standortsuche vor Stellung des Antrages auf Planfeststellung und damit durch den Vorhabenträger selbst erfolgt. Denn bei der Planfeststellung nimmt die Planfeststellungsbehörde (vorliegend nach § 24 Abs. 2 AtG die oberste Landesbehörde) nicht eine eigene Abwägung vor, sondern vollzieht die von dem Vorhabenträger und Antragssteller (hier also dem Bund) durchgeführte Abwägung nach. Die Abwägung hat deshalb schon bei dem Antragssteller stattzufinden, eine von ihm angestellt Alternativprüfung ist also notwendig. Davon geht auch die im Rahmen des § 9b Abs. 2 AtG durchzuführende Umweltverträglichkeitsprüfung aus, wenn in § 6 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 UVPG auf die „wichtigsten vom Träger des Vorhabens geprüften anderweitigen Lösungsmöglichkeiten“ verwiesen wird. 55 wähnte Untermaßverbot begrenzt wird.172 Dieser umfasst auch die stark kritisierte Empfehlung des AkEnd am Ende des Verfahrens mindestens zwei Standorte untertägig zu untersuchen. Einige Stimmen in der Literatur weisen diese Empfehlung als unnötig und zu kostspielig zurück, mit der Begründung eine solche Untersuchung könne auch durch einen Vergleich mit Forschungsergebnissen aus anderen Ländern ersetzt werden.173 Da aber ein Teil der geowissenschaftlichen Kriterien, wie zum Beispiel die Wasserwegsamkeit und die Gasverträglichkeit, sich nur durch eine untertägige Untersuchung sicher feststellen lassen,174 legt schon das Optimierungsgebot die untertägige Untersuchung von mehreren Standorten nahe. Erst der Vergleich der untertägigen Gegebenheiten ermöglicht einen umfassenden Standortvergleich.175 Wie umfangreich die untertägige Untersuchung alternativer Standorte dann erfolgt, liegt hingegen weitgehend im Einschätzungsspielraum des Bundes.176 Das vom AkEnd vorgeschlagene Auswahlverfahren beschränkt sich allerdings nicht auf eine den Anforderungen des Fachplanungsrechts genügenden Prüfung alternativer Standorte. Es dient nämlich nicht nur der Auswahl eines nach dem Kenntnisstand in Wissenschaft und Technik optimalen Standortes, sondern strebt vom ersten bis zum letzten Schritt des Verfahrens eine Sicherung der Akzeptanz in der Bevölkerung an. Dem dienen u. a. die sozioökonomischen Potenzialanalysen, mit deren Hilfe die sozialen und ökonomischen Auswirkungen der Standortentscheidung untersucht und regionale Entwicklungskonzepte für die Region als begleitende Maßnahmen erarbeitet werden sollen. Diese sozialwissenschaftlichen Kriterien sollen „gleichrangig zu naturwissenschaftlichen Kriterien anzuwenden“ sein.177 Ohne Akzeptanz in der Bevölkerung solle kein Endlager errichtet werden, auch wenn der Standort aus geowissenschaftlicher Sicht optimal geeignet sein sollte. Diese aus politischen Gründen gewollte Akzeptanz ist keine Voraussetzung für den Erlass eines positiven Planfeststellungsbeschlusses nach § 9b AtG. Im Gegenteil würde die Aufnahme der Akzeptanz in der Bevölkerung als Voraussetzung für eine positive Standortentscheidung im Konflikt zum Ziel des Planfeststellungsverfahrens nach § 9b AtG stehen, den unter Sicherheitsaspekten bestmöglichen Standort auszuwählen. Die hierdurch zusätzlich entstehenden Kosten gehören daher nicht zum „notwendigen Aufwand“ im Sinne des § 21b Abs. 1 AtG. Sie müssten vom Staat aus Steuermitteln finanziert werden. Als „notwendiger Aufwand“ können nur diejenigen Kosten angesehen werden, die durch die Suche nach dem unter Sicherheitsaspekten bestgeeigneten Standort entstanden sind und die auch entstanden wären, wenn die Standortsuche ausschließlich unter diesen Gesichtspunkten durchgeführt worden wäre.178 172 Wollenteit, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 10. Atomrechtssymposium, S. 333 (338 f.). 173 Kraß, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 257 (264). 174 Siehe AkEnd, Abschlussbericht, a.a.O. (Fn. 42), S. 21 ff. 175 Vgl. hierzu Piontek, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 267 (272 f.). 