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Friedrich Rosenfeld, Verpflichtungen nach der eigenen Rechtsordnung in:

Friedrich Rosenfeld

Die humanitäre Besatzung, page 111 - 143

Ein Dilemma des ius post bellum

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4231-1, ISBN online: 978-3-8452-1660-7 https://doi.org/10.5771/9783845216607

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 15

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111 chem Verpflichtungsgrad zur Anwendung kommen. Übt ein externer Akteur nur vorübergehend Hoheitsbefugnisse in einem bestimmten Gebiet aus, so setzen Menschenrechte staatlichem Handeln nicht in der gleichen Weise Schranken wie in einer Normalsituation. Somit werden Staaten keine Pflichten auferlegt, deren Erfüllung unmöglich ist. 3. Zwischenergebnis Eine Besatzungsmacht ist an die grundlegenden Menschenrechte im besetzten Staat gebunden, auch wenn sie die entsprechenden Menschenrechtsverträge nicht ratifiziert hat. Diese Durchbrechung des Konsens- zugunsten des Kontinuitätsprinzips kann insbesondere mit zwei Gründen gerechtfertigt werden. Zum einen fällt die Sicherung grundlegender Menschenrechte nicht länger in den domaine réservé der Staaten. Es handelt sich vielmehr um einen Anliegen der gesamten Staatengemeinschaft. Zum anderen handelt es sich bei extraterritorialem Agieren einer Besatzungsmacht nicht um eine Manifestation ihrer Souveränität. De jure verbleibt die Souveränität beim besetzten Staat. Rechtstechnisch kann eine Bindung an die Menschenrechte im besetzten Staat unter Rekurs auf die Grundsätze über die Rechtsnachfolge oder unter Zuhilfenahme von Art. 43 HLKO begründet werden. II. Verpflichtungen nach der eigenen Rechtsordnung Als weitere Quelle menschenrechtlicher Bindungen kommen eigene Verpflichtungen der Besatzungsmacht in Betracht. Ob und unter welchen Voraussetzungen Menschenrechtsverträge extraterritorial Anwendung finden, ist umstritten. In den einzelnen Menschenrechtsverträgen finden sich diesbezüglich unterschiedliche Regelungen. Diese haben durch die Rechtsprechung eine besondere Ausprägung erhalten. Im Folgenden soll exemplarisch die Rechtslage unter der EMRK und dem IPBürg näher beleuchtet werden, um hieraus allgemeine Prinzipien abzuleiten. Dabei wird das Augenmerk zunächst auf die Menschenrechte als negative Verpflichtungen, d.h. in ihrer abwehrrechtlichen Dimension, gerichtet. In einem zweiten Schritt soll auf die Besonderheiten positiver Verpflichtungen eingegangen werden. Eine solche Differenzierung wird in der Literatur in diesem Zusammenhang nur selten vorgenommen.503 Die überwiegende Zahl der Autoren unterstellt hinsichtlich des Geltungsbereiches der Menschenrechte eine Kongruenz zwischen positiven und negativen 503 Zu den wenigen Autoren, die eine derartige Differenzierung vornehmen gehören Roxtrom / Gibney / Einarsen, B.U. Int´l L. J. 23 (2005), 55 (72 ff.); Kamchibekova (Anm. 446), S. 97 f.; Schäfer (Anm. 420), S. 31; Künnemann, in: Coomans / Kamminga, Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, 2004, S. 201 (229), sowie Cerone, Vand. J. Transnat´l L. 39 (2006), 1447 (1505 ff.). In der Dogmatik zu den deutschen Grundrechten wird diese Position hingegen von mehreren Autoren vertreten. Dazu eingehend unten S. 133 ff. 112 Pflichten. Eine separate Betrachtung erweist sich jedoch aus dem Grund als notwendig, dass negative Verpflichtungen ein Unterlassen gebieten, positive Verpflichtungen hingegen ein Tun. Das Handeln auf fremdem Territorium droht in weitaus höherem Maße zur Entstehung von Jurisdiktionskonflikten beizutragen als ein Unterlassen dies zu tun vermag. 1. Negative Verpflichtungen a. EMRK aa. Auslegung Relevant für die Frage der extraterritorialen Anwendung der EMRK ist Art. 1 der Konvention. Dieser lautet: „Die Hohen Vertragsparteien sichern allen Ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Personen die in Abschnitt 1 bestimmten Rechte und Freiheiten zu.“ Der örtliche Anwendungsbereich der Konvention ist somit nicht auf ein bestimmtes Territorium beschränkt. Entscheidend ist allein, dass ein Staat Hoheitsgewalt über die zu schützenden Personen ausübt. Nach dem bloßen Wortlaut genügt die rein faktische Möglichkeit, in Bezug auf eine Person hoheitlich tätig zu werden. In der authentischen504 englischen und französischen Fassung von Art. 1 EMRK wird an Stelle von „Hoheitsgewalt“ demgegenüber der Begriff „jurisdiction“ bzw. „juridiction“ verwendet.505 Die Jurisdiktion beschreibt herkömmlich die Rechtsmacht, Hoheitshandlungen oder deren Folgen zu regulieren.506 Hier klingt somit ein juristischer Jurisdiktionsbegriff an, der dem Umstand Rechnung trägt, dass das Völkerrecht der Ausübung von Hoheitsgewalt auf fremdem Territorium Schranken setzt. Ein eindeutiges Auslegungsergebnis ist indes auch dem authentischen Wortlaut nicht zu entnehmen. Die Entstehungsgeschichte der EMRK vermag es ebenso wenig, das Bild zu schärfen. Während ihrer Ausarbeitung wurde ein Entwurf, demzufolge sich der Schutz nur auf die im Staatsgebiet ansässigen Personen erstreckt, abgelehnt.507 Die Staatenvertreter strebten jedoch nicht die universale Geltung der Konvention an. Vielmehr einigten sie sich auf die heutige Formulierung, um den menschenrechtlichen Schutz auf alle Personen innerhalb des Territoriums unabhängig von ihrer Ansässigkeit zu erstrecken. Zweifelsohne stand zur Zeit der Ausarbeitung der Konvention damit der menschenrechtliche Schutz im eigenen Staat im Vordergrund. Dem Umstand, dass keine Regelung hinsichtlich der extraterritorialen Geltung der 504 Vgl. Art. 59 EMRK. 505 Vgl. Frowein, in: Frowein / Peukert (Hrsg.), EMRK-Kommentar, 2. Aufl. (1996), S. 19. 506 Vgl. Jennings / Watts, 9. Aufl. (1996), S. 456. Vgl. auch bereits oben S. 65 ff. 507 Vgl. Kavaldjieva, Geo. J. Int'l L. 37 (2006), 507 (530 ff.). 113 Konvention getroffen wurde, darf jedoch nicht zu viel Bedeutung beigemessen werden. Denn den Materialien ist zu entnehmen, dass die Staatenvertreter bestrebt waren, eine möglichst große Reichweite des menschenrechtlichen Schutzes zu gewährleisten.508 Dass sich dieses Bestreben nicht in einem expliziten Bekenntnis zur extraterritorialen Geltung der Konvention niedergeschlagen hat, kann darauf zurückgeführt werden, dass lang andauernde Auslandsoperationen zum Zeitpunkt der Schaffung der Konvention noch nicht in einer Art und Weise das Weltgeschehen prägten, wie es heute der Fall ist. Es bestand somit gar kein Anlass, detaillierte Regeln über die extraterritoriale Geltung der Konvention zu treffen.509 Unabhängig davon ist zu berücksichtigen, dass die EMRK jedenfalls dynamisch im Lichte moderner Entwicklungen auszulegen ist.510 Ihre Entstehungsgeschichte kann somit kaum als Einwand gegen die extraterritoriale Geltung der Konvention geltend gemacht werden.511 In systematischer Hinsicht könnte Art. 56 EMRK als Argument gegen die extraterritoriale Anwendung der Konvention angeführt werden.512 Nach dieser Vorschrift können Staaten durch Notifikation an den Generalsekretär des Europarats erklären, dass die Konvention auf Hoheitsgebiete Anwendung findet, für deren internationale Beziehungen sie verantwortlich sind. Hierzu zählen Gebiete wie Kolonien, Protektorate oder Schutzgebiete.513 Diese zeichnen sich dadurch aus, dass sie zwar von dem Schutzstaat abhängig sind, gleichzeitig jedoch auch über eigene Selbstverwaltungsstrukturen verfügen. Geben die Konventionsstaaten eine entsprechende Erklärung gegenüber dem Generalsekretär ab, so führt dies dazu, dass die Konvention auch in diesen Gebieten Anwendung findet. Angesichts dessen entsteht der Eindruck, dass Art. 56 EMRK eine Ausweitung des Anwendungsbereiches der Konvention intendiert. Zu einer solchen Ausdehnung des räumlichen Anwendungsbereiches der Konvention bestünde naturgemäß kein Anlass, wenn diese bereits gem. Art. 1 EMRK umfassend Anwendung fände. Diese Argumentation wird dem Sinn und Zweck von Art. 56 EMRK jedoch nicht gerecht. Tatsächlich strebt die Norm nicht eine Ausdehnung, sondern eine Einschränkung des gem. Art. 1 EMRK umfassenden Anwendungsbereiches der Konvention an.514 Indem die Norm die Anwendung der Konvention von einer gesonderten Erklärung der Staaten abhängig macht, sucht sie eine automatische Erstreckung der Konvention auf diese Gebiete zu verhindern.515 Die 508 Nachweise bei Lawson, in: Coomans / Kamminga (Hrsg.), Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, 2004, S. 83 (89). 509 Vgl. Roxtrom / Gibney / Einarsen (Anm. 503), S. 107. 510 Vgl. etwa EGMR (Große Kammer), Urt. v. 11. Juli 2002 – Application no. 28957/95 – Case of Christine Goodwin v. The United Kingdom, Rn. 74. 511 Vgl. Orakhelashvili, Eur. J. Int´l L. 14 (2003), 529 (547). 512 Vgl. etwa die Ausführungen in der Rechtssache Al-Skeini, House of Lords, [2007] UKHL 26, Entscheidung vom 13. Juni 2007, Rn. 113. 513 Vgl. Erberich, Auslandseinsätze der Bundeswehr und Europäische Menschenrechtskonvention, 2004, S. 22. 514 Vgl. Roxtrom / Gibney / Einarsen (Anm. 503), S. 95. 515 Eingehend hierzu Erberich (Anm. 513), S. 20 ff.; Vasak, Int´l & Comp. L. Q. 12 (1963), 1206 (1207). 