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Friedrich Rosenfeld, Rechtliche Beurteilung in:

Friedrich Rosenfeld

Die humanitäre Besatzung, page 201 - 207

Ein Dilemma des ius post bellum

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4231-1, ISBN online: 978-3-8452-1660-7 https://doi.org/10.5771/9783845216607

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 15

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201 Gleichwohl kann die Wirtschaft im Kosovo bei weitem nicht als prosperierend bezeichnet werden. Es bleiben gravierende Missstände wie eine enorm hohe Arbeitslosigkeit, eine große Abhängigkeit von Geberländern bei steigenden Staatsausgaben sowie eine negative Außenhandelsbilanz.1029 5. Zwischenergebnis Die Reformen in den Bereichen Politik, Justiz, Verwaltung und Wirtschaftssystem sind lediglich Beispiele für die umfassende Transformation, die das Kosovo erfahren hat. Kennzeichen sind ihre Nachhaltigkeit und Unumkehrbarkeit. Dies wird besonders deutlich, wenn man das Wirtschaftssystem ins Visier nimmt, das geradezu diametral entgegengesetzt zum vorherigen Wirtschaftssystem steht. III. Rechtliche Beurteilung Bei der Errichtung der UNMIK und dem von ihr angestoßenen Transformationsprozess1030 handelt es sich nicht um Maßnahmen, die von Konsens gedeckt waren.1031 Mit Resolution 1244 des UN-Sicherheitsrates existiert indes eine rechtliche Grundlage. Ihre Rechtmäßigkeit setzt voraus, dass der Sicherheitsrat ordnungsgemäß eine Bedrohung des Friedens festgestellt und die kollidierenden rechtlichen Interessen in angemessenen Ausgleich gebracht hat. Im Fall des Kosovo stellt sich dabei das Sonderproblem, dass die Bundesrepublik Jugoslawien (BRJ) erst im Jahre 2000 und damit nach Erlass der Resolution 1244 förmlich als Mitglied der Vereinten Nationen aufgenommen wurde.1032 Maßnahmen nach Kapitel VII dürfen jedoch lediglich gegenüber Mitgliedern der Vereinten Nationen erlassen werden. Die Passivlegitimation der BRJ ist daher fraglich. 1. Passivlegitimation der BRJ Es existieren verschiedene Ansätze, die Passivlegitimation der BRJ zu begründen. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass jedenfalls ihr Vorgänger, die Sozialistische 1028 UNMIK European Union Pillar, From Consolidation to Sustainability: Maintaining and Improving Achievements – Kosovo Economic Outlook 2007, Report September 2007, S. 3 f. 1029 European Commission, Kosovo 2005 Progress Report (Anm. 1002), S. 29 f.; vgl. auch Kellermann (Anm. 959), S. 276, sowie Biermann (Anm. 973), S. 137. 1030 Vgl. hierzu v. Carlowitz (Anm. 844), S. 344, der zutreffend darauf hinweist, dass sowohl die Errichtung der UNMIK als solche, als auch die einzelnen transformativen Maßnahmen auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden müssen. 1031 Vgl. zur Problematik einer Rechtfertigung durch Konsens bereits oben S. 170 ff. 1032 Vgl. Forster (Anm. 984), S. 122. 202 Föderative Republik Jugoslawien (SFRJ), Mitglied der Vereinten Nationen war. Betrachtet man die Abspaltung der verschiedenen Teilrepubliken als einen Prozess andauernder Sezessionen1033, so wäre die BRJ mit der SFRJ identisch geblieben. Die BRJ hätte den Status als Mitglied der Vereinten Nationen beibehalten. Geht man hingegen von einer Dismembration der SFRJ aus, so wäre der Staat untergegangen. In diesem Fall käme eine Nachfolge in die Rechte und Pflichten des Altstaates in Betracht.1034 Es ist umstritten, welche dieser beiden Alternativen im Zusammenhang