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Friedrich Rosenfeld, Transformation des Irak in:

Friedrich Rosenfeld

Die humanitäre Besatzung, page 144 - 156

Ein Dilemma des ius post bellum

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4231-1, ISBN online: 978-3-8452-1660-7 https://doi.org/10.5771/9783845216607

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 15

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144 Die CPA war mit exekutiven, legislativen und judikativen Befugnissen ausgestattet, die durch den sogenannten Verwalter auszuüben waren.656 Zur Ausübung seiner Legislativbefugnisse konnte sich der Verwalter verschiedener rechtlicher Instrumente bedienen: er konnte Regulations erlassen, um die Befugnisse und Institutionen der CPA auszugestalten.657 Bindende Anweisungen in anderen Angelegenheiten erfolgten durch sogenannte Orders.658 Regulations und Orders hatten Vorrang vor dem ansonsten weiterhin anwendbaren irakischen Recht.659 Sie sollten in Kraft bleiben, bis sie vom Verwalter zurückgenommen oder neue Gesetze von irakischen, demokratischen Institutionen erlassen würden.660 Neben den Regulations und Orders konnte der Verwalter sogenannte Memoranda erlassen. Hierbei handelt es sich um eine Rechtsquelle, die als Leitfaden zur Auslegung und Anwendung der Regulations und Orders diente.661 Schließlich konnte der Verwalter die Öffentlichkeit durch Public Notices über seine politischen Schritte informieren.662 II. Transformation des Irak Die CPA wirkte in verschiedener Weise auf die bestehenden Strukturen im Irak ein. Besondere Aufmerksamkeit verdient die Transformation des politischen Systems, des Justizwesens, der Verwaltung sowie des Wirtschaftssystems. 1. Politisches System Mit dem politischen System ist das Fundament des irakischen Staates grundlegend geändert worden. Vergleicht man die Situation vor und nach Beginn der Besatzung, so treten gewichtige Unterschiede zu Tage. a. Situation vor der Besatzung Vor der Besatzung war der Irak ein zentralisierter, totalitärer Staat.663 Die Macht konzentrierte sich im Präsidenten, der Ba`ath Partei und dem Revolutionären Kom- 656 Ibid., Section 1 (2). Paul Bremer wurde am 06.05.2003 als Verwalter vorgeschlagen. Vgl. die Biographie unter http://www.cpa-iraq.org/bios/ (Stand: 07. April 2008). 657 CPA Regulation No. 1 (Anm. 654), Section 3 (1). 658 Ibid. 659 Ibid., Section 2, 3 (1). 660 Ibid., Section 3 (1). 661 Ibid., Section 4. 662 Ibid., Section 3 (1). 663 Vgl. Al-Istrabadi, N.Y. L. Sch. L. Rev. 50 (2005 – 2006), 269 (276). Zur Verfassungsgeschichte des Irak vgl. N. Brown, Drake L. Rev. 53 (2004 – 2005), 923 (923 ff.). 145 mandorat. Bei dem Revolutionären Kommandorat handelte es sich um das zentrale Staatsorgan des Irak, in dem alle ranghohen Funktionäre der Ba`ath Partei vertreten waren.664 An seiner Spitze stand der irakische Präsident, der gleichzeitig den Vorsitz der Ba`ath Partei führte.665 Es bestand somit eine Einheit zwischen Staat und Partei, die Repräsentation des Volkes war nicht gewährleistet. Ebenso wenig existierte ein System der Gewaltenteilung. Vielmehr unterlagen Exekutive, Legislative und Judikative der Kontrolle des Präsidenten.666 b. Transformation Die Transformation des politischen Systems war explizites Ziel der CPA. So heißt es in CPA Regulation 1: „The CPA shall exercise powers of government temporarily in order [...] to create conditions in which the Iraqi people can freely determine their own political future, including by advancing efforts to restore and establish national and local institutions for representative governance“. Das irakische Volk sollte somit in die Lage versetzt werden, über seine politische Zukunft zu entscheiden. Zu diesem Zweck wollte die CPA Strukturen einer repräsentativen Demokratie schaffen. Eine grundlegende Maßnahme für den Übergang des Irak von einem besetzten, totalitären Staat in einen unabhängigen, demokratischen Staat war die Schaffung des Iraqi Governing Council (IGC) am 13.07.2003.667 Diese Institution bestand aus 25 von der CPA ernannten Mitgliedern, die die gesamte irakische Gesellschaft repräsentieren sollten. Ihre Auswahl erfolgte in Konsultation mit den Vereinten Nationen und Vertretern des irakischen Volkes.668 Dabei wurde darauf Acht gelegt, ein ausgewogenes Verhältnis der verschiedenen ethnischen und religiösen Gruppierungen zu gewährleisten. Neben der Ethnizität und der religiösen Identität wurde auch das Kriterium der Ansässigkeit berücksichtigt, indem neben Irakern auch Exiliraker als Mitglieder des IGC auserkoren wurden.669 Aufgabe des IGC war es, in Zusammenarbeit mit der CPA Grundsteine für die politische Zukunft des Irak zu legen.670 Der zeitliche Rahmen hierfür wurde im Agreement on Political Process vom 15. November 2003 zwischen CPA und IGC 664 Vgl. Fürtig, Kleine Geschichte des Irak, 2. Aufl. (2004), S. 84. 