114 Norm zollt somit Tribut an die Selbstständigkeit der Gebiete, für deren internationale Beziehungen der Schutzstaat verantwortlich ist.516 Dementsprechend ist auch in Art. 56 Abs. 3 EMRK geregelt, dass die Konvention unter Berücksichtigung der örtlichen Notwendigkeiten zur Anwendung kommt. Sinn und Zweck der EMRK sprechen für eine extraterritoriale Geltung der EMRK. Es wäre ein befremdliches Ergebnis, könnten Staaten im Ausland nach Belieben Handlungen vornehmen, die ihnen auf eigenem Territorium verwehrt sind.517 Ebenso wenig wäre es mit Sinn und Zweck der EMRK vereinbar, die extraterritoriale Geltung danach zu beurteilen, ob es sich bei dem fremden Staat ebenfalls um einen Signatarstaat handelt. Die EMRK intendiert nicht lediglich den Schutz von Menschen mit gleichem kulturellem und ethnischem Hintergrund.518 Trotz dieser Gründe für einen weiten Schutz existiert mit dem in Art. 1 EMRK niedergelegten Kriterium eine rechtliche Schranke, die verhindert, dass die EMRK unter sämtlichen Umständen extraterritoriale Anwendung findet.519 Der Passus „allen Ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Personen“ hat eine eingrenzende Funktion. bb. Rechtsprechung Die Voraussetzungen, unter denen eine extraterritoriale Geltung der EMRK in Betracht kommt, sind durch die Judikatur von Kommission und EGMR präzisiert worden. In der Rechtsprechung finden sich dabei unterschiedliche Ansätze in Bezug auf die Auslegung des Begriffes „Jurisdiktion“ in Art. 1 EMRK. Einige wichtige Entscheidungen sollen im Folgenden betrachtet werden. In der Rechtssache Zypern v. Türkei520 befasste sich die Kommission mit dem Problem der extraterritorialen Geltung der Konvention. Zypern rügte Verletzungen der Konvention infolge der türkischen Besatzung. Ausgehend von Sinn und Zweck entschied die Kommission, dass die Konventionsstaaten die Rechte der EMRK allen Personen unter ihrer tatsächlichen Gewalt und Verantwortung gewährleisten müssen. Maßgeblich war somit die Ausübung einer bestimmten Form von Kontrolle. Damit wurde die Grundlage für einen faktischen Jurisdiktionsbegriff gelegt. Dessen Kerngehalt ist der Grundsatz, dass Kontrolle Verantwortlichkeit bedingt.521 In der Entscheidung Stocké bekräftigte der EGMR das Kriterium der tatsächlichen Gewalt und Verantwortung über Personen.522 Die Entführung des wegen Steu- 516 EKMR, Cyprus v. Turkey (Anm. 476), S. 136. 517 Lawson, in: Coomans / Kamminga (Anm. 508), S. 97; Mantouvalou, Int´l J. Hum. Rts. 9 (2005), 147 (161). 518 Vgl. auch Roxtrom / Gibney / Einarsen (Anm. 503), S. 94. 519 Vgl. O´Boyle, in: Coomans / Kamminga (Hrsg.), Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, 2004, S. 125 (133). 520 EKMR, Cyprus v. Turkey (Anm. 476), S. 136. 521 Vgl. zu diesem Grundsatz Kreijen (Anm. 10), S. 204 f., sowie Lawson, in: Coomans / Kamminga (Anm. 508), S. 86. 522 EKMR, Entsch. v. 12. Oktober 1989 – Application no. 11755/85 – Stocké v. Germany, S. 25. 115 erhinterziehung geflüchteten Stocké durch deutsche Beamte im Ausland genügte in den Augen der Richter, um den Anwendungsbereich der Konvention zu bejahen. Nach den Grundsätzen dieser Rechtsprechung ist es mithin ausreichend, dass ein Staat punktuell Kontrolle über das Opfer ausübt. Es scheint nicht darauf anzukommen, dass in weiterer Hinsicht Hoheitsgewalt auf dem fremden Territorium ausgeübt wird. Mit der Grundsatzentscheidung in der Rechtssache Loizidou523 erhielt der faktische Jurisdiktionsbegriff eine neue Ausprägung. In diesem Fall ging es um die Frage, ob in Nordzypern begangene Akte der türkischen Besatzungsmacht in den Anwendungsbereich der Konvention fallen. Der EGMR entschied hierzu: “Bearing in mind the object and purpose of the Convention, the responsibility of a Contracting Party may also arise when as a consequence of military action – whether lawful or unlawful – it exercises effective control of an area outside its national territory. The obligation to secure, in such an area, the rights and freedoms set out in the Convention derives from the fact of such control whether it be exercised directly, through its armed forces, or through a subordinate local administration.”524 (Hervorhebung durch den Verf.) Zwei Aspekte dieser Entscheidung verdienen besondere Erwähnung. Zum einen wird mit dem Kriterium der effektiven Kontrolle eine qualifizierte Form von Kontrolle verlangt. Zum anderen ist Bezugspunkt der Kontrolle das Territorium, während in Art. 1 EMRK von Hoheitsgewalt über Personen die Rede ist.525 Weitaus strengere Maßstäbe sind der Leitentscheidung Bankovic and Others v. Belgium and 17 Other Contracting States zugrunde gelegt worden.526 Gegenstand dieser Entscheidung war die Bombardierung eines jugoslawischen Radiosenders durch die NATO. Da die streitgegenständliche Handlung auf fremdem Territorium erfolgte, musste sich der Gerichtshof mit der Frage der extraterritorialen Anwendung der Konvention auseinandersetzen. Zu diesem Zweck erfolgte eine Auslegung von Art. 1 EMRK. Ausgangspunkt des Gerichtshofes ist die Feststellung, dass Art. 1 EMRK das allgemeine völkerrechtliche Verständnis von Jurisdiktion reflektiere.527 Der hier verwendete Begriff der Jurisdiktion sei daher gleichzusetzen mit der Kompetenz eines Staates, souveräne Rechte auszuüben. Eine solche Kompetenz bestehe grundsätzlich nur im eigenen Territorium. Aufgrunddessen finde die EMRK vorrangig im eigenen Territorium Anwendung. Dies bestätige die Staatenpraxis. So hätten kaum Staaten von der Derogationsmöglichkeit gemäß Art. 15 EMRK Gebrauch gemacht.528 Trotz des territorialen Bezuges der Jurisdiktion kommt auch nach Auffassung des Gerichtshofes eine extraterritoriale Geltung der Konvention in Betracht. Dies sei jedoch nur in Ausnahmefällen und unter engen Voraussetzungen möglich. 523 EGMR (Große Kammer), Urt. v. 23. März 1995 – Application no. 15318/89 – Loizidou v. Turkey (Preliminary Objections). 524 Ibid., Rn. 62. 525 Vgl. hierzu Lawson, in: Coomans / Kamminga (Anm. 508), S. 98. 526 EGMR (Große Kammer), Entsch. v. 12. Dezember 2001 – Application no. 522/07 – Bankovic and Others v. Belgium and 16 Other Contracting States. 527 Ibid., Rn. 69. 528 Ibid., Rn. 62. 116 So sei in der bisherigen Rechtsprechung eine extraterritoriale Geltung der EMRK lediglich in den Fällen anerkannt worden, in denen ein Konventionsstaat auf fremdem Territorium durch Ausübung effektiver Kontrolle Funktionen wahrgenommen habe, die normalerweise der Staatsgewalt des betroffenen Staates vorbehalten seien.529 Dabei sei die Anwesenheit des Konventionsstaates auf fremdem Boden stets durch Einladung, militärische Besatzung oder billigende Inkaufnahme des betroffenen Staates bedingt gewesen. In diesem Hinweis auf die Rechtmäßigkeit der Präsenz im betroffenen Staat manifestiert sich das enge Jurisdiktionsverständnis des Gerichtshofes. Der Gerichtshof folgt nicht dem faktischen, sondern einem juristischen Jurisdiktionsbegriff. Hiernach findet die EMRK nicht schon immer dann Anwendung, wenn ein Konventionsstaat außerhalb seiner Grenzen Kontrolle ausübt. Maßgeblich ist vielmehr, dass der betreffende Staat zur Ausübung von Hoheitsgewalt auf dem fremden Territorium berechtigt ist. Die restriktive Haltung des Gerichtshofes gegenüber der extraterritorialen Geltung der Konvention äußert sich jedoch nicht nur in dem engen Jurisdiktionsbegriff. Die Entscheidung zeichnet sich auch dadurch aus, dass der Gerichtshof den Charakter der EMRK als regionales Menschenrechtsinstrument hervorhebt.530 So wird darauf hingewiesen, dass eine extraterritoriale Geltung bisher lediglich in Fällen angenommen worden sei, in denen ein Konventionsstaat in einem anderen Konventionsstaat gehandelt habe.531 Der Schutz der EMRK erstrecke sich gerade nicht auf jede einem Staat zurechenbare Verletzung eines geschützten Rechtsgutes.532 Diese Lückenhaftigkeit des Schutzes sei zwar bedauernswert, jedoch der EMRK immanent.533 Schließlich betont der EGMR, die in Art. 1 EMRK niedergelegte Verpflichtung zur Sicherung der Rechte sei unteilbar und werde nicht vom Grad der ausgeübten Kontrolle determiniert.534 Ein variabler Schutzstandard wird damit abgelehnt. Gleichzeitig wird deutlich gemacht, dass eine extraterritoriale Geltung der Konvention nur in solchen Fällen in Betracht kommt, in denen ein Staat die Rechte auch umfänglich schützen kann. Die Rigidität der Bankovic-Entscheidung, die in dem engen Jurisdiktionsbegriff, der Hervorhebung des regionalen Charakters der Konvention sowie der These von der Unteilbarkeit der Verpflichtungen zum Ausdruck kommt, wurde in folgenden Entscheidungen nicht aufrechterhalten. Anhaltspunkte für eine Abkehr finden sich bereits in der Entscheidung Öcalan aus dem Jahre 2003.535 Der PKK-Führer Öcalan rügte seine Entführung aus Kenia durch türkische Agenten. Angesichts der von den Beamten ausgeübten Kontrolle über Herrn Öcalan betrachteten die Richter den Anwendungsbereich der Konvention als eröffnet.536 Erst im Rahmen der weiteren Prüfung von Art. 5 EMRK wurde darauf hingewiesen, dass kenianische Behörden 529 Ibid., Rn. 71. 530 Ibid., Rn. 80. 531 Ibid., Rn. 80. 532 Ibid., Rn. 75. 533 Ibid., Rn. 80. 534 Ibid., Rn. 75. 535 EGMR, Urt. v. 12. März 2003 – Application no. 46221/99 – Öcalan v. Turkey. 536 Ibid., Rn. 93. 117 dem Einsatz zugestimmt hatten.537 Für die Prüfung von Art. 1 EMRK schien dies hingegen nicht von Belang zu sein. Eindeutiger ist das Ergebnis der Entscheidung Issa et al. v. Turkey. Irakische Schafshirten beklagten Menschenrechtsverletzungen bei einem türkischen Militäreinsatz im Norden des Irak. Der Umstand, dass die zu beurteilenden Handlungen auf fremdem Territorium begangen worden waren, stand der Anwendung der Konvention in den Augen der Richter nicht entgegen. So bekräftigte der EGMR bei der Prüfung von Art. 1 EMRK, dass die effektive Kontrolle über ein Gebiet die extraterritoriale Geltung der Konvention begründen kann.538 Neben dieser allgemeinen Form von effektiver Kontrolle erkannte der Gerichtshof auch die Ausübung spezifischer Formen von Kontrolle durch einzelne staatliche Akteure als jurisdiktionsbegründend an.539 Der regionale Charakter der EMRK stand ihrer Anwendung im Nichtkonventionsstaat Irak offenbar nicht entgegen. Schließlich verdient die Entscheidung Ilascu and Others v. Moldova and Russia Erwähnung.540 Gegenstand dieser Entscheidung war die Verantwortlichkeit von Russland und Moldawien für Menschenrechtsverletzungen auf dem Gebiet der Transnistrischen Moldauischen Republik. Bei der Transnistrischen Moldauischen Republik handelt es sich um eine sezessionistische Region in Moldawien, deren Unabhängigkeitsbestrebungen von der internationalen Gemeinschaft nicht anerkannt worden sind. Zu den Unterstützern der Separatisten gehört jedoch Russland, dessen 14. Armee zum streitgegenständlichen Zeitpunkt in Transnistrien stationiert war. Der Gerichtshof musste sich in seiner Entscheidung einerseits mit den Pflichten des aus der Hoheitsgewalt verdrängten Staates Moldawien, andererseits mit der Verantwortlichkeit Russlands für extraterritoriales Agieren auseinandersetzen. In diesem Zusammenhang führten die Richter ihre Rechtsprechung zu Art. 1 EMRK fort. Hervorzuheben ist dabei, dass sie vom Kriterium der effektiven Kontrolle abrückten. Sie wiesen darauf hin, dass stattdessen auch eine übergreifende Kontrolle, sogenannte overall control, die Verantwortlichkeit eines Staates für Menschenrechtsverletzungen außerhalb seines eigenen Territoriums begründen könne.541 Die Rechtsprechung von Kommission und Gerichtshof bestätigt mithin, dass die Konvention zumindest in ihrer abwehrrechtlichen Dimension extraterritoriale Geltung entfalten kann. Unter welchen Umständen dies der Fall sein kann, ist unterschiedlich beurteilt worden. Zum einen ist vielen Entscheidungen ein faktischer Jurisdiktionsbegriff zugrunde gelegt worden. Hiernach kommt es entscheidend darauf an, dass in einer bestimmten Intensität Kontrolle ausgeübt wird. Als Bezugspunkt der Kontrolle ist dabei entweder die verletzte Person betrachtet worden oder das Gebiet, auf dem die Menschenrechtsverletzung begangen wurde. Zum anderen 537 Ibid., Rn. 99. 