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Friedrich Rosenfeld, Reichweite der Befugnisse des Sicherheitsrates in:

Friedrich Rosenfeld

Die humanitäre Besatzung, page 174 - 189

Ein Dilemma des ius post bellum

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4231-1, ISBN online: 978-3-8452-1660-7 https://doi.org/10.5771/9783845216607

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 15

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174 im Interesse der betroffenen Bevölkerung, verwaltet werden. Es war vorgesehen, dass dies unter Aufsicht der Vereinten Nationen geschieht. Moderne Formen internationaler Territorialverwaltung weisen strukturelle Parallelen mit dem Treuhandsystem auf. Auch bei den heutigen UN-Missionen übt ein externer Akteur in einem bestimmten Gebiet Hoheitsbefugnisse im Interesse der dort ansässigen Bevölkerung aus. Gleichwohl kann dem Treuhandsystem in der heutigen internationalen Gemeinschaft keine Bedeutung mehr beigemessen werden.856 Die Begründung der Treuhandschaft ist an enge Tatbestandsvoraussetzungen geknüpft. Nach dem eindeutigen Wortlaut von Artikel 78 können Mitglieder der Vereinten Nationen nicht einem derartigen System unterworfen werden.857 Angesichts der politisch sensiblen Vergangenheit des Treuhandsystems ist auch eine Ausweitung dieses Instituts abzulehnen.858 Ebenso wenig besteht Bedarf für die zum Teil vorgeschlagene isolierte Übertragung einzelner Grundsätze wie etwa der Verpflichtung zum Schutz der Menschenrechte.859 Derartige Verpflichtungen ergeben sich bereits aus allgemeinen Grundsätzen. Es bleibt daher bei Artikel 41 UN-Charta als Grundlage für die Errichtung von Territorialverwaltung. III. Reichweite der Befugnisse des Sicherheitsrates Mit der Feststellung, dass der Sicherheitsrat Territorialverwaltungen einsetzen darf, ist noch keine Aussage über die Reichweite seiner Befugnisse getroffen. Virulent ist insbesondere die Frage, in wie weit er einem seiner Verwaltung unterstehenden Staat Vorgaben für die Rechtsordnung machen darf. Dies beurteilt sich maßgeblich danach, welchen rechtlichen Bindungen der Sicherheitsrat unterliegt. 856 Bezeichnender Weise haben sich auch die Vereinten Nationen gegen eine „Wiederbelebung“ des Treuhandsystems ausgesprochen. Im Jahre 2005 wurde die Abschaffung des Treuhandrates vom Generalsekretär vorgeschlagen. Die Generalversammlung stimmte diesem Vorschlag zu. Vgl. Report of the Secretary-General, In Larger Freedom, Towards Development, Security and Human Rights for All, 21. März 2005, U.N. Doc. A/59/2005 Rn. 165 f., 218; General Assembly, World Summit Outcome, 16. September 2005, GA Res.60/1, Rn. 176. 857 Vgl. hierzu Crawford, The Creation of States in International Law, 2. Aufl. (2006), S. 601; Ruffert (Anm. 847), S. 621; A. Zimmermann / Stahn (Anm. 494), S. 436; Yannis, Eur. J. Int´l L. 13 (2002), 1037 (1041). A.A. Mohamed (Anm. 840), S. 830 ff. 858 Vgl. auch De Wet (Anm. 495), S. 307; Bothe / Marauhn, in: Tomuschat (Anm. 405), S. 219; Matz (Anm. 265), S. 89. A.A. Evans / Sahnoun u.a. (Anm. 45), S. 43. Hier wird befürwortet, die Grundgedanken des Treuhandsystems für moderne Formen internationaler Verwaltung fruchtbar zu machen. Ebenso Lyon, J. Commonw. & Comp. Pol. 31 (1993), 96 (105 f.). Vgl. auch Fearon / Laitin (Anm. 368), S. 7. 859 Vgl. Wollenberg (Anm. 844), S. 234. 175 1. Rechtliche Bindungen Der Sicherheitsrat als ein durch Vertrag ins Leben gerufenes Organ agiert nicht im rechtsfreien Raum. Vielmehr unterliegt er chartainternen und –externen Bindungen. a. Chartainterne Bindungen Wertvolle Hinweise auf die chartainternen Bindungen des Sicherheitsrates bietet Art. 24 II UN-Charta. Diese Norm ordnet an, dass der Sicherheitsrat bei Erfüllung seiner Pflichten im Einklang mit den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen handeln muss. Die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen sind in Kapitel I der Charta geregelt. Art. 1 und 2 enthalten eine Aufzählung wichtiger Prinzipien, darunter das Selbstbestimmungsrecht und den Grundsatz der souveränen Gleichheit. Nach dem bloßen Wortlaut von Art. 24 II UN-Charta handelt es sich hierbei um chartainterne Schranken, die der Sicherheitsrat zu beachten hat.860 Einige Autoren stellen dies jedoch in Frage. Prominent aufgrund ihrer Radikalität ist die Ansicht von Kelsen.861 Dieser lehnt eine Bindung des Sicherheitsrates an die Ziele und Grundsätze der UN-Charta ab. Art. 1 Abs. 1 UN-Charta beschränke die Verpflichtung, im Einklang mit den Grundsätzen der Gerechtigkeit und des Völkerrechts zu handeln, auf die friedliche Beilegung von Streitigkeiten. Eine umfassende Bindung des Sicherheitsrates würde diesen zudem bei der Erfüllung seiner Aufgaben behindern. Insbesondere dienten Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII der UN- Charta nicht der Wiederherstellung des Rechts, sondern der Wiederherstellung des Friedens. Eine zweite Ansicht begründet die mangelnde Bindung des Sicherheitsrates an die in Kapitel I geregelten Ziele und Grundsätze auf anderem Wege. So wird vorgebracht, bei den in Artikel 1 genannten Zielen der Vereinten Nationen handele es sich um bloße Leitmotive der Vereinten Nationen. Diese seien derart allgemein gehalten, dass ihnen keine rechtliche Verbindlichkeit zukomme.862 Ebenso wenig sei die Gesamtheit der in Artikel 2 UN-Charta aufgeführten Grundsätze bindend. Der 860 Vgl. hierzu Epping, in: FS Bothe, 2008, S. 65 (74); Wierse, S. 64; Schweigman, The Authority of the Security Council under Chapter VII of the UN Charter, 2001, S. 167; Bauer, Effektivität und Legitimität, 1996, S. 210 ff; Irmscher (Anm. 490), S. 364; Gowlland-Debbas, Int´l & Comp. L. Q. 43 (1994), 55 (91); Rosand (Anm. 847), S. 556; Gill (Anm. 849), S. 74 ff.; Angelet, in: Gowlland-Debbas (Hrsg.), United Nations Sanctions and International Law, 2001, S. 71 (74); Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention Arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Provisional Measures, Order of 14 April 1992, Dissenting Opinion of Judge Bedjaoui, I.C.J. Reports 1992, S. 143 (155) sowie Ibid., Dissenting Opinion of Judge Weeramantry, S. 160 (171 ff.); Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970) (Anm. 86), S. 52. 