Content

Friedrich Rosenfeld, Rechtliche Beurteilung in:

Friedrich Rosenfeld

Die humanitäre Besatzung, page 156 - 167

Ein Dilemma des ius post bellum

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4231-1, ISBN online: 978-3-8452-1660-7 https://doi.org/10.5771/9783845216607

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 15

Bibliographic information
156 Reformen in Kooperation mit Vertretern des irakischen Volkes erfolgten. Deren Mitwirkung beschränkte sich jedoch häufig auf bloße Konsultationen. III. Rechtliche Beurteilung In rechtlicher Hinsicht wirft die von den Besatzungsmächten initiierte Transformation des Irak besondere Probleme auf. Denn trotz der Einbeziehung von Repräsentanten des irakischen Volkes handelte es sich um eine nichtkonsensuale Intervention externer Akteure. Überdies waren die Maßnahmen allenfalls zu einem sehr geringen Teil vom Sicherheitsrat mandatiert. Es bleiben somit das Besatzungsrecht und die Menschenrechte als wesentlicher Maßstab für das Handeln der Besatzungsmächte. 1. Konsens Zunächst ist hervorzuheben, dass das Handeln der Besatzungsmächte nicht von Konsens gedeckt war. Zwar wurden einige Maßnahmen wie die Schaffung des IST in Abstimmung mit dem IGC getroffen. Die hier vereinigten Vertreter des irakischen Volkes waren jedoch zuvor von der CPA auserkoren worden und konnten schon aus diesem Grund nicht wirksam ihr Einverständnis erklären.761 Im humanitären Völkerrecht kommt dieser Gedanke in Art. 47 IV. Genfer Konvention zum Ausdruck. Hier findet sich der Grundsatz, dass der Schutz der Konvention nicht durch eine Änderung des institutionellen Gefüges im besetzten Staat unterlaufen werden kann.762 Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Schaffung des IGC in Resolution 1500 des UN-Sicherheitsrates als Fortschritt auf dem Weg zu einem unabhängigen Weg bezeichnet worden ist763 und es in Resolution 1511 heißt, der IGC verkörpere temporär die Souveränität des Irak.764 Denn aus dem Kontext der Resolutionen geht hervor, dass der Sicherheitsrat lediglich die Einbeziehung von Repräsentanten des irakischen Volkes in den Prozess des Wiederaufbaus gutheißen wollte. Es war demgegenüber nicht sein Anliegen, jede unter Mitwirkung des IGC getroffene Reformmaßnahme zu rechtfertigen.765 Die Entstehungsgeschichte von Resolution 1500 unterstreicht dies.766 So ist den Ausführungen des Vertreters von Mexiko eindeutig zu entnehmen, dass mit der Resolution keine rechtliche Anerkennung des IGC erfolgen sollte.767 761 Vgl. Fox (Anm. 401), S. 247 ff. Vgl. auch Carcano (Anm. 681), S. 50. 762 Vgl. hierzu Pictet (Anm. 324), S. 293 ff.; McCarthy (Anm. 276), S. 59; Zahawi (Anm. 343), S. 2324. 763 S/RES/1500, 14. August 2003. 764 S/RES/1511, 16. Oktober 2003, Rn. 4. 765 Vgl. McCarthy (Anm. 276), S. 59, sowie Wolfrum (Anm. 306), S. 28. 766 Vgl. hierzu Grant, Am. J. Int´l L. 97 (2003), 823 (836 f.). 767 SC/7843, Pressemitteilung vom 14.08.2003. 157 2. Mandat des Sicherheitsrates Mit Resolutionen 1500 und 1511 sind zwei von mehreren Resolutionen angesprochen, die der Sicherheitsrat im Zusammenhang mit der Besatzung des Irak erlassen hat. Betrachtet man die Resolutionspraxis des Sicherheitsrates, so ist zu konstatieren, dass dieser einer Änderung der Verhältnisse im Irak nicht gänzlich abgeneigt schien. So findet sich in Resolution 1483 die Aufforderung an die Besatzungsmacht, durch eine effektive Verwaltung die Wohlfahrt des irakischen Volkes zu fördern. Es müssten Bedingungen geschaffen werden, die es dem irakischen Volk erlauben, in Freiheit sein politisches Schicksal zu bestimmen.768 Auch die Konsolidierung der irakischen Wirtschaft und die Reform des Justizwesens werden in Resolution 1483 als politisches Ziel formuliert.769 In Resolution 1511 wird der Prozess der Verfassungsgebung positiv bewertet.770 Hier findet sich ebenfalls ein Appell an die Mitglieder der Vereinten Nationen, am wirtschaftlichen Wiederaufbau des Irak mitzuwirken.771 Schließlich deutet auch Resolution 1546 daraufhin, dass der Sicherheitsrat die politische Transformation des Irak billigte.772 Ungeachtet dieser Resolutionen sprechen gewichtige Gründe gegen eine Rechtfertigung der transformativen Maßnahmen durch den Sicherheitsrat. So ist zunächst hervorzuheben, dass der Sicherheitsrat der CPA kein ausdrückliches Mandat zur Transformation des Irak erteilt hat. Dies betrifft insbesondere die wirtschaftlichen Reformen, die nur sehr abstrakt als politisches Ziel formuliert wurden.773 Die Appelle zum Wiederaufbau des Landes richten sich zudem überwiegend nicht an die CPA, sondern an den Sonderbeauftragten der Vereinten Nationen.774 Eine Ausnahme bildet allein die in Resolution 1483 enthaltene Aufforderung, die politische Selbstbestimmung des irakischen Volkes zu fördern.775 Allerdings wird die CPA auch insoweit ausdrücklich zur Einhaltung des humanitären Völkerrechts aufgerufen. Es ist daher zweifelhaft, ob der Sicherheitsrat den Handlungsspielraum der CPA unter dem Besatzungsrecht erweitern wollte.776 Hiergegen spricht der Ver- 768 S/RES/1483, 22. Mai 2003, Rn. 4. 