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Friedrich Rosenfeld, Mandat des Sicherheitsrats in:

Friedrich Rosenfeld

Die humanitäre Besatzung, page 171 - 174

Ein Dilemma des ius post bellum

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4231-1, ISBN online: 978-3-8452-1660-7 https://doi.org/10.5771/9783845216607

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 15

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171 Errichtung von Territorialverwaltungen mit umfassenden Kompetenzen erweist sich gleichwohl als problematisch. Zwar haben sowohl bei der Errichtung von UNTAET in Osttimor als auch bei der Schaffung der UNMIK die betroffenen Staaten ihre Zustimmung hierzu erteilt.843 Es ist jedoch nicht von ungefähr, dass der Sicherheitsrat in beiden Fällen zusätzlich eine auf Kapitel VII der UN-Charta gestützte Resolution erlassen hat. Kritische Gesichtspunkte sind zum einen die Einwilligungsfähigkeit, zum anderen die Wirksamkeit einer Einwilligung. An der Einwilligungsfähigkeit ratione personae kann in solchen Fällen Zweifel gehegt werden, in denen ein Staat das Selbstbestimmungsrecht eines in ihm ansässigen Volkes missachtet. Wie noch näher zu erläutern sein wird, lag eine solche Konstellation im Kosovo vor. Hier erscheint es fraglich, ob der Staat dieses Volk noch länger repräsentieren und die Einwilligung in die Errichtung einer UN-Verwaltung erteilen kann. Die besseren Gründe sprechen dafür, dass das betroffene Volk sein Einverständnis erteilen muss.844 Es liegt auf der Hand, dass dies in der Rechtspraxis kaum möglich sein wird. Zweifel an der Wirksamkeit einer Einwilligung ergeben sich unter dem Gesichtspunkt von Art. 52 WVK.845 Hiernach ist ein Vertrag nichtig, wenn sein Abschluss durch Androhung oder Anwendung von Gewalt unter Verletzung der in der Charta der Vereinten Nationen niedergelegten Grundsätze des Völkerrechts herbeigeführt wurde. Rechtsakte in Post-Konflikt-Situationen stehen häufig unter dem fortwirkenden Einfluss kriegerischer Auseinandersetzungen. In einer derartigen Zwangslage kann ein Staat nicht wirksam Hoheitsrechte an einen externen Akteur übertragen. II. Mandat des Sicherheitsrats Die Frage einer wirksamen Einwilligung wird obsolet, wenn der Sicherheitsrat die Errichtung einer UN-Verwaltung mandatiert hat. Ein solches Mandat kann auf den Kompetenztitel aus Kapitel VII UN-Charter gestützt werden. 843 Vgl. Matheson, Am. J. Int´l L. 95 (2001), 76 (83), der Gleiches in Bezug auf das Kosovo behauptet. 844 Vgl. Wollenberg, Die Regierung von Konfliktsgebieten durch die Vereinten Nationen, 2007, S. 178; v. Carlowitz, AVR 41 (2003), 336 (366). 845 Vgl. hierzu Saura (Anm. 842), S. 507; Shraga, in: FS Caflisch (Anm. 833), S. 494 f., Dickerson, Denv. J. Int´l L. & Pol´y 34 (2006), 161 (178 f.); Fox (Anm. 5), S. 182. Vgl. auch die Zweifel von Milano, Eur. J. Int´l L. 14 (2003), 999 (1000), an der Wirksamkeit des jugoslawischen Einverständnisses in Zusammenhang mit der Errichtung der UNMIK. Ähnlich v. Carlowitz a. a. O., S. 343, sowie Cerone (Anm. 498), S. 484. A.A. wohl Matheson (Anm. 843), S. 83. 