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Volker Hoppenbrock, Allgemeiner Problemaufriss, Bedeutung des Themas in:

Volker Hoppenbrock

Finanzierung der nuklearen Entsorgung und der Stilllegung von Kernkraftwerken, page 21 - 24

Ein Vergleich zwischen der Rechtslage in Deutschland und der Schweiz

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4238-0, ISBN online: 978-3-8452-1722-2 https://doi.org/10.5771/9783845217222

Series: Veröffentlichungen zum deutschen und europäischen Energierecht, vol. 144

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21 Erstes Kapitel: Einführung A. Allgemeiner Problemaufriss, Bedeutung des Themas Die kommerzielle Nutzung der Kernenergie zur Elektrizitätserzeugung begann am 17. Oktober 1956 mit der Inbetriebnahme des ersten Kernkraftwerks im britischen Calder Hall. In den folgenden fünf Jahrzehnten wurde die zivile Nutzung der Kernenergie weltweit massiv ausgebaut. Im Jahr 2006 deckten 437 Kernreaktoren in 31 Ländern etwa 6,5 Prozent des globalen Primärenergiebedarfs ab.1 Weit über die Hälfte dieser Reaktoren sind älter als 20 Jahre.2 Sie werden voraussichtlich im Laufe der nächsten 20 Jahre das Ende ihrer technisch-wirtschaftlichen Lebensdauer erreichen und ihren Betrieb einstellen müssen.3 Die hieran anknüpfende Stilllegung und Beseitigung der Kernkraftwerke ist ein technisch und finanziell sehr aufwendiges Verfahren, da infolge der Kernspaltung innerhalb des Reaktors ein großer Teil der Gebäudestrukturen und Betriebsmittel radioaktiv verstrahlt worden ist. Die notwendigen Stilllegungs- und Demontagearbeiten können deswegen nur unter umfangreichen Sicherheitsvorkehrungen erfolgen. Eng mit der Stilllegung verbunden ist die Frage der Entsorgung der bei der Energieproduktion aus Kernenergie anfallenden radioaktiven Abfälle. Hierzu gehören neben den kontaminierten und aktivierten Anlagenteilen und Betriebsmitteln auch die hochradioaktiven Kernbrennstoffe. Aufgrund ihrer dauerhaften Radiotoxizität stellen sie eine erhebliche Gefahr für Mensch und Umwelt dar und müssen solange von der Biosphäre isoliert werden, bis die Radioaktivität auf einen ungefährlichen Wert abgeklungen ist. Neben den zum Teil noch ungeklärten technischen und politischen Problemen in diesem Bereich ist vor allem die Frage nach der Finanzierung der hohen Stilllegungs- und Entsorgungskosten von großem gesellschaftlichem Interesse. Allein in Deutschland werden die Gesamtkosten hierfür nach derzeitigen Berechnungen auf mindestens 30 Milliarden Euro geschätzt.4 Dabei ist die quantitative Ab- 1 Weßelmann, u. a., atw 2007, S. 273 (“in Betrieb” befindliche gelten alle Kernkraftwerke ab Erreichen der Erstkritikalität); International Energy Agency, Key World Energy Statistics, S. 6, “www.iea.org/ textbase/nppdf/free/2006/key2006.pdf”; Stand: 1.04.2007, besucht am 1.09.2007. 2 Vgl. Weßelmann, u. a., atw 2007, S. 497 (502). 3 Die meisten älteren Kernkraftwerke sind ursprünglich auf einen durchschnittlichen Betrieb von 40 Jahren ausgelegt worden. Siehe hierzu Herrmann/Röthemeyer, Langfristig sichere Deponien, S. 35 ff. 4 Dies ist die Höhe der derzeit gebildeten Stilllegungs- und Entsorgungsrückstellungen bei den deutschen Kernkraftwerkbetreibern. Siehe Geschäftsberichte der vier großen Energieversor- 22 schätzung eines Großteils der Stilllegungs- und Entsorgungskosten noch mit hoher Unsicherheit behaftet, da bisher nur kleinere Kernkraftwerke vollständig abgebaut wurden und weltweit noch kein genehmigtes Endlager für hochradioaktive Abfälle existiert.5 Fest steht aber schon, dass die Folgekosten der Kernenergie einen Umfang erreichen werden, der sonst in kaum einem anderen Wirtschaftsbereich zu erwarten ist.6 Die Besonderheit bei der Finanzierung der Stilllegung und Entsorgung liegt aber nicht nur in der Größenordnung des zu erwartenden Finanzbedarfs, sondern auch in der zeitlichen Dimension und Tragweite des „Projekts Stilllegung und Entsorgung im Kernenergiebereich“. Denn der überwiegende Teil der kostenintensiven Abbauund Entsorgungsschritte fällt erst in ferner Zukunft, mit einem erheblichen zeitlichen Abstand zur Abschaltung der jeweiligen Kernkraftwerke an. Bis zur vollständigen Beseitigung der letzten Kernkraftwerke und dem endgültigen Verschluss aller radioaktiven Abfälle in einem Endlager werden voraussichtlich noch mindestens 70 bis 80 Jahre vergehen.7 Damit sprengt die