665 Vgl. Jabar, Postconflict Iraq, A race for stability, reconstruction and legitimacy, United States Institute of Peace, Special Report 120, May 2004, S. 1 (7). 666 Vgl. Jabar a. a. O., S. 7. 667 Vgl. CPA Regulation No. 6, 13. Juli 2003. 668 Vgl. Jabar (Anm. 665), S. 8. 669 Vgl. Report of the Secretary-General pursuant to paragraph 24 of Security Council Resolution 1483 (2003), U.N. Doc. S/2003/715, 17. Juli 2003, Rn. 24. Vgl. auch Jabar a. a. O., S. 9. 670 Vgl. CPA Regulation No. 6, 13. Juli 2003, Section 1. 146 festgelegt.671 Es ist hervorzuheben, dass die CPA dem IGC formal die Stellung als Hauptorgan der irakischen Übergangsverwaltung einräumte.672 Tatsächlich waren die Befugnisse des IGC jedoch überwiegend konsultativer Natur. Das Letztentscheidungsrecht lag stets bei der CPA.673 CPA und IGC erarbeiteten gemeinsam das Transitional Administration Law (TAL).674 Diese Interimsverfassung, die gem. Art. 3 TAL Vorrang vor allen anderen Rechtsquellen haben sollte, enthielt Vorgaben für den künftigen politischen Status des Irak. Gem. Art. 4 TAL sollte der Irak ein republikanischer, demokratischer Bundesstaat werden, der vom Prinzip der Gewaltenteilung geprägt ist. Die föderale Struktur des Irak wurde in den Art. 52 ff. TAL konkretisiert. Leitmotiv war die Verhinderung einer Machtkonzentration durch Dezentralisierung.675 In Art. 7 TAL wurde der Islam als Staatsreligion anerkannt. Bemerkenswert ist es, dass der Islam gleichzeitig als Rechtsquelle betrachtet wurde.676 Die arabische und kurdische Sprache wurden als offizielle Sprachen anerkannt.677 Art. 10 bis 23 TAL enthielten einen Katalog von Grundrechten. Schließlich finden sich Vorgaben für den Übergang in die Unabhängigkeit, der sich in verschiedenen Phasen vollziehen und spätestens am 31. Dezember 2005 enden sollte.678 Tatsächlich erfolgte innerhalb dieses Zeitraums eine Übertragung der Kompetenzen von der CPA auf Vertreter des irakischen Volkes. In der ersten Phase wurde die Macht durch eine souveräne irakische Interimsregierung übernommen.679 Die Mitglieder der Interimsregierung wurden durch die CPA ernannt.680 Am 28. Juli 2004 löste sich die CPA daraufhin auf.681 Aufgabe der Interimsregierung war es, in Kooperation mit der United Nations Assistance Mission to Iraq, dem Sonderbeauftragten des Generalsekretärs der Vereinten Nationen, den 671 Abrufbar unter: http://www.cpa-iraq.org/government/AgreementNov15.pdf (Stand: 18. Juni 07). 672 Vgl. CPA Regulation No. 6 (Anm. 667). 673 Vgl. Hamoudi, Transnat´l. L. & Contemp. Probs. 16 (2007), 523 (529). Hamoudi weist aber darauf hin, dass der Einfluss des IGC nicht zu unterschätzen sei. Ein ungeschriebenes Vetorecht resultiere aus dem Umstand, dass der IGC die Durchsetzung erlassener Rechtsvorschriften habe verweigern können. Vgl. Hamoudi a. a. O., S. 535. Vgl. aber auch Bantekas, Int´l & Comp. L. Q. 54 (2005), 237 (239). 674 Law of Administration for the State of Iraq for the Transitional Period, 08. März 2004. 675 Art. 52 TAL. 676 Art. 7 TAL lautet: „Islam is the official religion of the State and is to be considered a source of legislation. No law that contradicts the universally agreed tenets of Islam, the principles of democracy, or the rights cited in Chapter TWO of this law may be enacted during the transitional period. This Law respects the Islamic identity of the Iraqi people and guarantees the full religious rights of all individuals to freedom of religious belief and practice.“ Eingehend hierzu Hansen, Roger Williams U. L. Rev. 12 (2006), 256 (256 ff.); Mattar, Fordham Int´l L. J. 30 (2006), 126 (150 ff.). 677 Art. 9 TAL. 678 Art. 2 TAL. 679 Art. 2 B (1) TAL. 680 CPA Regulation No. 10, 09. Juni 2004. 681 Vgl. Carcano, J. Conflict & Security L. 11 (2006), 41 (41). 