172 1. Bedrohung des Friedens Eine Kapitel VII-Maßnahme setzt gem. Art. 39 UN-Charta eine Bedrohung des Friedens voraus. Die Auslegung dieser Vorschrift hat in den letzten Jahrzehnten bedeutsame Änderungen erfahren.846 Während nach dem traditionellen negativen Begriff Frieden als Abwesenheit zwischenstaatlicher, gewaltsamer Auseinandersetzungen definiert wurde, können nach dem vorherrschenden positiven Friedensbegriff auch schwere, innerstaatliche Konflikte einen Bruch des Friedens darstellen. Der Zerfall staatlicher Strukturen oder die massive Verletzung von Menschenrechten erfüllen den Tatbestand von Art. 39.847 In zeitlicher Hinsicht ist dabei zu bemerken, dass der Sicherheitsrat seinen Aktionsradius auf die Nachsorge von Konflikten erstreckt hat.848 Im erweiterten Friedensbegriff spiegelt sich das gewandelte Souveränitätsverständnis wider. Der Begriff des negativen Friedens harmonisiert mit einem Verständnis von Souveränität als Institut zur Abgrenzung zwischenstaatlicher Autonomieansprüche. Erst wenn ein Staat gewaltsam in die Autonomiesphäre eines anderen Staates eindrang, war der negative Frieden beeinträchtigt; erst dann konnte der Sicherheitsrat eine auf Kapitel VII gestützte Maßnahme ergreifen. Demgegenüber entspricht der positive Friedensbegriff einem Verständnis von Souveränität als im Innenverhältnis gebundene Herrschaftsgewalt. Schwere Menschenrechtsverletzungen im Inneren eines Staates können eine Verletzung des positiven Friedens begründen. Somit kann der Sicherheitsrat bereits bei gravierender Missachtung individueller Autonomieansprüche seine Befugnisse nach Kapitel VII ausüben. 846 Die Erweiterung der Befugnisse des Sicherheitsrates ist in der völkerrechtlichen Literatur umfassend erörtert werden. Die Diskussion soll an dieser Stelle nicht wiederholt werden. Weitergehende Hinweise sind der einschlägigen Literatur zu entnehmen, auf die im Einzelnen verwiesen wird. 847 Vgl. Muharremi (Anm. 85), S. 55; Ruffert, Int´l & Comp. L. Q. 50 (2001), 613 (617); Rosand, Fordham Int´l L. J. 28 (2005), 542 (554); Talmon (Anm. 840), S. 180 f. Etwas zurückhaltender Herdegen (Anm. 841), S. 15, der zumindest eine physische Bedrohung völkerrechtlich geschützter Rechtsgüter von hohem Rang verlangt. Ähnlich auch Lailach, Die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit als Aufgabe des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, 1998, S. 147, der unter Weltfrieden die Abwesenheit extremen, durch Gewaltanwendung verursachten menschlichen Leidens versteht. Bruha / Krajewski, VN 20 (1998 – 1999), 13 (16), wollen eine Bedrohung des Friedens demgegenüber nur dann annehmen, wenn der interne Konflikt potentiell Quelle eines internationalen Konfliktes ist. Äußerst restriktiv auch die Ansicht von Martenczuk, Rechtsbindung und Rechtskontrolle des Weltsicherheitsrates, 1996, S. 226 ff. Zur Kritik an derartigen Einschränkungsversuchen auf Tatbestandsebene Nolte, in: Byers (Hrsg.), The Role of Law in International Politics, 2000, S. 315 (321). 848 Vgl. Herdegen a. a. O., S. 12. 