861 Vgl. Kelsen, The Law of the United Nations, 5. Aufl. (2005), S. 294 f. Zustimmend Rosand (Anm. 849), S. 556. 862 Vgl. Wollenberg (Anm. 844), S. 207. Ähnlich Fox (Anm. 5), S. 202 f. 176 Grundsatz der souveränen Gleichheit werde bereits in der Charta an zahlreichen Stellen durchbrochen.863 So sehe die Charta etwa für die Zusammensetzung des Sicherheitsrates eine ungleiche Gewichtung zwischen den Mitgliedern vor. Freilich wollen Vertreter dieser Ansicht die Bedeutung der Souveränität nicht vollends in Abrede stellen. Vielmehr handele es sich um ein fundamentales Ordnungsprinzip, dessen Kern unantastbar sei. Derartige Versuche, die chartainternen Bindungen des Sicherheitsrates zu reduzieren, vermögen nicht zu überzeugen. Sie sind mit dem Wortlaut von Art. 24 UN- Charta nicht vereinbar. Die Tatsache, dass die Ziele und Grundsätze in Art 1 und 2 abstrakt formuliert sind, hat dabei nicht zwingend zur Folge, dass diese keinen rechtlichen Maßstab für das Handeln des Sicherheitsrates bilden können.864 Auch eine teleologische Auslegung der Charta streitet dafür, dass der Sicherheitsrat als ein vertraglich geschaffenes Organ innerhalb der ihm zugewiesenen Grenzen agieren muss.865 Es überzeugt weder, diese Grenzen als solche Abrede zu stellen, noch, sie derart weit zu ziehen, dass andere rechtliche Prinzipien nur in ihrem unantastbaren Kernbereich geschützt werden. Zwar sind entgegenstehende Ansätze sichtlich von dem Bemühen getragen, Kollisionen zwischen rechtlichen Prinzipien erst gar nicht entstehen zu lassen. In ihrer Rigidität und Starrheit vermögen sie es jedoch nicht, einen angemessenen Ausgleich herbeizuführen. Sie sind daher nicht mit dem Anspruch einer jeglichen rechtlichen Regelung in Einklang zu bringen, den jeweiligen Umständen des Einzelfalls hinreichend Rechnung zu tragen. Die besseren Gründe sprechen somit dafür, eine Bindung des Sicherheitsrates an die Vorgaben aus Kapitel I der UN-Charta zunächst zu bejahen. Dies entspricht der Judikatur des IGH im Namibia-Gutachten.866 Soweit relevant, sollte der Sicherheitsrat auch die übrigen Bestimmungen der UN-Charta einhalten.867 Hiervon zu trennen ist die Frage, wie eine Kollision der verschiedenen Prinzipien rechtlich zu behandeln ist. Dies bedarf eingehender Untersuchung. b. Chartaexterne Bindungen Weitaus schwieriger zu beurteilen ist die Frage, welchen sonstigen Bindungen der Sicherheitsrat unterliegt. Im Zusammenhang mit der Errichtung von Territorialverwaltungen ist insbesondere relevant, ob er zur Einhaltung des humanitären Völkerrechts oder der Menschenrechte verpflichtet ist. 863 Vgl. Wollenberg a. a. O., S. 209. 864 Vgl. Kiderlen (Anm. 832), S. 237. 865 Vgl. Manusama, The UN Security Council in the Post-Cold War Era, 2006, S. 20. 866 Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970) (Anm. 86), S. 52. 867 Vgl. Martenczuk (Anm. 841), S. 537. 177 aa. Humanitäres Völkerrecht Die Vereinten Nationen sind nicht Vertragspartei der Haager und Genfer Konventionen. Das humanitäre Völkerrecht beansprucht in weiten Teilen jedoch auch gewohnheitsrechtliche Geltung. Vor diesem Hintergrund bejahen einige Autoren die Bindung des Sicherheitsrates an das Besatzungsrecht als den hier relevanten Teil des humanitären Völkerrechts.868 Die UN-Charta selbst enthält wenig Hinweise auf derartige chartaexterne Bindungen des Sicherheitsrates. Erwähnung verdient lediglich Art. 103 UN-Charta. Hier ist geregelt, dass den Verpflichtungen aus der UN-Charta der Vorrang vor Verpflichtungen aus internationalen Übereinkünften gebührt. Nach ihrem Wortlaut erfasst diese Norm gerade nicht das Völkergewohnheitsrecht.869 Man könnte erwägen, den hier niedergelegten Grundsatz zu verallgemeinern: Wenn der Sicherheitsrat sich schon über verbindliche Konventionen hinwegsetzen kann, so muss er erst recht dazu befähigt sein, Völkergewohnheitsrecht außer Acht zu lassen.870 Dieser Schluss ist jedoch nicht zwingend.871 Völkergewohnheitsrecht und Völkervertragsrecht sind zwei unterschiedliche Rechtsquellen. Kennzeichen des Völkervertragsrechts ist, dass es die Beziehungen einzelner Staaten untereinander prägt. Das Völkergewohnheitsrecht ist demgegenüber typischer Weise für eine große Anzahl von Staaten verbindlich. Hervorzuheben ist dabei, dass es erst durch lang anhaltende Übung zur Entstehung gelangt. Seine Außerkraftsetzung durch den Sicherheitsrat würde somit einen besonders schweren Eingriff in die internationalen Beziehungen bedeuten. Art. 103 UN-Charta ist für die Frage der Bindung des Sicherheitsrates an das humanitäre Völkerrecht daher wenig relevant. Ob und in welchem Umfang der Sicherheitsrat kraft Gewohnheitsrecht an das humanitäre Völkerrecht gebunden ist, muss vielmehr unter Rückgriff auf allgemeine Prinzipien gelöst werden. Es besteht kein Zweifel, dass Staaten an das durch opinio iuris et longa consuetudo gewachsene Völkergewohnheitsrecht gebunden sind. In den Augen einiger Autoren muss selbiges auch für internationale Organisationen wie die Vereinten Nationen gelten. Da sie Mitglied der internationalen Gemeinschaft seien, müssten sie auch den Bindungen des Völkergewohnheitsrechts unterworfen sein.872 Eine derart konzessionslose Gleichsetzung von Staaten und internationalen Organisationen vermag indes kaum zu überzeugen. Zwar ist es unbestritten, 868 Vgl. Fry, Geo. Wash. Int´l L. Rev. 38 (2006), 327 (345); Glick, Mich. J. Int´l L. 17 (1995 – 1996), 53 (106); Bothe / Marauhn, in: Tomuschat (Anm. 405), S. 238. Ähnlich auch Gardam, Mich. J. Int´l L. 17 (1995 – 1996), 285 (317 ff.). Sassoli (Anm. 275), S. 693, will das humanitäre Völkerrecht demgegenüber nur analog zur Anwendung kommen lassen. 869 Vgl. Dominicé, in: GS Schachter, 2005, S. 363 (366). 