mit dem Zerfall der SFRJ einschlägig ist. Die BRJ beanspruchte, mit der SFRJ identisch zu sein. Dieser Identitätsanspruch stieß auf ein geteiltes Echo in den Vereinten Nationen. So stellte der Sicherheitsrat in Resolution 757 fest, dass die BRJ nicht allgemein als Nachfolger der SFRJ anerkannt werde.1035 Die Generalversammlung forderte sie daraufhin auf, die Mitgliedschaft neu zu beantragen.1036 Das Sekretariat vertrat demgegenüber die Auffassung, die BRJ sei weiterhin Mitglied der Vereinten Nationen. Schließlich habe weder eine Suspendierung der Mitgliedschaft gem. Art. 5 noch ein Verlust gem. Art. 6 UN-Charta stattgefunden.1037 Innerhalb der Vereinten Nationen bildete sich somit keine klare Rechtsansicht zu der Frage aus. Insbesondere vermied es auch der IGH in der Entscheidung Legality of the Use of Force – Serbien und Montenegro gegen 10 Mitgliedstaaten der NATO –, zu dieser Frage Stellung zu beziehen.1038 Ihre Beantwortung kann, was die Pflichtenstellung anbelangt, jedoch dahinstehen. Denn die BRJ ist jedenfalls nach dem Grundsatz von Treu und Glauben an die Resolution der UN-Charta gebunden. So ist darauf hinzuweisen, dass die BRJ mehrfach ihren Willen kundgetan hat, die Rechtsposition der SFRJ einzunehmen. Sie würde sich in Widerspruch zu ihrem Verhalten setzen, würde sie einen Beschluss des Sicherheitsrates nicht anerkennen.1039 Mit Aufnahme der BRJ als Mitglied der Vereinten Nationen muss eine zuvor erlassene Resolution überdies zumindest ex nunc Wirkung entfalten.1040 2. Bedrohung des Friedens Die Qualifizierung der Situation im Kosovo als Bedrohung des Friedens wirft kaum Probleme auf. Die schweren Menschenrechtsverletzungen und Diskriminierungen von Kosovo-Albanern erfüllen den Tatbestand von Art. 39 UN-Charta. Dabei ist hervorzuheben, dass der Konflikt nicht eine rein interne Dimension hat. Drohende Flüchtlingsströme in Nachbarstaaten wie Mazedonien oder Albanien verleihen ihm 1033 Vgl. Hummer / Mayr-Singer, AVR 38 (2000), 298 (315). 1034 Vgl. Hummer / Mayr-Singer a. a. O. S. 300. 1035 S/RES/757, 30. Mai 1992. Vgl. auch S/RES/777, 19. September 1992. 1036 U.N. Doc. A/47/1, 22. September 1992. 1037 Vgl. hierzu Hummer / Mayr-Singer (Anm. 1033), S. 308. 1038 Vgl. hierzu Hummer / Mayr-Singer a. a. O., S. 311. 1039 Vgl. Forster (Anm. 984), S. 123. 1040 Vgl. A. Zimmermann / Stahn (Anm. 494), S. 440. 203 ebenso eine grenzüberschreitende Dimension wie das vorausgegangene Engagement internationaler Akteure.1041 Selbst bei Zugrundelegung eines engeren Begriffes ist eine Bedrohung des Friedens mithin gegeben. 3. Angemessener Ausgleich der kollidierenden rechtlichen Interessen Weitaus schwieriger zu beurteilen ist hingegen, ob die Errichtung der UNMIK und die von ihr ergriffenen Reformen mit den materiellrechtlichen Bindungen des Sicherheitsrates in Einklang stehen. Drei verschiedene Autonomieansprüche treten insoweit miteinander in Konflikt. Betroffen ist zunächst die Souveränität der heutigen Republik Serbien, der die Provinz Kosovo bis zu ihrer Unabhängigkeit de jure angehörte. Daneben wird der Autonomieanspruch des kosovo-albanischen Volkes berührt. Diese beiden Autonomieansprüche von unterschiedlichen Rechtsträgern werden gleichsam überwölbt durch das rechtliche Interesse des Sicherheitsrates an der Sicherung und Aufrechterhaltung des Weltfriedens. Es bedarf eingehender Untersuchung, ob die kollidierenden Autonomieansprüche in angemessenen Ausgleich gebracht worden sind. a. Gewichtung der kollidierenden