147 Besatzungsmächten sowie Vertretern des irakischen Volkes eine unabhängige Wahlkommission für die Wahlen zur National Assembly zu schaffen.682 In der zweiten Phase sollte das sogenannte Transitional Government geschaffen werden.683 Seine Kompetenzen erstreckten sich gem. Art. 25 TAL auf die auswärtigen Beziehungen, den Sicherheitssektor, das Personenstandswesen, die Telekommunikation, die Fiskalpolitik, die Verwaltung der natürlichen Ressourcen sowie die Festlegung von Maßen, Gewichten und Löhnen. Grundstein für die Schaffung des Transitional Governments waren die Wahlen zur National Assembly, die bis zum 31. Dezember 2004 abgehalten werden sollten.684 Dies erfolgte auf Grundlage des von der CPA ausgearbeiteten Wahlgesetzes vom 15. Juni 2004.685 Die National Assembly bestand aus 275 Abgeordneten, die verschiedene Volksgruppen repräsentieren sollten.686 Mindestens ein Viertel aller Abgeordneten sollten Frauen sein.687 Das Transitional Government war vom Prinzip der Gewaltenteilung geprägt.688 Die National Assembly bildete die Legislative, Presidency Council und Council of Ministers bildeten die Exekutive, und die Judikative lag in Händen der Judicial Authority. Eine Ämterhäufung war gem. Art. 28 TAL verboten. Der Presidency Council, bestehend aus dem Staatspräsidenten und zwei Abgeordneten, sollte von der National Assembly ernannt werden.689 Aufgabe des Presidency Council war es, die Souveränität des Irak zu verkörpern und die Regierungsgeschäfte zu überwachen.690 Ihm stand gem. Art. 37 TAL ein Vetorecht gegenüber von der National Assembly erlassenen Gesetzen zu. Ein Veto konnte mit Zweidrittelmehrheit überstimmt werden.691 Dem Presidency Council oblag die Ernennung des Prime Ministers sowie auf dessen Empfehlung des Council of Ministers.692 Sein Vorschlag bedurfte der Zustimmung der National Assembly; dieser stand das Recht zu, ein Misstrauensvotum einzulegen.693 Als dritte Säule des Transitional Government ist die Federal Judicial Authority zu betrachten. Unabhängig von Legislative und Exekutive sollte es Privileg der Federal Judicial Authority sein, über die Schuld oder Unschuld Angeklagter zu befinden.694 Mit dem Federal Supreme Court wurde ein Verfassungsgericht geschaffen.695 Schließlich wurde der  Higher Juridical Council geschaffen, ein Überwachungsorgan, das die Aufgaben des Council of Judges übernehmen sollte. 682 Vgl. Bassiouni (Anm. 152), S. 353. 683 Art. 2 B (2) TAL. 684 Art. 31 (D) TAL. 685 CPA Order 96, 15. Juni 2004. 686 Art. 31 TAL. 687 Ibid. 688 Art. 24 (B) TAL. 689 Art. 36 (A) TAL. 690 Art. 36 (A) TAL. 691 Art. 37 TAL. 692 Art. 38 (A) TAL. 693 Ibid. 694 Art. 43 (A) TAL. 695 Art. 44 TAL. 148 Für die letzte Phase war schließlich die Ausarbeitung einer neuen Verfassung geplant. Zu diesem Zweck sollte von der National Assembly ein Verfassungsentwurf erarbeitet werden, der im Rahmen eines Referendums vom Volk angenommen werden sollte.696 Es war vorgesehen, dass in Übereinstimmung mit der neuen Verfassung Wahlen zur Bildung einer permanenten Regierung angesetzt werden. Wie geplant trat die Verfassung am 15. Oktober 2005 in Kraft.697 Wahlen wurden im Dezember 2005 durchgeführt.698 c. Fazit Das politische System des Irak hat in vielerlei Hinsicht eine Transformation erfahren. Ins Auge sticht der Übergang von einem totalitären in einen demokratisch verfassten Staat, in dem die Bürger de jure Mitbestimmungsrechte ausüben können.699 Darüber hinaus sind die zentralistischen Herrschaftsstrukturen im Zuge der Föderalisierung des Irak aufgebrochen worden. Der Prozess der Verfassungsgebung vollzog sich zwischen zwei Polen: dem Modell der demokratischen Verfassungsgebung eines Volkes und dem Modell der Oktroyierung einer Verfassung durch einen externen Akteur.700 So ist zum einen hervorzuheben, dass die Reform des politischen Systems unter Einbeziehung des irakischen Volkes erfolgte. Mit dem IGC wurde eigens ein Organ geschaffen, um die Interessen der irakischen Bevölkerung zu ermitteln. Das irakische Volk konnte dar- über hinaus in freier Abstimmung über die Annahme der Verfassung befinden. Zum anderen ist nicht zu verkennen, dass die wesentlichen Impulse für die Änderung des politischen Systems von der CPA ausgingen. Auch wenn die Verfassung vom irakischen Volk formal angenommen worden ist, handelt es sich dennoch um ein Produkt der CPA. Die Einbeziehung von Vertretern des irakischen Volkes während des Prozesses der Ausarbeitung vermag hieran nichts zu ändern. Denn bereits die Auswahl der Repräsentanten erfolgte durch die CPA, teilweise in Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen, und somit auf undemokratischem Wege.701 Ungeachtet der Einräumung von Beteiligungsrechten blieben überdies stets umfassende Befugnisse 696 Art. 61 TAL. 697 Zum Inhalt der neuen irakischen Verfassung vgl. Jimenez, Hum. Rts. Brief 13 (2005), 21 (21 f.). Eine politologische Auseinandersetzung findet sich bei McGarry / O´Leary, Int´l J. Const. L. 5 (2007), 670 (676 ff.). 