769 Ibid., Rn. 8. 770 S/RES/1511 (Anm. 764), Rn. 10. 771 Ibid., Rn. 22 f. 772 S/RES/1546, 8. Juni 2004, Rn. 1, 4. 773 Vgl. Wolfrum (Anm. 306), S. 23; Whyte (Anm. 266), S. 183; Bâli (Anm. 376), S. 441. A.A.: Hope / Griffin (Anm. 744), S. 887; Kassinger / Williams (Anm. 758), S. 219, sowie Boon, N.Y.U. J. Int´l L. & Pol. 39 (2007), 513 (541). 774 Vgl. Fox (Anm. 401), S. 261; Crum, S.C.J. Int´l L. & Bus. 2 (2005 – 2006), 49 (88 ff.). A.A. Hope / Griffin a. a. O., S. 887. 775 A.A. Newton (Anm. 323), S. 873, nach dessen Ansicht der Sicherheitsrat in Resolution 1483 die umfassenden Transformationen gebilligt hat. 776 Ablehnend Bhuta (Anm. 312), S. 735; McCarthy (Anm. 276), S. 46; Orakhelashvili, J. Conflict & Security L. 8 (2003), 307 (308 ff.); Afsah (Anm. 307), S. 581; Fox (Anm. 401), S. 259 f.; bejahend Reschke Post-Conflict: Wiederherstellung von Staatlichkeit – Völkerrechtliche Aspekte der Friedenssicherung im Irak, 2008, S. 78; Cohen (Anm. 290), S. 511 f.; Lancaster (Anm. 381), S. 79; Wolfrum (Anm. 306), S. 18; Ders. (Anm. 301), S. 508; Yordán, J. Int´l L. 158 gleich mit anderen Resolutionen, in denen der Sicherheitsrat internationale Akteure zu Peacebuilding-Maßnahmen ermächtigt hat. So wurden etwa der UN- Übergangsverwaltung in Osttimor explizit Legislativbefugnisse zugestanden.777 Auch die Entstehungsgeschichte rechtfertigt keine weite Auslegung von Resolution 1483. Zwar sollte die Resolution der Besatzungsmacht in den Augen einiger internationaler Akteure weitgehende Befugnisse zugestehen. Mehrere Staaten pochten jedoch auf die strikte Einhaltung der Vorgaben des humanitären Völkerrechts.778 Somit sprechen die besseren Gründe dafür, dass auch die Transformation des politischen Systems nicht auf Resolution 1483 gestützt werden kann. Im Gegensatz zu den übrigen Reformen der CPA ist die Demokratisierung des Irak ex post in Resolutionen 1511 und 1546 gebilligt worden. Auf diese Weise wurde ihr zumindest ex nunc eine gewisse Legitimität zugestanden. Gleichwohl war es nicht das Anliegen des Sicherheitsrates, eine rückwirkende Rechtfertigung auszusprechen.779 Vieles spricht sogar dafür, dass der Sicherheitsrat hierzu erst gar nicht befähigt wäre. 3. Humanitäres Völkerrecht Es bleibt das humanitäre Völkerrecht als möglicher Kompetenztitel für die Akte der Besatzungsmacht. Wie gesehen sind dabei insbesondere menschenrechtliche Wertungen zu berücksichtigen. Im Folgenden sollen die oben beschriebenen transformativen Maßnahmen separat betrachtet werden. Schließlich statuiert das Völkerrecht auch unterschiedlich enge Vorgaben für die Organisation des politischen System, des Wirtschafts- und Justizsystems sowie für die Verwaltung. a. Politisches System Im Zeitpunkt der Besatzung war der demokratische Mindeststandard im Irak nicht gewahrt. Dies führte zu folgendem Dilemma: Da das Völkerrecht nur grobe Vorgaben für die Organisation von Staaten macht, stand es grundsätzlich zur Disposition des irakischen Volkes, über sein künftiges politisches Schicksal zu befinden. Dies & Int´l Rel. 3 (2007), 61 (90); Scheffer (Anm. 348), S. 845 f.; McGurk (Anm. 339), S. 461, sowie wohl auch Benvenisti (Anm. 288), S. xi. Zurückhaltender Kaikobad (Anm. 315), S. 262 f.; Ottolenghi (Anm. 291), S. 2208; Adams, Int´l & Comp. L. Q. (2005), 27 (33); Zwanenburg, IRRC 856 (2004), 745 (763 ff.); Zahawi (Anm. 343), S. 2316 f. 777 Vgl. S/RES/1272, 25. Oktober 1999. 