Interessen aa. Autonomieanspruch der Republik Serbien Der Autonomieanspruch der Republik Serbien findet seine rechtliche Grundlage im Grundsatz der souveränen Gleichheit gem. Art. 2 (1) UN-Charta sowie in der Garantie der politischen Integrität gem. Art. 2 (4) UN-Charta.1042 Mit Errichtung der UN- MIK wurde dieser Autonomieanspruch beeinträchtigt. Die Republik Serbien konnte fortan keine Herrschaftsgewalt mehr im Kosovo ausüben. Sämtliche legislativen, exekutiven und judikativen Befugnisse gingen in die Hände der UNMIK über. Was die Schwere dieses Eingriffs anbelangt, so ist zunächst zu konstatieren, dass trotz der umfänglichen Ausübung hoheitlicher Befugnisse durch die UNMIK die Souveränität über das Kosovo de jure bei der Republik Serbien verblieb.1043 Das Mandat des Sicherheitsrates ermächtigte die UNMIK lediglich zur Herstellung substantieller Autonomie im Kosovo und war damit funktional limitiert. Zwar waren die Grenzen dieser Befugnisse recht weit gezogen. Die UNMIK konnte jedoch nicht etwa über das Gebiet des Kosovo verfügen oder seinen künftigen Status einseitig 1041 Vgl. A. Zimmermann / Stahn a. a. O., S. 437; v. Carlowitz (Anm. 844), S. 342; Matheson (Anm. 843), S. 83. 1042 Vgl. Irmscher (Anm. 490), S. 364. 1043 A.A. Gordon (Anm. 854), S. 316. 204 festlegen.1044 Eine Änderung des Status erfolgte erst mit der Unabhängigkeitserklärung vom 17. Februar 2008, die unilateral und damit nicht auf Initiative der UNMIK erfolgte. Im Ergebnis bestätigt sich somit die obige These, dass der Sicherheitsrat nicht über die Souveränität eines Staates disponieren kann. Das Auseinanderfallen von De facto- und De jure-Souveränität1045 kann mit dem Begriff suspended sovereignty bezeichnet werden.1046 Zweifelsohne handelt es sich auch bei einer Suspendierung der Souveränität um eine Beeinträchtigung des serbischen Autonomieanspruches. Seine Schwere kann an den obig dargelegten Kriterien gemessen werden. Erste Anhaltspunkte bieten die zeitliche Dimension der Mission sowie die Reversibilität des von ihr angestoßenen Strukturwandels. Der mehrere Jahre anhaltende Transformationsprozess müsste hiernach als schwerer Eingriff zu betrachten sein. Bei den Gesichtspunkten Dauer und Reversibilität handelt es sich jedoch nicht um die allein entscheidenden Kriterien. Maßgebliche Bedeutung ist vielmehr den völkerrechtlich verbindlichen Vorgaben für die Organisation eines Staates beizumessen. Insoweit sind zwei Situationen miteinander zu vergleichen. In einer ex ante Betrachtung muss untersucht werden, in wie weit die völkerrechtlich verbindlichen Vorgaben vor Errichtung der Übergangsverwaltung eingehalten wurden. Dem gegenüberzustellen ist die Situation ex post, d.h. nach Errichtung der Übergangsverwaltung. Vor Errichtung der UNMIK erfolgten im Kosovo ethnische Säuberungen und Diskriminierungen. Dies stand in eklatantem Widerspruch zu zwingenden völkerrechtlichen Vorgaben. Betroffen ist zum einen das Selbstbestimmungsrecht der Kosovo-Albaner. Die Kosovo-Albaner sind ein Volk im Sinne des Selbstbestimmungsrechts.1047 Mit einem Anteil von 90% nehmen machen sie einen bedeutsamen Teil der Bevölkerung des Kosovo aus. Ihre Sprache und ihre gemeinsame Religion einen sie ebenso wie ihre kulturellen Wurzeln und ihr Identitätsbewusstsein.1048 Schließlich haben Kosovo-Albaner auch denselben ethnischen Ursprung. Ihr inneres Selbstbestimmungsrecht wurde von den Serben in gravierendem Maße missachtet. Dies wurde von zahlreichen internationalen Organisationen wiederholt zum Ausdruck gebracht.1049 Die Appelle an die Republik Serbien erwiesen sich jedoch als 1044 Vgl. Yannis, Global Governance 10 (2004), 67 (70); A. Zimmermann / Stahn (Anm. 494), S. 429. 