870 Vgl. Tittemore (Anm. 842), S. 101; Schweigman (Anm. 860), S. 196. Im Ergebnis zustimmend Dominicé, in: GS Schachter a. a. O., S. 366, der den Vorrang von Resolutionen des Sicherheitsrates unter Rückgriff auf den Lex specialis - Grundsatz rechtfertigt. Vgl. auch die Nachweise bei Wheatley (Anm. 779), S. 539. 871 Vgl. Gardam (Anm. 868), S. 304. 872 Vgl. Saura (Anm. 842), S. 500. 178 dass internationale Organisationen, darin eingeschlossen die Vereinten Nationen, an das ius cogens gebunden sind.873 Grund ist die Unverfügbarkeit der durch das ius cogens geschützten Werte. In Bezug auf das übrige Völkergewohnheitsrecht ist die Situation jedoch unklar. Nach der Judikatur des IGH sind die Rechte und Pflichten einer Organisation in Abhängigkeit ihrer Funktionen und Ziele zu bestimmen sind.874 Besonderes Augenmerk ist dabei auf ihr Gründungsdokument sowie die Rechtspraxis zu richten. Ausgehend von diesen Prämissen ist zu konstatieren, dass der Sicherheitsrat als Hauptorgan der Vereinten Nationen eine kardinale Rolle bei der Sicherung des Weltfriedens einnimmt. Seine herausgehobene Stellung manifestiert sich in verschiedenen Chartabestimmungen.875 Insbesondere Art. 2 Abs. 7 2. HS, Art. 24, 25 und Art. 103 UN-Charta verdienen in diesem Zusammenhang Erwähnung. Diese Vorrangstellung des Sicherheitsrates steht in Widerspruch zu den engen Grenzen, die das humanitäre Völkerrecht friedenskonsolidierenden Operationen setzt. Der Handlungsspielraum des Sicherheitsrates würde weitgehend eingeschränkt, unterläge er den Vorgaben des Besatzungsrechts.876 Einige Autoren versuchen den Widerspruch zwischen der herausgehobenen Stellung des Sicherheitsrates und den engen Grenzen des humanitären Völkerrechts durch eine weite Auslegung desselben zu 873 Vgl. EuG, Urt. v. 21. September 2005 – Rechtssache T-306/01 – Yusuf und Al Barakaat International Foundation v. Rat der Europäischen Union und Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Rn. 277, sowie die Schlussanträge des Generalanwaltes Poiares Maduro vom 23. Januar 2008 – Rechtssache C-415/05 P – Al Barakaat International Foundation v. Rat der Europäischen Union und Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Rn. 43 ff. Ebenso EuG, Urt. v. 21. September 2005 – Rechtssache T-315/01 – Yassin Abdullah Kadi v. Rat der Europäischen Union und Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Rn. 226 ff., sowie die Schlussanträge des Generalanwaltes Poiares Maduro vom 16. Januar 2008 – Rechtssache C-402/05 P – Kadi v. Rat und Kommission, Rn. 43 ff. Vgl. auch R. Hofmann, in: R. Hofmann / Reinisch / Pfeiffer / Oeter / Stadler (Hrsg.), Die Rechtskontrolle von Organen der Staatengemeinschaft, Vielfalt der Gerichte – Einheit des Prozessrechts, 2007, S. 1 (22); Lorinser, Bindende Resolutionen des Sicherheitsrates, 1995, S. 53; Herbst, Rechtskontrolle des UN-Sicherheitsrates, 1999, S. 377; Dominicé, in: GS Schachter (Anm. 869), S. 366; Bauer (Anm. 860), S. 225; De Wet, The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council, 2004, S. 187; Perez (Anm. 298), S. 64. Vgl. auch Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, Provisional Measures, Order of 8 April 1993, Separate Opinion of Judge Lauterpacht, I.C.J. Reports 1993, S. 407 (440). A.A. Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention Arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America), Provisional Measures, Order of 14 April 1992, Declaration of Acting President Oda, I.C.J. Reports 1992, S.129 (129). Kritisch auch Fox (Anm. 5), S. 211 ff. 874 Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations (Anm. 850), S. 180: „Whereas a State possesses the totality of international rights and duties recognized by international law, the rights and duties of an entity such as the Organization must depend upon its purposes and functions as specified or implied in its constituent documents and developed in practice.“ Vgl. hierzu auch Gardam (Anm. 868), S. 318; Irmscher (Anm. 490), S. 370, sowie Tittemore (Anm. 842), S. 102. 875 Vgl. hierzu auch Tittemore a. a. O., S. 104. 876 Vgl. Friedrich (Anm. 839), S. 281. 179 lösen.877 Mit seinen unbestimmten Rechtsbegriffen lasse das humanitäre Völkerrecht gerade Raum für eine extensive Interpretation. Ziele der Friedenskonsolidierung könnten etwa als zwingendes Hindernis im Sinne von Art. 43 HLKO betrachtet werden.878 Die Pflicht zur Beachtung der im besetzten Gebiet geltenden Gesetze werde damit obsolet. Eine solche Auslegung vermag indes kaum zu überzeugen. Die Ordnungsfunktion des humanitären Völkerrechts würde ernstlich in Gefahr gebracht, hinge seine Interpretation davon ab, welcher Akteur gerade handelt. Eine Überdehnung des humanitären Völkerrechts durch den Sicherheitsrat schaffte somit einen unwillkommenen Präzedenzfall für humanitäre Besatzungen durch einzelne Staaten. Auch die Rechtspraxis des Sicherheitsrates deutet daraufhin, dass Friedensmissionen nicht am Maßstab des humanitären Völkerrechts zu messen sind. Keine der bisher von den Vereinten Nationen errichteten Territorialverwaltungen ist auf das humanitäre Völkerrecht gestützt worden.879 Im Zusammenhang mit der Besatzung des Irak hat der Sicherheitsrat demgegenüber wiederholt zur Einhaltung des humanitären Völkerrechts gemahnt.880 Es ist hervorzuheben, dass die Vereinten Nationen eine Bindung an das humanitäre Völkerrecht nicht kategorisch ausschließen. Bereits im Jahre 1978 haben sie in einem Briefwechsel mit dem Internationalen Komitee des Roten Kreuzes ihre Pflicht zur Beachtung der grundlegenden Prinzipien und Grundsätze des humanitären Völkerrechts anerkannt.881 Dies wurde in einem internen Bulletin aus dem Jahre 1999 bestätigt.882 Beide Dokumente beziehen sich jedoch nur auf unter Einsatz von Waffengewalt durchgeführte Friedensoperationen einzelner Staaten im Auftrag der Vereinten Nationen. Im Zusammenhang mit der Errichtung von Übergangsregierungen kommt ihnen keine unmittelbare Bedeutung zu. Besondere Erwähnung verdient auch die Convention on the Safety of United Nations and Associated Personnel (im Folgenden: Safety Convention)883 aus dem Jahre 1994. Die Konvention wurde als Reaktion auf Angriffe gegen UN-Mitarbeiter in Friedensoperationen erlassen.884 Derartige Übergriffe werden unter Strafe gestellt, es finden sich Vorgaben zur Ahndung derartiger Verbrechen. Die Besonderheit der Safety Convention ist ihr Anwendungsbereich. Art. 2 bestimmt, dass sich die Konvention nicht auf Enforcement-Operationen nach Kapitel VII bezieht, in denen das humanitäre Völkerrecht Anwendung findet. Insoweit besteht mithin ein Exlusivitätsverhältnis zwischen Safety Convention und humanitärem Völkerrecht.885 Da die 877 Vgl. Saura (Anm. 842), S. 510. 