698 N.N., Harv. L. Rev. 119 (2005 – 2006), 1201 (1205 f.). 699 Es ist hinlänglich bekannt und bedarf keiner weiteren Erörterung, dass die politische Situation im Irak de facto äußerst unstabil ist und der Irak weit davon entfernt ist, als Demokratie bezeichnet werden zu können. 700 Vgl. Arato, N.Y.L. Sch. L. Rev. 51 (2006 – 2007), 535 (547). A.A. Soudriette, Hum. Rts. 32 (2005), 22 (23), demzufolge lediglich „Hilfe zur Selbsthilfe“ geleistet wurde. 701 Kritisch Arato a. a. O., S. 548 f., der die Bevorzugung der Kurden moniert. 149 bei der CPA.702 Bezeichnender Weise nahmen auch Teile der irakischen Bevölkerung die Verfassung als illegitim wahr. So boykottierten die Sunniten die Wahlen im Januar 2005.703 2. Transformation des Justizwesens Das Justizwesen des Irak wurde ebenso grundlegend reformiert. Die CPA rief zum einen neue Institutionen zur Ahndung des begangenen Unrechts und zur Sicherung der Unabhängigkeit der Justiz ins Leben. Zum anderen wurde durch Änderungen des materiellen Strafrechts und der Strafprozessordnung auf das normative Gefüge des Justizwesens eingewirkt. a. Justizsystem vor der Besatzung Das irakische Justizsystem entsprach im Zeitpunkt der Besatzung nicht rechtsstaatlichen Grundsätzen. Das Strafrecht wurde instrumentalisiert, um Regimegegner zu unterdrücken.704 Korruption und Parteilichkeit prägten die Justiz.705 Durch die Schaffung außerordentlicher Gerichte wurden fundamentale Verfahrensgarantien unterlaufen.706 Schließlich wurde die Ausbildungszeit der Richter mehr zu ihrer Indoktrinierung als zur Übermittlung juristischer Kenntnisse genutzt.707 Anhaltende Plünderungen und Versuche ehemaliger Regimesympathisanten, Nachweise ihrer Verwicklung in das ehemalige Regime zu vernichten, verschlimmerten die Missstände.708 Aus Sicht der CPA waren daher Reformen unentbehrlich, um die Funktionsfähigkeit des Justizwesens zu sichern. 702 Vgl. Arato, From Interim to Permanent Constitution in Iraq?, abrufbar unter: http://www.law.nyu.edu/kingsburyb/fall05/globalization/Arato_Interim_Iraq.pdf (Stand: 18. Juni. 2007), S. 1 (2). 703 Vgl. Arato (Anm. 700), S. 550; Deeks, Whittier L. Rev. 28 (2007), 837 (852). 704 Vgl. Farhang, L.A. Law. 27 – AUG (2004), 45 (46). 705 Vgl. Bâli (Anm. 376), S. 452; Perito, Establishing the Rule of Law in Iraq, United States Institute of Peace, Special Report 104, April 2004, S. 4; Williamson, Ga. J. Int´l & Comp. L. 33 (2004 – 2005), 229 (231); Roberts, Hofstra L. Rev. 33 (2004), 367 (385). 706 Vgl. Perito a. a. O., S. 4; Roberts a. a. O., S. 380. 707 Vgl. M. Franck, Fla. J. Int´l L. 18 (2006), 1 (14). 708 Vgl. Williamson (Anm. 705), S. 233; Scharf, J. Int´l Crim. Just. 2 (2004), 330 (333). 150 b. Transformation aa. Institutionell Eine der ersten Schritte der CPA zur Reform des Justizwesens war die Schaffung von Institutionen, die über die Unabhängigkeit der Justiz wachen sollten. Zu diesem Zweck wurde am 23.06.2003 das sogenannte Judicial Review Committee geschaffen.709 Bestehend aus drei irakischen und drei internationalen Juristen sollte diese Institution die Eignung von Richtern und Staatsanwälten für die von ihnen ausgeübte Tätigkeit überprüfen.710 Das Judicial Review Committee hatte das Recht, Richter und Staatsanwälte ihres Amtes zu entheben und über die Neubesetzung von Stellen zu befinden.711 Kurze Zeit später wurde mit dem Council of Judges ein weiteres Organ für die Aufsicht über die Justiz geschaffen.712 Ähnlich wie das Judicial Review Committee wachte auch der Council of Judges über die Tätigkeit von Richtern und Staatsanwälten und konnte diese befördern oder mit Disziplinarmaßnahmen belegen. Es ist hervorzuheben, dass ein solches Organ bereits in der Zeit vor der Besatzung existiert hatte.713 Unter der Herrschaft von Saddam Hussein war seine Tätigkeit jedoch zum Erliegen gekommen. Zur Ahndung bestimmter schwerer Verbrechen des vorherigen Regimes wurde das Iraqi Special Tribunal (IST) ins Leben gerufen.714 Die Schaffung dieses Gerichts wurde durch Order 48 an den Iraqi Governing Council delegiert.715 Der Verwalter der CPA behielt sich jedoch das Recht vor, Änderungen des Gerichtsstatuts vorzunehmen. Das IST-Statut trat bereits am 10. Dezember 2003 in Kraft. Auch wenn es in Art. 48 TAL bestätigt wurde716 und unter Mitwirkung des IGC zustande kam, handelt es sich um ein Produkt der Besatzungsmacht.717 Die Jurisdiktion des IST erstreckte sich auf Verbrechen, die zwischen dem 17. Juli 1968 und dem 1. März 2003 begangen wurden.718 Art. 10 des IST-Statuts nennt Genozid, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen sowie bestimmte Verbrechen gegen die öf- 709 CPA Order No. 15, 23. Juni 2003. 