538 EGMR, Urt. v. 16. November 2004 – Application no. 31821/96 – Issa and Others v. Turkey, Rn. 69. 539 Ibid., Rn. 71. Vgl. hierzu auch Costa, in: FS Caflisch, 2007, S. 179 (192). 540 EGMR (Große Kammer), Urt. v. 8. Juli 2004 – Application no. 48787/99 – Case of Ilascu and Others v. Moldova and Russia. 541 Ibid., Rn. 315. 118 ist in der Bankovic-Entscheidung ein juristischer Jurisdiktionsbegriff verwendet worden. Hiernach kommt es maßgeblich darauf an, ob der betreffende Konventionsstaat zur extraterritorialen Ausübung von Hoheitsgewalt berechtigt ist. Auch im Übrigen zeichnet sich die Bankovic-Entscheidung durch ihren überaus restriktiven Ansatz hinsichtlich der extraterritorialen Geltung der Konvention aus. b. IPBürg aa. Auslegung Die Reichweite des Schutzes unter dem IPBürg wird durch Art. 2 IPBürg determiniert. Dieser lautet: „Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen ohne Unterschied [...] zu gewährleisten.“ Der Wortlaut von Art. 2 IPBürg spricht gegen eine extraterritoriale Anwendung der Konvention. Explizit heißt es, dass der Vertragsstaat den in seinem Gebiet befindlichen Personen Rechte gewährt. Eine extraterritoriale Anwendung käme allenfalls dann in Betracht, wenn das zweite „und“ disjunktiv zu verstehen wäre. Rechte würden damit einerseits allen im Gebiet befindlichen Personen, andererseits allen unter der Herrschaftsgewalt stehenden Personen gewährleistet. Nach dem alltäglichen Sprachgebrauch liegt diese Auslegung eher fern.542 Auch die Entstehungsgeschichte des IPBürg spricht zunächst für einen territorial begrenzten Schutz.543 Den Materialien zu Art. 2 IPBürg ist jedoch zu entnehmen, dass sich die Staaten bei dessen Ausarbeitung von der Erwägung leiten ließen, einem extraterritorialen Schutz stünden faktische Hindernisse entgegen. Die Staaten fürchteten, in derartigen Fällen auf die Inanspruchnahme diplomatischer Mittel beschränkt zu sein.544 Tatsächlich sind jedoch verschiedene Konstellationen denkbar, in denen Staaten dazu in der Lage sind, auf fremdem Territorium die Menschenrechte effektiv zu sichern. Es steht nicht in Widerspruch zur Entstehungsgeschichte des Paktes, wenn man in einer solchen Situation eine Bindung an die Menschenrechte befürwortet. Für eine extraterritoriale Geltung der im Pakt gewährleisteten Rechte spricht auch ein systematisches Argument. So setzt das in Art. 12 Abs. 4 IPBürg garantierte Einreiserecht voraus, dass sich der Staatsangehörige eines Vertragsstaates außerhalb dessen Gebietes befindet.545 Zwar weist diese Konstellation nur eine sehr begrenzte 542 Vgl. McGoldrick, in: Coomans / Kamminga (Hrsg.), Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, 2004, S. 41 (48). Vgl. auch Dennis, Am. Soc´y Int´l L. Proc. 100 (2006), 86 (87). 543 Nachweise bei Dennis (Anm. 437), S. 463 f. 544 Nachweise bei McGoldrick, in: Coomans / Kamminga (Anm. 542), S. 66. 545 Vgl. hierzu Nowak (Anm. 102), S. 41. 119 extraterritoriale Dimension auf, da der verpflichtete Staat zur Vornahme einer Handlung auf eigenem Territorium verpflichtet wird. Nichtsdestotrotz wird deutlich, dass der menschenrechtliche Schutz nicht streng auf das eigene Territorium beschränkt ist. In teleologischer Hinsicht kann auf die Argumentation im Zusammenhang mit Art. 1 EMRK verwiesen werden. Nach Sinn und Zweck sprechen ebenso in Bezug auf Art. 2 IPBürg gute Gründe für eine extraterritoriale Anwendung der Gewährleistungen.546 Es würde dem Zweck des Paktes widersprechen, könnten Staaten für eine unter ihrer Hoheitsgewalt begangene Rechtsverletzung nicht verantwortlich gemacht werden.547 bb. Rechtspraxis Die Frage der extraterritorialen Anwendung des IPBürg hat auch den Menschenrechtsausschuss beschäftigt. In der Rechtssache López v. Uruguay musste sich dieser mit der Frage auseinandersetzen, ob die Entführung und Misshandlung eines uruguayischen Staatsangehörigen durch uruguayische Sicherheitskräfte in Argentinien einen Verstoß gegen den IPBürg begründet. Der Menschenrechtsausschuss hebt in seiner Entscheidung hervor, dass es einem Staat verwehrt ist, auf fremdem Territorium Akte vorzunehmen, die ihm auf eigenem Territorium verboten sind.548 Begründet wird dies unter Hinweis auf das Missbrauchsverbot gem. Art. 5 IPBürg. Es ist fraglich, ob der Menschenrechtsausschuss zu dem gleichen Ergebnis gekommen wäre, wenn das Opfer nicht die uruguayische Staatsangehörigkeit gehabt hätte.549 Diese Zweifel werden insbesondere durch eine individuelle Stellungnahme von Tomuschat – damals Mitglied des Ausschusses – geschürt. Tomuschat hält den Rekurs auf das Missbrauchsverbot gem. Art. 5 IPBürg für dogmatisch verfehlt. Nichtsdestotrotz bejaht er die Anwendung des IPBürg. In seinen Ausführungen heißt es: „It may be concluded, therefore, that it was the intention of the drafters, whose sovereign decision cannot be challenged, to restrict the territorial scope of the Covenant in view of such situations where enforcing the Covenant would be likeley to encounter exceptional obstacles. Never was it envisaged, however, to grant States parties unfettered discretionary power to 546 Vgl. Meron, Am. J. Int´l L. 89 (1995), 78 (80); zustimmend Fitzpatrick, Eur. J. Int´l L. 14 (2003), 241 (253), sowie Ben-Naftali (Anm. 431), S. 92. Vgl. auch Buergenthal, in: Henkin (Hrsg.), The International Bill of Rights, 1981, S. 72 (74 f.). 547 Vgl. Nowak (Anm. 102), S. 41. A.A.: Dennis (Anm. 437), S. 467. 548 Delia Saldias de Lopes v. Uruguay, Communication No. 52/1979, U.N. Doc. CCPR/C/13/D/52/1979, 29. Juli 1981, Rn. 12.3. Nach Sachverhalt und rechtlicher Beurteilung sehr ähnlich auch Celiberti de Casariego v. Uruguay, Communication No. 56/1979, U.N. Doc. CCPR/C/13/D/56/1979 (1981), 29. Juli 1981, Rn. 10.3. 549 Bejahend Cerone (Anm. 498), S. 476. 120 carry out willful and deliberate attacks against the freedom and personal integrity against their citizens living abroad.“550 Unklar ist, ob Tomuschat lediglich aufgrund der konkreten Umstände des Falles Bezug auf die uruguayische Staatsangehörigkeit des Opfers nimmt551 oder ob sich der extraterritoriale Schutz des IPBürg nach seiner Auffassung generell auf Staatsangehörige des Signatarstaates beschränkt. Betrachtet man die weitere Rechtspraxis des Menschenrechtsausschusses, so sprechen gewichtige Gründe dafür, dass die extraterritoriale Geltung des IPBürg nicht davon abhängt, ob das Opfer die Staatsangehörigkeit des handelnden Staates aufweist. Vielmehr ist auch unter dem IPBürg ein faktischer Jurisdiktionsbegriff vertreten worden. Erwähnung verdienen die Concluding Observations on Cyprus aus dem Jahre 1998. Hier heißt es: „The Committee notes that the State party, as a consequence of events that occurred in 1974 and resulted in the occupation of part of the territory of Cyprus, is still not in a position to exercise control over all of its territory and consequently cannot ensure the application of the Covenant in areas not under its jurisdiction. The Committee also notes that, as a consequence of the same events, a number of citizens of both Greek and Turkish communities continue to be missing, making it impossible for the State party to provide any information about the protection of their rights.“552 Es ist somit zu konstatieren, dass auch der Menschenrechtsausschuss den Begriff Jurisdiktion mit der Ausübung von Kontrolle gleichsetzt. Dies bestätigen Stellungnahmen, die in Zusammenhang mit anderen Besatzungssituationen ergangen sind.553 Darüber hinaus hat sich der Menschenrechtsausschuss in General Comment 31 klar zu einem extraterritorialen Schutz bekannt. Die relevante Passage lautet: „States parties are required by article 2, paragraph 1, to respect and to ensure the Covenant rights to all persons, who may be within their territory and to all persons subject to their jurisdiction. This means that a State party must respect and ensure the rights laid down in the Covenant to anyone within the power or effective control of that State party, even if not situated within the territory of the State party. As indicated in General Comment 15 adopted at the twenty-seventh session (1986), the enjoyment of rights is not limited to citizens of States parties but must also be available to all individuals, regardless of nationality or statelessness“.554 (Hervorhebungen durch den Verf.) Der Menschenrechtsausschuss beschränkt sich somit nicht darauf, den Begriff der Jurisdiktion als Ausübung von Kontrolle oder Gewalt zu definieren. Er stellt weiterhin auch klar, dass die Verbürgungen ohne Rücksicht auf die Staatsangehörigkeit 550 Vgl. Tomuschat, in: Delia Saldias de Lopes v. Uruguay (Anm. 548). 551 So McGoldrick, in: Coomans / Kamminga (Anm. 542), S. 62. A.A. Neumann, Am. U. Int´l L. Rev. 9 (1994), 213 (230). 552 Concluding Observations of the Human Rights Committee: Cyprus, CCPR/C/79/Add.88, 06. August 1998, Rn. 3. 553 Concluding Observations of the Human Rights Committee: Israel, CCPR/C/79/Add.93, 18. August 1998, Rn. 10; Concluding Observations of the Human Rights Committee: Lebanon, CCPR/C/79/Add.78, 01. April 1997, Rn. 5; Concluding Observations of the Human Rights Committee: Croatia, CCPR/C/79/Add.15, 18. Dezember 1992, Rn. 7. 554 Human Rights Committee, General Comment No. 31 (Anm. 451), Rn. 10. 