878 Vgl. Wollenberg (Anm. 844), S. 238. 879 Vgl. Shraga, in: FS Caflisch (Anm. 833), S. 481. 880 Vgl. nur S/RES/1483, 22 Mai 2004, Rn. 5. 881 Vgl. Saura (Anm. 842), S. 495. 882 Observance by United Nations forces of international humanitarian law, ST/SGB/1999/13, 6. August 1999. 883 Convention on the Safety of United Nations and Associated Personnel, abrufbar unter: http://www.un.org/law/cod/safety.htm. 884 Vgl. Hoffman, IRRC 837 (2000), 193 (197). 885 Vgl. De Wet (Anm. 495), S. 324. A.A. Saura (Anm. 842), S. 518 f. 180 besondere Schutzbedürftigkeit von UN-Mitarbeitern in Friedensoperationen gerade ein Anlass für die Schaffung der Safety Convention gewesen ist, spricht dies dafür, dass sich die Vereinten Nationen hier nicht an das humanitäre Völkerrecht gebunden fühlen. Friedensmissionen in Konflikten wie im Kosovo sollten mithin in den Anwendungsbereich der Safety Convention fallen, nicht hingegen am humanitären Völkerrecht gemessen werden.886 Es ist hervorzuheben, dass diese subjektive Sicht lediglich ein Indiz dafür bietet, dass eine Bindung an das humanitäre Völkerrecht mit den Zielen und Funktionen der Vereinten Nationen unvereinbar ist.887 Zweifelsohne kann hieraus nicht gefolgert werden, dass es in der Macht der Vereinten Nationen steht, sich durch Erlass einer Konvention über geltendes Gewohnheitsrecht hinwegzusetzen.888 Im Lichte der Ziele und Funktionen der Vereinten Nationen sprechen gewichtige Gründe gegen eine Bindung des Sicherheitsrats an das Besatzungsrecht.889 Sowohl die UN-Charta, als auch die Rechtspraxis der Vereinten Nationen verleiten zu dem Schluss, dass der Sicherheitsrat bei der Errichtung von Territorialverwaltungen nicht an das humanitäre Völkerrecht gebunden ist. Bei genauer Betrachtung erweisen sich nicht nur die Rechtsfolgen des humanitären Völkerrechts als wenig angemessener Maßstab für Territorialverwaltungen. Vielmehr existieren bereits in tatbestandlicher Hinsicht eklatante Unterschiede zwischen einer kriegerischen Besatzung und Friedensmissionen durch die Vereinten Nationen.890 Zwar handelt es sich in beiden Fällen um eine Situation, in der ein externer Akteur auf einem fremden Gebiet tätig wird.891 Das Besatzungsrecht setzt tatbestandlich jedoch voraus, dass der betreffende Akteur ein einzelner Staat ist, der kaum Legitimität genießt und seine Macht zu missbrauchen droht. Dies ist der innere Grund dafür, ihn zur Wahrung des status quo ante zu verpflichten. Der Sicherheitsrat weist diese Eigenschaften nicht auf. Aufgrund seiner institutionellen und normativen Vorrangstellung auf dem Gebiet der Friedenssicherung besteht schlichtweg keine Notwendigkeit, ihn zur strikten Wahrung des status quo ante zu verpflichten.892 Dabei ist hervorzuheben, dass es kein Widerspruch in sich selbst ist, wenn der Sicherheitsrat in einer Weise handeln kann, wie es den einzelnen Mitgliedern verwehrt ist. Die anders lautende Ansicht einzelner Autoren893 vermag nicht zu überzeugen. Schließlich verdankt der Sicherheitsrat seine hervorgehobene Stellung gerade dem Umstand, dass er die Kompetenzen der 886 Vgl. De Wet a. a. O., S. 325. 887 Vgl. R. Hofmann, in: R. Hofmann / Reinisch / Pfeiffer / Oeter / Stadler (Anm. 873), S. 1 (15). 888 Vgl. Glick (Anm. 868), S. 95 f. 889 So auch Boon (Anm. 313), S. 311; Zwanenburg (Anm. 776), S. 763; Parameswaran (Anm. 319), S. 200 f. 890 Vgl. auch Meyer, Die internationale Verwaltung durch die Vereinten Nationen, 2006, S. 206; Forteau (Anm. 494), S. 640, sowie Wollenberg (Anm. 844), S. 236. 891 So zutreffend Saura (Anm. 842), S. 507 f. Vgl. auch Gasser, in: FS Fleck (Anm. 341), S. 146, der auf Parallelen zwischen einer Besatzung und der Errichtung einer internationalen Territorialverwaltung verweist. 892 Vgl. Friedrich (Anm. 839), S. 281; v. Carlowitz (Anm. 844), S. 373 f.; Irmscher (Anm. 490), S. 383; Ratner, Eur. J. Int´l L. 16 (2005), 695 (700); Boon (Anm. 313), S. 311. 893 Vgl. Gill (Anm. 849), S. 82; Schweigman (Anm. 860), S. 180. 181 Mitglieder der Vereinten Nationen bündelt. Im Ergebnis ist somit zu konstatieren, dass trotz der Parallelen zwischen einer Besatzung durch einzelne Staaten und der Errichtung einer Territorialverwaltung beide Situationen in rechtlicher Hinsicht unterschiedlich zu beurteilen sind. Für UN-Missionen kann das humanitäre Völkerrecht allenfalls als Orientierungshilfe herangezogen werden, soweit Resolutionen keine abschließende Regelung treffen.894 bb. Menschenrechte Im Vergleich zum humanitären Völkerrecht zeichnen sich die Menschenrechte durch ein hohes Maß an Abstraktion aus. Sie sind weder an einen bestimmten Adressaten gerichtet noch zielen sie darauf ab, eine bestimmte tatsächliche Situation zu regeln. Angesichts dessen muss gesondert untersucht werden, ob der Sicherheitsrat menschenrechtlichen Bindungen unterliegt. Es können drei Begründungsansätze voneinander unterschieden werden. Zunächst kann darauf verwiesen werden, dass bereits die UN-Charta selbst an verschiedenen Stellen zur Einhaltung der Menschenrechte aufruft.895 Neben der Präambel ist den Artikeln 1 III, 55, 62, und 76 zu entnehmen, dass die Vereinten Nationen zur Wahrung der Menschenrechte verpflichtet sind. Es ist hervorzuheben, dass die Charta keine weiteren Konkretisierungen der Menschenrechte enthält. Vielmehr sind die Bestimmungen als Verweis auf die chartaexternen menschenrechtlichen Gewährleistungen zu verstehen. Menschenrechte sind auch im Völkergewohnheitsrecht verankert. Im Lichte der Ziele und Funktionen der UN-Charta betrachtet sprechen gewichtige Gründe für eine Bindung der Vereinten Nationen an die Menschenrechte.896 Wie gesehen, zählt die Wahrung der Menschenrechte sogar zu den konstitutiven Zwecken der Vereinten Nationen. Der Sicherheitsrat würde sich in Widersprüche verstricken, agierte er unabhängig von den Menschenrechten. Schließlich kommt auch hier eine Bindung an die Menschenrechte qua Staatennachfolge in Betracht. Denn ebenso wie eine Besatzungsmacht im besetzen Staat üben auch die Vereinten Nationen bei Errichtung einer Übergangsverwaltung umfassend Hoheitsbefugnisse im betreffenden Staat aus. Dem Kontinuitätsinteresse kann über das Institut der Staatennachfolge am besten Rechnung getragen werden.897 Dem wird zum Teil entgegengehalten, die Situation ähnele dem aus dem Verwal- 894 Ähnlich auch Irmscher (Anm. 490), S. 387; Wierse (Anm. 860), S. 262. 