1045 Vgl. Friedrich (Anm. 839), S. 242. 1046 Vgl. Yannis (Anm. 857), S. 1047; Shraga, in: FS Caflisch (Anm. 833), S. 491; Milano (Anm. 354), S. 257 f. 1047 Vgl. A. Zimmermann / Stahn (Anm. 494), S. 454; Muharremi (Anm. 85), S. 123 f. 1048 International Crisis Group, Intermediate Sovereignty as a Basis for Resolving the Kosovo Crisis, ICG Balkans Report No. 46, 9. November 1998, S. 19. 1049 Vgl. Concluding observations of the Human Rights Committee: Yugoslavia, CCPR/C/79/Add.16, 28. Dezember 1992; Report on the situation of human rights in the Federal Republic of Yugoslavia submitted by Ms. Elisabeth Rehn, Special Rapporteur pursuant to Commission Resolution 1997/57, E/CN.4/1998/15, 31. Oktober 1997, Section X; Situation of human rights in the territory of the former Yugoslavia: violations in the Republic of Bosnia and Herzegovina, the Republic of Croatia and the Federal Republic of Yugoslavia (Serbia 205 fruchtlos. Neben dem Selbstbestimmungsrecht wurden zum anderen auch zahlreiche menschenrechtlichen Vorgaben missachtet. Der Kernbestand rechtlicher Prinzipien, auf deren Verwirklichung die Souveränität gerichtet ist, wurde mithin verletzt. Eine ex post Betrachtung des Kosovo offenbart ein anderes Bild. Es wurden die Grundpfeiler zur Sicherung von Demokratie und Menschenrechten gelegt. Diskriminierende Gesetze wurden abgeschafft, öffentliche Beamte zur Einhaltung menschenrechtlicher Vorgaben verpflichtet. Das politische System sichert nunmehr die Kopplung der Legislative an den Willen des Volkes. Überdies ist ein Justizwesen errichtet worden, das zur Wahrung grundlegender Menschenrechte beiträgt. Freilich beschränken sich die von der UNMIK vorgenommenen transformativen Maßnahmen nicht auf die Umsetzung rechtlich verbindlicher Vorgaben. Insbesondere die Transformation des Wirtschaftssystems ist völkerrechtlich nicht unmittelbar geboten. Auch wurden in großem Umfang politische Entscheidungen getroffen und somit Ermessensspielräume ausgefüllt. Nichtsdestotrotz ist zu konstatieren, dass der Strukturwandel in wesentlichem Ausmaß an völkerrechtlich zwingenden Vorgaben ausgerichtet worden ist. Angesichts dessen wiegt der Eingriff in die Souveränität nicht so schwer. bb. Autonomieanspruch des kosovo-albanischen Volkes Als Träger des Selbstbestimmungsrechts kann auch das kosovo-albanische Volk einen Autonomieanspruch erheben. Dieser Autonomieanspruch droht von zwei Seiten beeinträchtigt zu werden. Zum einen stand die Diskriminierung und Unterdrückung seitens der Serben in Widerspruch zum Selbstbestimmungsrecht. Die Gefahr einer derartigen Beeinträchtigung ist durch die Anwesenheit der UNMIK vorläufig gebannt. Zum anderen tritt die Anwesenheit der UNMIK selbst in Konflikt zum Selbstbestimmungsrecht des kosovo-albanischen Volkes.1050 Denn obwohl die UNMIK als externer Akteur gleichsam ein Fremdkörper im Kosovo ist, hat sie die Letztentscheidungbefugnis inne und übt damit die oberste Staatsgewalt aus. Zu Recht wird von einigen Autoren darauf hingewiesen, dass die UNMIK ein System errichtet hat, welches auf die Verwirklichung der Autonomie des kosovoalbanischen Volkes zielt.1051 Es soll gerade verhindert werden, dass Kosovo-Albaner weiterhin durch die Serben unterdrückt werden. Überdies findet der von der UNMIK forcierte Strukturwandel breiten Rückhalt in der Bevölkerung. So ist durch die Errichtung einer Übergangsregierung sichergestellt, dass viele Entscheidungen vom Willen der Bevölkerung getragen werden. Hieraus kann jedoch nicht gefolgt werand Montenegro), A/RES/48/153, 20. Dezember 1993, Section 18 (b); Situation of human rights in Kosovo, A/RES/51/111, 5. März 1997. 