121 des Opfers zur Geltung kommen. Diese Position hat sich kurze Zeit später ebenso der IGH in dem Gutachten Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory zu Eigen gemacht.555 c. Schlussfolgerungen Sowohl unter dem IPBürg als auch unter der EMRK ist anerkannt, dass die jeweiligen Verbürgungen im Inland ebenso wie außerhalb des eigenen Territoriums Anwendung finden können. Die Voraussetzungen einer solchen extraterritorialen Geltung haben in der Rechtsprechung nur unklare Konturen erhalten. Es lassen sich jedoch einige Prinzipien destillieren, die auch im Rahmen anderer Menschenrechtsregime Gültigkeit beanspruchen können. aa. Faktischer versus juristischer Jurisdiktionsbegriff Von fundamentaler Bedeutung ist zunächst die Unterscheidung zwischen faktischem und juristischem Jurisdiktionsbegriff. Der in der Bankovic-Entscheidung vertretene Jurisdiktionsbegriff zeichnet sich dadurch aus, dass er dem herkömmlichen völkerrechtlichen Verständnis von Jurisdiktion entspricht. Fraglich ist, ob die Jurisdiktion im juristischen Sinne entscheidend ist, wenn es um die extraterritoriale Anwendung der Menschenrechte geht. Zur Beantwortung dieser Frage muss ihre Funktion ins Visier genommen werden. Wie bereits ausgeführt, handelt es sich bei der Jurisdiktion um ein Institut zur Abgrenzung konkurrierender Herrschaftsansprüche. Die Jurisdiktion gewährt das Recht, innerhalb bestimmter Grenzen souveräne Entscheidungen zu fällen und umzusetzen. Gleichzeitig beinhaltet sie die Pflicht, einen entsprechenden Handlungsspielraum anderer souveräner Staaten anzuerkennen.556 Kompetenzkonflikte können entstehen, wenn mehrere Staaten beanspruchen, auf einem bestimmten Gebiet Hoheitsakte zu setzen. Bloßes Unterlassen führt demgegenüber grundsätzlich nicht zu Kompetenzkonflikten.557 Aus diesem Grund erscheint ein juristischer Jurisdiktionsbegriff als wenig geeignet, sofern die extraterritoriale Geltung der Menschenrechte in ihrer abwehrrechtlichen Dimension zur Debatte steht.558 Abwehrrechte, wie sie Gegenstand der Bankovic-Entscheidung waren, 555 Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory (Anm. 473), S. 180. 556 Vgl. Mann (Anm. 270), S. 20. 557 Eine Ausnahme wäre in der Situation möglich, dass eine Pflicht zum Handeln besteht. Dieser Fall ist in der Rechtspraxis jedoch kaum vorstellbar. 558 Vgl. auch Roxtrom / Gibney / Einarsen (Anm. 503), S. 88; Kamchibekova (Anm. 446), S. 97 f. Vgl. auch Henkin, The Age of Rights, 1991, S. 45: „A state´s obligation to respect – to refrain from violating – the civil and political rights of individuals applies in principle to all individuals wherever they are. Human rights law does not ordinarily address that obligation expressly, only because the character of the state system and general principles of international 122 verbieten nämlich den Übergriff in die Freiheitssphäre einer Person. Da sie lediglich zu einem Unterlassen verpflichten, können kaum Jurisdiktionskonflikte zwischen Staaten entstehen. Im Zusammenhang mit Abwehrrechten erweist sich der faktische Jurisdiktionsbegriff als vorzugswürdig.559 Dieser rekurriert mit dem Kriterium der Kontrolle auf ein Konzept aus dem Bereich der Staatenverantwortlichkeit560. Dort entscheidet die Kontrolle darüber, ob ein Verhalten einem Staat zugerechnet werden kann. Hintergrund ist die Einsicht, dass Kontrolle Verantwortlichkeit bedingt.561 Die Macht eines Staates, Völkerrechtsverletzungen zu unterlassen, rechtfertigt es, ihn zur Verantwortung zu ziehen. Derselbe Grundsatz trifft auf die Menschenrechte in ihrer abwehrrechtlichen Dimension zu. Ein Staat begeht immer dann eine Menschenrechtsverletzung, wenn er durch eine ihm zurechenbare schädigende Handlung Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen verletzt.562 Fraglich ist, was der richtige Anknüpfungspunkt für die Ausübung der Kontrolle ist. Im Bereich der Staatenverantwortlichkeit kommt es grundsätzlich darauf an, ob ein Staat Kontrolle über den Täter ausübt.563 Nach der Rechtsprechung der menschenrechtlichen Spruchkörper ist Bezugspunkt der Kontrolle demgegenüber die verletzte Person oder das Gebiet, auf dem sich die Verletzung vollzieht. Für die extraterritoriale Geltung der Abwehrrechte kann es auf letzteres nicht ankommen. Denn einem Staat ist es auch dann möglich, eine schädigende Handlung zu unterlassen, wenn er nicht Kontrolle über die verletzte Person oder das Gebiet ausübt, auf dem sich die Verletzung vollzieht. Prominentes Beispiel ist ein Luftangriff, wie er in der Bankovic-Entscheidung zur Debatte stand. Entscheidend kann daher allein die Kontrolle über die schädigende Handlung sein.564 Hier kann der Staat durch bloßes Unterlassen den Eintritt einer Menschenrechtsverletzung vermeiden. law ordinarily preclude such violations. Similary, because a state may not ordinarily exercise authority in the territory of another state, there is no obligation upon it to act to ensure respect for human rights there, whether by government of the state or by private persons. A state is not internationally responsible for another state´s failure to respect or to ensure respect for rights.“ 559 Vgl. Orakhelashvili (Anm. 511), S. 540; Künzli (Anm. 485), S. 114 f.; Roxtrom / Gibney / Einarsen a. a. O., S. 88; Kamchibekova (Anm. 446), S. 97 f.; Henkin a. a. O., S. 45; Scheinin, in: Coomans / Kamminga (Hrsg.), Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, 2004, S. 73 (75); Lawson, in: Coomans / Kamminga (Anm. 508), S. 86; Rüth / Trilsch, Am. J. Int´l L. 97 (2003), 168 (171); Breuer, EuGRZ 30 (2003), 449 (450 f.); Altiparmak (Anm. 275), S. 224. 560 Vgl. hierzu statt vieler: Hobe / Kimminich (Anm. 7), S. 243. 561 Vgl. Kreijen (Anm. 10), S. 204 f. 562 Bezeichnender Weise ist auch in der Entscheidung EGMR, Issa and Others v. Turkey (Anm. 538), Rn. 69, von der Staatenverantwortlichkeit für Menschenrechtsverletzungen die Rede. Vgl. auch Orakhelashvili (Anm. 511), S. 540, zur Funktion der Kontrolle als Zurechnungskriterium. 563 Vgl. Crawford, The International Law Commission´s Articles on State Responsibility, 2002, S. 110 f. 564 Ähnlich Altiparmak (Anm. 275), S. 224. 123 bb. Unteilbarkeit versus Variabilität Entgegen den Andeutungen des Gerichtshofes in der Bankovic-Entscheidung ist es unerheblich, für welchen Zeitraum Hoheitsgewalt auf fremdem Territorium ausge- übt wird. Zwar sind bei extraterritorialem Agieren kurzer Dauer typischerweise nur einige Garantien betroffen.565 Dies bedeutet jedoch nicht, dass es zu der vom Gerichtshof befürchteten Aufspaltung des Schutzes kommt. Die Frage des variablen Schutzstandards wird somit erst dann virulent, wenn ein Tun des Staates und somit die positive Dimension des Schutzes zur Debatte steht. cc. Universalität versus Regionalität Im Unterschied zum IPBürg handelt es sich bei der EMRK um ein regionales Menschenrechtsregime. Diese Regionalität äußert sich darin, dass die Konventionsstaaten sich zu einem höheren Schutz bekennen, als andere Staaten dies zu tun pflegen. Bezugspunkt der Regionalität ist damit allein der verpflichtete Akteur, nicht hingegen die Gruppe der potentiellen Opfer von Menschenrechtsverletzungen. Dies zeigt, dass ein universeller Schutzanspruch eines regionalen Menschenrechtsregimes kein Widerspruch in sich ist. Vor diesem Hintergrund vermag die in der Bankovic-Entscheidung anklingende Betonung des regionalen Charakters der EMRK nicht recht zu überzeugen. Sie muss als Reaktion auf das Vorbringen der Kläger gewertet werden, die Anwendung der EMRK sei geboten, um Lücken im menschenrechtlichen Schutz zu vermeiden.566 Der Gerichtshof wollte diesem Argument die Begrenztheit des menschenrechtlichen Schutzes entgegensetzen. Eine Beschränkung des Schutzes auf Konventionsstaaten ist jedoch mit Wortlaut und Telos von Art. 1 EMRK nicht in Einklang zu bringen. 2. Positive Verpflichtungen Positive Verpflichtungen sind an den Staat als Garanten der Menschenrechte adressiert.567 Im Unterschied zu Abwehrrechten verpflichten sie den Staat nicht zu einem Unterlassen, sondern zu einem Tun. Dieses kann darin bestehen, dass der Staat die institutionellen Voraussetzungen für eine effektive Ausübung der Menschenrechte schafft oder menschenrechtswidriges Verhalten anderer Bürger unterbindet.568 Ent- 565 Vgl. Erberich (Anm. 513), S. 30. 566 So auch Lawson, in: Coomans / Kamminga (Anm. 508), S. 114, sowie Wilde, ILSA J. Comp. & Int´l L. 11 (2004 – 2005), 485 (493). 567 Vgl. Dröge, Positive Verpflichtungen der Staaten in der Europäischen Menschenrechtskonvention, S. 1. 568 Vgl. Dröge a. a. O., S. 373. 124 scheidend ist, dass die Rechtsposition des Einzelnen durch staatliches Handeln verbessert wird. Unter der EMRK sind zahlreiche Gewährleistungsansprüche anerkannt worden, die ein Tätigwerden des Staates erfordern. Sie gewährt Ansprüche auf Schutz gegen Angriffe Privater und enthält Verfahrensgarantien.569 So kann ein Staat gem. Art. 2 EMRK verpflichtet sein, effektive Untersuchungen bei einem ungeklärten Todesfall durchzuführen.570 Art. 3 EMRK gebietet es, gegen unangemessene Gefängnisbedingungen vorzugehen.571 Anforderungen an die Ausgestaltung des Justizwesens stellt Art. 6 EMRK.572 Diese Aufzählung kann fortgesetzt werden. Auch der IPBürg statuiert Leistungspflichten.573 Die Gewährleistungen können ebenfalls zu gesetzgeberischem Tätigwerden und zur Schaffung von administrativen und justiziellen Strukturen verpflichten.574 Die extraterritoriale Geltung der Menschenrechte in ihrer positiven Dimension bereitet besondere Schwierigkeiten. Dies beruht darauf, dass durch das positive Handeln eines Staates auf fremdem Territorium Jurisdiktionskonflikte entstehen können. Darüber hinaus mangelt es häufig an den Ressourcen, die zur Umsetzung positiver Pflichten erforderlich sind. Im Folgenden soll untersucht werden, unter welchen Umständen und mit welcher Wirkkraft Menschenrechte in ihrer positiven Dimension extraterritoriale Anwendung finden können. Zu diesem Zweck wird zunächst die einschlägige Rechtspraxis gesichtet, bevor einzelne, in der Literatur vertretene Ansätze dargestellt werden. a. Rechtspraxis In der Rechtspraxis hat die extraterritoriale Geltung von Menschenrechten in ihrer positiven Dimension bisher wenig Aufmerksamkeit erhalten. In einigen Fällen wurden diesbezüglich jedoch relevante Aussagen getroffen. aa. EMRK Kommission und Gerichtshof haben bisher keine gefestigte Rechtsprechung zur extraterritorialen Geltung von positiven Pflichten unter der EMRK entwickelt. Betrachtet man die Judikatur, so sprechen gewichtige Anzeichen dafür, dass sie die extraterritoriale Geltung von positiven und negativen Pflichten gleich behandeln. 