895 Vgl. Irmscher a. a. O., S. 367. 896 Vgl. Wollenberg (Anm. 844), S. 219; Irmscher a. a. O., S. 369; Smyrek (Anm. 494), S. 226; Kiderlen (Anm. 832), S. 288. 897 Vgl. Kiderlen (Anm. 832), S. 302; Wierse (Anm. 860), S. 205; Irmscher a. a. O., S. 371, Smyrek a. a. O., S. 227. Vgl. auch A. Zimmermann (Anm. 487), S. 44; A. Zimmermann / Stahn (Anm. 494), S. 445; Bothe / Marauhn in: Tomuschat (Anm. 405), S. 237; Cerone (Anm. 498) S. 474; Epping, in: FS Bothe (Anm. 860), S. 71. A.A. De Wet (Anm. 495) S. 319. Vgl. im Einzelnen auch schon oben S. 108. ff. 182 tungsrecht bekannten Institut der Organleihe.898 Der Rekurs auf das Institut der Staatennachfolge wäre in diesem Fall entbehrlich. Eine Organleihe zeichnet sich jedoch dadurch aus, dass ein Organ eines Verwaltungsträgers für einen anderen Verwaltungsträger tätig wird und insoweit seinen Weisungen unterliegt.899 Mit der Errichtung einer UN-Übergangsregierung wird nicht nur ein Organ bereitgestellt, sondern ein ganzer Staatsapparat errichtet. Darüber hinaus kann der Staat, in dem die Übergangsregierung tätig wird, gegenüber dieser keine Weisungen erteilen. Aus diesem Grund liegt es näher, das Institut der Staatennachfolge zu bemühen. Der Umstand, dass es sich bei einer UN-Übergangsverwaltung rein begrifflich nicht um einen Staat handelt, erweist sich dabei als unschädlich. Bei den UN-Übergangsverwaltungen handelt es sich nämlich um ad hoc errichtete Nebenorgane des Sicherheitsrates.900 Sie sind damit Teil der Vereinten Nationen, deren Völkerrechtssubjektivität unbestritten ist.901 c. Fazit Der Sicherheitsrat ist ein rechtlich gebundenes Organ. Zum einen unterliegt er chartainternen Bindungen. Hierzu zählen vor allem die in Kapitel I genannten Belange. Zum anderen ist er auch an chartaexterne Vorgaben gebunden. Anders als bei Besatzungen durch einzelne Staaten bietet das humanitäre Völkerrecht für Friedensoperationen durch die Vereinten Nationen allenfalls eine Orientierungshilfe. Es ist weder von seinem Tatbestand unmittelbar einschlägig, noch erweisen sich seine Rechtsfolgen stets als angemessen. Menschenrechte hingegen sind Teil des normativen Rahmens, innerhalb dessen sich die Errichtung einer Territorialverwaltung vollzieht. 2. Kollision Betrachtet man friedenskonsolidierende Maßnahmen im Lichte der in Kapitel I UN- Charta niedergelegten Prinzipien und der Menschenrechte, so offenbart sich folgendes Dilemma: Durch die Ausübung von Herrschaftsgewalt im Rahmen einer UN- Übergangsverwaltung dringt der Sicherheitsrat in Autonomiesphären des betroffenen Staates bzw. seines Volkes ein. Selbst umfassende Bemühungen, die Bevölkerung in die Entscheidungsfindung einzubinden, vermögen nichts daran zu ändern, dass es sich bei einer UN-Verwaltung um ein von außen oktroyiertes System han- 898 Vgl. Ruffert (Anm. 847) S. 626 f. 899 Vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. (2006), S. 543. 900 Vgl. Paulus, in: Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations, Bd. I, 2. Aufl. (2002), S. 539 (547); v. Carlowitz (Anm. 844), S. 342; Ruffert (Anm. 847), S. 622; Friedrich (Anm. 839), S. 267. 901 Vgl. nur Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations (Anm. 850), S. 185. 183 delt.902 Dies führt zu Kollisionen mit dem Selbstbestimmungsrecht der Völker sowie der staatlichen Souveränität. a. Souveränität Wie bereits festgestellt, kann der Begriff Souveränität in ein normatives und ein faktisches Element zerlegt werden. Beide Facetten werden durch die Errichtung einer UN-Verwaltung berührt. Das faktische Element ist betroffen, da die Herrschaftsgewalt nicht länger durch den jeweiligen Staat ausgeübt wird. Vielmehr wird diese in einigen Fällen teilweise, in anderen Konstellationen umfassend durch die UN-Verwaltung ausgeübt. Das normative Element ist insofern berührt, als die UN-Verwaltung auf die bestehenden Strukturen einwirkt und Vorgaben für die künftige Organisation des betroffenen Staates macht. Hierdurch erlangen die Vereinten Nationen indes nicht die Souveränität de jure.903 Denn zum einen können sie nur während eines temporären Zeitraums Vorgaben für die Organisation eines Staates machen. Zum anderen sind ihre Befugnisse auch in inhaltlicher Hinsicht beschränkt. Vertreter der Gegenansicht verkennen die Bedeutung der Souveränität als fundamentales Ordnungsprinzip der Völkerrechtsgemeinschaft. b. Selbstbestimmungsrecht Eine Kollision entsteht auch mit dem Selbstbestimmungsrecht der Völker. UN- Verwaltungen nehmen die Stellung eines Fremdkörpers im betroffenen Staat ein. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die UN-Verwaltung ihre Befugnisse in Einklang mit dem Willen der Bevölkerung ausüben könnte. Die erscheint faktisch indes nicht möglich. Zwar wird zum Teil argumentiert, bei Einhaltung von Good governance-Standards agiere die Übergangsregierung automatisch in Übereinstimmung mit dem vermeintlichen Willen der Bevölkerung. Eine Beeinträchtigung des Selbstbestimmungsrechts sei daher nicht gegeben.904 Diese Ansicht verkennt jedoch, dass jegliche Form der externen Intervention dem Selbstbestimmungsrecht zunächst diametral entgegensteht.905 Das konkrete Ausmaß der Beeinträchtigung bestimmt sich danach, in welchem Umfang der Wille des Volkes gewahrt wird. Somit vermag die Wahrung von Good governance-Standards lediglich die Intensität der Beeinträchtigung zu verringern. 