1050 Vgl. auch Wollenberg (Anm. 844), S. 173; Wolfrum (Anm. 374), S. 679 f., sowie Harland (Anm. 839), S. 15. 1050 Vgl. v. Carlowitz (Anm. 844), S. 367. 1051 Vgl. v. Carlowitz a. a. O., S. 366 f., der dies offenbar für möglich hält. 206 den, dass das Selbstbestimmungsrecht der Kosovo-Albaner durch die Anwesenheit der UNMIK nicht beeinträchtigt wurde. Kennzeichen der Mission ist es gerade, dass die UNMIK auch eigene Ermessensentscheidungen trifft. Mit dem Ziel der Sicherung und Wahrung des Weltfriedens erheben die Vereinten Nationen einen eigenen Autonomieanspruch, der das Selbstbestimmungsrecht der Kosovo-Albaner zumindest temporär beeinträchtigt. Dieser Eingriff wiegt allerdings ebenfalls nicht sonderlich schwer, da bilanziell betrachtet der Freiheitsraum der Kosovo-Albaner erweitert wird. cc. Autonomieanspruch der Vereinten Nationen Dritter und wichtigster Akteur im Kosovo sind die Vereinten Nationen. Sie treffen Vorgaben für die Organisation des Kosovo, um den Weltfrieden zu wahren und zu sichern. Hieran besteht angesichts der Bedrohung des Friedens gem. Art. 39 UN- Charta ein kardinales rechtliches Interesse. b. Abwägung Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebietet es, die konfligierenden Autonomieansprüche in einen möglichst schonenden Ausgleich zu bringen. Betrachtet man die Transformation des Kosovo, so ist Folgendes zu konstatieren: Die Entscheidung über die Lösung der Statusfrage ist, wie bereits ausgeführt, nicht von den Vereinten Nationen gefällt worden. Das Konzept „standards before status“ konnte aufgrund der unilateralen Unabhängigkeitserklärung nicht umgesetzt werden. Die gleichwohl verbleibende Beeinträchtigung der Souveränität Serbiens ist dadurch wieder wettgemacht worden, dass die Autonomie des Kosovos und damit eine völkerrechtlich bindende Vorgabe umgesetzt werden konnte. Im Verhältnis zwischen UNMIK und dem kosovo-albanischen Volk hat ebenfalls ein schonender Ausgleich der konfligierenden Autonomieansprüche stattgefunden. Der von der UNMIK angestoßene Reformprozess erfolgte unter Rückgriff auf Grundsätze, die als earned sovereignty-Konzept bezeichnet werden können. Der Begriff earned sovereignty beschreibt die schrittweise Gewährung souveräner Rechte an eine substaatliche Entität unter internationaler Aufsicht.1052 Voraussetzung für eine solche Gewährung von Rechten ist die Implementierung international konsentierter Standards. Der künftige Status muss bildlich gesprochen somit erst verdient werden.1053 Drei Elemente prägen das Konzept der earned sovereignty1054: Erstes 1052 Vgl. Williams / Jannotti Pecci, Stan. J. Int´l L. 40 (2004), 1 (4); Hooper / Williams, Denv. J. Int´l L. & Pol´y 31 (2003), 355 (355); Scharf, Denv. J. Int´l L. & Pol´y 31 (2003), 373 (387); Friedrich (Anm. 839), S. 261. 1053 Zutreffend daher der Hinweis bei Friedrich a. a. O., S. 288, es werde nicht die Souveränität als solche, sondern der Status verdient. 