778 Vgl. U.N. Doc. S/PV.4761, 22. Mai 2003. Vgl. auch Orakhelashvili (Anm. 776), S. 313, demzufolge die Resolution im Lichte völkerrechtlicher Vorgaben zu interpretieren ist. 779 Kritisch zum Konzept einer nachträglichen Rechtfertigung auch Zolo, J. Int´l Crim. Just. 2 (2004), 313 (315). Vgl. auch Wheatley, Eur. J. Int´l L. 17 (2006), 531 (541), der zwar von einer nachträglichen Rechtfertigung durch den Sicherheitsrat ausgeht, diese jedoch für rechtswidrig erachtet. Vgl. auch Milano (Anm. 354), S. 196 ff. 159 war in der Abwesenheit grundlegender staatlicher Strukturen jedoch unmöglich, da nur ein organisierter Verband derartige Entscheidungen treffen kann. Fraglich ist daher, ob die Reform des politischen Systems auf den Kompetenztitel des humanitären Völkerrechts gestützt werden können. Es besteht kein Zweifel, dass die Oktroyierung eines politischen Systems mit dem humanitären Völkerrecht nicht zu vereinbaren ist.780 Plakativ ausgedrückt ist es einer Besatzungsmacht verwehrt, eine Monarchie in eine Demokratie umzuwandeln oder einen Einheitsstaat in einen Bundesstaat.781 Denn derartige Maßnahmen sind zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung nicht erforderlich; sie bewirken eine schwerwiegende Beeinträchtigung des Autonomieanspruches des besetzten Staates bzw. seiner Bevölkerung. Anders zu beurteilen sind Reformen, die die Voraussetzungen dafür schaffen, dass das Volk eines besetzten Staates in Selbstbestimmung über sein eigenes Schicksal entscheiden kann.782 Diese Nuancierung kommt in einem Memorandum der britischen Regierung treffend zum Ausdruck: “Whilst the introduction of democratic changes in government cannot be imposed by the Occupying Powers, this does not affect the rights of the Iraqi people themselves to develop their own systems of government. It is therefore permissible for the Occupying Powers to play a facilitating role in relation to reforms genuinely undertaken by the people of Iraq themselves.”783 Zu beachten ist dabei, dass der Einfluss der Besatzungsmacht nicht zu dominant werden darf, da sonst das Selbstbestimmungsrecht verletzt würde.784 Es muss somit der Balanceakt vollzogen werden, auf staatliche Strukturen nur insoweit einzuwirken, wie es zur Ausübung des Selbstbestimmungsrechtes notwendig ist.785 Die politische Transformation des Irak geht über diese Vorgaben hinaus. Indem der Irak zu einem repräsentativ demokratischen Bundesstaat determiniert wurde, erfolgte ein schwerwiegender Eingriff in das Selbstbestimmungsrecht des irakischen 780 Vgl. Wolfrum (Anm. 306), S. 8. Vgl. aber die moralphilosophische Argumentation bei Feldman, Conn. L. Rev. 37 (2005), 857 (881): „If the outside power can successfully impose a more just constitution, it, too, is under a duty to exercise its power to that effect. If the goal of constitutionalism is to facilitate self-determination in the fullest and most inclusive sense, then the right way to accomplish this is through a constitution that empowers as many people as possible on equal terms.“ Anders als dieses Zitat vermuten lässt, nimmt Feldman eine ambivalente Haltung gegenüber einer Oktroyierung von Verfassungen ein. Insbesondere weist er darauf hin, dass Verfassungen bestimmte institutionelle Rahmenbedingungen voraussetzen. Darüber hinaus müssten die Interessen der politischen Eliten in der Verfassung zum Ausdruck kommen. 781 Vgl. Greenwood, in: Playfair (Anm. 306), S. 257. 782 Vgl. Kaikobad (Anm. 315), S. 260; Nossel, Legal Aff. (May/June 2003), 18 (21); Yoo (Anm. 286), S. 21. Zurückhaltender B. Brown, U.C. Davis J. Int´l L. & Pol´y 11 (2004), 23 (44). A.A. Dinstein (Anm. 279), S. 10, in dessen Augen es dem Souverän vorbehalten bleibt, Änderungen des politischen Systems vorzunehmen. 783 FAC Tenth Report, Foreign Policy Aspects of the War Against Terrorism, Written Evidence, Memorandum from the FCO, 13 and 22 May 2003. 784 Vgl. Wolfrum (Anm. 306), S. 14. 785 Vgl. Jung (Anm. 392), S. 408. Ähnlich Goodman (Anm. 289), S. 1606. 160 Volkes.786 Dieser wird nicht durch die Vorteile, die das neue politische System im Vergleich zum vorherigen Regime aufweist, wieder wettgemacht. Die politische Transformation des Irak erweist sich mithin nicht als vom Völkerecht gedeckt.787 b. Justizwesen Angesichts der verheerenden Zustände der irakischen Justiz war es zur Wiederherstellung der öffentlichen Ordnung grundsätzlich erforderlich, Reformmaßnahmen zu ergreifen.788 Gerade in Postkonfliktsituationen ist eine effektive Aufarbeitung begangenen Unrechts notwendige Bedingung, um das Fundament für die Zukunft des betroffenen Staates zu legen.789 Ohne ein funktionierendes Justizsystem kann diese Aufgabe nicht bewältigt werden. Dessen ungeachtet begegnen die von der CPA initiierten transformativen Maßnahmen gemessen an den Menschenrechten schwerwiegenden Bedenken. Viele der institutionellen und normativen Reformen stehen in Widerspruch zu grundlegenden Vorgaben: Unter den institutionellen Reformen wirft die Schaffung des IST als besonderes Gericht rechtliche Probleme auf. Menschenrechte verbieten die Schaffung außerordentlicher Gerichte. Gem. Art. 14 IPBürg hat jeder