902 Vgl. Harland (Anm. 839), S. 15. 903 Wenig überzeugend daher Schermers, in: Kreijen (Anm. 58), S. 192, sowie Gordon (Anm. 854), S. 316. 904 Vgl. v. Carlowitz (Anm. 844), S. 367. 905 Vgl. Wollenberg (Anm. 844), S. 174; Harland (Anm. 839), S. 15. 184 3. Kollisionsregeln Da sowohl die Wahrung des Weltfriedens als auch die Einhaltung der in Kapitel I UN-Charta niedergelegten Prinzipien und Grundsätze, namentlich der staatlichen Souveränität und des Selbstbestimmungsrechts, im Interesse der Vereinten Nationen liegen, bedarf es einer Kollisionsregel, die die widerstreitenden rechtlichen Belange in Einklang bringt. a. Normenhierarchie Die Kollisionslage wäre einfach zu lösen, wenn zwischen den rechtlichen Belangen ein Stufenverhältnis bestünde.906 Tatsächlich ist im Zuge der Konstitutionalisierung des Völkerrechts auch die Herausbildung einer Normenhierarchie zu verzeichnen.907 Höherrangiges Recht verdrängt dabei das Recht geringerer Bedeutung. Zwischen den vorgenannten Belangen besteht indes nicht ein derartiges Stufenverhältnis. Zwar existieren vereinzelt Ansätze, einen der Belange als höchsten und unantastbaren Belang zu qualifizieren. So trägt Gill vor, es sei den Vereinten Nationen a priori verwehrt, Einfluss auf die politischen Strukturen in einem bestimmten Staat zu nehmen.908 Dies vermag indes kaum zu überzeugen. Vielmehr stehen die in Kapitel I genannten Belange auf einer Stufe mit dem Ziel, die Wahrung des Weltfriedens zu sichern. b. Verzicht Auch wenn die verschiedenen Belange grundsätzlich gleichberechtigt nebeneinander stehen, gebührt dem Interesse des Sicherheitsrates an der Wahrung des Weltfriedens in den Augen einiger Autoren gleichwohl der Vorrang. Begründet wird dies damit, die Mitglieder der Vereinten Nationen hätten mit Gründung derselben auf einen Teil ihrer Souveränität verzichtet.909 Eine Maßnahme des Sicherheitsrates führe damit nicht zu einer Beeinträchtigung der Souveränität, sondern sei geradezu Ausdruck derselben.910 Gleiches kann in Bezug auf das Selbstbestimmungsrecht geltend gemacht werden. Grundsätzlich geht das Selbstbestimmungsrecht in der Souveränität 906 Streng genommen läge sogar nur eine vermeintliche Kollisionslage vor, da im Falle eines hierarchischen Verhältnisses ein dem Recht immanenter Ausgleichsmechanismus von vornherein eine Vorrangregelung trifft. 907 Vgl. hierzu Kadelbach / Kleinlein (Anm. 22), S. 235 ff. 908 Vgl. Gill (Anm. 849), S. 76 ff. 909 Vgl. Kelly, UCLA J. Int´l L. & Foreign Aff. 10 (2005), 361 (407), sowie seine weiteren Ausführungen zu der sehr politisch aufgeladenen Involuntary waiver-Theorie. 910 Vgl. Matheson (Anm. 843), S. 84. 185 eines Staates auf. Mit Gründung oder Beitritt zu den Vereinten Nationen erfolgt somit eine autonome Beschränkung des Selbstbestimmungsrechts. Vertretern dieser Ansicht ist zuzugestehen, dass der Sicherheitsrat ein vertraglich geschaffenes Organ ist, dessen Kompetenzen auf den Willen der Mitgliedstaaten zurückzuführen sind. Diese Einsicht erlaubt indes nicht den Schluss, der Sicherheitsrat dürfe unbeschränkt Befugnisse gegenüber den Mitgliedstaaten ausüben. Es ist gerade streitig, in welchem Umfang dem Sicherheitsrat Kompetenzen übertragen worden sind. Vieles spricht dafür, dass die Staaten bei Gründung der Vereinten Nationen nicht den Willen zur Selbstaufgabe hatten.911 Denn dies würde die Geltung der Völkerrechtsordnung untergraben; es wäre der Grundstein für einen Weltstaat gelegt.912 Überdies ist fraglich, ob die Souveränität bzw. das Selbstbestimmungsrecht überhaupt vertraglich aufgegeben werden können. Viel spricht dafür, dass sie als grundlegende Prinzipien der Völkerrechtsordnung nicht zur Disposition der Staaten stehen.913 c. Verwirkung Vertreter einer dritten Ansicht wollen unter Rückgriff auf Grundsätze der Verwirkung einen Konflikt der widerstreitenden Interessen lösen.914 Ausgangspunkt ihrer These ist die Erkenntnis, dass Souveränität rechtlich gebundene Herrschaftsmacht ist. Ausfluss der normativen Dimension der Souveränität ist es, dass Staaten Verantwortung gegenüber ihren Bürgern tragen. Missachten sie diese rechtlichen Bindungen, so begründet dies nach Maßgabe dieser Ansicht einen Verwirkungstatbestand. Den Staaten sei es verwehrt, sich länger auf ihre Souveränität zu berufen. Ähnlich wird auch dann argumentiert, wenn die Krisenerscheinung der Souveränität nicht ihr normatives, sondern ihr faktisches Element betrifft. So trägt Herdegen vor, im Falle einer dauernden Paralyse grundlegender Staatsfunktionen dürfe nicht länger blind am juristischen Begriff Souveränität festgehalten werden.915 Der Grundansatz dieser Ansicht erscheint äußerst einleuchtend. Bei der Souveränität handelt es sich nicht um ein rechtliches Prinzip, dem unmittelbarer Eigenwert innewohnt, sondern um ein Instrument zur Verwirklichung anderer Primärziele wie der Regulierung zwischenstaatlicher und individueller Autonomieansprüche. Die Herrschaftsmacht ist rechtlich gebunden. Hervorzuheben ist dabei, dass es sich bei dieser Bindung nicht um ein rein ethisches oder politisches Postulat handelt, sondern 911 Vgl. Herdegen (Anm. 841), S. 28. 912 Vgl. Bauer (Anm. 860), S. 215 913 So im Ergebnis Gill (Anm. 849), S. 82. A.A. Gordon (Anm. 854), S. 324, die allerdings darauf hinweist, dass insbesondere im failed state unklar sei, wer wirksam auf die Souveränität verzichten kann. 914 Vgl. Joyner (Anm. 45), S. 720; Aronofsky (Anm. 45), S. 318. 915 Vgl. Herdegen, in: Thürer / Herdegen / Hohloch (Hrsg.), Der Wegfall effektiver Staatsgewalt: „The Failed State“, 1996, S. 49 (51). 