176 So auch. Wollenteit, in Koch/Roßnagel (Hrsg.), 10. Atomrechtssymposium, S. 333 (339.). 177 Siehe AkEnd, Abschlussbericht, a.a.O. (Fn. 42), S. 28. 178 So auch Johlen, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 329 (334 f.). 56 Dem häufig vorgebrachten Einwand, ein solches Such- und Auswahlverfahren hätte vor der Erkundung des Standortes Gorleben erfolgen müssen179, ist entgegenzuhalten, dass erhebliche Zweifel bestehen, ob bei der Auswahl von Gorleben sicherheitsrelevante Standortanforderungen im Vordergrund standen.180 Vielmehr deutet vieles darauf hin, dass die Entscheidung für Gorleben damals von politischen Aspekten und damit von sachfremden Erwägungen geleitet worden ist. Beispielsweise wurden die für die Endlagersuche aufgestellten Sicherheitskriterien der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR) im gleichen Jahr (1977) erlassen, indem auch die Entscheidung für Gorleben fiel. Ein umfangreiches Verfahren kann somit auf deren Grundlage kaum durchgeführt worden sein.181 Außerdem bildet die Erkundung lediglich die Grundlage für die Standortentscheidung. Hierdurch wird nicht die Entscheidung über den Standort vorweggenommen. Selbst wenn die abschließende Sicherheitsüberprüfung ergeben sollte, dass der Standort Gorleben nach dem derzeitigen Kenntnisstand in Wissenschaft und Technik für die Errichtung eines Endlagers geeignet ist, bedeutet dies nicht, dass er auch der bestmögliche Standort ist. Wenn der Bund es aufgrund von Sicherheitsargumenten für nötig halten sollte, noch andere Standorte auf ihre Eignung hin zu überprüfen, um mit Hilfe eines Standortvergleichs den bestmöglichen Standort ermitteln zu können, stellt diese Entscheidung eine durch den weiten Einschätzungsund Beurteilungsspielraum gedeckte Maßnahme zur Gefahren- und Risikominimierung dar. Die Kosten der Alternativprüfung unterliegen dann dem „notwendigen Aufwand“ im Sinne des § 21b Abs. 1 S. 1 AtG, wenn für die Entscheidung zur Suche alternativer Standorte sicherheitsrelevante Gründe vorgebracht werden können.182 Um in Zukunft zu verhindern, dass allein aus politischen Gründen immer wieder von neuem die Prüfung von alternativen Standorten verlangt wird, sollten die Eignungskriterien und das Verfahren zur Standortauswahl gesetzlich geregelt werden. Ein formelles Gesetz wäre für die Umsetzung nicht unbedingt erforderlich, da §§ 11 und 12 AtG als Ermächtigungsgrundlage herangezogen werden können.183 179 Siehe u. a. Ossenbühl, DVBl 2004, S. 1132 (1138). 180 Die Auswahl des Standortes Gorleben erfolgte nicht in einem transparenten Verfahren anhand nachvollziehbarer, vorher festgelegter Kriterien. Auch Fehlten die Alternativen für einen Standortvergleich; vielmehr war die öffentliche Debatte nicht durch Dialog, sondern durch Lagerdenken geprägt. Siehe Nies, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 11. Atomrechtssymposium, S. 291 (293). 181 Gruppe Ökologie, Analyse der Entsorgungssituation in der BRD, Gutachten für die Heinrich- Böll-Stifung, 1998, S. 167. 182 So im Ergebnis auch Johlen, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 329 (334 f.). 183 Vorschlag unter anderem von Piontek, in: Koch/Roßnagel, 12. Atomrechtssymposium, S. 267 (274). 57 cc) Endlagersuche und Beitragspflichtigkeit nach § 21b Abs. 1 S. 1 AtG Letztlich sind die Kosten der Endlagersuche jedoch nur dann von den beitragspflichtigen Kernkraftwerkbetreibern zu tragen, wenn den Kosten ein entsprechender individueller Vorteil des jeweils Beitragspflichtigen gegenübersteht. Hintergrund dieser Beschränkung sind die finanzverfassungsrechtlichen Grenzen, die allgemein an die Erhebung von Beiträgen geknüpft werden. Das Finanzverfassungsrecht unterscheidet bei Abgaben zwischen der Allgemeinlast der Steuer, die nach Art. 105 ff. GG von jedermann nach Maßgabe der Leistungsfähigkeit ohne Gegenleistung erhoben