569 Vgl. A. Peters, Einführung in die Europäische Menschenrechtskonvention, 2003, S. 14 f. 570 Vgl. Mowbray, The Development of Positive Obligations under the European Convention on Human Rights by the European Court of Human Rights, 2004, S. 41. 571 Vgl. Mowbray a. a. O., S. 65. 572 Vgl. Mowbray a. a. O., S. 124; A. Peters (Anm. 569), S. 112 ff. 573 Vgl. Klein, in: Klein (Hrsg.), The Duty to Protect and to Ensure, 2004, S. 295 (298 f.). 574 Human Rights Committee, General Comment No. 31 (Anm. 451), Rn. 7. 125 Denn in der Mehrzahl der oben im Zusammenhang mit der abwehrrechtlichen Dimension der EMRK genannten Entscheidungen ist hervorgehoben worden, dass die extraterritoriale Verantwortlichkeit der Konventionsstaaten nicht nur durch Akte, sondern auch durch Unterlassen begründet werden kann. Ausdrücklich heißt es bereits in der Entscheidung Zypern v. Türkei aus dem Jahre 1975: „Insofar as, by their acts or omissions, they affect such persons or property, the responsibility of the state is engaged.“575 Die Verletzung negativer Pflichten wird somit in einem Atemzug mit der Verletzung positiver Pflichten erwähnt. Auch die Entscheidung Stocké, in der der gleiche Wortlaut anzutreffen ist, bestätigt, dass die Kommission keine Differenzierung hinsichtlich der extraterritorialen Geltung der beiden Dimensionen von Menschenrechten vornimmt. 576 Eine andere Terminologie ist in den Entscheidungen Loizidou577, Issa578 und Ilascu579 verwendet worden. Zwar hebt der Gerichtshof hier hervor, dass Konventionsstaaten auf eigenem Territorium durch Akte ebenso wie durch Unterlassen Menschenrechtsverletzungen begehen können. Es findet sich jedoch kein ausdrückliches Bekenntnis zur extraterritorialen Geltung positiver Pflichten. Stattdessen weist der Gerichtshof darauf hin, dass Staaten außerhalb ihres Territoriums zur umfassenden Sicherung der Konventionsrechte verpflichtet sein können. Der Begriff „sichern“ (to secure) ist dem Konzept der positiven Pflichten entlehnt. Er bringt zum Ausdruck, dass die Konventionsstaaten zu einem Handeln aufgerufen sind. Auch diese Entscheidungen deuten somit darauf hin, dass der Gerichthof die extraterritoriale Geltung von negativen und positiven Pflichten gleich behandelt. Wichtige Schlussfolgerungen zur extraterritorialen Anwendung der Konventionsrechte in ihrer positiven Dimension können auch aus der nationalen Rechtsprechung gezogen werden. Besondere Aufmerksamkeit verdient die Rechtssache Al-Skeini, die vor britischen Gerichten anhängig gemacht worden ist.580 Angehörige irakischer Zivilpersonen, die während der Besatzung von britischen Soldaten getötet worden waren, forderten unter Berufung auf den Human Rights Act die Einrichtung einer unabhängigen Untersuchungskommission sowie Wiedergutmachung in Form von Entschädigung. Fünf der Opfer waren im südlichen Irak umgekommen, ein weiteres in einem von Briten geführten Gefängnis. Da der Human Rights Act in Umsetzung der EMRK ergangen ist, mussten sich die Richter mit deren extraterritorialen Anwendung beschäftigen. In allen drei Instanzen wurden diesbezüglich unterschiedliche Ausführungen gemacht. Die Richter des High Court kamen zu dem Ergebnis, dass die EMRK lediglich in Bezug auf das in der Haft umgekommene Opfer Anwendung findet, nicht hingegen 575 EKMR, Cyprus v. Turkey (Anm. 476). 576 EKMR, Stocké v. Germany (Anm. 522), Rn. 166. 577 EGMR, Loizidou v. Turkey (Preliminary Objections) (Anm. 523), Rn. 62. 578 EGMR, Issa and Others v. Turkey (Anm. 538), Rn. 69. 579 EGMR, Ilascu and Others v. Moldova and Russia (Anm. 540), Rn. 314. 580 Eingehend hierzu Thienel, J. Int´l Crim. Just. 6 (2008), 115 (115 ff.). 126 in Bezug auf die im Südirak umgekommenen Opfer.581 Entscheidend sei, dass Großbritannien hier mit Zustimmung des Irak in einem eng umgrenzten Bereich Jurisdiktion ausübe. Insoweit könne eine Parallele zu Akten von Botschaftspersonal gezogen werden, die ebenfalls in den Anwendungsbereich der Konvention fallen. Anders sei die Tötung der weiteren Opfer zu beurteilen. Hier sei keine Fallgruppe der extraterritorialen Anwendung der EMRK einschlägig, da der Irak nicht im espace juridique der EMRK liege. Die etwaig gegebene Gebietskontrolle könne den Anwendungsbereich der Konvention nicht eröffnen.582 In der Berufung befasste sich der Court of Appeals583 mit der Streitfrage. Die Richter bestätigten die Entscheidung des High Courts dahingehend, dass die EMRK auf das in Haft umgekommene Opfer Anwendung findet. Kein Konsens bestand demgegenüber hinsichtlich der übrigen Fälle. Zwei der Richter lehnten eine extraterritoriale Anwendung der Konvention insoweit ab. Begründet wurde dies damit, dass nur bei Ausübung effektiver Kontrolle eine extraterritoriale Geltung der Konvention in Betracht komme. Diese Voraussetzung sei nicht gegeben, da es dem Vereinigten Königreich offensichtlich unmöglich sei, die Konventionsrechte im Irak umfassend zu gewährleisten.584 Der Aufbau von Strukturen zur Sicherung der Menschenrechte stehe überdies im Widerspruch zum Primärziel der Besatzungsmacht, dem irakischen Volk in Ausübung seines Selbstbestimmungsrechtes die Errichtung einer repräsentativen Regierung zu ermöglichen.585 Der unterlegene Richter Lord Justice Sedley hingegen befürwortete die extraterritoriale Anwendung der Konvention auch in Bezug auf die Vorkommnisse im Südirak. In seinen Augen könne nicht in Abrede gestellt werden, dass das Vereinigte Königreich effektive Kontrolle im Irak aus- übe.586 Damit seien die Voraussetzungen für die extraterritoriale Geltung der Konventionsrechte erfüllt. Eine Einschränkung sei jedoch dahingehend zu machen, dass der Besatzungsmacht lediglich abverlangt werden könne, im Rahmen des Möglichen die Konventionsrechte zu sichern. Denn zum einen sei die in Art. 43 HLKO niedergelegte Verpflichtung zu berücksichtigen, die bestehenden Gesetze so weit wie möglich zu respektieren.587 Zum anderen könne angesichts der chaotischen politischen Umstände im Irak nicht erwartet werden, dass Garantien wie das Eherecht oder der Gleichheitssatz umgesetzt würden.588 Die Ausführungen des Richters stehen somit in Widerspruch zum Bankovic-Urteil, demzufolge die Rechte nicht abhängig vom Maß der ausgeübten Kontrolle gewährt werden.589 581 R (Al-Skeini) v. Secretary of State for Defence [2004] EWCH 2911, Case No. CO/2242/2004, Rn. 287. 582 Ibid., Rn. 285. 583 R (Al-Skeini) v. Secretary of State for Defence, [2006] EWCA Civ. 1609, Case No. C1/2005/0461, C1/2005/0461B. 584 Ibid., Rn. 124. 585 Ibid., Rn. 125. Zustimmend Lord Justice Richards, Rn. 209. 586 Ibid., Rn. 195. 587 Ibid., Rn. 195. 588 Ibid., Rn. 196. 589 Lord Justice Sedley nahm dies offenbar wissentlich in Kauf. Vgl. ibid., Rn. 201. 127 In letzter Instanz beschäftigte sich schließlich auch das House of Lords mit der Rechtssache.590 Obwohl die Richter unterschiedlicher Auffassung darüber waren, ob der Anwendungsbereich von Human Rights Act und EMRK übereinstimmen, nahmen vier von ihnen Stellung zur Auslegung von Art. 1 EMRK.591 Unter Hinweis auf die Bankovic-Entscheidung lehnten diese die Anwendbarkeit der Konvention grundsätzlich ab.592 Anders entschieden sie allein in Bezug auf das in Haft befindliche Opfer.593 In den Entscheidungen schlägt sich somit überwiegend eine restriktive Haltung hinsichtlich der extraterritorialen Geltung der EMRK nieder. Mehrheitlich folgen die Richter der engen Auslegung von Art. 1 EMRK, die bereits der Bankovic- Entscheidung zu Grunde gelegt wurde. Sie setzen sich dabei über die Entwicklungen der Post-Bankovic-Rechtsprechung, wie sie sich etwa in der Entscheidung Issa manifestiert haben, hinweg. Bemerkenswert ist die Stellungnahme des Richters Sedley. Dieser erkennt den Ausnahmecharakter der Bankovic-Entscheidung und lehnt eine extraterritoriale Anwendung der Menschenrechte daher nicht kategorisch ab. Gleichwohl hebt er zutreffend hervor, dass bei der extraterritorialen Anwendung der Menschenrechte in ihrer positiven Dimension faktische und normative Hindernisse zu überwinden sind. In faktischer Hinsicht weist er auf die chaotischen Zustände im besetzten Staat. Normative Einschränkungen ergeben sich aus dem bewahrenden Charakter des humanitären Völkerrechts. bb. IPBürg Auch unter dem IPBürg hat die extraterritoriale Geltung positiver Pflichten bisher wenig Aufmerksamkeit erlangt. Anhaltspunkte bieten die Ausführungen des Menschenrechtsausschusses in General Comment 31, in dem der Inhalt der Verpflichtungen unter dem IPBürg näher erläutert wird. Hier findet sich zum einen die Aussage, dass Menschenrechte außerhalb des eigenen Territoriums Anwendung finden können, zum anderen die Feststellung, dass der IPBürg zu legislativem Tätigwerden verpflichtet.594 Ausgelassen wird die Frage, ob beide Umstände kumulativ auftreten können und somit eine Verpflichtung zu gesetzgeberischem Tätigwerden außerhalb des eigenen Territoriums bestehen kann. Die Formulierung des Ausschusses, es bestehe auch extraterritorial eine Pflicht to respect and to ensure the Covenant rights, legt dies nahe.595 590 R (Al-Skeini) v. Secretary of State for Defence, [2007] UKHL 26. 591 Lediglich Lord Bingham of Cornhill sieht sich nicht veranlasst, die Anwendbarkeit der EMRK zu erörtern, da seiner Ansicht nach EMRK und Human Rights Act bzgl. der extraterritorialen Geltung nicht übereinstimmen. Vgl. ibid., Rn. 33. 592 Lord Rodger of Earlsferry, Rn. 81; Baroness Hale of Richmond, Rn. 91; Lord Carswell, Rn. 98; Lord Brown of Eaton under Heywood, Rn. 132. 593 Ibid. 594 Human Rights Committee, General Comment No. 31 (Anm. 451), Rn. 6, 7, 11. 595 Ibid., Rn. 10. 