186 um eine Vorgabe, die im positiven Recht verankert ist.916 Ein Missbrauch der Souveränität lässt ihre Ordnungsfunktion prima facie obsolet werden, so dass es plausibel erscheint, unter bestimmten Umständen nicht mehr formal auf dem Grundsatz der Souveränität zu beharren. Bei näherer Betrachtung erweist sich jedoch, dass der Rekurs auf den Grundsatz der Verwirkung von Rechten eine Vielzahl von Problemen birgt. Es erscheint bereits fraglich, ob die Souveränität eines Staates überhaupt verwirkt werden kann. Die Zweifel, die einer vertraglichen Übertragung von Souveränitätsrechten entgegengebracht werden, bestehen erst recht, wenn dieselben Rechtsfolgen an ein bloß tatsächliches Verhalten anknüpfen sollen. Darüber hinaus ist hervorzuheben, dass die Verwirkung von Rechten grundsätzlich ein Umstands- und ein Zeitmoment voraussetzt. Die Beurteilung, ob ein derartiger Verwirkungstatbestand vorliegt, erfordert somit eine Wertung. Es erschiene befremdlich, stellte man die Souveränität als kardinales Ordnungsprinzip der Entscheidung eines externen Akteurs anheim. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Anwendung des Verwirkungsprinzips lediglich auf den Grundsatz der Souveränität und das Interesse an der Wahrung des Weltfriedens fokussiert. Wie gesehen, wird durch Maßnahmen des Sicherheitsrates jedoch auch das Selbstbestimmungsrecht der Völker berührt. d. Abwägung / Verhältnismäßigkeit aa. Geltung im Rahmen von Kapitel VII-Maßnahmen Zu guter Letzt kommt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Kollisionsregel in Betracht. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist aus dem nationalen Recht bekannt. Es handelt sich um ein in subordinationsrechtlichen Verhältnissen zur Anwendung kommendes Verfahren, widerstreitende rechtliche Belange in einem Prozess der Abwägung miteinander in Einklang zu bringen. Die Beeinträchtigung eines Rechtes kann dabei rechtmäßig sein, wenn sie durch positive Auswirkungen zugunsten eines anderen Rechts wieder wettgemacht wird. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist damit eine Emanation von Gerechtigkeitserwägungen.917 Auch im Völkerrecht hat der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Anerkennung gefunden.918 Im Bereich der Menschenrechte spielt er eine ebenso große Rolle wie im humanitären Völkerrecht oder bei Ausübung des Selbstverteidigungsrechts.919 916 Problematisch daher die Formulierung von Wollenberg (Anm. 844), S. 153, der von einer „überpositive[n] Bestimmung der ´Daseinsberechtigung´ staatlicher Souveränität“ oder „dem formalen Prinzip der Souveränität“ spricht. 917 Vgl. Delbrück, in: Bernhardt (Hrsg.), Encyclopedia of Public International Law, Bd. IV, 1997, S. 1140 (1141). 918 Kritisch Stein, in: FS Delbrück, 2005, S. 727 (737). 919 Vgl. nur Meyer (Anm. 890), S. 207 f. 187 Umstritten ist jedoch, ob er in gleicher Weise bei Kapitel VII - Maßnahmen des Sicherheitsrates als Rechtsausübungsschranke Anwendung findet. Einige Autoren lehnen dies mit unterschiedlicher Begründung ab. Zum einen wird hervorgehoben, bei den zur Debatte stehenden Prinzipien wie der Souveränität oder dem Selbstbestimmungsrecht handele es sich um fundamentale Grundsätze des Völkerrechts. Diese seien einer Abwägung schlichtweg nicht zugänglich.920 Zum anderen wird auf das weite Ermessen des Sicherheitsrates im Rahmen von Kapitel VII-Maßnahmen verwiesen.921 Aufgrund der normativen und institutionellen Sonderstellung des Sicherheitsrates gelte der Grundsatz, dass der Zweck die Mittel „heilige“. Andere Stimmen befürworten eine Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips.922 Bereits der Wortlaut mehrerer Charta-Bestimmungen in Kapitel VII enthalte Anhaltspunkte für die Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. So dürfe der Sicherheitsrat hiernach lediglich für die Aufrechterhaltung des Friedens erforderliche Maßnahmen treffen.923 Darüber hinaus habe der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz den Status eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes erlangt und sei damit zum Kreis der völkerrechtlichen Rechtsquellen zu zählen.924 In der gleichen Weise wie der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im nationalen Kontext den Ausgleich zwischen den Interessen von Staat und Bürgern zu verwirklichen suche, so diene er im Völkerrecht dem Interessenausgleich zwischen der internationalen Gemeinschaft auf der einen Seite und den Staaten und Völkern auf der anderen Seite.925 Zum Teil wird die Abwägung widerstreitender Belange durch den Sicherheitsrat sogar als ein Postulat der Logik betrachtet.926 Die besseren Gründe sprechen für die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Denn zwischen dem Sicherheitsrat und den einzelnen Mitgliedstaaten besteht ein Subordinationsverhältnis.927 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz erlaubt es, die widerstreitenden rechtlichen Interessen in möglichst schonenden Ausgleich zu bringen. Seiner Anwendung kann nicht unter Hinweis auf den Ermessensspiel- 920 Vgl. Wheatley (Anm. 779), S. 543; ähnlich auch Herbst (Anm. 873), S. 385. 921 Vgl. Lorinser (Anm. 873), S. 53. 922 Vgl. R. Hofmann, in: R. Hofmann / Reinisch / Pfeiffer / Oeter / Stadler (Anm. 873), S. 1 (22); Manusama (Anm. 865), S. 22; Rosand (Anm. 849), S. 557; Angelet, in: Gowlland-Debbas (Anm. 860), S. 72; Herdegen (Anm. 841), S. 30 f. 923 Vgl. Talmon (Anm. 840), S. 184, der allerdings darauf hinweist, angesichts des weiten Ermessensspielraumes des Sicherheitsrates komme dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nur begrenzt Bedeutung als „Schranken-Schranke“ zu. 924 Vgl. Bruha / Krajewski (Anm. 847), S. 17. Vgl. auch Delbrück, in: Bernhardt (Anm. 917), S. 1144. 925 Vgl. Herdegen, Vand. J. Transnat´l L. 27 (1994), 135 (157). Vgl. auch Krugmann, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, 2004, S. 107, der die umfassende Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes jedoch in Frage stellt. 926 Vgl. Matheson, Council Unbound – The Growth of UN Decision Making on Conflict and Postconflict Issues after the Cold War, 2006, S. 127. 927 Wenig überzeugend der Verweis bei Meyer (Anm. 890), S. 207, es handele sich auch insoweit um ein Koordinationsverhältnis. Meyer verkennt die Vorrangstellung, die der Sicherheitsrat einnimmt. 