189 Die Abwägung der widerstreitenden Belange kann dazu führen, dass der Sicherheitsrat einem Staat rechtmäßiger Weise Vorgaben für seine innere Ordnung machen darf.931 Von besonderer Bedeutung sind dabei die völkerrechtlichen Strukturvorgaben, die im ersten Teil der vorliegenden Arbeit als Grenzen staatlicher Autonomie herausgearbeitet worden sind. Hier besteht jedoch ein fundamentaler Unterschied zwischen transformativen Maßnahmen durch den Sicherheitsrat und solchen durch einzelne Staaten. Kraft seiner übergeordneten Stellung und der damit verbundenen weiterreichenden Kompetenzen ist der Sicherheitsrat dazu befugt, Ermessensspielräume der einzelnen Staaten auszufüllen. Anders als eine an das Okkupationsrecht gebundene Besatzungsmacht ist er nicht darauf beschränkt, völkerrechtlich zwingende Vorgaben umzusetzen. Die Kompetenzen des Sicherheitsrates stehen jedoch unter einem doppelten Vorbehalt: Zum einen stellt das Interesse an der Wahrung des Weltfriedens eine funktionale Begrenzung seiner Kompetenzen dar.932 Es ist dem Sicherheitsrat verwehrt, zu anderen Zwecken tätig zu werden. Zum anderen darf ähnlich der verfassungsrechtlichen Wesensgehaltsgarantie der Kerngehalt eines Rechtes nicht tangiert werden.933 Zutreffend unterstreicht Herdegen, dass die internationale Ordnung ihre Legitimität einbüßen würde, verlangte sie Staaten die umfassende Aufgabe ihrer Souveränität ab.934 Dies würde ihrer normativen Geltungskraft zum Nachteil gereichen. D. Fallstudie Kosovo Jüngstes Beispiel für eine Übergangsverwaltung auf Grundlage einer Resolution des UN-Sicherheitsrates bietet das internationale Engagement der UNMIK im Kosovo. Zahlreiche externe Akteure beteiligten sich im Rahmen dieser Übergangsverwaltung an der Transformation des Kosovo, das im Zeitpunkt der Errichtung der Mission kein eigener Staat, sondern Teil der ehemaligen Republik Jugoslawien – der heutigen Republik Serbien – war. I. Struktur der Mission 1. Aufgabe Mit Resolution 1244 (1999) wurde die internationale Präsenz UNMIK als Nebenorgan des Sicherheitsrates935 ins Leben gerufen.936 Aufgabe der UNMIK war es, das 931 Vgl. Matheson (Anm. 843), S. 85; De Wet (Anm. 873), S. 336. 932 Vgl. Bianchi (Anm. 841), S. 886. 933 Vgl. De Wet (Anm. 873), S. 193. 934 Vgl. Herdegen (Anm. 841), S. 156. 935 Vgl. Muharremi (Anm. 85), S. 19. 936 S/RES/1244 (1999), 10. Juni 1999, Rn. 10. 190 Kosovo für eine Übergangszeit zu verwalten. Währenddessen sollten zahlreiche Schritte unternommen werden, um die substantielle Autonomie der kosovarischen Bevölkerung zu gewährleisten. Aus dem Katalog der Resolution verdienen insbesondere folgende Maßnahmen Erwähnung: Die Errichtung demokratischer Institutionen und Schaffung von Verwaltungsstrukturen, die Abhaltung von Wahlen, die Konsolidierung des kosovarischen Wirtschaftssystems sowie der Schutz der Menschenrechte.937 2. Kompetenzen Kennzeichen der Übergangsverwaltung war es, dass alle legislative und exekutive Gewalt, darin eingeschlossen die Verwaltung der Justiz, in die Hände der UNMIK überging.938 Sie wurde ausgeübt durch den Special Representative of the Secretary General (SRSG) als oberstes Organ der UNMIK. Primäres Handlungsinstrument des SRSG waren die sogenannten Regulations.939 Zusammen mit den Gesetzen, die am 22. März 1989 im Kosovo galten, bildeten diese Rechtsakte das nunmehr anwendbare Recht.940 Dabei wurde festgelegt, dass den Rechtsakten des SRSG im Zweifel der Anwendungsvorrang gebührte.941 Das zuvor im Kosovo geltende Recht konnte