Anspruch darauf, dass über eine gegen ihn erhobene strafrechtliche Anklage durch ein zuständiges, unabhängiges, unparteiisches und auf Gesetz beruhendes Gericht in billiger Weise und öffentlich verhandelt wird. Die temporäre Schaffung eines Gerichts außerhalb der geltenden Rechtsordnung zur Ahndung bestimmter Verbrechen entspricht diesen Vorgaben nicht.790 In der Rechtswirklichkeit hatte dies zur Folge, dass unter der Bevölkerung die Befürchtung vor politisch aufgeladenen Schauprozessen geschürt wurde.791 Kritik kann auch an der engen Verflechtung des IST mit dem Governing Council und der CPA geübt werden. Die Ernennung der Richter erfolgte gem. Art. 7 des IST- Statuts durch den Governing Council. Die Besetzung dieser politischen Instanz wiederum wurde durch die CPA vorgenommen. Bei den Mitgliedern handelt es sich 786 Der mangelnde Einfluss des irakischen Volkes auf die Ausarbeitung des TAL wurde auch in der Bevölkerung kritisch aufgenommen. Vgl. Morrow, Iraq´s Constitutional Process II, United States Institute of Peace, Special Report 155, November 2005, S. 5. 787 Vgl. aber den Hinweis Buchans, J. Conflict & Security L. 12 (2007), 37 (62), die Demokratisierung entspreche den Werten der internationalen Gemeinschaft. 788 Vgl. Scharf / Kang, Cornell Int´l L. J. 38 (2005), 911 (924 f.); Newton (Anm. 323), S. 870, 875. Vgl. allgemein auch Goodmann (Anm. 289), S. 1588 f.; v. Glahn, The Occupation of Enemy Territory, 1957, S. 107, 115, sowie Tolbert / Solomon, Harv. Hum. Rts. J. 46 (2006), 29 (45); McCarthy (Anm. 276), S. 64. Kritisch Stahn, Hous. J. Int´l L. 27 (2004 – 2005), 311 (340 ff.). 789 Eine grundlegende Auseinandersetzung mit den Herausforderungen der transitional justice findet sich bei Teitel, Cardozo L. Rev. 27 (2006), 1615 (1615 ff.), sowie Ders., Cornell Int´l L. J. 38 (2005), 837 (837 ff.). 790 Vgl. Doebbler, J. Int´l Crim. Just. 5 (2007), 264 (268); Bassiouni (Anm. 152), S. 364; Bassiouni / Hanna, Case W. Res. J. Int´l L. 39 (2006 – 2007), 21 (87 ff.). 791 Vgl. Drumbl, Am. Soc´y Int´l L. Proc. 100 (2006), 79 (81). 161 überwiegend um langjährige Regimegegner.792 Dies erscheint vor dem Hintergrund des Grundsatzes der Unabhängigkeit der Richter problematisch.793 Die Unabhängigkeit wird weiter dadurch gefährdet, dass ihre Bezahlung nicht detailliert geregelt ist.794 Die durch das IST-Statut gewährten Garantien für die Verfahrensbeteiligten entsprechen den Vorgaben des humanitären Völkerrechts sowie der Menschenrechte.795 Die Regelungen können indes kaum Anspruch auf Vollständigkeit erheben.796 In frühen Stadien des Prozesses fehlen Verfahrensgarantien wie das Verbot willkürlichen Freiheitsentzuges oder das Schweigerecht. Darüber hinaus wird nicht in Übereinstimmung mit Art. 14 IPBürg explizit ein Anwesenheitsrecht normiert. Auch dem Grundsatz ne bis in idem wird nicht hinreichend Rechnung getragen.797 Diese Unzulänglichkeiten können teilweise jedoch dadurch kompensiert werden, dass das Statut in Zusammenhang mit der reformierten Prozessordnung gelesen wird, die diese Garantien enthält.798 Die mit Erlass des IST-Statuts einhergehende Erweiterung des materiellen Strafrechts begegnet ebenfalls rechtlichen Bedenken. Das Statut regelt die Verfolgung von Verbrechen, die zuvor nicht im irakischen Strafgesetzbuch geregelt waren. Die Richter dürfen das Strafmaß nach eigenem Ermessen bestimmen.799 Dies ist mit dem Grundsatz nulla poena sine lege, der in verschiedenen menschenrechtlichen Konventionen niedergelegt ist, schwer in Einklang zu bringen.800 Ein Verbot rückwirkender Strafgesetze findet sich überdies in Art. 65 IV. Genfer Konvention. Dem Einwand der Rechtswidrigkeit könnte allenfalls unter Hinweis darauf begegnet werden, dass es sich bei Genozid, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Kriegsverbrechen um eine Verletzung von ius cogens oder zumindest einfachem Völkergewohnheitsrecht handelt. Immerhin entspricht der Tatbestand weitestgehend dem Wortlaut aus der Genozid Konvention sowie dem Rom Statut.801 Indes verlieh erst die Schaffung von ICC, ICTR und ICTY in den 90er Jahren diesen Verbrechenstat- 792 Vgl. Swift, N.Y. In´l L. Rev. 19 (2006), 99 (113 ff.). 793 Vgl. Zolo (Anm. 779), S. 315; Bassiouni (Anm. 152), S. 363, 367; Malekian, Cornell Int´l L. J. 38 (2005), 673 (719 f.). Vgl. auch die Basic Principles on the Independence of the Judiciary (Anm. 155). 794 Vgl. Bassiouni (Anm. 152), S. 371. Weitergehend zum Problem der mangelnden Unabhängigkeit Heller, Case W. Res. J. Int´l L. 39 (2006 – 2007), 260 (295 ff.). 