710 Ibid., Section 3 f. 711 Ibid., Section 4. 712 CPA Order No. 35, 13. September 2003. 713 Ibid. 714 CPA Order No. 48, 09. Dezember 2003. 715 Zu diesem Zeitpunkt existierte jedoch bereits ein Entwurf für das Statut, so dass der Mitwirkung des IGC nicht zu große Bedeutung beizumessen ist. Vgl. Bantekas (Anm. 673), S. 239. 716 Es ist darauf hinzuweisen, dass der IST mit Gesetz vom 18. Oktober 2005 durch das Supreme Iraqi Criminal Tribunal (SICT) ersetzt worden ist. Abgesehen von dem neuen Namen und dem Ursprung des SICT bestanden jedoch kaum Unterschiede zum IST. Vgl. Scheuermann, Tul. J. Int´l & Comp. L. 15 (2006), 291 (293 f.). 717 Vgl. Bassiouni (Anm. 152), S. 358; Bantekas (Anm. 673), S. 239. 718 Erfasst werden damit die Meilensteine des irakischen Unrechtssystems: die Etablierung des Bakr Regimes, der Iran – Irak Krieg, die Anfal Kampagne sowie die Besatzung Kuwaits. 151 fentliche Ordnung, die bereits zuvor im irakischen Strafgesetzbuch existierten.719 Es besteht somit eine große Ähnlichkeit zur Jurisdiktion der internationalen Straftribunale.720 Ausgenommen wurden Akte der Besatzungsmächte.721 In organisatorischer Hinsicht untergliedert sich das IST in fünf Abteilungen. Es ist hervorzuheben, dass sowohl eine Abteilung für die Anklage, vergleichbar der Staatsanwaltschaft im deutschen Rechtssystem, als auch das Amt eines Untersuchungsrichters zur Erforschung des Sachverhalts vorgesehen ist.722 Damit ist das IST ebenso von Elementen des inquisitorischen wie von Elementen des adversatorischen Strafverfahrens geprägt.723 Was die Auswahl der Richter anbelangt, so finden sich nur wenige Vorgaben. Art. 5 des Statuts bestimmt, dass Richter über eine hinreichende Qualifikation verfügen müssen und unparteiisch sein sollen. Regelungen über das konkrete Verfahren der Richterernennung existieren indes nicht. Auch das Verfahren zur Ablehnung von Richtern wird kaum näher gekennzeichnet. Weitaus detaillierter sind die Rechte des Beschuldigten geregelt. Art. 20 des Statuts enthält eine Auflistung wichtiger Gewährleistungen wie das Recht auf Gleichbehandlung, Verteidigerbeistand, rechtliches Gehör oder das Recht, sich selbst nicht zu belasten. Hier sind auch wichtige Prozessmaximen wie die Unschuldsvermutung oder die Konzentrationsmaxime verankert. Neben dem IST wurde mit dem Central Criminal Court of Iraq (CCCI) ein Gerichtshof zur Verfolgung weiterer schwerer Straftaten geschaffen.724 Der CCCI sollte sich insbesondere Straftaten wie Terrorismus, organisiertes Verbrechen oder Korruption von Beamten widmen.725 Dies erfolgte in Kooperation mit existierenden lokalen Gerichten, denen der CCCI als Vorbild dienen sollte.726 Um die Unabhängigkeit der Richter des CCCI zu sichern, wurden in CPA order 13 Section 6 verschiedene Regelungen getroffen. Hier ist niedergelegt, dass Richter während ihrer Amtszeit keinen anderen Erwerbstätigkeiten nachgehen dürfen. Ihre Unabhängigkeit darf ebenso wenig durch interne hierarchische Strukturen beeinträchtigt werden. Ergänzend regelt Section 8, dass Richter unter bestimmten Voraussetzungen wegen Befangenheit abgelehnt werden dürfen. CPA Order 13 enthält schließlich einige wichtige Prozessmaximen für das Verfahren vor dem CCCI. Hierzu zählen der Grundsatz der Öffentlichkeit727 und das Recht auf Verteidigerbeistand728. 719 Art. 14 listet folgende Straftaten auf: Versuch der Bestechung eines Richters, Verschwendung natürlicher Ressourcen oder staatlicher Güter sowie Amtsmissbrauch und sonstiges Verhalten, das die Gefahr birgt, einen Krieg mit einem arabischen Land herbeizuführen. 720 Vgl. Shany, J. Int´l Crim. Just. 2 (2004), 338 (338). 721 Die Immunität wird jedenfalls durch CPA Order 17 vom 27. Juni 2004 gewährt. 722 Art. 3 Statut des IST. 723 Kritisch zu dieser Dichotomie Zappala, J. Int´l Crim. Just. 2 (2004), 855 (861). 724 CPA Order 13, 22. April 2004. 725 Ibid., Section 18, mit weiteren Beispielen schwerer Straftaten. 726 Ibid., Section 9. Vgl. auch Fox (Anm. 401), S. 213 f. 727 Ibid., Section 10. 728 Ibid., Section 22. 