gänzlich außer Kraft gesetzt werden, wenn dies zur Verwirklichung des UNMIK- Mandates geboten war.942 Überdies durfte es nicht angewendet werden, sofern es in Widerspruch zu menschenrechtlichen Vorgaben stand. Ungeachtet der weit reichenden Befugnisse der UNMIK war dieser keine allumfassende Kompetenz eingeräumt. Vielmehr bestand mit dem Ziel der substantiellen Autonomie des Kosovo eine funktionale Grenze. Da die Souveränität nicht auf die UNMIK übergegangen war, konnte diese etwa nicht über das Territorium verfügen.943 3. Organisation Der Umstand, dass der SRSG als Hauptorgan der UNMIK fungierte944, darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die zahlreichen Aufgaben durch ein kompliziertes 937 Ibid., Rn.11. 938 UNMIK/REG/1999/1, 25. Juli 1999, Section 1. 939 Ibid., Section 4. 940 UNMIK/REG/1999/24, 12. Dezember 1999, Section 1. Stichtag für die Anwendbarkeit des „lokalen Rechts“ war zunächst der 24. März 1999. Da jedoch am 23. März 1989 der Autonomiestatus des Kosovo aufgehoben wurde, einigte man sich auf eine Verschiebung dieses Datums. 941 UNMIK/REG/1999/24 a. a. O. 942 Vgl. Bericht des Generalsekretärs, U.N. Doc. S/1999/779, 12. Juni 1999, Rn. 39. 943 Vgl. A. Zimmermann / Stahn (Anm. 494), S. 429. Vgl. hierzu auch B. Brown, Chi.-Kent L. Rev. 80 (2005), 235 (256). 944 Vgl. Bericht des Generalsekretärs, U.N. Doc. S/1999/779 (Anm. 942), Rn. 44. 191 Geflecht verschiedener Akteure wahrgenommen wurden. Eine Aufgabenteilung erfolgte zum einen in vertikaler Hinsicht. So wurden auf regionaler und kommunaler Ebene Verwalter eingesetzt, die der Aufsicht und Weisung des SRSG unterstanden.945 Zum anderen erfolgte eine funktionale Aufgabenteilung in horizontaler Hinsicht. Die UNMIK untergliederte sich in vier Säulen, denen jeweils bestimmte Aufgabengebiete zugewiesen waren.946 Zu unterscheiden sind die Säulen Polizei und Justiz947, zivile Verwaltung, Wahlen und Demokratisierung sowie Wirtschaft und Wiederaufbau. Verschiedene internationale Organisationen engagierten sich in diesen Aufgabenfeldern. Hauptakteure waren neben den Vereinten Nationen das UNHCR, die OSZE sowie die EU. Zum Teil wurden gleich mehrere internationale Organisationen innerhalb einer Säule tätig. Die Koordinierung der verschiedenen Aufgaben innerhalb einer Säule oblag dem Deputy Special Representative, einem Organ an der Spitze einer jeden Säule.948 Die vier Deputy Special Representatives bildeten zusammen mit dem SRSG das Executive Committee, ein Leitungsorgan zur Koordinierung der UNMIK-Tätigkeiten.949 Prägend für die UNMIK war ihr Bemühen, die kosovarische Bevölkerung in die Mission einzubinden. Dieses politische Leitziel wurde unter dem Titel Joint Interim Administrative Structure in Regulation 2000/1 niedergelegt. Zu seiner Realisierung wurden zwei Organe ins Leben gerufen. Einerseits wurde der Kosovo Transitional Council gebildet, um die Partizipation der kosovarischen Bevölkerung zu gewährleisten.950 Dieses Organ setzte sich aus Repräsentanten verschiedener ethnischer und religiöser Gruppen zusammen. Es nahm beratende Funktionen wahr. Andererseits wurde der Interim Administrative Council ins Leben gerufen.951 Dieses Organ vereinigte Vertreter der kosovarischen Bevölkerung und Funktionäre der UNMIK. Es verfolgte den Zweck, Herrschaftsstrukturen, die parallel zur UNMIK existierten, in diese zu integrieren.952 Die Kompetenzen des Interim Administrative Councils waren jedoch weit eingeschränkt. Sie beschränkten sich auf ein Vorschlagsrecht zum Erlass neuer Rechtsakte. Schließlich wurden sogenannte Administrative Departments geschaffen.953 Ihre Aufgabe bestand in der Implementierung von Richtlinien, die der Interim Administrative Council erlassen hatte. 