werden, und den Sonderlasten, die nach den allgemeinen Vorschriften des Grundgesetzes auf der Grundlage der Art. 73 ff. GG von einer Sondergruppe erhoben werden. Beiträge gehören genauso wie Gebühren zu der Gruppe der Sonderlasten. Für sie erweist sich der Grundsatz der Belastungsgleichheit nach Art. 3 GG als systemprägend.184 Wegen des erneuten Zugriffs auf bereits steuerrechtlich zur Staatsfinanzierung herangezogene Personengruppen ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für eine zusätzliche Belastung neben der Steuer ein Belastungsgrund notwendig, der sowohl die Legitimation als auch die Grenze einer jeden Sonderlast bildet.185 Der Beitrag findet seinen gleichheitsgerechten Zugriffsgrund in einem potentiellen, individuellen Vorteil des Beitragspflichtigen.186 In der Literatur verweisen insbesondere Ferdinand Kirchhof187 und Fritz Ossenbühl188 darauf, dass die vom AkEnd vorgeschlagene Endlagersuche für die Kernkraftwerkbetreiber keinen Vorteil darstelle, und die Kernkraftwerkbetreiber deswegen nicht zur Zahlung von Beiträgen für diese Kosten verpflichtet werden dürfen.189 Dem ist jedoch nur insoweit zuzustimmen, soweit die Empfehlungen des AkEnd nicht zum Erlass eines positiven Planfeststellungsbeschlusses nach § 9b AtG beitragen. Dies trifft insbesondere für die vom AkEnd vorgeschlagenen Maßnahmen zur Herbeiführung einer in erster Linie aus politischen Gründen gewollten Akzeptanz und des vorgeschlagenen politischen Prozesses zur Entscheidungsfindung im Deutschen Bundestag zu. Diese „politischen“ Kosten sind nicht beitragsfähig, da sie im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens nicht erforderlich sind und daher für die Kernkraftwerkbetreiber keinen wirtschaftlichen Vorteil bedeuten. Soweit die alternative Standortsuche allerdings aus Sicherheitsgründen erfolgt und dazu beiträgt, den unter Sicherheitsaspekten bestmöglichen Standort zu finden, sind die Kosten auch beitragsfähig. Die hierbei anfallenden Kosten gehören zum 184 Vgl. Vogel/Waldhoff, in: Dolzer/Vogel/Graßhof, BK zum GG, Vorb. Art. 104a – 115, Rdnr. 417 ff. 185 BVerfGE 93, 319 (343); BVerfGE 55, 274 (302). 186 Vgl. Vogel/Waldhoff, in: Dolzer/Vogel/Graßhof, BK zum GG, Vorb. Art. 104a – 115, Rdnr. 429. 187 Vgl. F. Kirchhof, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 311 ff. 188 Vgl. Ossenbühl, DVBl 2004, S. 1132 ff. 189 F. Kirchhof, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 311 ff. Ossenbühl, DVBl 2004, S. 1132 ff. 58 „notwendigen“ Investitionsaufwand für ein Endlager und dieser Aufwand ist von den Kernkraftwerkbetreibern als Nutznießern des Endlagers zu tragen.190 Die Kernkraftwerkbetreiber sind somit nach der derzeitigen Rechtslage nur eingeschränkt zur Übernahme der Finanzierung für die vom AkEnd vorgeschlagene Suche nach alternativen Endlagerstandorten verpflichtet. Wenn der Bund allerdings die Vorschläge des AkEnd nur insoweit umsetzen sollte, wie sie einer aus Sicherheitsaspekten optimalen Standortsuche dienen, müssten die Betreiber die Kosten hierfür über Beiträge nach § 21b Abs. 1 S. 1 AtG refinanzieren. Diese Beitragspflicht entsteht jedoch erst mit der Inbetriebnahme des Endlagers. Nach dem neuen Entsorgungskonzept der Bundesregierung zufolge damit voraussichtlich erst im Jahr 2030. Auf die Frage, inwieweit die Investitionskosten durch Vorausleistungen der Kernkraftwerkbetreiber gem. § 21b Abs. 2 i. V. m. EndlagerVlV finanziert werden können, wird an späterer Stelle in dieser Arbeit noch eingegangen.191 dd) Alternative Finanzierung durch ein Verbandsmodell Aufgrund der begrenzten Refinanzierbarkeit des vom AkEnd vorgeschlagenen neuen Such- und Auswahlverfahrens erwägt die Bundesregierung die Umstellung der Endlagerfinanzierung von Gebühren und Beiträgen auf ein Verbandslastenmodell.192 Nach diesem Modell, das insbesondere von Ferdinand Kirchhof193 entwickelt wurde, sollen die Kernkraftwerkbetreiber