152 bb. Normativ Normative Änderungen betreffen zum einen das materielle Strafrecht. Wie bereits erwähnt, sollten vor dem Iraqi Special Tribunal neben Delikten gegen die öffentliche Ordnung Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und Genozid verhandelt werden. Diese Straftatbestände existierten nicht in der Rechtsordnung unter Saddam Hussein.729 Umfassende Reform erfuhr zum anderen auch die irakische Strafprozessordnung von 1971. Von Bedeutung sind insbesondere die Regeln, die die Stellung des Beschuldigten im Verfahren betreffen. Zu nennen sind das Recht auf Verteidigerbeistand, das Recht zu schweigen oder rechtliche Sicherungen im Fall einer Inhaftierung.730 Darüber hinaus wurde die Todesstrafe ausgesetzt und ein Verbot von Folter und unmenschlicher Behandlung statuiert.731 Schließlich wurden Maßnahmen zur Verbesserung der Haftbedingungen ergriffen.732 Zu nennen sind die Gewährleistung von angemessenen Schlafmöglichkeiten und sanitären Einrichtungen sowie das Verbot körperlicher Bestrafung oder Diskriminierung. 3. Transformation der Verwaltung Im Bereich der Verwaltung wurden seitens der CPA ebenso Reformen forciert. Besonders nachhaltig wirkten sich die Maßnahmen der Entba`athifizierung aus. a. Situation vor der Besatzung Die Ba`ath Partei unter dem Vorsitz Saddam Husseins gehörte zu den wichtigen Akteuren des irakischen Unrechtsregimes. Geprägt vom Gedankengut des nationalistischen Panarabismus und sozialistischen Islamismus verbreiteten ihre Anhänger die staatstragende Ideologie des Irak.733 Die öffentlichen Ämter waren im Irak fast durchweg mit Mitgliedern oder Sympathisanten der Ba`ath Partei besetzt.734 Viele von ihnen hatten sich schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen zu Schulde kommen lassen. Aus diesem Grund sah sich die CPA zur Entba`athifizierung des irakischen Staates veranlasst. 729 Vgl. Bantekas (Anm. 673), S. 241. 730 CPA Memo 3, 27. Juni 2004. 731 CPA Order 7, 09. Juni 2003. 732 CPA Memo 2, 08. Juni 2003. 733 Vgl. Hollywood, Brook. J. Int´l L. 33 (2007), 59 (107); Stover / Megally / Mufti, Hum. Rts. Q. 27 (2005), 830 (844). 734 Vgl. Fürtig (Anm. 664), S. 142. 153 b. Transformation Zentrale Maßnahme war die Auflösung der Ba`ath Partei. Ehemalige Führungskräfte der Ba`ath Partei wurden aus dem öffentlichen Dienst entfernt.735 In den höheren Ebenen von Regierungsinstitutionen wurde sogar die bloße Mitgliedschaft in der Ba`ath Partei als Grund genommen, eine Amtsenthebung zu rechtfertigen.736 Mitte Mai 2003 wurde ein irakischer Entba`athifizierungsrat geschaffen.737 Diesem oblag die Aufgabe, Informationen über Vermögen, Verbleib und etwaige Straftaten von Mitgliedern der Ba`ath Partei zu beschaffen. Ende 2003 wurden diese Aufgaben dem Iraqi Governing Council übertragen.738 Schließlich wurden im Zuge der Entba`athifizierung zahlreiche Institutionen abgeschafft; ihr Vermögen wurde konfisziert.739 Betroffen von dieser Maßnahme waren insbesondere Institutionen im Bereich des Sicherheitssektors wie Geheimdienste oder das Verteidigungsministerium. 4. Wirtschaftliche Transformation Erwähnung verdienen zu guter Letzt auch die Reformen des Wirtschaftssystems. So forcierte die CPA den Wandel eines planwirtschaftlichen Systems in eine Marktwirtschaft. Einem äußerst investorunfreundlichen Regime wurde eine Wirtschaftsverfassung verliehen, die dem Außenhandel kaum Schranken setzt. a. Situation im Zeitpunkt der Besatzung Die wirtschaftliche Situation des Irak erwies sich im Zeitpunkt der Besetzung als äußerst prekär. Zum einen waren enorme Missstände durch die Wirtschaftsverfassung des Irak verursacht worden.740 Diese war deutlich von sozialistischen Zügen geprägt. Gemäß Art. 13 standen nationale Ressourcen und Produktionsmittel im Eigentum des irakischen Volkes. Nur in Einzelfällen wurde Privateigentum mit der Auflage anerkannt, dass es nicht in Widerspruch zu staatlichen Wirtschaftsplänen ausgeübt wird. Ausländern wurde das Eigentum an Immobilien gar vollends verwehrt. Auch war jegliche Form ausländischer Direktinvestition unzulässig. Der wirtschaftliche Niedergang wurde verschärft durch Korruption und eine uneffiziente 735 Vgl. CPA Order No. 1, 16. Mai 2003. 736 Ibid. 737 Vgl. CPA Order No. 5, 25. Mai 2003. 738 Vgl. Memo No. 7, 04. November 2003, sowie CPA Order No. 100, 28. April 2004. 739 Vgl. CPA Order No. 2, 23. Mai 2003. 740 Vgl. McCarthy (Anm. 276), S. 52. 