795 Vgl. Bassiouni (Anm. 152), S. 362. Vgl. auch Scharf / Kang (Anm. 788), S. 925; Wolfrum (Anm. 306), S. 29; Newton (Anm. 323), S. 882 f., sowie Bassiouni / Hanna (Anm. 790), S. 46. 796 Vgl. Bantekas (Anm. 673), S. 249. 797 Vgl. Bâli (Anm. 376), S. 463, unter Hinweis auf Art. 25, 26 des IST-Statuts. 798 Hierzu sogleich unten. 799 Problematisch ist dabei insbesondere, dass im irakischen Recht die Todesstrafe anerkannt wird. Vgl. hierzu Bâli (Anm. 376), S. 463. Ihre Verhängung wurde lediglich durch CPA Order No. 7 vom 09. Juni 2003 temporär suspendiert. Auch wenn das Verbot der Todesstrafe jedenfalls noch nicht zum ius cogens gehört, so ist sie immerhin unter verschiedenen Menschenrechtspakten verboten. Vgl. auch Bantekas (Anm. 673), S. 250. 800 Vgl. Zolo (Anm. 779), S. 315; Swift (Anm. 792), S. 125; Bassiouni (Anm. 152), S. 365. 801 Vgl. Bantekas (Anm. 673), S. 243. 162 beständen schärfere Konturen.802 Das Statut des IST erfasst jedoch auch Taten, die bereits im Jahre 1968 begangen wurden. Der Vorwurf der Retroaktivität bleibt damit bestehen.803 Auch für die Transformation der Strafprozessordnung machen das humanitäre Völkerrecht sowie die Menschenrechte Vorgaben. Gem. Art. 3 Nr. 1 d IV. Genfer Konvention sind Verurteilungen und Hinrichtungen ohne vorhergehendes Urteil eines ordentlich bestellten Gerichtes, das die von den zivilisierten Völkern als unerlässlich anerkannten Rechtsgarantien wahrt, verboten. Art. 3 bietet damit Anhaltspunkte für die Auslegung des Begriffes „arbeitsfähige Justizverwaltung“ im Sinne von Art. 64 IV. Genfer Konvention. Der IPBürg stellt ebenfalls Anforderungen an Strafverfahren und –vollzug. Art. 7 statuiert ein Verbot der Folter. Art. 9 verbietet willkürliche Haft und unterwirft Freiheitsentziehungen rechtlichen Schranken. Das gerichtliche Verfahren unterliegt den Vorgaben von Art. 14, der Strafvollzug ist in Art. 10 geregelt. Die Transformation der Strafprozessordnung entspricht diesen Vorgaben. Zusammenfassend ist somit zu konstatieren, dass die von der CPA initiierten Reformen des Justizwesens nur teilweise menschenrechtlichen Vorgaben entsprechen. Zweifel bestehen insbesondere an der Befugnis zur Errichtung des IST als ein außerordentliches Sondergericht. Der Vorwurf der Rechtswidrigkeit hätte vermieden werden können, hätte man ein internationales Straftribunal unter der Ägide der Vereinten Nationen errichtet.804 Problematisch erscheint in diesem Zusammenhang auch, dass kein Forum errichtet wurde, vor dem Akte der CPA angegriffen werden konnten.805 Ein schwerwiegender Verstoß gegen menschenrechtliche Vorgaben besteht schließlich darin, dass das Verbot rückwirkender Strafgesetze missachtet worden ist. 802 Vgl. Shany (Anm. 720), S. 344; Olusanya, German Law Journal 5 (2007), 859 (868). Umstritten ist zum Beispiel, ob Kriegsverbrechen in internen bewaffneten Konflikten vor 1993 völkergewohnheitsrechtlich verboten waren. Vgl. Bantekas (Anm. 673), S. 244, sowie Heller (Anm. 794), S. 265 ff. 803 Hieran vermag auch die in Art. 17 des Statuts enthaltene Verpflichtung, Strafausschließungsgründe im Lichte internationaler Verpflichtungen auszulegen, nichts zu ändern. Dies liegt daran, dass es in Art. 17 zum einen nur um Strafausschließungsgründe geht, nicht hingegen um die Zulässigkeit eines Straftatbestandes als solchen. Zum anderen fordert das Verbot der Rückwirkung eine klarere Regelung als eine derartige Öffnungsklausel. 804 Ein Plädoyer für ein internationales Straftribunal findet sich bei Printer, UWLA L. Rev. 36 (2005), 27 (50 f.). 805 Vgl. Liebl, Hamline L. Rev. 28 (2004 – 2005), 92 (130). Vgl. auch Ghosray, Enforcing International Criminal Law in the Iraqi Special Tribunal: An Analysis of the Scope, Jurisdiction and Legitimacy of the Proposed Legal Framework (2004), 1 (4 f.), abrufbar unter: http://www.isrcl.org/. 163 c. Wirtschaftssystem Die wirtschaftliche Transformation des Irak steht ebenso in einem rechtlichen Zwielicht. Es ist äußerst fraglich, ob die grundlegenden Änderungen des irakischen Wirtschaftssystems auf den Kompetenztitel aus Art. 43 HLKO gestützt werden können. Zunächst ist hervorzuheben, dass die Konsolidierung der irakischen Wirtschaft als Maßnahme zur Wiederherstellung der öffentlichen Ordnung zu qualifizieren ist.806 Sie diente dazu, den Wiederaufbau zu stärken und damit einen Beitrag zur Stabilisierung des Irak zu leisten.807 Durch die Reformen erfolgte jedoch zugleich eine radikale Abkehr vom vorherigen wirtschaftlichen System. Es ist umstritten, ob ein zwingendes Hindernis