Pflichtmitglieder eines Endlagerverbandes werden. Diesem Verband soll die Aufgabe der Suche, Auswahl sowie Erkundung und Errichtung eines Endlagers für alle radioaktiven Abfälle zugewiesen werden.194 Die Kernkraftwerkbetreiber wären nach diesem Modell als Mitglieder verpflichtet, den Haushalt des Verbandes durch öffentlich-rechtliche Mitgliedsbeiträge, sog. Verbandslasten, zu bestreiten und zugleich die Aufgabe der Endlagerung in körperschaftlicher Selbstverwaltung zu erfüllen.195 Hierfür sollen den Kernkraftwerkbetreibern Mitwirkungs- und Einwirkungsrechte bei der Aufgabenerfüllung unter anderem auch die Entscheidung über den Standort des zukünftigen Endlagers einge- 190 Siehe Drittes Kapitel, C. I., 3., c), bb). 191 Siehe Drittes Kapitel, D., I. 192 Siehe BMU, Begründung zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung vom 17.06.2005 für ein Gesetz zur Errichtung eines Verbandes und zur Festlegung eines Standortauswahlverfahrens für die Endlagerung radioaktiver Abfälle (Verbands- und Standortauswahlgesetz – VStG) siehe unter: www.bmu.de/files/atomenergie/downloads /application/pdf/vstg_begruendung. pdf (Stand: 4.04.2007). 193 Siehe hierzu ausführlich F. Kirchhof, in: Koch/Roßnagel, 12. Atomrechtssymposium, S. 311 (323 ff.). 194 Siehe BMU, § 2 VStG-Entwurf, Gesetzesentwurf der Bundesregierung vom 17.06.2005, Entwurf eines Gesetzes zur Errichtung eines Verbandes und zur Festlegung eines Standortauswahlverfahrens für die Endlagerung radioaktiver Abfälle (Verbands- und Standortauswahlgesetz – VStG) siehe unter: „www.bmu.de/files/atomenergie/ downloads/application/ pdf/vstg.pdf“; besucht am 4.04.2007. 195 F. Kirchhof, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 311 (323 ff.). 59 räumt werden.196 Der Bund würde demnach die Aufgabe, einen Standort zu finden und ein Endlager zu errichten an die mittelbare Staatsverwaltung abgeben.197 Der Vorteil des vorgeschlagenen Verbandsmodells sei nach Ansicht von Ferdinand Kirchhof, dass die Verbandslast im Gegensatz zum Beitragssystem nicht durch die Gewährung eines individuellen Vorteils begrenzt sei, da die Mitgliedschaft und die damit verbundenen Rechte den alleinigen Belastungsgrund und die Belastungslegitimation für die Verbandslast darstellten.198 Daher sei der gesamte Haushaltsbedarf umlagefähig, unabhängig davon, ob die Aufgabenerfüllung für die einzelnen Mitglieder von Vorteil ist. Aus diesem Grund könnten nach Auffassung von Ferdinand Kirchhof auch die gesamten Kosten für die vom AkEnd vorgeschlagene alternative Standortsuche auf die Kernkraftwerkbetreiber umgelegt werden. Die Kernkraftwerkbetreiber sollen demnach auch für die Kosten für Gemeinwohlaufgaben der Außendarstellung, die Erkundung mehrerer Standorte, die Beteiligung an Abstimmungsverfahren und Hearings und ähnlichem herangezogen werden können.199 Grundlage dieses Modells ist die Annahme, dass es sich bei der Verbandslast nicht um einen finanzrechtlichen Beitrag, sondern um eine mitgliedschaftsbezogene Abgabe eigener Art handelt. Diesem von Ferdinand Kirchhof vertretenen Verständnis einer von konkreten Gegenleistungszusammenhängen gänzlich gelösten Abgabe stehen aus finanzverfassungsrechtlicher Sicht erhebliche Bedenken entgegen. Nach dem Finanzverfassungsrecht dürfen nichtsteuerliche Abgaben die verfassungsrechtlich normierte Steuerverfassung der Art. 105 ff. GG nicht aushöhlen oder unterlaufen.200 Das Bundesverfassungsgericht hat aus den Art. 105 ff. GG das „Prinzip des Steuerstaates“ hergeleitet, nach dem die Finanzierung der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern „grundsätzlich“201 bzw. „in erster Linie“202 aus dem Ertrag der in Art. 105 ff. GG geregelten Einnahmen erfolgen müsse.203 Um zu verhindern, dass das im Grundgesetz ausbalancierte Finanzsystem durch eine Vielzahl von nichtsteuerlichen Abgaben ausgehöhlt und dadurch die parlamentarische Gesamtverantwortung für den Haushalt unterlaufen wird, trifft den Gesetzgeber nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bei der Wahl einer nichtsteuerlichen 196 Siehe BMU, §§ 7 ff. VStG-Entwurf, a.a.O. (Fn. 194). 