173 2. Befugnisse Hat der Sicherheitsrat eine Bedrohung des Friedens festgestellt, so kann er die ihm eingeräumten Befugnisse gem. Kapitel VII der UN-Charta ausüben. Nichtmilitärische Maßnahmen können gem. Art. 41 UN-Charta ergriffen werden. Zwar ist die Errichtung von Übergangsverwaltungen hier nicht genannt. Die Aufzählung in Art. 41 erhebt jedoch keinen Anspruch auf Vollständigkeit.849 Überdies entspricht es der Implied powers-Lehre, dass eine Organisation über diejenigen Befugnisse verfügt, die zur Ausübung ihrer Funktion erforderlich sind. Diese Lehre wurde maßgeblich durch das IGH-Gutachten Reparation for injuries suffered geprägt.850 Bestätigt wurde sie unter anderem von der Berufungsinstanz im Tadic-Fall.851 Wendet man sie auf die Errichtung von UN-Missionen an, so kann Folgendes festgestellt werden: Die Vereinten Nationen haben sich dem Ziel der Friedenswahrung verschrieben. Ausweislich der UN-Charta trägt der Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für die Sicherung des Weltfriedens. Um diesen Zielen gerecht zu werden, erwies es sich in der jüngeren Vergangenheit als erforderlich, Übergangsverwaltungen einzusetzen. Somit sind die Voraussetzungen für die Anerkennung impliziter Befugnisse erfüllt.852 Zudem hat der Sicherheitsrat bereits in mehreren Fällen durch Maßnahmen auf die Organisation von Staaten eingewirkt. Neben der Errichtung von Übergangsverwaltungen zählt hierzu die Schaffung von ICTY und ICTR sowie der United Nations Claims Commission.853 Allerdings könnten die Bestimmungen in Kapitel XII und XIII der UN-Charta über das internationale Treuhandsystem als speziellere Regelungen Sperrwirkung entfalten.854 Das Treuhandsystem ist ein Relikt aus Zeiten des Kolonialismus.855 Um kolonialen Gebieten den Übergang in die Selbstregierung oder Staatlichkeit zu ermöglichen, sollten diese Gebiete durch voll entwickelte Staaten als Treuhänder, d.h. 849 Vgl. Frowein, in: Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations, Bd. I, 2. Aufl. (2002), S. 735 (740); Gill, NYIL 26 (1995), 33 (48); Rosand (Anm. 847), S. 555; Wolfrum (Anm. 374), S. 669; Ottolenghi (Anm. 291), S. 2193 f. Vgl. auch Chesterman, You, the people – the United Nations, transitional administration, and state-building, 2004, S. 57, der darauf hinweist, dass bei der Schaffung der Vereinten Nationen bewusst davon abgesehen worden sei, eine ausdrückliche Bestimmung hinsichtlich der Verwaltung von Territorium in die Charter aufzunehmen, da die Staaten die Eingriffsbefugnis nach Kapitel VII weit halten wollten. 850 Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1949, S. 174 (180). 851 ICTY, Entsch. v. 2. Oktober 1995 – Case No. IT-94-1 – Prosecutor v. Dusko Tadic a/k/a „DULE“, Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, Rn. 28 ff. 852 Vgl. De Wet (Anm. 495), S. 316; Ruffert (Anm. 847), S. 620. A.A. Triantafilou, Chi. J. Int´l L. 5 (2004), 355 (364). 853 Vgl. Matheson (Anm. 843), S. 84. Vgl. auch S. Murphy, Colum. J. Transnat´l L. 32 (1994), 201 (235 ff.). 854 Vgl. Gordon, Cornell Int´l L. J. 28 (1995), 301 (326). 855 Vgl. Rauschning, in: Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations, Bd. II, 2. Aufl. (2002), S. 1099 (1099). Eingehend zum Treuhandsystem auch Matz (Anm. 265), S. 47 ff. 174 im Interesse der betroffenen Bevölkerung, verwaltet werden. Es war vorgesehen, dass dies unter Aufsicht der Vereinten Nationen geschieht. Moderne Formen internationaler Territorialverwaltung weisen strukturelle Parallelen mit dem Treuhandsystem auf. Auch bei den heutigen UN-Missionen übt ein externer Akteur in einem bestimmten Gebiet Hoheitsbefugnisse im Interesse der dort