188 raum des Sicherheitsrates entgegengetreten werden. Schließlich ist auch das Ermessen des Sicherheitsrates nicht schrankenlos. Alles andere liefe darauf hinaus, den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung zu ignorieren und eine Kompetenz- Kompetenz des Sicherheitsrates zu befürworten. Dies vermag nicht zu überzeugen. bb. Anwendung Die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erfordert eine Abwägung der konfligierenden rechtlichen Interessen. Es müssen somit die Autonomieansprüche des betroffenen Staates bzw. seiner Bevölkerung mit dem Interesse an der Wahrung des Weltfriedens in Einklang gebracht werden. Zu diesem Zweck ist zunächst eine Bewertung der widerstreitenden Interessen erforderlich. Dies bereitet in der Rechtspraxis erhebliche Schwierigkeiten.928 Gleichwohl lassen sich allgemeine Leitlinien aufstellen, die eine Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erleichtern. Was die Beurteilung des Eingriffs anbelangt, so gilt es zu ermitteln, in welchem Umfang Autonomieansprüche des betroffenen Staates bzw. Volkes beeinträchtigt werden. Entscheidend ist zunächst die zeitliche Dauer der Präsenz externer Akteure. Je kürzer ihre Anwesenheit, desto geringfügiger ist typischerweise der Eingriff. Weiter kommt es darauf an, ob die ergriffenen Strukturmaßnahmen durch völkerrechtlich verbindliche Vorgaben oder den Willen der betroffenen Bevölkerung legitimiert sind. Grundsätzlich gilt das Gebot, die lokale Bevölkerung so weit wie möglich an der Regierung zu beteiligen929 und international konsentierte Vorgaben einzuhalten. In diesem Fall erweist sich der Eingriff als weniger schwerwiegend. Schließlich kann die Intensität eines Eingriffes auch anhand der Reversibilität beurteilt werden. Strukturmaßnahmen erweisen sich mithin als besonders einschneidender Eingriff in fremde Autonomiesphären, wenn sie schwer rückgängig zu machen sind. Was die Gewichtung des Interesses an der Sicherung des Weltfriedens anbelangt, so kommt es entscheidend darauf an, wie bedrohlich die politischen Lage in einem Staat ist.930 Dabei ist zwei Gesichtspunkten besondere Beachtung zu schenken. Zum einen ist maßgeblich, welche Rechtsgüter beeinträchtigt zu werden drohen. Da eine Maßnahme des Sicherheitsrates nach Art. 41 UN-Charta eine Bedrohung des Friedens voraussetzt, wird regelmäßig eine Gefährdung besonders hochrangiger Rechtsgüter gegeben sein. Zum anderen ist zu berücksichtigen, innerhalb welcher Zeitspanne und mit welcher Wahrscheinlichkeit ein Schaden an dem betreffenden Rechtsgut einzutreten droht. 928 Vgl. Wollenberg (Anm. 844), S. 215. 929 Vgl. Smyrek (Anm. 494), S. 223. 930 Vgl. Schaller, Peacebuilding und „ius post bellum“ – Völkerrechtliche Rahmenbedingungen der Friedenskonsolidierung nach militärischen Interventionen April 2006, abrufbar unter: http://www.swp-berlin.org/de/produkte/swp_studie.php?id=5742 (Stand: 06. Juli 2007), S. 20. 189 Die Abwägung der widerstreitenden Belange kann dazu führen, dass der Sicherheitsrat einem Staat rechtmäßiger Weise Vorgaben für seine innere Ordnung machen darf.931 Von besonderer Bedeutung sind dabei die völkerrechtlichen Strukturvorgaben, die im ersten Teil der vorliegenden Arbeit als Grenzen staatlicher Autonomie herausgearbeitet worden sind. Hier besteht jedoch ein fundamentaler Unterschied zwischen transformativen Maßnahmen durch den Sicherheitsrat und solchen durch einzelne Staaten. Kraft seiner übergeordneten Stellung und der damit verbundenen weiterreichenden Kompetenzen ist der Sicherheitsrat dazu befugt, Ermessensspielräume der einzelnen Staaten auszufüllen. Anders als eine an das Okkupationsrecht gebundene Besatzungsmacht ist er nicht darauf beschränkt, völkerrechtlich zwingende Vorgaben umzusetzen. Die Kompetenzen des Sicherheitsrates stehen jedoch unter einem doppelten Vorbehalt: Zum einen stellt das Interesse an der Wahrung des Weltfriedens eine funktionale Begrenzung seiner Kompetenzen dar.932 Es ist dem Sicherheitsrat verwehrt, zu anderen Zwecken tätig zu werden. Zum anderen darf ähnlich der verfassungsrechtlichen Wesensgehaltsgarantie der Kerngehalt eines Rechtes nicht tangiert werden.933 Zutreffend unterstreicht Herdegen, dass die internationale Ordnung ihre Legitimität einbüßen würde, verlangte sie Staaten die umfassende Aufgabe ihrer Souveränität ab.934 Dies würde ihrer normativen Geltungskraft zum Nachteil gereichen. D. Fallstudie Kosovo Jüngstes Beispiel für eine Übergangsverwaltung auf Grundlage einer Resolution des UN-Sicherheitsrates bietet das internationale Engagement der UNMIK im Kosovo. Zahlreiche externe Akteure beteiligten sich im Rahmen dieser Übergangsverwaltung an der Transformation des Kosovo, das im Zeitpunkt der Errichtung der Mission kein eigener Staat, sondern Teil der ehemaligen Republik Jugoslawien – der heutigen Republik Serbien – war. I. Struktur der Mission 1. Aufgabe Mit Resolution 1244 (1999) wurde die internationale Präsenz UNMIK als Nebenorgan des Sicherheitsrates935 ins Leben gerufen.936 Aufgabe der UNMIK war es, das 931 Vgl. Matheson (Anm. 843), S. 85; De Wet (Anm. 873), S. 336. 932 Vgl. Bianchi (Anm. 841), S. 886. 933 Vgl. De Wet (Anm. 873), S. 193. 934 Vgl. Herdegen (Anm. 841), S. 156. 935 Vgl. Muharremi (Anm. 85), S. 19. 936 S/RES/1244 (1999), 10. Juni 1999, Rn. 10.

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References

Zusammenfassung

Für den Zeitraum nach der Beendigung bewaffneter Konflikte existieren bislang nur wenige völkerrechtliche Regeln. Zu den ungelösten Problemen des ius post bellum gehört die Frage, ob externe Akteure zum Wohle der Bevölkerung regimeändernde Maßnahmen in Post-Konflikt-Staaten ergreifen dürfen.

Im vorliegenden Band wird untersucht, inwieweit die Konstitutionalisierung des Völkerrechts zur Herausbildung von Vorgaben für die Organisation von Staaten geführt hat. Am Beispiel der jüngsten Transformationsprozesse im Irak und im Kosovo werden die Kompetenzen einzelner Staaten und der Vereinten Nationen zur zwangsweisen Implementierung dieser Vorgaben einer kritischen Analyse unterzogen.