bestand, diesen status quo ante zu wahren. Befürworter der transformativen Maßnahmen können sich darauf berufen, dass die Einführung einer Marktwirtschaft die Aussicht einer raschen wirtschaftlichen Konsolidierung versprach.808 Dies gilt umso mehr, als der Irak mit seinem Reichtum an Ressourcen über ein erhebliches wirtschaftliches Potential verfügt. Zutreffend weisen Vertreter dieser Position darauf hin, dass die Wahrung der bestehenden Gesetze das Risiko ökonomischer Stagnation und Verarmung in weiten Teilen der Bevölkerung nach sich gezogen hätte.809 Die Inaktivität der Besatzungsmacht hätte in diesem Fall Strukturänderungen verursacht, wie sie das humanitäre Völkerrecht gerade zu vermeiden sucht.810 Damit wäre der Konfliktherd nicht eingedämmt worden. Vielmehr wäre mit der wirtschaftlich desolaten Situation ein Hindernis für die Friedenskonsolidierung geschaffen worden.811 Bei Lichte betrachtet vermag diese Ansicht indes nicht zu überzeugen. So ist zunächst hervorzuheben, dass das Völkerrecht kaum zwingende Vorgaben für die Ausgestaltung des Wirtschaftssystems eines Staates trifft. Insbesondere das Besatzungsrecht ist insoweit neutral.812 Die Entscheidung über die Ausgestaltung des Wirtschaftssystems liegt somit allein in Händen des irakischen Volkes.813 Weiter ist zu berücksichtigen, dass es schlichtweg nicht Aufgabe einer Besatzungsmacht ist, die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung eines Staates zu determinieren. Soweit 806 Vgl. allgemein hierzu Boisson de Chazournes, J. Int´l Econ. L. 10 (2007), 51 (73). 807 Zur Bedeutung von wirtschaftlicher Prosperität für den Wiederaufbau vgl. Boon (Anm. 773), S. 580. 808 Vgl. Buchan (Anm. 787), S. 38 f.; Report of the UN Secretary-General (Anm. 713), Rn. 84. 809 Vgl. Tadlock (Anm. 281), S. 249. 810 Vgl. Goodman (Anm. 289), S. 1603. Vgl. auch die Argumentation bei Yordán (Anm. 776), S. 86. 811 Zum Zusammenhang zwischen ökonomischer Situation und Frieden vgl. Evans / Sahnoun u.a. (Anm. 45), sowie Report of the Secretary General, The causes of conflict and the promotion of durable peace and sustainable development in Africa, U.N. Doc. S/1998/313, 13. April 1998. Vgl. auch Henderson (Anm. 741), S. 8. Vgl. auch Buchan (Anm. 787), S. 39, zum Zusammenhang zwischen wirtschaftlichem Erfolg und Aufrechterhaltung demokratischer Strukturen. 812 Vgl. Fox (Anm. 401), S. 244 f. 813 Vgl. Sassoli (Anm. 275), S. 679. Zu den Einschränkungen der Souveränität durch CPA Order 39 vgl. M. Murphy (Anm. 338), S. 462. 164 infolge der wirtschaftlichen Unterentwicklung im Zeitpunkt der Besatzung Leben und Gesundheit einzelner Personen Schaden zu nehmen drohen, bestehen alternative Wege, dem Abhilfe zu schaffen. So können Besatzungsmächte zum Beispiel für eine Übergangszeit Entwicklungshilfe leisten, um auf diese Weise ihrer Pflicht zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung nachzukommen. Als Ergebnis ist zu konstatieren, dass rigide Vorgaben für ein Wirtschaftssystem, wie sie im Falle des Irak getroffen worden sind, nicht unter Hinweis auf Art. 43 HLKO gerechtfertigt werden können.814 d. Verwaltung Schließlich ist die Deba´athifizierung rechtlich zu bewerten. Insoweit existieren klare Vorgaben sowohl des humanitären Völkerrechts als auch der Menschenrechte. aa. Humanitäres Völkerrecht Im humanitären Völkerrecht besteht neben den allgemeinen Vorgaben in Art. 43 HLKO eine besondere Regelung in Art. 54 IV. Genfer Konvention. Gemäß Art. 54 S. 1 IV. Genfer Konvention darf die Rechtsstellung von Richtern und Beamten nicht verändert werden. Diese Regelung ist Ausdruck des Kontinuitätsprinzips: im Interesse der Bevölkerung ermöglicht sie die reibungslose Fortführung der zentralen Verwaltungsfunktionen nach Inbesitznahme eines Gebietes durch eine fremde Macht.815 Die Statusgarantie findet eine Durchbrechung in Art. 54 S. 2 IV. Genfer Konvention. Hiernach dürfen Inhaber öffentlicher Ämter ihres Postens enthoben werden.816 Die Auslegung dieser Vorschrift bereitet Schwierigkeiten, da sie in Widerspruch zur Regelung in Satz 1 tritt. Unklar ist zunächst die Bedeutung des Begriffes „Inhaber öffentlicher Ämter“817. Zum Teil wird geltend gemacht, hiervon seien Richter nicht erfasst. Begründet wird dies mit dem lakonischen Hinweis, dem Schutz der richterlichen Unabhängigkeit müsse auch im Genfer Recht ein besonderer Stellenwert eingeräumt werden.818 Eine derartige kategorische Reduktion des Anwendungsbereiches von Art. 54 Abs. 2 IV. Genfer Konvention vermag indes kaum zu überzeugen. Ins- 814 Vgl. Whyte (Anm. 266), S. 283; Gathi (Anm. 320), S. 535; McCarthy (Anm. 276), S. 66; Bâli (Anm. 376), S. 443; Wolfrum (Anm. 306), S. 23. A.A. Hope / Griffin (Anm. 744), S. 886; Kassinger / Williams (Anm. 758), S. 219. 