128 Aus der Rechtsprechung des IGH ist die Entscheidung Congo v. Uganda596 von besonderer Relevanz. Der Gerichtshof setzte sich hier mit dem Verhalten ugandischer Streitkräfte auf kongolesischem Territorium auseinander. Seine rechtliche Analyse führt zu folgendem Ergebnis: „Uganda's responsibility is engaged both for any acts of its military that violated its international obligations and for any lack of vigilance in preventing violations of human rights and international humanitarian law by other actors present in the occupied territory, including rebel groups acting on their own account.“597 Nach den Ausführungen des Gerichts kann somit auch die mangelnde Wachsamkeit, d.h. ein Unterlassen, eine Verletzung des IPBürg begründen. Dies deutet darauf hin, dass der Gerichtshof auch die Verletzung positiver Pflichten moniert. Unklar ist jedoch, ob die Verpflichtungen unmittelbar Menschenrechtsverträgen entspringen oder aus dem Zusammenspiel mit Bestimmungen des humanitären Völkerrechts resultieren.598 cc. Exkurs: UN-Folterkonvention Deutlich klarere Worte hat der UN-Folterausschuss im Zusammenhang mit der Besatzung des Irak gefunden. Der Irak hat die Folterkonvention anders als die Besatzungsmächte nicht unterzeichnet. Unter Verweis auf die extraterritoriale Anwendung des Übereinkommens forderte der Ausschuss Großbritannien dennoch dazu auf, als Besatzungsmacht die menschenrechtlichen Verpflichtungen aus dem Übereinkommen im Irak zu implementieren.599 Großbritannien kam diesem Anliegen jedoch nicht nach. Vielmehr verwies es darauf, dass die Legislativbefugnisse in Händen der Coalition Provisional Authority lägen und das Justizwesen durch die irakischen Gerichte verwaltet werde.600 Die Möglichkeit einer extraterritorialen Durchsetzung positiver Verpflichtungen wurde somit nicht a priori in Abrede gestellt. Vielmehr wurde zwischen menschenrechtlicher Verpflichtung und Umsetzungskompetenz differenziert. 596 Case Concerning Armed Activities on the Territory of the Congo (Dem. Rep. Congo v. Uganda) (Anm. 475). 597 Ibid., S. 60. 598 Vgl. Cerone (Anm. 503), S. 1500. 599 Conclusions and recommendations of the Committee against Torture, United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, U.N. Doc. CAT/C/CR/33/3 (2004), 10. Dezember 2004, Rn. 4. 600 Nachweis bei Dennis (Anm. 437), S. 471. 129 dd. Fazit Betrachtet man die obige Rechtspraxis, so offenbart sich ein überwiegend verschwommenes Bild. Zunächst ist hervorzuheben, dass in den zitierten Fällen überwiegend Abwehrrechte zur Debatte standen. Hier wurde lediglich in obiter dicta darauf hingewiesen, dass auch auf fremdem Territorium eine umfassende Pflicht zur Sicherung der Menschenrechte bestehen könne. Offenbar wird keine Differenzierung zwischen der extraterritorialen Geltung positiver und negativer Pflichten gemacht. Bei der Rechtssache Al-Skeini handelt es sich demgegenüber um eine originäre Rechtsstreitigkeit hinsichtlich der extraterritorialen Geltung von Menschenrechten in ihrer positiven Dimension. In den Entscheidungen der verschiedenen Instanzen klingt dabei überwiegend eine restriktive Haltung an. So will die Mehrheit der Richter die extraterritoriale Geltung der Konvention lediglich in Bezug auf ein von britischen Streitkräften kontrolliertes Gefängnis anerkennen. Im Unterschied hierzu schlägt sich in den Ausführungen des Richters Sedley eine weitaus liberalere Tendenz nieder. Dieser erkennt eine extraterritoriale Geltung positiver Konventionsrechte unter dem Vorbehalt faktischer und normativer Hindernisse an. Zusammenfassend ist zu konstatieren, dass die obige Rechtspraxis die Möglichkeit einer extraterritorialen Geltung positiver Verpflichtungen nicht ausschließt. Die dogmatischen Ansätze sind jedoch weitaus weniger ausgeprägt und widersprüchlicher als in Bezug auf die abwehrrechtliche Dimension der Menschenrechte. b. Literatur Ein vergleichbar gespaltenes Meinungsbild prägt den in der Literatur geführten Diskurs. Die extraterritoriale Geltung positiver Pflichten ist hier vornehmlich im Zusammenhang mit Besatzungssituationen erörtert worden. Während viele Stimmen eine extraterritoriale Geltung positiver Pflichten anerkennen wollen, lehnen andere sie kategorisch ab. Vertreter einer differenzierenden Position wollen lediglich in eingeschränktem Umfang eine extraterritoriale Geltung positiver Pflichten anerkennen. aa. Befürworter Die Befürworter einer extraterritorialen Geltung von positiven Pflichten601 begründen dies überwiegend damit, die Pflicht zur Sicherung der Menschenrechte kenne keine festen territorialen Grenzen. Entscheidend sei allein, dass ein schädigendes Verhalten unter der Kontrolle eines bestimmten Staates erfolge und dieser daher in 601 Vgl. Lorenz (Anm. 392), S. 94; Krieger (Anm. 399), S. 284; Künzli (Anm. 485), S. 114 f. 130 der Lage sei, den Eintritt einer Menschenrechtsverletzung zu unterbinden.602 Dabei ist hervorzuheben, dass viele von ihnen keine Differenzierung zwischen der extraterritorialen Geltung von negativen und positiven Pflichten vornehmen. Nach Ansicht dieser Autoren besteht eine umfassende Pflicht zur Sicherung von Menschenrechten, in ihrer negativen ebenso wie in ihrer positiven Dimension.603 bb. Differenzierende Position Schäfer gehört zu den wenigen Autoren, die eine Differenzierung zwischen der extraterritorialen Geltung von positiven und negativen Pflichten vornehmen. Zutreffend weist Schäfer darauf hin, dass ein Staat grundsätzlich immer seinen negativen Verpflichtungen nachkommen kann und es die positiven Verpflichtungen sind, deren extraterritoriale Geltung besondere Schwierigkeiten bereitet, da diese zu einem Tun verpflichten.604 Schäfer betrachtet dies allerdings lediglich vor dem Hintergrund als problematisch, dass Staaten auf fremdem Territorium keine umfassende Kontrolle ausüben. Seines Erachtens könnten die Menschenrechte daher nur proportional zum Maß der Kontrolle gewährt werden, das Staaten auf fremdem Territorium aus- üben.605 Damit folgt er im Hinblick auf positive Verpflichtungen einem graduellen, faktischen Jurisdiktionsansatz.606 Einige Vertreter beschäftigen sich mit dem Problem, dass die Vornahme von Akten auf fremdem Territorium mit der Souveränität des betreffenden Staates unvereinbar sein kann. Wie bereits erwähnt, entnimmt Lorenz dem Namibia-Gutachten insofern den Grundsatz, dass der Vollzug von Verträgen mit humanitärem Charakter die Souveränität des besetzten Staates nicht verletze.607 Sassoli sieht dies anders.608 Richtigerweise hebt Sassoli hervor, dass zur Umsetzung von positiven Pflichten grundsätzlich ein Ermessensspielraum besteht. Die Ausfüllung dieses Ermessensspielraumes obliege dem besetzten Staat. Aus diesem Grund dürfe eine Besatzungsmacht nur ausnahmsweise unter Berufung auf menschenrechtliche Verpflichtungen im besetzten Staat regulative Maßnahmen ergreifen. Eine solche Ausnahme- 602 Vgl. Krieger a. a. O., S. 284; Künzli a. a. O., S. 116. 603 Vgl. Krieger a. a. O., S. 284; Künzli a. a. O., S. 116; Lorenz (Anm. 392), S. 94. 604 Vgl. Schäfer (Anm. 420), S. 31. 605 Vgl. Schäfer a. a. O., S. 32. Im Ansatz ähnlich argumentieren Cerone (Anm. 503), S. 1505 ff., sowie Altiparmak (Anm. 275), S. 250. Altiparmak weist darauf hin, dass eine Besatzungsmacht im Frühstadium der Besatzung noch nicht über hinreichende Informationen und Kontrollmöglichkeiten verfügt, um Menschenrechtsverletzungen zu unterbinden. Mit der Zeit ändere sich dies jedoch. Den Ausführungen Altiparmaks kann nicht entnommen werden, ob eine Verpflichtung zum Handeln unmittelbar den Menschenrechten entnommen werden kann, oder ob sie nur in Kombination mit dem humanitären Völkerrecht bestehen kann. 606 Ein solcher findet sich auch bei Lawson, in: Coomans / Kamminga (Anm. 508), S. 105, 120. Lawson trifft dabei nicht die Unterscheidung zwischen positiven und negativen Verpflichtungen. 607 Vgl. Lorenz (Anm. 392), S. 94. 608 Vgl. Sassoli (Anm. 275), S. 677 f. 131 situation sei in dem Fall gegeben, dass die Strukturen im besetzten Staat in eindeutigem Widerspruch zu international konsentierten Menschenrechtsstandards stehen. Eine ähnliche Position vertritt auch Fox. Nach der Ansicht von Fox dürfen positive Pflichten nur in den Grenzen des humanitären Völkerrechts vollzogen werden.609 Hierzu zählt namentlich das in Art. 43 HLKO verankerte Kontinuitätsprinzip, das den Schutz der Souveränität des besetzten Staates intendiert. Ausnahmsweise will jedoch auch Fox einer Besatzungsmacht das Recht zugestehen, Maßnahmen zum Schutz der Menschenrechte zu ergreifen. Eine differenzierende Position vertritt schließlich ebenso Meron.610 Wie bereits oben ausgeführt worden ist, versucht Meron den Konflikt zwischen der Souveränität des besetzten Staates und dem Bestreben nach einer weitgehenden Implementierung der Menschenrechte zu lösen, indem er die extraterritoriale Geltung positiver Pflichten nur in eingeschränktem Umfang anerkennt. Nach seiner Ansicht kann eine Besatzungsmacht nur dann unter Berufung auf ihre positiven Pflichten regulativ tätig werden, wenn der besetzte Staat den gleichen Bindungen unterliegt. Überdies sei Voraussetzung, dass der besetzte Staat noch nicht selbst Maßnahmen zur Implementierung ergriffen habe. cc. Ablehnende Position Schließlich stehen einige Autoren der Anerkennung positiver Verpflichtungen im Falle einer Besatzung äußerst skeptisch gegenüber. Ihre ablehnende Haltung wird unterschiedlich begründet. Borelli weist darauf hin, dass eine Besatzungsmacht regelmäßig nur ein geringes Maß an Kontrolle im fremden Territorium ausübt. Aufgrund dieser eingeschränkten Kontrolle könne es Staaten nicht abverlangt werden, hier die weite Bandbreite menschenrechtlicher Verpflichtungen zu sichern. Stattdessen unterlägen sie lediglich negativen Verpflichtungen.611 Im Ergebnis ähnlich argumentiert Lubell. Dieser weist auf die praktischen Schwierigkeiten, die mit einer umfassenden Geltung der Menschenrechte verbunden wären. Lubell veranschaulicht dies am Beispiel des Rechts auf Gesundheit.612 So bemerkt er, dass eine Besatzungsmacht im Falle einer umfassenden Geltung der Menschenrechte dazu verpflichtet wäre, im besetzten Staat dieselben Gesundheitsstandards zu implementieren wie im Heimatstaat. Dies sei faktisch schlichtweg nicht möglich.613 Besondere Probleme würden sich überdies in der Konstellation auftun, dass eine Besatzungsmacht höhere Gesundheitsstandards implementiert als zuvor im 609 Vgl. Fox (Anm. 401), S. 272 ff. Ähnlich auch Krieger (Anm. 399), S. 284. 