154 Regulierung der Volkswirtschaft.741 Zum anderen hatten Kriege und Wirtschaftssanktionen deutliche Spuren hinterlassen.742 Die wirtschaftliche Infrastruktur – insbesondere das Verkehrsnetz, Pipelines und öffentliche Gebäude – hatten in großem Maße Schaden erlitten. Auch die Versorgung der Bevölkerung mit Wasser und Elektrizität war nicht sichergestellt. Die wirtschaftliche Unterentwicklung kann an konkreten Zahlen gemessen werden. Ca. 80 % der Bevölkerung lebten in Armut.743 Ein ähnlich hoher Anteil war arbeitslos.744 Das Bruttoinlandsprodukt lag im Jahre 2001 bei nur 770 bis 1020 Dollar, Tendenz fallend.745 Hinzu kam eine extrem hohe Staatsverschuldung zwischen 60 und 100 Milliarden Dollar.746 Die Besonderheit der irakischen Volkswirtschaft lag nun darin, dass der Irak das Potential für eine mittelfristige Konsolidierung seiner wirtschaftlichen Situation aufwies. Große Ölvorkommen sowie Humankapital gehören zu den komparativen Vorteilen des Irak. Nach der Einschätzung internationaler Beobachter versprach der Übergang in eine liberale Marktwirtschaft – insbesondere die Förderung von privaten Investitionen und Handel – wirtschaftliches Wachstum und Wohlstand.747 Dies veranlasste die CPA zur Vornahme weitgehender transformativer Maßnahmen. b. Transformation Eines der primären Ziele der CPA war es, die Koordination von Produktion und Konsumtion über den Markt zu steuern. Es wurden zahlreiche Maßnahmen ergriffen, um eine solche Dezentralisierung der Wirtschaftsordnung hin zur Marktwirtschaft zu forcieren. Viele der ehemals staatlichen Betriebe wurden privatisiert und damit dem Einfluss der öffentlichen Hand entzogen.748 Mit der Schaffung des Iraqi Stock Exchange749 wurde auf den Kapitalmarkt eingewirkt: Die staatliche Kontrolle wurde zurückgedrängt und durch ein Prinzip der Selbstregulierung ersetzt. In gleicher Weise erfolgten Änderungen auf dem Bankensektor. So erließ die CPA ein 741 Vgl. Henderson, The Coalition provisional Authority´s Experience with Economic Reconstruction in Iraq, United States Institute of Peace, Special Report 138, April 2005, S. 3. 742 Vgl. McCarthy (Anm. 276), S. 55; United Nations / World Bank Joint Iraq Needs Assessment (Anm. 71), S. 4 f. Vgl. auch Post conflict Iraq – A UNDP humanitarian action plan, 28. März 2003, abrufbar unter: http://www.undp.org/dpa/journalists/Iraqflashpreser28March.pdf (Stand: 02. August 2007), S. 1 (4). 743 Vgl. den Bericht des Generalsekretärs U.N. Doc. S/715/2003, 17. Juli 2003, Rn. 84. 744 Vgl. McCarthy (Anm. 276), S. 55 f. Vgl. auch Hope / Griffin, Cardozo J. Int´l & Comp. L. 11 (2003 – 2004), 875 (883). 745 Vgl. McCarthy a. a. O., S. 55 f. 746 Post conflict Iraq – A UNDP humanitarian action plan (Anm. 742), S. 4. 747 United Nations / World Bank Joint Iraq Needs Assessment (Anm. 71), S. 8 f. 748 Vgl. McCarthy (Anm. 276), S. 65. 749 CPA Order 74, 18. April 2004. 155 neues Bankgesetz, um das Bankensystem zu liberalisieren.750 Auch die irakische Zentralbank wurde grundlegend reformiert.751 Weitreichende Änderungen erfolgten darüber hinaus zur Förderung ausländischer Direktinvestitionen und des Handels: Ausländischen Investoren wurde der Weg geebnet, irakische Unternehmen zu erwerben.752 Das neue Investment Regime zeichnet sich dadurch aus, dass keine Kontrollinstanz mehr besteht, die den Zufluss ausländischer Investitionen reguliert. Die Gewinne und Dividenden können ohne jegliche Einschränkung ins Ausland überwiesen werden. Eine National treatment- Bestimmung stellt sicher, dass Ausländer den gleichen Bestimmungen unterworfen werden wie Inländer.753 Diese radikale Form der Liberalisierung übersteigt damit die Vorgaben internationaler Standards wie den Guidelines on the Treatment of Direct Foreign Investment der Weltbank.754 Weitere Maßnahmen zur Forcierung des Handels waren die übergangsweise Aussetzung sämtlicher Zölle755 sowie die Schaffung der Trade Bank of Iraq.756 Anfang des Jahres 2004 erlangte der Irak sogar Beobachterstatus in der WTO.757 Schließlich wurden auch das zivile Wirtschaftsrecht und das Steuerwesen grundlegend reformiert. So erfuhren das Gesellschafts- und Insolvenzrecht ebenso wie das Recht des geistigen Eigentums weitreichende Änderungen.758 Die CPA führte eine Wiederaufbausteuer von 5 % ein und setzte die übrigen Steuern temporär aus.759 Für die Folgejahre wurde der Steuerhöchstsatz auf 15 % festgelegt.760 5. Fazit Die Grundpfeiler der irakischen Rechtsordnung sind von den Besatzungsmächten aus ihrem Fundament gerissen und durch neue Vorgaben ersetzt worden. Eine umfassende Transformation des status quo erfolgte insbesondere in den vier Bereichen Politik, Justiz, Verwaltung und Wirtschaft. Hervorzuheben ist dabei, dass viele der 750 CPA Order 40, 19. September 2003, sowie CPA Order 94, 06. Juni 2004. 