815 Vgl. Gasser, in: Fleck (Anm. 293), S. 257. 816 Vgl. hierzu auch Gasser, in: Fleck a. a. O., S. 208; David, Principes de Droit des Conflits Armés, 3. Aufl. (2002), S. 508; Pictet (Anm. 324), S. 331; v. Glahn (Anm. 788), S. 135. 817 In der französischen Fassung heißt es titulaires de fonctions publiques. 818 Vgl. Gasser, in: Fleck (Anm. 293), S. 258. Gasser will eine Ausnahme nur für den Fall anerkennen, dass Richter kollektiv die Erledigung ihrer Aufgaben verweigern. In diesem Fall dürfe eine Besatzungsmacht im Interesse der Bevölkerung neue Richter ernennen. 165 besondere fallen Richter unter den Wortlaut der Vorschrift.819 Dem steht nicht entgegen, dass sie in Art. 54 S. 1 IV. Genfer Konvention ausdrücklich als Nutznießer der Statusgarantie genannt werden. Denn die in Art. 54 S. 1 und S. 2 IV. Genfer Konvention gewählte Terminologie ist ohnehin unabhängig voneinander. Uneinigkeit besteht darüber hinaus in der Frage, unter welchen Voraussetzungen Inhaber öffentlicher Ämter ihres Postens enthoben werden dürfen. Ein in der Literatur häufig genanntes Beispiel für die Enthebung einer Person ihres Amtes betrifft die Situation, dass ein Beamter die Erledigung der ihm obliegenden Aufgaben verweigert.820 In diesem Fall genieße das öffentliche Interesse an einer ordnungsgemäßen Erledigung der Verwaltungsaufgaben Vorrang vor den individuellen Interessen des Beamten. Auch wenn dieses Ergebnis zutreffend sein mag, erscheint es überzeugender, den Konflikt zwischen der Statusgarantie gemäß Art. 54 S. 1 und der Befugnis zur Amtsenthebung in Art. 54 S. 2 IV. Genfer Konvention im Lichte der Vorgaben von Art. 43 HLKO zu lösen. Denn diese allgemeine Regelung schafft einen Ausgleich zwischen dem Interesse an der Wahrung der Kontinuität und dem Bestreben der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung. Art. 54 IV. Genfer Konvention ist nur eine Emanation dieses allgemeinen Prinzips. Im Einklang mit diesen Vorgaben muss es einer Besatzungsmacht grundsätzlich verwehrt bleiben, Inhaber öffentlicher Positionen ihres Amtes zu entheben. Ausnahmsweise kann etwas anderes geboten sein, wenn es mit den Zielen der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung nicht vereinbar wäre, einen Beamten weiter zu beschäftigen. In diesem Fall muss eine Besatzungsmacht ebenfalls dazu befugt sein, den entlassenen Beamten durch einen Nachfolger zu ersetzen.821 bb. Menschenrechte Die Menschenrechte verleihen diesen recht groben Vorgaben schärfere Konturen.822 Sie gebieten es einerseits, Personen, die sich schwere Menschenrechtsverletzungen zu Schulde kommen lassen haben, aus dem öffentlichen Dienst zu entfernen. Andererseits unterwerfen sie insbesondere mit dem Postulat der individuellen Selektion den Prozess der Lustration rechtlichen Beschränkungen. 819 Vgl. Pictet (Anm. 324), S. 331; Greenwood, in: Playfair (Anm. 306), S. 261; UK Ministry of Defence, The Manual of the Law of Armed Conflict, 2005, S. 283. 820 UK Ministry of Defence a. a. O., S. 283; Pictet a. a. O., S. 332; Gasser, in: Fleck (Anm. 293), S. 258. Den Ausführungen Gassers ist dabei nicht mit letzter Klarheit zu entnehmen, ob er dieses Beispiel als einzigen von Art. 54 S. 2 IV. Genfer Konvention erfassten Fall betrachtet. Seine Ausführungen in der deutschsprachigen Vorauflage deuten darauf hin, dass auch weitere Konstellationen von Art. 54 S.2 IV. Genfer Konvention erfasst sein können. 821 Vgl. hierzu Gasser, in: Fleck a. a. O., S. 258; Greenspan (Anm. 297), S. 260. 822 Vgl. hierzu oben S. 48 ff. 166 cc. Bewertung Die Deba´athifizierung des Irak ist mit diesen Grundsätzen schwerlich in Einklang zu bringen.823 Denn sie verletzt das Prinzip der individuellen Verantwortlichkeit und übersteigt das Maß dessen, was zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung erforderlich war. Die Besatzungsmacht war allein dazu berechtigt und verpflichtet, Personen, die in Verdacht standen, schwere Menschenrechtsverletzungen begangen zu haben, temporär vom Dienst zu suspendieren. Zweifelsohne wohnt einer derartigen Lustrationsmaßnahme zwingend ein prognostisches Element inne, da es unmöglich ist, wie in einem Strafverfahren umfassend Beweis über die Vergangenheit der gesamten im öffentlichen Dienst beschäftigten Personen zu erheben. Die Mitgliedschaft in der Ba`ath Partei ist jedoch ein ungeeignetes