610 Vgl. Meron (Anm. 304), S. 550 f. 611 Vgl. Borelli, IRRC 857 (2005), 39 (61 f.). 612 Vgl. Lubell (Anm. 432), S. 752 f. 613 Wie Lubell betont, kann dies im Falle einer lang währenden Besatzung anders sein. 132 besetzten Staat existierten.614 Hier drohe die Gefahr, dass der wiederkehrende Souverän nach Abzug der Besatzungsmacht nicht dazu in der Lage sei, diese Standards aufrechtzuerhalten. Das Ende der Besatzungszeit würde sich daher als Rückschritt für die Menschenrechte auswirken. Auch Henkin gehört zu den Vertretern, die eine extraterritoriale Geltung positiver Pflichtungen grundsätzlich ablehnen.615 Zur Begründung führt er an, dass es Staaten in der Regel verwehrt sei, jenseits ihrer Grenzen regulativ tätig zu werden. Anders als negative Pflichten, deren Erfüllung universell geschuldet sei, könnten positive Pflichten daher nur auf dem eigenen Territorium erfüllt werden. Denn nur hier hätten Staaten die Kompetenz zur Vornahme der geschuldeten Handlung.616 c. Würdigung Die für und wider die extraterritoriale Geltung positiver Verpflichtungen vorgetragenen Argumente lassen sich auf zwei Argumentationstopoi reduzieren: Die extraterritoriale Geltung von Menschenrechten in ihrer positiven Dimension wirft zum einen ein Kompetenzproblem auf. Denn einem Staat ist es grundsätzlich verwehrt, auf fremdem Territorium Hoheitsakte zu setzen. Zum anderen wird mit dem Kriterium der Kontrolle die begrenzte Leistungsfähigkeit von Staaten angesprochen: Staaten sind faktisch meist nicht dazu in der Lage, Menschenrechte auf fremdem Territorium in der gleichen Weise zu sichern, wie auf dem eigenen Territorium. Diese begrenzten Steuerungsmöglichkeiten wirken sich auf den Verpflichtungsgrad der Menschenrechte aus. Gesondert zu behandeln ist das Problem der Kollision von Menschenrechten und humanitärem Völkerrecht. Insofern müssen die oben herausgearbeiteten allgemeinen Grundsätze über das Zusammenspiel der beiden Regime in einem konkreten Fall angewendet werden. 614 Vgl. Lubell (Anm. 432), S. 753. 615 Vgl. Henkin (Anm. 558), S. 45. 616 Ähnlich auch Kamchibekova (Anm. 446), S. 97 f., die allerdings im Falle einer Besatzung die extraterritoriale Geltung positiver Pflichten für möglich hält, sowie Roxtrom / Gibney / Einarsen (Anm. 503), S. 72 ff. Roxtrom / Gibney / Einarsen stellen die negativen Verpflichtungen in den Mittelpunkt ihrer Analyse. In Bezug auf positive Verpflichtungen weisen ihre Ausführungen Widersprüche auf. Einerseits deuten sie an, in Zusammenhang mit positiven Verpflichtungen sei die Kompetenz des verpflichteten Staates entscheidend, vgl. Roxtrom / Gibney / Einarsen a. a. O., S. 88. Andererseits weisen sie darauf hin, die bloße Ausübung von Kontrolle könne die Verantwortlichkeit eines Staates für die Verletzung positiver Verpflichtungen begründen. Auf die Kompetenz komme es insofern nicht an. 133 aa. Kompetenz Positive Pflichten zeichnen sich dadurch aus, dass sie Staaten zu einem Tun verpflichten. Die Möglichkeit, Hoheitsakte zu setzen, wird jedoch durch das Völkerrecht beschränkt. So ist die Jurisdiktion gleichmäßig zwischen den Staaten verteilt: jeder Staat darf grundsätzlich nur Sachverhalte auf eigenem Territorium regeln. Will ein Staat auf einem fremden Territorium tätig werden, so bedarf es eines Kompetenztitels. Soweit einige Stimmen in der Literatur eine extraterritoriale Geltung positiver Pflichten unabhängig von der Berechtigung zu einem Handeln befürworten, basiert dies auf der unausgesprochenen Prämisse, dass Menschenrechte gleichsam einen Kompetenztitel beinhalten. Wie ein Vergleich mit der grundrechtlichen Dogmatik zeigt, vermag diese Position nicht zu überzeugen. Auch die Grundrechte des deutschen Grundgesetzes können den Staat nicht nur zu einem Unterlassen, sondern ebenso zu einem Tun verpflichten. Prominentes Beispiel für positive Pflichten sind Schutzpflichten. Diese verpflichten den Staat, grundrechtsbewehrte Rechtsgüter seiner Bürger zu schützen.617 Bei der Umsetzung dieser Schutzpflichten können verschiedene Kompetenzprobleme entstehen. Zum einen kann sich unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung ein innerstaatliches Kompetenzproblem stellen. Dieses betrifft die Frage, ob ein Staat seinen Schutzpflichten auch ohne gesetzgeberische Grundlage nachkommen darf. Vereinzelt wird dies unter Hinweis darauf bejaht, gesetzgeberische Versäumnisse dürften sich nicht zu Lasten des Grundrechtsschutzes auswirken.618 Im Interesse der Grundrechtseffektivität könnten Schutzpflichten für sich genommen Eingriffe in die Freiheitssphäre Dritter rechtfertigen. Dem widerspricht zu Recht ein gewichtiger Teil der Literatur.619 Schutzpflichten dürfen allein im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben umgesetzt werden. Dabei müssen insbesondere die verfassungsmäßige Kompetenzordnung sowie der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes gewahrt werden. Zum anderen kann sich ein Kompetenzproblem auch dann stellen, wenn die extraterritoriale Geltung der Grundrechte620 zur Debatte steht. Die Perspektive ist hier zwar eine etwas andere: Während innerstaatlich grundsätzlich eine Kompetenz- Kompetenz des Staates621 besteht und allein entscheidend ist, welches Organ mit der Umsetzung der Schutzpflichten betraut wird, geht es bei der extraterritorialen Geltung um ein vorgelagertes Jurisdiktionsproblem. Entscheidend ist hier die horizontale Allokation von Kompetenzen zwischen zwei Staaten. Nichtsdestotrotz ist das 617 Zur Begriffsbestimmung und weiteren Dogmatik vgl. Unruh, Zur Dogmatik der grundrechtlichen Schutzpflichten, 1996, S. 20 ff. 618 Vgl. Bleckmann, DVBl. 103 (1998), 938 (942). Vgl. auch HessVGH, Beschluss vom 6.11.1990, JZ 45 (1990), 88 (88 ff.). 619 Statt vieler Jaeckel, Schutzpflichten im deutschen und europäischen Recht, 2001, S. 90 f. 620 Eingehend hierzu R. Hofmann, Grundrechte und grenzüberschreitende Sachverhalte, 1994, S. 10 ff. 621 Vgl. Kelsen, Principles of International Law, 5. Aufl. (2004), S. 242. 134 Kernproblem dasselbe: Das Tätigwerden in dem einem anderen vorbehaltenen Freiheitsraum erfordert eine entsprechende Kompetenz. Vertreter, die die leistungsrechtliche Dimension der Grundrechte dogmatisch aus den Staatszwecken herleiten, müssen schon aus diesem Grund in der überwiegenden Zahl der Fälle eine extraterritoriale Geltung positiver Pflichten ausschließen.622 Denn die staatszweckorientierten Begründungsansätze betrachten den Schutz der Grundrechte als Telos des Staates. Zum Teil wird dies damit begründet, es sei Zweck des Staates, die Sicherheit seiner Bürger zu gewährleisten.623 Zum Teil wird geltend gemacht, der mit dem Eintritt in den Staat verbundene Verlust des vorstaatlichen Selbstbestimmungs- und Selbstverteidigungsrechts müsse mit einem Anspruch des Bürgers auf effektiven Schutz kompensiert werden.624 In beiden Ausprägungen setzten die staatszweckorientierten Begründungsansätze für die Verwirklichung einer Schutzpflicht die Eingliederung in den Staat durch Staatsbürgerschaft oder Aufenthalt im Staatsgebiet voraus. Die Schutzpflicht kann daher jedenfalls nicht zu Gunsten von Ausländern im Ausland Wirkung entfalten. Zu einem ähnlichen Ergebnis gelangt man, wenn man mit der überwiegenden Ansicht die Geltung der Grundrechte in ihrer leistungsrechtlichen Dimension unmittelbar aus den Grundrechten selbst herleitet.625 Zwar ist nach dieser Ansicht die Eingliederung in das Staatsgebiet nicht Voraussetzung für das Bestehen einer Schutzpflicht. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass es der deutschen Staatsgewalt verwehrt ist, auf fremdem Territorium Hoheitsakte zu setzen.626 Diesem Umstand wird von einigen Vertretern Rechnung getragen, indem sie die leistungsrechtliche Dimension der Grundrechte von vornherein auf das Territorium des deutschen Staates beschränken.627 Andere befürworten eine Einschränkung auf Rechtsfolgenseite. Hiernach kann der Staat lediglich dazu verpflichtet sein, die Schutzpflichten im Rahmen des völkerrechtlich Zulässigen umzusetzen. So könne er etwa dazu angehalten sein, auf diplomatischem Wege auf den ausländischen Staat einzuwirken.628 622 Vgl. Yousif, Die extraterritoriale Geltung der Grundrechte bei der Ausübung deutscher Staatsgewalt im Ausland, 2007, S. 161 f. 623 Vgl. etwa Isensee, in: Isensee / Kirchhoff (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. V, 2. Aufl. (2000), S. 143 (210). 624 Vgl. Murswiek, Die staatliche Verantwortung für die Risiken der Technik, 1985, S. 104. Vgl. hierzu auch Krings, Grund und Grenzen grundrechtlicher Schutzansprüche, 2003, S. 100 ff. 625 Vgl. hierzu Unruh (Anm. 617), S. 26 ff.; Krings a. a. O., S. 102 ff. 626 Vgl. Yousif (Anm. 622), S. 164 f.; Merten, in: FS Schiedermair, 2001, S. 331 (332); Sachs, Verfassungsrecht II – Grundrechte, 2. Aufl. (2003), S. 26; Dens., in: Klein, The Duty to Protect and to Ensure Human Rights, 2000, S. 53 (67); Isensee, in: Isensee / Kirchhoff (Anm. 623), S. 210; ähnlich wohl auch Krings a. a. O., S. 195 ff.; Jarass, in: Jarass / Pieroth (Hrsg.), Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland – Kommentar, 9. Aufl. (2007), S. 30 (54), sowie Robbers, Sicherheit als Menschenrecht, 1987, S. 215 f. 627 Vgl. Sachs a. a. O., S. 26; Dens., in: Klein a. a. O., S. 67; Merten a. a. O., S. 332. 628 Vgl. Yousif (Anm. 622), S. 152. Kritisch Krings (Anm. 624), S. 196. 