751 CPA Order 18, 07. Juli 2003, sowie CPA Order 56, 01. März 2004. 752 CPA Order 39, 19. September 2003, Section 4. 753 Ibid., Section 4 und 13. 754 Vgl. Audi (Anm. 243), S. 348 f. 755 CPA Order 12, 07. Juni 2003, geändert durch CPA Order 54, 24. Februar 2004. 756 CPA Order 20, 14. Juli 2003. 757 CPA Press Release, 12. Februar 2004. In diesem Zusammenhang ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass der Irak am 25. Mai 2007 Gespräche über die endgültige Aufnahme in der WTO aufgenommen hat. Vgl. www.wto.org. 758 CPA Order 64, 29. Februar 2004, CPA Order 81, 26. April 2004. CPA Order 83, 01. Mai 2004. Ziel der CPA war es, das Recht des geistigen Eigentums internationalen Vorgaben anzupassen. Vgl. hierzu Kassinger / Williams, Ga. J. Int´l L. & Pol´y 33 (2004 – 2005), 217 (224). 759 CPA Order 9, 09. September 2003, ergänzt durch CPA Order 47, 04. April 2004. 760 CPA Order 37, 19. September 2003. 156 Reformen in Kooperation mit Vertretern des irakischen Volkes erfolgten. Deren Mitwirkung beschränkte sich jedoch häufig auf bloße Konsultationen. III. Rechtliche Beurteilung In rechtlicher Hinsicht wirft die von den Besatzungsmächten initiierte Transformation des Irak besondere Probleme auf. Denn trotz der Einbeziehung von Repräsentanten des irakischen Volkes handelte es sich um eine nichtkonsensuale Intervention externer Akteure. Überdies waren die Maßnahmen allenfalls zu einem sehr geringen Teil vom Sicherheitsrat mandatiert. Es bleiben somit das Besatzungsrecht und die Menschenrechte als wesentlicher Maßstab für das Handeln der Besatzungsmächte. 1. Konsens Zunächst ist hervorzuheben, dass das Handeln der Besatzungsmächte nicht von Konsens gedeckt war. Zwar wurden einige Maßnahmen wie die Schaffung des IST in Abstimmung mit dem IGC getroffen. Die hier vereinigten Vertreter des irakischen Volkes waren jedoch zuvor von der CPA auserkoren worden und konnten schon aus diesem Grund nicht wirksam ihr Einverständnis erklären.761 Im humanitären Völkerrecht kommt dieser Gedanke in Art. 47 IV. Genfer Konvention zum Ausdruck. Hier findet sich der Grundsatz, dass der Schutz der Konvention nicht durch eine Änderung des institutionellen Gefüges im besetzten Staat unterlaufen werden kann.762 Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Schaffung des IGC in Resolution 1500 des UN-Sicherheitsrates als Fortschritt auf dem Weg zu einem unabhängigen Weg bezeichnet worden ist763 und es in Resolution 1511 heißt, der IGC verkörpere temporär die Souveränität des Irak.764 Denn aus dem Kontext der Resolutionen geht hervor, dass der Sicherheitsrat lediglich die Einbeziehung von Repräsentanten des irakischen Volkes in den Prozess des Wiederaufbaus gutheißen wollte. Es war demgegenüber nicht sein Anliegen, jede unter Mitwirkung des IGC getroffene Reformmaßnahme zu rechtfertigen.765 Die Entstehungsgeschichte von Resolution 1500 unterstreicht dies.766 So ist den Ausführungen des Vertreters von Mexiko eindeutig zu entnehmen, dass mit der Resolution keine rechtliche Anerkennung des IGC erfolgen sollte.767 761 Vgl. Fox (Anm. 401), S. 247 ff. Vgl. auch Carcano (Anm. 681), S. 50. 762 Vgl. hierzu Pictet (Anm. 324), S. 293 ff.; McCarthy (Anm. 276), S. 59; Zahawi (Anm. 343), S. 2324. 763 S/RES/1500, 14. August 2003. 764 S/RES/1511, 16. Oktober 2003, Rn. 4. 765 Vgl. McCarthy (Anm. 276), S. 59, sowie Wolfrum (Anm. 306), S. 28. 766 Vgl. hierzu Grant, Am. J. Int´l L. 97 (2003), 823 (836 f.). 767 SC/7843, Pressemitteilung vom 14.08.2003.

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Zusammenfassung

Für den Zeitraum nach der Beendigung bewaffneter Konflikte existieren bislang nur wenige völkerrechtliche Regeln. Zu den ungelösten Problemen des ius post bellum gehört die Frage, ob externe Akteure zum Wohle der Bevölkerung regimeändernde Maßnahmen in Post-Konflikt-Staaten ergreifen dürfen.

Im vorliegenden Band wird untersucht, inwieweit die Konstitutionalisierung des Völkerrechts zur Herausbildung von Vorgaben für die Organisation von Staaten geführt hat. Am Beispiel der jüngsten Transformationsprozesse im Irak und im Kosovo werden die Kompetenzen einzelner Staaten und der Vereinten Nationen zur zwangsweisen Implementierung dieser Vorgaben einer kritischen Analyse unterzogen.