Kriterium, um Sympathisanten des ursprünglichen Systems, die sich Menschenrechtsverletzungen zu Schulde kommen lassen haben, ausfindig zu machen. So gab es im engsten Kreis von Saddam Hussein Personen, die nicht Mitglied der Ba`ath Partei waren.824 Umgekehrt waren viele Mitglieder der Ba`ath Partei nur aus wirtschaftlichen Gründen oder sonstigen Zwängen in die Partei eingetreten.825 Folge der weitreichenden Deba`athifizierungsmaßnahmen war es, dass eine Vielzahl qualifizierter Fachkräfte zu Unrecht aus dem öffentlichen Dienst entfernt wurde.826 Das Prinzip der individuellen Verantwortung sowie der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wurden damit verletzt.827 Zugleich wurde der Prozess der Friedenskonsolidierung erschwert.828 823 Hollywood (Anm. 733), S. 118 ff.; Fox (Anm. 401), S. 273; A.A. Farhang (Anm. 704), S. 48, sowie Hope / Griffin (Anm. 744), S. 886. Wenig überzeugend auch M. Franck (Anm. 707), S. 17, der moniert, dass nicht umfassendere Lustrationsmaßnahmen im Justizsektor ergriffen worden sind. M. Franck kritisiert insbesondere, dass mehrjährige Arbeitserfahrung Voraussetzung für die Ergreifung des Richteramtes war. Da diese nur unter dem Regime Saddam Husseins gesammelt werden konnte, drohe die Justiz mit Sympathisanten des Ba`ath Regimes durchsetzt zu werden. Dieser Einwand kann zum einen dadurch entkräftet werden, dass auch im Bereich der Justiz weitreichende Deba`athifizierungsmaßnahmen ergriffen worden sind (vgl. z.B. Art. 33 IST - Statut). Zum anderen steht auch hier die Prämisse – die Korruption und Unparteilichkeit sämtlicher ehemaliger Mitglieder der Ba`ath Partei – auf unebenem Fundament. 824 Vgl. Jabar (Anm. 665), S. 5. 825 Vgl. Gersh, Ga. J. Int´l & Comp. L. 33 (2004), 273 (296 f.). Vgl. auch Roberts (Anm. 705), S. 390. 826 Vgl. Farhang (Anm. 704), S. 48; Stover / Megally / Mufti (Anm. 733), S. 844. 827 Vgl. Hollywood (Anm. 733), S. 118 ff. 828 Vgl. Teitel (Anm. 789), S. 843. Vgl. auch Meierhenrich, Ethics & Int´l Aff. 20 (2006), 99 (115 ff.), sowie Arato (Anm. 700), S. 553. Bezeichender Weise wurde der Prozess der Deba`athifizierung auch in weiten Teilen der Bevölkerung als ungerecht aufgenommen. Vgl. hierzu die vom International Center for Transitional Justice in Kollaboration mit dem Human Rights Center, University of California, Berkeley, durchgeführte Untersuchung Iraqi Voices, Attitudes Towards Transitional Justice and Social Reconstruction (May 2004), S. 35 ff. Die 167 IV. Fazit Der Irak hat im Zuge der Besatzung umfassende Reformen erfahren. Es steht außer Frage, dass der status quo ante in vielerlei Hinsicht nicht völkerrechtlichen Vorgaben entsprach und eine Änderung nicht nur politisch wünschenswert, sondern auch rechtlich geboten war. Durch die Missachtung der völkerrechtlichen Vorgaben haben der Irak bzw. das irakische Volk jedoch nicht ihre Autonomieansprüche verwirkt. Den Besatzungsmächten war es daher im Grundsatz verwehrt, weitreichende transformative Maßnahmen vorzunehmen. Insbesondere waren diese weder durch ein Mandat des Sicherheitsrates noch durch das humanitäre Völkerrecht, geschweige denn den Konsens der Bevölkerung gerechtfertigt. Das Beispiel des Irak zeigt, dass auch bei dynamischer Auslegung des humanitären Völkerrechts im Lichte moderner Entwicklungen, wie insbesondere der Ausprägung des menschenrechtlichen Schutzes, friedenskonsolidierenden Maßnahmen einzelner Staaten enge Schranken gesetzt werden. Zwar ergänzen die Menschenrechte den recht groben Maßstab des humanitären Völkerrechts. Da sie kaum konkrete Handlungsanweisungen enthalten, wirken sie sich jedoch mehr beschränkend als erweiternd auf die Befugnisse einer Besatzungsmacht aus. Untersuchung ist abrufbar unter: http://www.hrcberkeley.org/pdfs/Iraqi_voices.pdf (Stand: 22.02.2008).

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Für den Zeitraum nach der Beendigung bewaffneter Konflikte existieren bislang nur wenige völkerrechtliche Regeln. Zu den ungelösten Problemen des ius post bellum gehört die Frage, ob externe Akteure zum Wohle der Bevölkerung regimeändernde Maßnahmen in Post-Konflikt-Staaten ergreifen dürfen.

Im vorliegenden Band wird untersucht, inwieweit die Konstitutionalisierung des Völkerrechts zur Herausbildung von Vorgaben für die Organisation von Staaten geführt hat. Am Beispiel der jüngsten Transformationsprozesse im Irak und im Kosovo werden die Kompetenzen einzelner Staaten und der Vereinten Nationen zur zwangsweisen Implementierung dieser Vorgaben einer kritischen Analyse unterzogen.