197 Inwiefern die Übertragung der Endlagerung auf eine Selbstverwaltungskörperschaft verfassungsrechtlich zulässig ist, ist in der Literatur umstritten. Siehe Waldhoff, in: Ossenbühl, Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 153 (157 ff.); Selmer, in: Ossenbühl (Hrsg.), Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 139 (146 ff.). 198 F. Kirchhof, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 311 (323 ff.). 199 Ders. S. 311 (325 f.). 200 Vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 105, Rdnr. 8; Heun, in: Dreyer, GG, Art. 105, Rdnr. 10 ff. 201 So in älteren Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, vgl. BVerfGE 78, S. 249 (266 ff.). 202 So in neueren Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, vgl. BVerfGE 93, 319 (342). 203 BVerfGE 78, S. 249 (267); 93, 319 (342). 60 Abgabe eine besondere materielle Rechtfertigungspflicht.204 Würde es ausreichen, allein auf die (Zwangs-) Mitgliedschaft und die damit verbundenen Rechte als Rechtfertigungsgrund abzustellen, könnten beliebig viele solcher Verbände vom Gesetzgeber gegründet und ein Großteil der Staatsfinanzierung entsprechend organisiert werden. Da solche Verbandslasten nicht am Äquivalenzprinzip sondern am Haushaltsbedarf des Verbandes ausgerichtet wären, würde dies der Einführung von Gruppensteuern gleichkommen.205 Dies wäre weder mit der Systematik der Finanzverfassung noch mit dem steuerrechtlichen Prinzip der Belastungsgleichheit vereinbar. Ferdinand Kirchhof verweist als Vorbild für den geplanten Endlagerverband auf die Beiträge der Mitglieder von Rechtsanwalts- oder Ärztekammern und führt an, dass auch bei diesen öffentlich-rechtlichen Zwangsverbänden die Beiträge unabhängig von individuellen oder generellen Vorteilen erhoben würden.206 Dabei verkennt er allerdings die Unterschiede zwischen Mitgliederverbänden, wie den Kammern der Freien und Handwerklichen Berufe und den Lastenverbänden, zu denen ein solcher Endlagerverband gehören würde. Bei den Mitgliederverbänden handelt es sich meist um traditionell verfestigte Selbstverwaltungskörperschaften, bei denen die Selbstverwaltungsaufgaben im Vordergrund stehen und die Finanzierung durch Mitgliedsbeiträge nur sekundär dem Zweck der autonomen Aufgabenerfüllung dient. In derartigen Körperschaften ist meist eine homogene Gruppe von Personen organisiert, deren Mitgliederstatus an ein allen Mitgliedern gemeinsames Merkmal (z. B. Beruf) anknüpft und durch gemeinsame Interessen (z. B. Wahrung der Integrität des Berufsstandes) verbunden ist.207 Diese Mitgliederverbände verfolgen in erster Linie ein Kollektivinteresse, das die gemeinsamen Anliegen der Mitglieder betrifft, und wirken auf diese Weise zumindest mittelbar auch zu Gunsten des einzelnen Mitglieds. Dieser Zweck der Mitgliederverbände bestimmt die Rechtfertigung und den Umfang der Verbandslast, die auf die einzelnen Mitglieder entfällt. Die Rechtfertigung der Verbandslast folgt daher aus der Mitgliedschaft, die das einzelne Mitglied an dem Gesamtnutzen teilhaben lässt.208 Bei der Gründung eines Endlagerverbandes würde es dagegen nicht in erster Linie um mitgliedschaftliche „Selbsthilfe“ mit einer entsprechenden Selbst- 204 BVerfGE 108, S. 1 (15); 108, S. 186 (215 f.); siehe hierzu auch P. Kirchhoff, in: Isensee/Kirchhof, HdStR IV, § 88, Rdnr. 182. Diese besondere Rechtfertigung begründet sich dabei zum einen darauf, dass die grundgesetzliche Finanzverfassung, die differenzierte, Gesamtstaat und Gliedstaaten in ihrem Anteil am Gesamtertrag sorgsam ausbalancierte Regelungen nicht durch eine Vielzahl von nichtsteuerlichen Abgaben unterlaufen und damit auch der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans beeinträchtigt wird. Zum anderen muss bei der Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe dem Grundsatz der Belastungsgleichheit aus Art. 3 GG Rechnung getragen werden, da der Abgabenpflichtige zugleich auch als Steuerpflichtiger zur Finanzierung von gesellschaftlichen Lasten herangezogen wird. 205 Waldhoff, in: Ossenbühl, Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 153 (165). 