ansässigen Bevölkerung aus. Gleichwohl kann dem Treuhandsystem in der heutigen internationalen Gemeinschaft keine Bedeutung mehr beigemessen werden.856 Die Begründung der Treuhandschaft ist an enge Tatbestandsvoraussetzungen geknüpft. Nach dem eindeutigen Wortlaut von Artikel 78 können Mitglieder der Vereinten Nationen nicht einem derartigen System unterworfen werden.857 Angesichts der politisch sensiblen Vergangenheit des Treuhandsystems ist auch eine Ausweitung dieses Instituts abzulehnen.858 Ebenso wenig besteht Bedarf für die zum Teil vorgeschlagene isolierte Übertragung einzelner Grundsätze wie etwa der Verpflichtung zum Schutz der Menschenrechte.859 Derartige Verpflichtungen ergeben sich bereits aus allgemeinen Grundsätzen. Es bleibt daher bei Artikel 41 UN-Charta als Grundlage für die Errichtung von Territorialverwaltung. III. Reichweite der Befugnisse des Sicherheitsrates Mit der Feststellung, dass der Sicherheitsrat Territorialverwaltungen einsetzen darf, ist noch keine Aussage über die Reichweite seiner Befugnisse getroffen. Virulent ist insbesondere die Frage, in wie weit er einem seiner Verwaltung unterstehenden Staat Vorgaben für die Rechtsordnung machen darf. Dies beurteilt sich maßgeblich danach, welchen rechtlichen Bindungen der Sicherheitsrat unterliegt. 856 Bezeichnender Weise haben sich auch die Vereinten Nationen gegen eine „Wiederbelebung“ des Treuhandsystems ausgesprochen. Im Jahre 2005 wurde die Abschaffung des Treuhandrates vom Generalsekretär vorgeschlagen. Die Generalversammlung stimmte diesem Vorschlag zu. Vgl. Report of the Secretary-General, In Larger Freedom, Towards Development, Security and Human Rights for All, 21. März 2005, U.N. Doc. A/59/2005 Rn. 165 f., 218; General Assembly, World Summit Outcome, 16. September 2005, GA Res.60/1, Rn. 176. 857 Vgl. hierzu Crawford, The Creation of States in International Law, 2. Aufl. (2006), S. 601; Ruffert (Anm. 847), S. 621; A. Zimmermann / Stahn (Anm. 494), S. 436; Yannis, Eur. J. Int´l L. 13 (2002), 1037 (1041). A.A. Mohamed (Anm. 840), S. 830 ff. 858 Vgl. auch De Wet (Anm. 495), S. 307; Bothe / Marauhn, in: Tomuschat (Anm. 405), S. 219; Matz (Anm. 265), S. 89. A.A. Evans / Sahnoun u.a. (Anm. 45), S. 43. Hier wird befürwortet, die Grundgedanken des Treuhandsystems für moderne Formen internationaler Verwaltung fruchtbar zu machen. Ebenso Lyon, J. Commonw. & Comp. Pol. 31 (1993), 96 (105 f.). Vgl. auch Fearon / Laitin (Anm. 368), S. 7. 859 Vgl. Wollenberg (Anm. 844), S. 234.

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References

Zusammenfassung

Für den Zeitraum nach der Beendigung bewaffneter Konflikte existieren bislang nur wenige völkerrechtliche Regeln. Zu den ungelösten Problemen des ius post bellum gehört die Frage, ob externe Akteure zum Wohle der Bevölkerung regimeändernde Maßnahmen in Post-Konflikt-Staaten ergreifen dürfen.

Im vorliegenden Band wird untersucht, inwieweit die Konstitutionalisierung des Völkerrechts zur Herausbildung von Vorgaben für die Organisation von Staaten geführt hat. Am Beispiel der jüngsten Transformationsprozesse im Irak und im Kosovo werden die Kompetenzen einzelner Staaten und der Vereinten Nationen zur zwangsweisen Implementierung dieser Vorgaben einer kritischen Analyse unterzogen.