945 UNMIK/REG/1999/14, 21. Oktober 1999. 946 Vgl. http://www.unmikonline.org/intro.htm (Stand: 06.02.2008). 947 Diese Säule war zuvor für den Bereich „humanitäre Hilfe“ zuständig. 948 Vgl. Bericht des Generalsekretärs, U.N. Doc. S/1999/779 (Anm. 942), Rn. 45. 949 Vgl. Bericht des Generalsekretärs, U.N. Doc. S/1999/779 a. a. O., Rn. 47. 950 UNMIK/REG/2001/1, 14. Januar 2000, Section 2; Bericht des Generalsekretärs, U.N. Doc. S/1999/779 a. a. O., Rn. 20. 951 UNMIK/REG/2001/1 a. a. O. 952 Sogenannte Joint Interim Administrative Structure, vgl. Muharremi (Anm. 85), S. 31. 953 UNMIK/REG/2000/1 (Anm. 950), Section 7. 192 II. Transformation des Kosovo Die Gewährung substantieller Autonomie sollte sich nach dem ursprünglich anvisierten Plan in fünf Phasen vollziehen.954 Zu Beginn musste die UN-Administration etabliert werden. Darauf folgend sollten grundlegende Strukturen – insbesondere die Verwaltung und das Rechtssystem des Kosovo – wiederhergestellt werden. Für die dritte Phase war nach Vorbereitung und Durchführung von Wahlen die Schaffung der Kosovo Transitional Authority geplant. Diese Übergangsregierung sollte in der vierten Phase konsolidiert werden; es war vorgesehen, dass ihr schrittweise Kompetenzen übertragen werden. In der letzten Phase sollten nach Lösung der Statusfrage unter Aufsicht der UNMIK die Kompetenzen der Übergangsregierung auf die endgültig zu errichtenden Institutionen übertragen werden. Für den Übergang von einer Phase zur nächsten existierte kein vorher festgelegter Zeitrahmen.955 Vielmehr galt die Prämisse „standards before status“.956 Hinter diesem Titel verbirgt sich ein politisches Konzept, das im Jahre 2003 unter Federführung des damaligen SRSG Steiner erarbeitet wurde. Hiernach sollte das Kosovo detailliert vorgegebene Standards erfüllen, bevor die Statusfrage gelöst werden konnte.957 Schritte zur Implementierung dieses Konzeptes wurden im Kosovo Standards Implementation Plan niedergelegt.958 Seine Umsetzung wurde in einem vierteljährlich erscheinenden Bericht dokumentiert. In der Rechtswirklichkeit konnte sich das Konzept „standards before status“ nicht vollends bewähren. Es wurde spätestens durch die einseitige Unabhängigkeitserklärung des Kosovo vom 17. Februar 2008 konterkariert.959 Dessen ungeachtet hat die internationale Gemeinschaft mit großem Eifer den Strukturwandel im Kosovo forciert. Im Folgenden soll die Transformation des politischen Systems, des Justizwesens, der Verwaltung sowie des Wirtschaftssystems skizziert werden. 954 Vgl. Bericht des Generalsekretärs, U.N. Doc. S/1999/779 (Anm. 942), Rn. 110 ff. 955 Vgl. Schleicher, Tul. J. Int´l & Comp. L. 14 (2005), 179 (225). 956 Vgl. Toschev / Cheikhameguyaz, Chi.-Kent L. Rev. 80 (2005), 273 (279). 957 Standards for Kosovo, 10. Dezember 2003, abrufbar unter: http://www.unmikonline.org/standards/index.html. Vgl. auch die Presseerklärung UN- MIK/PR/1078, 10. Dezember 2003, sowie Knoll, Eur. J. Int´l L. 16 (2005), 637 (641 f.). 958 Kosovo Standards Implementation Plan, 31. März 2004, abrufbar unter: http://www.unmikonline.org/standards/index.html (Stand: 01. Oktober 2007). 959 Einige Defizite, die vor der Unabhängigkeitserklärung zu Tage getreten waren, werden bei Kellermann, Das Kosovo zwischen Standards und Status, 2006, S. 143, ausführlich erörtert.