206 F. Kirchhof, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 311 (316.). 207 Ossenbühl, DVBl 2004, S. 1132 (1134). 208 Ders, DVBl 2004, S. 1132 (1134). 61 finanzierung gehen, sondern um die Finanzierung einer Staatsaufgabe durch die Kernkraftwerkbetreiber mithilfe eines entsprechend begrenzten Zwangsverbandes. Die Mitgliedschaft in diesem Verband soll nicht an ein alle Mitglieder verbindendes gemeinsames Merkmal (wie z. B. der Berufsstand), sondern an die Verantwortung der Mitglieder für die Entsorgung radioaktiver Abfälle anknüpfen.209 Im Unterschied zu den Mitgliederverbänden ist das Aufgabenspektrum des Verbandes auf eine Aufgabe, nämlich die Findung und Errichtung eines Endlagers für radioaktive Abfälle, begrenzt. Es geht bei einem solchen Lastenverband demnach nicht um die „Gesamtbelange der Mitglieder“, sondern lediglich um die Erfüllung der übertragenden Aufgabe. Aus der Mitgliedschaft und den damit verbundenen Rechten ergibt sich für die Mitglieder grundsätzlich noch kein materieller Vorteil, der die Auferlegung von nichtsteuerlichen Abgaben rechtfertigen könnte. Zudem würde ein Abstellen allein auf die Mitgliedschaft bedeuten, dass bei gleichen Mitgliedsrechten zwischen den einzelnen Mitgliedern nicht differenziert werden könnte und damit jeder den gleichen Mitgliedsbeitrag zahlen müsste.210 Dies würde dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Belastungsgleichheit (Art. 3 GG) widersprechen. Dieser verlangt nicht nur, dass Gleiches gleich behandelt wird sondern auch, dass Ungleiches auch ungleich behandelt wird. Da die Mitglieder in der Gruppe unterschiedlich je nach Art und Umfang ihrer radioaktiven Abfälle die Vorteile des Endlagerverbandes nutzen können, muss sich dies auch in der Höhe ihrer Mitgliedsbeiträge niederschlagen.211 Die Verbandslast lässt sich daher nur durch die Art der Aufgabe rechtfertigen und muss entsprechend der Nützlichkeit der Aufgabenerfüllung für das einzelne Mitglied bemessen werden. Die Verbandslast folgt somit dem Grunde und der Höhe nach nicht schon aus der Mitgliedschaft, sondern aus der im Rahmen der Mitgliedschaft zu erfüllenden Aufgabe.212 Erst der Vorteil, der sich für die Mitglieder aus der Erledigung der Verbandsaufgabe ergibt, rechtfertigt die Verbandslast. Der Umfang der Verbandslast ist demnach durch diesen Vorteil begrenzt. Sobald die Aufgaben überschritten werden, die auch die Pflichtmitgliedschaft legitimieren, kann die Abgabenerhebung nicht mehr gerechtfertig werden.213 Wie beim Beitrag im finanzrechtlichen Sinne ist demnach die Verbandslast nur durch einen individuellen oder zumindest kollektiven Vorteil zu rechtfertigen. Das Bundesverwaltungsgericht vertritt dementsprechend auch zu Recht die Ansicht, dass es sich bei den Verbandslasten um Beiträge im rechtlichen Sinne handelt.214 „Sie sollen der Abgeltung eines besonderen Vorteils […] dienen und müssen 209 F. Kirchhof, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 311 (323.). 210 P. Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof, HdStR IV, § 88, Rdnr. 279. 211 Vgl. Kluth, Funktionale Selbstverwaltung, S. 312. 212 P. Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof, HdStR IV, § 88, Rdnr. 278; Ossenbühl, DVBl 2004, S. 1132 (1138). 213 Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, S. 631. 214 BVerwG, JuS 1999, S. 305; BVerwG, NJW 1999, S. 2292; siehe hierzu ausführlich Ubber, Der Beitrag als Institut der Finanzverfassung, S. 305 ff.; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht 1, S. 631. 