Finanzierung der Stilllegung und Entsorgung jedes übliche Maß einer normalen Projektfinanzierung. Vor diesem Hintergrund rückt die Frage nach der finanziellen Vorsorge in den Mittelpunkt. In Deutschland basiert das Finanzierungssystem für die Stilllegung und Entsorgung hauptsächlich auf einer unternehmensinternen Lösung.8 Die deutschen Kernkraftwerkbetreiber betreiben in erster Linie Vorsorge, indem sie sich darauf beschränken, den Stilllegungs- und Abbaubedarf durch bilanztechnische Berücksichtigung sicherzustellen. Sie bilden in ihren Handels- und in ihren Steuerbilanzen Rückstellungen sowohl für die Kosten der Stilllegung und Beseitigung ihrer Kernkraftwerke als auch für die Kosten, die im Zusammenhang mit der Entsorgung ihrer radioaktiven Abfälle voraussichtlich anfallen werden. Insgesamt haben sie hierfür im Laufe der letzten vier Jahrzehnte Rückstellungen in Höhe von rund 30 Milliarden Euro angesammelt.9 Diese Form der Finanzierungsvorsorge ist für die großen Energieversorgungsunternehmen mit Beteiligungen an Kernkraftwerken in mehrfacher Hinsicht vorteilhaft. Zum einen vermindert die Bildung von Rückstellungen die Ertragssteuerbegungsunternehmen: E.ON AG Geschäftsbericht 2006; RWE AG Geschäftsbericht 2006, EnWG Geschäftsbericht 2006, Vattenfall Europe Geschäftsbericht 2006. 5 Roth, Standortsuche: Reise ins Ungewisse, „www.sueddeutsche.de/wissen/artikel/181/8173/“, Stand: 21.10.2002, besucht am: 13.09.2007. 6 Mitteilung der Kommission, vom 6.11.2002, KOM (2002) 605 endgültig. 7 Bundesamt für Strahlenschutz, Kosten und Kostenverteilung des Endlagerprojekts, „www.bfs.de/de/ transport/endlager/Konrad/kosten_konrad.html“ Schacht Konrad, Stand: 20.06.2007; besucht am: 10.10.2007. Dies allerdings nur unter der Voraussetzung, dass keine neuen Kernkraftwerke mehr gebaut werden. 8 Diese Arbeit beschäftigt sich ausschließlich mit der Finanzierung der Stilllegung und Entsorgung im Bereich der kommerziellen Nutzung der Kernenergie. Nicht betrachtet wird die Finanzierung der Stilllegung und Entsorgung kerntechnischer Anlagen, die sich im Geschäftsbetrieb von Bund und Ländern befinden. 9 Siehe Geschäftsberichte der vier großen Energieversorgungsunternehmen: E.ON AG Geschäftsbericht 2006; RWE AG Geschäftsbericht 2006, EnWG Geschäftsbericht 2006, Vattenfall Europe Geschäftsbericht 2006. 23 lastung der Kernkraftwerkbetreiber bereits Jahrzehnte vor dem eigentlichen Abfluss der finanziellen Mittel. Zum anderen stehen die angesammelten Gelder den rückstellenden Unternehmen bis zum Zeitpunkt ihrer Fälligkeit frei zur Verfügung und führen so zu erheblichen Liquiditätsvorteilen. Gerade nach der ersten Liberalisierungswelle des Elektrizitätsmarktes durch die Europäischen Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinien10 und die darauf folgende Novellierung des Energiewirtschaftsgesetzes11 im Jahr 1998 haben die rückstellenden Unternehmen hierdurch im Hinblick auf ihre finanzielle Ausstattung einen erheblichen Wettbewerbsvorteil erhalten. Insbesondere die Verwendung der steuerfreien Rückstellungsgegenwerte als Risikokapital zum Erwerb von Beteiligungen hat ihnen von konkurrierenden Unternehmen den Vorwurf eingebracht, wettbewerbswidrig auf den verschiedenen Märkten zu agieren.12 Auch in der juristischen Literatur wird die Vereinbarkeit dieser Form der Finanzierungsvorsorge mit dem nationalen und dem europäischen Recht zunehmend angezweifelt.13 Generell gilt, dass diese Art der Vorsorge stark von der Zahlungswilligkeit und Zahlungsfähigkeit der verantwortlichen Unternehmen in den nächsten Jahrzehnten abhängt. Insbesondere im Fall einer Insolvenz eines Kernkraftwerkbetreibers besteht die Gefahr, dass aus Sicherheitsgründen notwendige Stilllegungs- und Entsorgungsmaßnahmen nicht durchgeführt werden können, da es an den notwendigen finanziellen Mitteln fehlt oder der Staat und damit die Allgemeinheit hierfür finanziell aufkommen muss. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob diese Art der Finanzierungsvorsorge den hohen Sicherheitsansprüchen gerecht wird, den die Gesellschaft an die finanziellen Ressourcen zur Bewältigung einer derart langfristigen und wichtigen Aufgabe stellen sollte. Aufgrund der zunehmenden Kritik am deutschen Finanzierungskonzept wird in der vorliegenden Arbeit dem deutschen Konzept das schweizerische Finanzierungskonzept als Alternative gegenübergestellt. Nach geltendem Recht in der Schweiz wird den Betreibern der schweizerischen Kernkraftwerke vorgeschrieben, jährlich Gelder für die Stilllegung und Entsorgung in öffentlich-rechtliche Fonds einzuzahlen. Die Gelder bleiben somit nicht im Unternehmen, sondern werden von öf- 10 Richtlinie 96/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Dezember 1996 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt, Abl. Nr. L 27/20 vom 30.01.1997 und Richtlinie 98/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Gasbinnenmarkt, Abl. Nr. L 204/1 vom 21.07.1998. 11 Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom 24.04.1998 (EnWG) (BGBl. 1998 I S. 730). Damit wurde das seit 1935 geltende „alte“ Energiewirtschaftsgesetz reformiert und die Richtlinien 96/92/EG und 98/30/EG zur Schaffung eines europäischen Elektrizitäts- und eines Gasbinnenmarktes umgesetzt. 12 Die Stadtwerke Schwäbisch Hall GmbH, die Stadtwerke Wuppertal AG, die Stadtwerke Speyer GmbH und andere haben deswegen bereits 1999 die Einleitung eines Vertragsverfahrens der Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen Verletzung des Beihilfeverbots aus Art. 87 ff. EG gefordert. Siehe Schreiben von Becker/Büttner/Held vom 19. November 1999 an die Europäische Kommission. 13 Siehe u.a. Hermes, ZNER 1999, S. 156 ff.; Fouquet/Uexküll, ZNER 2003, S. 310 ff.; Reich/Helios, IStR 2005, S. 44 ff. 24 fentlich-rechtlichen Fonds mit eigener Rechtspersönlichkeit nach festen gesetzlichen Kriterien angelegt. Aus diesen Fonds werden dann die Stilllegungs- und Entsorgungskosten bezahlt. Die gesetzlichen Regelungen in der Schweiz wurden auch deswegen als Vergleichsmaßstab gewählt, weil die Europäische Kommission im Jahr 2002 einen Richtlinienentwurf14 vorgelegt hat, der sich an den schweizerischen Regelungen orientierte und die Mitgliedsstaaten zur Einführung eines Fondmodells nach dem schweizerischen Vorbild verpflichten sollte. Der Richtlinienentwurf ist zwar im Rat gescheitert, doch bleibt die Einführung eines solchen Fondmodells weiterhin auf der politischen Agenda. Denn die Europäische Kommission hat trotz des Scheiterns des Richtlinienentwurfs an dem Ziel festgehalten, ein europaweit einheitliches Finanzierungsmodell für die Stilllegung und Entsorgung einzuführen. Vor dem Hintergrund der anhaltenden Diskussion über ein einheitliches europäisches Finanzierungsmodell im Kernenergiebereich soll die vorliegende Arbeit durch eine ausführliche Analyse der Finanzierungssysteme in Deutschland und der Schweiz, deren Vor- und Nachteile herausarbeiten und bewerten, um abschließend eine Empfehlung für ein Modell geben zu können. Im Rahmen dessen wird zugleich geprüft, ob die derzeitige Rückstellungspraxis in Deutschland mit dem deutschen und dem europäischen Recht vereinbar ist und der Frage nachgegangen, inwieweit das schweizerische Konzept zur Finanzierungsvorsorge auf das deutsche Recht übertragbar wäre. B. Gang der Untersuchung Folgender Gang der Untersuchung liegt der Arbeit zugrunde: Nach der Einleitung in das Thema erfolgt zum besseren Verständnis der Problematik im zweiten Kapitel eine kurze Darstellung der technischen Abläufe bei der Stilllegung eines Kernkraftwerks und bei der Entsorgung radioaktiver Abfälle. Anschließend werden, um die beiden Finanzierungssysteme vergleichen zu können, allgemeine Kriterien herausgearbeitet, die ein Finanzierungssystem erfüllen sollte. Im nächsten Schritt wird im dritten Kapitel auf die deutsche Rechtslage eingegangen. Dabei muss zunächst geklärt werden, wer in Deutschland zur Stilllegung und Entsorgung verpflichtet ist, wer diese reguliert und überwacht und wer die finanzielle Verantwortung trägt. Danach wird auf die Art der Vorsorge für die Finanzierung der Stilllegung und Entsorgung eingegangen. Schwerpunkt ist dabei die Untersuchung der Rückstellungspraxis der deutschen Kernkraftwerkbetreiber, da deren Vereinbarkeit mit dem nationalen und europäischen Recht in der Literatur umstritten ist. Im vierten Kapitel wird zuerst das schweizerische Fondsmodell als Alternative zum deutschen Finanzierungskonzept dargestellt und analysiert. Zudem wird der Frage nachgegangen, ob 14 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Vorschlag für eine Richtlinie (Euratom) des Rates über die Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle, KOM (2003) 32, endgültig, 2003/0022 (CNS), Brüssel, den 30.01.2003.