207 wichtiges Merkmal ist die sogenannte shared sovereignty. Eine solch gemeinsame Ausübung souveräner Rechte kommt in Betracht, wenn in einem bestimmten Gebiet die Souveränität de facto und de iure auseinanderfallen. Es folgt der Institutionenaufbau als zweites wichtiges Element der earned sovereignty. Dieser findet im Hinblick auf die Lösung der Statusfrage statt, die das dritte Element kennzeichnet. Der Übergang von der shared sovereignty zur Lösung der Statusfrage erfolgt meist nicht ex tempore, sondern kann verschiedenartig ausgestaltet werden. In Betracht kommt zum einen eine konditionale Verknüpfung. Die Lösung Statusfrage wird hiernach von der Erfüllung bestimmter Standards abhängig gemacht. Zum anderen kann der Übergang auch phasenweise ausgestaltet werden. Der Umfang der übertragenen Rechte wird in diesem Fall zeitlich gestaffelt. Auch wenn es im Kosovo nicht zu einer Lösung der Statusfrage unter der Ägide der UNMIK gekommen ist, so ist gleichwohl zu konstatieren, dass die UNMIK zunächst Voraussetzungen für die gemeinsame Ausübung souveräner Rechte schuf, um sich in einem zweiten Schritt der Aufgabe des Institutionenaufbaus zu widmen. Die Übertragung von Rechten auf die Übergangsinstitutionen erfolgte nicht nur zeitlich gestaffelt, sondern auch konditional. So war die Implementierung von Standards Voraussetzung für die Gewährung weiterer Rechte. Im Lichte des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes betrachtet erweist sich das Konzept der earned sovereignty als geeignet, um die widerstreitenden Interessen der UNMIK und dem kosovoalbanischen Volk in angemessenen Ausgleich zu bringen. Zwar stagnierte der Prozess der Gewährung von Rechten mitunter1055 und es ist fraglich, zu welchem Zeitpunkt die Statusfrage gelöst worden wäre, hätte das Kosovo nicht einseitig seine Unabhängigkeit erklärt. Das Konzept zeichnet sich jedoch durch ein hohes Maß an Flexibilität und Differenziertheit aus. An Stelle einer „Alles oder Nichts“ – Lösung wurde bereits in frühem Stadium durch die schrittweise Einräumung von Rechten ein Ergebnis erzielt, das den Interessen der Beteiligten gerecht wurde. Hervorzuheben ist dabei, dass von der Verknüpfung der Statusfrage mit der Implementierung rechtlicher Standards eine hohe Anreizwirkung ausging. Die Konditionalität erhöhte die Effektivität der Territorialverwaltung. IV. Ausblick Bereits vor der Unabhängigkeitserklärung vom 17. Februar 2008 hat die Europäische Union damit begonnen, ihr Engagement im Kosovo zu verstärken. Ihr Ziel ist es, im Rahmen einer EU-Mission die Herausbildung eines demokratischen, auf Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit beruhenden Kosovo zu unterstützen. Auf diese 1054 Vgl. Williams / Scharf / Hooper, Denv. J. Int´l L. & Pol´y 31 (2004), 349 (352); Williams / Jannotti Pecci (Anm. 1052), S. 9. 1055 Vgl. Williams / Jannotti Pecci a. a. O., S. 32.

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References

Zusammenfassung

Für den Zeitraum nach der Beendigung bewaffneter Konflikte existieren bislang nur wenige völkerrechtliche Regeln. Zu den ungelösten Problemen des ius post bellum gehört die Frage, ob externe Akteure zum Wohle der Bevölkerung regimeändernde Maßnahmen in Post-Konflikt-Staaten ergreifen dürfen.

Im vorliegenden Band wird untersucht, inwieweit die Konstitutionalisierung des Völkerrechts zur Herausbildung von Vorgaben für die Organisation von Staaten geführt hat. Am Beispiel der jüngsten Transformationsprozesse im Irak und im Kosovo werden die Kompetenzen einzelner Staaten und der Vereinten Nationen zur zwangsweisen Implementierung dieser Vorgaben einer kritischen Analyse unterzogen.