62 entsprechen bemessen sein. Dabei sind insbesondere das Äquivalenzprinzip und der Gleichheitssatz zu beachten.“215 Die Kernkraftwerkbetreiber müssten daher auch bei einer Umstellung auf ein Verbandsmodell nur die Kosten der vom AkEnd vorgeschlagenen neuen Standortsuche tragen, die einer aus Sicherheitsaspekten optimalen Standortsuche dienen. Die sog. „politischen“ Kosten müssten demnach auch weiterhin vom Staat finanziert werden. Insofern würde die Umstellung der Endlagerfinanzierung von einem Beitragssystem auf ein Verbandslastenmodell nicht zu der von der Bundesregierung gewünschten Ausweitung der finanziellen Verantwortung der Kernkraftwerkbetreiber führen. Darüber hinaus könnte ein solches Verbandslastmodell weitere verfassungsrechtliche Probleme aufwerfen, da die Übertragung der Verantwortung für die Endlagerung auf die mittelbare Staatsverwaltung zu einem Verlust an Einfluss des Staates auf Entscheidungen in diesem besonders grundrechtssensiblen Bereich führen würde.216 Hierauf soll in dieser Arbeit allerdings nicht weiter eingegangen werden.217 4. Zusammenfassung Das deutsche Atomgesetz orientiert sich bei der Entsorgung radioaktiver Abfälle streng am Verursacherprinzip. Die Kernkraftwerkbetreiber tragen als die Verursacher von radioaktiven Abfällen gem. § 9a Abs. 1 S. 1 AtG die Verantwortung für die ordnungsgemäße Beseitigung aller bei der Stromerzeugung anfallenden radioaktiven Abfälle. Sie müssen hierfür auf eigene Kosten Konditionierungsanlagen und standortnahe Zwischenlager errichten und betreiben. Die Aufgabe der Endlagerung ist dagegen gem. § 9a Abs. 3 AtG dem Bund übertragen worden. Er kann zwar nach der geltenden Rechtslage die Kernkraftwerkbetreiber mit in die Planung und Errichtung einbeziehen, die Realisierungsverantwortung trägt jedoch der Bund. Die finanzielle Verantwortung für die Endlagerung obliegt dagegen gem. § 21 a und b AtG den Kernkraftwerkbetreibern, die die Kosten der Endlagerung über Gebühren und Beiträge finanzieren müssen. Sie erstreckt sich grundsätzlich auch auf die Standortsuche und Standortauswahl, allerdings nur insoweit diese für den Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses nach § 9b Abs. 1 AtG erforderlich ist. Eine neue Standortsuche nach dem vom AkEnd vorgeschlagenen Verfahren wäre deswegen nur teilweise von den Kernkraftwerkbetreibern zu finanzieren, da in dem vorgeschlagenen Verfahren auch sog. politische Kosten mit einbezogen sind, die von den Kernkraft- 215 BVerwG vom 26.01.1993 – 1 C 33/89 - BVerwGE 92, 24 (26); ebenso BVerwG vom 26.06.1990 1 C 45/87 – NVwZ 1990, S. 1167. 216 Siehe Waldhoff, in: Ossenbühl (Hrsg.), Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 153 (157 ff.); Selmer, in: Ossenbühl (Hrsg.), Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 139 (146 ff.). 217 Siehe Selmer, in: Ossenbühl (Hrsg.), Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 139 (146 ff.). 63 werkbetreibern nicht zu tragen sind. Hieran würde sich auch durch eine Umstellung der Endlagerfinanzierung auf ein sog. Verbandsmodell nichts ändern. 64 II. Finanzierung der Stilllegung und Beseitigung der Kernkraftwerke Im Gegensatz zu den detaillierten Vorschriften zu den Kosten der Endlagerung enthält das Atomgesetz bezüglich der Finanzierung der Stilllegung und Beseitigung von Kernkraftwerken keine besonderen Regelungen.218 Zudem sind auch die Pflichten der Kernkraftwerkbetreiber hinsichtlich der Stilllegung und Beseitigung von kerntechnischen Anlagen nur teilweise im Atomgesetz geregelt. 1. Stilllegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen Zentrale Rechtsnorm für die Stilllegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen ist § 7 Abs. 3 AtG. Hiernach bedürfen die „Stilllegung“ einer kerntechnischen Anlage219, sowie deren „sicherer Einschluss“ und „Abbau“ einer Genehmigung. Der Begriff der „Stilllegung“ im Sinne des § 7 Abs. 3 AtG unterscheidet sich dabei von dem in der technischen Literatur verwendeten „weiten“ Stilllegungsbegriff, nach dem die Stilllegung als Oberbegriff alle Tätigkeiten und Maßnahmen von der endgültigen Außerbetriebnahme bis zur vollständigen Beseitigung der kerntechnischen Anlage erfasst.220 Dieses „weite“ Begriffsverständnis entspricht nicht den normativen Anforderungen des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG.221 Denn in § 7 Abs. 3 S. 1 AtG wird zwischen der Stilllegung einer Anlage, dem sicheren Einschluss der endgültig stillgelegten Anlage und deren Abbau unterschieden. Aus der Formulierung „sicherer Einschluss der endgültig stillgelegten Anlage“ ergibt sich, dass der „sichere Einschluss“ erst nach der Stilllegung möglich ist. Ferner verdeutlicht die Verknüpfung der einzelnen Phasen durch das Wort „sowie“, dass der Gesetzgeber für jede Phase eine eigenständige Genehmigung verlangt.222 Demnach lässt sich aus dem Wortlaut und der Systematik des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG ableiten, dass der Stilllegungsbegriff eine „enge“ eigenstän- 218 Vgl. Sauer, in: Lukes (Hrsg.), 9. Atomrechtssymposium, S. 192; Pelzer, in: Lukes (Hrsg.), 9. Atomrechtssymposium, S. 156. 219 Nach der Rechtsprechung des BVerwG (Vgl. BVerwGE 72, 300 (328ff.) gehören zur kerntechnischen Anlage im Sinne von § 7 Abs. 1 AtG neben dem Reaktor auch alle mit diesem in einem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang stehenden Einrichtungen, die seinen gefahrlosen Betrieb ermöglichen; hierzu zählen alle diejenigen Vorrichtungen, welche erforderlich sind, um den Austritt von radioaktiver Strahlung – sei es beim bestimmungs-gemäßen Betrieb, sei es beim Störfall – auszuschließen. Ausführlich hierzu Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren, S. 133 ff; ferner Haedrich, AtG, § 7 Rdnr. 2 ff. 220 Vgl. Schwartzkopff, in: Pelzer, Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 211 (214); Greipl, in: Pelzer (Hrsg.), Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 171 (174); Schattke, in: Ossenbühl (Hrsg.) Deutscher Atomrechtstag 2002, S. 171 (175); Junker, Stillegungs-, Einschluss-, und Abbaugenehmigung für Kernkraftwerke, S. 27. 221 Siehe BVerwG, DVBl 1988, 970 (971); Kurz, Stillegung und Beseitigung nuklearer Anlagen, S. 81, Junker, Stillegungs-, Einschluss-, und Abbaugenehmigung für Kernkraftwerke, S. 30; Schattke, in: Ossendorf (Hrsg.) Deutscher Atomrechtstag 2002, S. 171 (175). 222 So auch Junker, Stillegungs-, Einschluss-, und Abbaugenehmigung für Kernkraftwerke, S. 30.

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References

Zusammenfassung

Die nukleare Entsorgung und die Stilllegung von Kernkraftwerken ist nicht nur eine technische, sondern auch eine finanzielle Herausforderung. Die hohen Kosten und der lange Zeitraum, über den sich die notwendigen Stilllegungs- und Entsorgungsmaßnahmen erstrecken, stellen besondere Anforderungen an die finanzielle Vorsorge.

Dieses Buch analysiert die gesetzlichen Vorschriften, nach denen in Deutschland und der Schweiz finanzielle Vorsorge für die Stilllegung und Entsorgung betrieben wird, da diese beiden Länder unterschiedliche Wege gewählt haben, die weltweit exemplarisch für die unterschiedliche Herangehensweise an dieses Problem sind. In Deutschland basiert die Finanzierungsvorsorge auf einer unternehmensinternen Lösung durch die Bildung von Rückstellungen bei den kernkraftwerkbetreibenden Unternehmen. Diese Art der Finanzierungsvorsorge führt zu erheblichen Wettbewerbsvorteilen zugunsten der Kernkraftwerkbetreiber. Inwieweit diese mit dem nationalen und dem europäischen Recht vereinbar sind, bildet ein Schwerpunkt dieses Buchs. Ein anderer Schwerpunkt ist der Vergleich mit dem unternehmensexternen Finanzierungssystem, das die Schweiz zur Finanzierungsvorsorge gewählt hat.