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References

Zusammenfassung

Die nukleare Entsorgung und die Stilllegung von Kernkraftwerken ist nicht nur eine technische, sondern auch eine finanzielle Herausforderung. Die hohen Kosten und der lange Zeitraum, über den sich die notwendigen Stilllegungs- und Entsorgungsmaßnahmen erstrecken, stellen besondere Anforderungen an die finanzielle Vorsorge.

Dieses Buch analysiert die gesetzlichen Vorschriften, nach denen in Deutschland und der Schweiz finanzielle Vorsorge für die Stilllegung und Entsorgung betrieben wird, da diese beiden Länder unterschiedliche Wege gewählt haben, die weltweit exemplarisch für die unterschiedliche Herangehensweise an dieses Problem sind. In Deutschland basiert die Finanzierungsvorsorge auf einer unternehmensinternen Lösung durch die Bildung von Rückstellungen bei den kernkraftwerkbetreibenden Unternehmen. Diese Art der Finanzierungsvorsorge führt zu erheblichen Wettbewerbsvorteilen zugunsten der Kernkraftwerkbetreiber. Inwieweit diese mit dem nationalen und dem europäischen Recht vereinbar sind, bildet ein Schwerpunkt dieses Buchs. Ein anderer Schwerpunkt ist der Vergleich mit dem unternehmensexternen Finanzierungssystem, das die Schweiz zur Finanzierungsvorsorge gewählt hat.