135 Zusammenfassend ist zu konstatieren, dass Schutzpflichten unabhängig von ihrer dogmatischen Herleitung nicht als Kompetenztitel qualifiziert werden können.629 Vielmehr knüpfen sie akzessorisch an eine bestehende Kompetenz an und sind somit im Rahmen der verfassungs- und völkerrechtlichen Vorgaben zu verwirklichen. Ihre strukturellen Eigenschaften können in der Terminologie Alexys treffend zum Ausdruck gebracht werden. Alexy trifft die Unterscheidung zwischen Verhaltensnormen und Kompetenznormen. Kompetenznormen schaffen die Möglichkeit von Rechtsakten und damit die Fähigkeit, durch Rechtsakte rechtliche Positionen zu verändern. Verhaltensnormen schaffen demgegenüber keine ohne sie unmöglichen Handlungsalternativen, sie qualifizieren nur Handlungen, indem sie Verpflichtungen, Rechte auf etwas und Freiheiten statuieren.630 Legt man die überwiegend zu Schutzpflichten vertretene Ansicht zu Grunde, so sind diese als Verhaltensnormen zu betrachten; sie beinhalten keinen eigenständigen Kompetenztitel, sondern knüpfen akzessorisch an eine bestehende Kompetenz an. Es liegt nahe, auch die Menschenrechte als bloße Verhaltensnormen zu qualifizieren. Denn Menschenrechte beschränken sich darauf, Staaten Aufgaben zuzuweisen; sie beinhalten keinen eigenständigen Kompetenztitel. Eine andere Ansicht wäre mit völkerrechtlichen Vorgaben nicht in Einklang zu bringen. Insbesondere widerspricht es grundlegenden Prinzipien des Völkerrechts, einem besetzten Staat unter Berufung auf eigene menschenrechtliche Verpflichtungen bestimmte Infrastrukturmaßnahmen zu oktroyieren. Mit dem Selbstbestimmungsrecht oder dem Grundsatz der Staatensouveränität wäre dies ebenso wenig vereinbar wie mit dem Pacta tertiis- Grundsatz631. Andernfalls würde das völkerrechtlich hinzunehmende Bekenntnis des besetzten Staates zu einem niedrigeren menschenrechtlichen Schutz unterlaufen. Selbst in einer Situation, in der die Umsetzung des menschenrechtlichen Mindeststandards zur Debatte steht, kann nichts anderes gelten. Zwar besteht in diesem Fall meist eine klar umrissene Verpflichtung zur Vornahme einer bestimmten Handlung. Aufgrund des Koordinationsverhältnisses zwischen den Staaten bedarf es dennoch eines Kompetenztitels, um einen anderen Staat zur Vornahme dieser Handlung zu berechtigen. Die Qualifizierung der Menschenrechte als Verhaltensnormen hat nicht zur Folge, dass eine extraterritoriale Geltung positiver Pflichten unter keinen Umständen in Betracht kommt. Zum einen kann auch hier die fehlende Kompetenz auf Rechtsfolgenseite berücksichtigt werden. Dies hätte jedoch zur Folge, dass in vielen Situationen eine Schutzpflicht anzuerkennen wäre, die aufgrund der Begrenzung der zur Verfügung stehenden Schutzmittel kaum umgesetzt werden könnte. Ein solches 629 Vgl. auch Kelley, in: Klein (Hrsg.), The Duty to Protect and to Ensure Human Rights, 2000, S. 93 (96), zur Rechtslage unter der US-amerikanischen Verfassung. 630 Vgl. Alexy, Theorie der Grundrechte, 1994, S. 216. 631 Der Pacta tertiis - Grundsatz besagt, dass Verträge allein für die Parteien Rechte und Pflichten begründen, nicht aber für am Vertrag unbeteiligte dritte Staaten („pacta tertiis nec nocent nec prosunt“). Eingehend hierzu Dahm / Delbrück / Wolfrum, Bd. I 3, 2002, S. 613 ff. 136 Ergebnis ist mit dem Effektivitätsgrundsatz nur schwer in Einklang zu bringen. Überzeugender erscheint es daher, bereits auf Tatbestandsseite einen derartigen Kompetenztitel zu fordern. Nach der hier vertretenen Auffassung kann dabei Art. 43 HLKO als Kompetenztitel betrachtet werden. Ob und unter welchen Voraussetzungen diese beiden Normen zusammenspielen können, wird unten näher erläutert. bb. Leistungsfähigkeit Die Umsetzung positiver Verpflichtungen verlangt einen umfassenden Einsatz von Ressourcen. Finanzielle Mittel und organisatorische Strukturen sind unentbehrlich, um ein hohes Schutzniveau zu gewährleisten.632 Dies erweist sich in Post-Konflikt- Situationen als besonders brisant. Eine Besatzungsmacht wird hier häufig mit einer zerstörten Infrastruktur, wirtschaftlichen Problemen und kaum kontrollierbaren Übergriffen privater Akteure konfrontiert sein. Rein faktisch ist es daher häufig unmöglich, Menschenrechte mit derselben Wirkkraft durchzusetzen wie in einem demokratischen Staat in Friedenszeiten. Den begrenzten Steuerungsmöglichkeiten kann dadurch Rechnung getragen werden, dass geprüft wird, ob ein Staat die Kontrolle über den schädigenden Umstand hat, durch den eine Menschenrechtsverletzung herbeigeführt wird. Dies kann zum einen dann der Fall sein, wenn er dazu in der Lage ist, die schädigende Handlung einer Privatperson zu unterbinden. Zum anderen kann es auch genügen, dass er einer sonstigen Ursache ihre schädigende Wirkung nehmen kann. Das Erfordernis der Kontrolle rechtfertigt sich daraus, dass eine Menschenrechtsverletzung einem Staat nur dann zum Vorwurf gemacht werden kann, wenn es in seiner Macht steht, diese zu unterbinden.633 Er kann hingegen nicht zur Verantwortung gezogen werden, wenn er in einer Situation, derer er nicht Herr ist, untätig bleibt. Dieser Zusammenhang zwischen Faktizität und Normativität634 ist nicht nur ein Postulat der Logik. Er ist gleichzeitig Ausfluss des Effektivitätsprinzips. Denn nach dem Effektivitätsprinzip wird die Validität einer Norm durch ihre tatsächliche Geltung in der Rechtswirklichkeit bedingt.635 Nur eine Norm, die von ihren Adressaten auch befolgt werden kann, verdient es, als Rechtsnorm qualifiziert zu werden. Es ist hervorzuheben, dass die Verknüpfung von Faktizität und Normativität nicht nur bei der extraterritorialen Geltung der Menschenrechte relevant wird. Sie ist vielmehr dem Konzept der positiven Pflichten immanent. Denn die Kontrolle ist conditio sine qua non für die Existenz einer positiven Pflicht. Nur wenn ein Tun in 632 Vgl. Dröge (Anm. 567), S. 377. 633 Vgl. Kreijen (Anm. 10), S. 204 f. 634 Vgl. Scheinin, in: Coomans / Kamminga (Anm. 559), S. 75. Kritisch hierzu O´Boyle, in: Coomans / Kamminga (Anm. 519), S. 131. 635 Vgl. Kelsen (Anm. 621), S. 412 ff.; Kreijen (Anm. 10), S. 178 ff.; Doehring, in: Bernhardt (Anm. 318), S. 43 ff. 137 der Macht des Staates steht, kann ihm ein Unterlassen vorgeworfen werden.636 Der Umstand, dass die Kontrolle bei extraterritorialem Agieren einer gesonderten Prüfung bedarf, kann damit erklärt werden, dass hier typischerweise einschränkte Steuerungsmöglichkeiten des Staates bestehen.637 Schließlich bestätigen auch Derogationsklauseln wie Art. 15 EMRK, dass der Menschenrechtsschutz durch faktische Umstände beeinflusst werden kann. Gem. Art. 15 EMRK kann ein Staat im Notstandsfall Maßnahmen treffen, die von den Gewährleistungen der Konvention abweichen.638 Die Norm trägt dem Umstand Rechnung, dass ein Staat im Notstandsfall nicht dazu in der Lage ist, die Konventionsrechte umfassend zu sichern. Ihre Bedeutung liegt darin, dass in Art. 15 Abs. 2 EMRK einige elementare Menschenrechte als derogationsfest gekennzeichnet werden. Darüber hinaus werden die Mitgliedstaaten gem. Art. 15 Abs. 3 EMRK zur Notifizierung etwaiger Derogationen verpflichtet. Es spricht einiges dafür, dass eine derartige Notifikation bei extraterritorialem Agieren entbehrlich ist.639 Denn anders als im eigenen Staat, in dem kontinuierlich ein bestimmtes Niveau von Menschenrechten gewährleistet wird und hiervon abgewichen werden soll, muss der verpflichtete Staat auf fremdem Territorium überhaupt erst tätig werden, um die Menschenrechte zu etablieren. Kommt er dieser Verpflichtung aufgrund mangelnder Kompetenzen nicht nach, so werden dadurch keine Erwartungen der betroffenen Bevölkerung erschüttert. Die Kontrolle hat die Funktion einer Schwelle. Sie muss eine bestimmte Intensität erreichen, bevor die Verantwortlichkeit eines Staates begründet wird. Dies gebietet das Effektivitätsprinzip. In qualitativer Hinsicht können hier jedoch keine festen Grenzen formuliert werden. Insbesondere erscheint die in der Rechtsprechung anklingende Differenzierung zwischen effective control und overall control mangels einer klar umrissenen Definition dieser Begriffe als wenig zielführend. Es erscheint überzeugender, in einer wertenden Gesamtschau zu betrachten, ob ein Staat dazu in der Lage ist, die Menschenrechte zu sichern. 636 Vgl. Künzli (Anm. 485), S. 462, Lawson, in: Coomans / Kamminga (Anm. 508), S. 105 f., sowie Dröge (Anm. 567), S. 296, in Bezug auf administrative Pflichten. Vgl. auch Streuer, Die positiven Verpflichtungen des Staates, 2003, S. 255, die die Leistungsfähigkeit eines Staates als unmittelbare Grenze positiver Verpflichtungen betrachtet. 637 Bezeichnender Weise wird in der Entscheidung Ilascu and Others v. Moldovia and Russia angedeutet, es bestehe eine Vermutung dafür, dass Staaten grundsätzlich nur auf eigenem Territorium die Menschenrechte sichern müssten. Diese Vermutung werde dann widerlegt, wenn ein Staat nicht dazu in der Lage sei, hier Kontrolle auszuüben. Vgl. EGMR, Ilascu and Others v. Moldovia and Russia (Anm. 540), Rn. 312. 638 Eingehend hierzu Ashauer, AVR 45 (2007), 400 (400 ff.); Frowein, in: Frowein / Peukert (Anm. 505) S. 479 ff., sowie Meyer-Ladewig, EMRK Handkommentar, 2003, S. 206 ff. 639 Ähnlich das Sondervotum der Kommissionsmitglieder Sperduti und Trechsel in der Sache EKMR, Cyprus v. Turkey (Anm. 476), S. 168, 170 f. Kritisch hierzu Frowein, in: FS Schlochauer, 1981, S. 289 (294). 138 Fraglich ist, ob die Menschenrechte umfassend gewährleistet werden müssen, sobald die erforderliche Mindestschwelle an Kontrolle überschritten worden ist, oder ob die Steuerungsmöglichkeiten eines Staates auch ihren Verpflichtungsgrad determinieren. Zu dieser Frage ist in der Judikatur noch kein kohärenter Ansatz entwickelt worden. In der Bankovic-Entscheidung wird das Konzept eines graduellen Schutzes mit deutlichen Worten abgelehnt. Hier heißt es: „However, the Court is of the view that the wording of Article 1 does not provide any support for the applicants’ suggestion that the positive obligation in Article 1 to secure “the rights and freedoms defined in Section I of this Convention” can be divided and tailored in accordance with the particular circumstances of the extra-territorial act in question and it considers its view in this respect supported by the text of Article 19 of the Convention.“640 Diese Urteilspassage deutet darauf hin, dass der EGMR einen „Alles oder nichts“ – Ansatz verfolgt und keine Abstufungen im Gewährleistungsumfang anerkennt. Die Konvention kann nach Ansicht der Richter somit entweder in vollem Umfang oder gar nicht zur Anwendung kommen. Dieses Diktum des EGMR ist in der Rechtsprechung jedoch ein Einzelfall geblieben. Diametral entgegengesetzte Ausführungen finden sich zum Beispiel in der Entscheidung Ilascu v. Moldovia.641 In Bezug auf positive Pflichten heißt es hier: „In determining the scope of a State’s positive obligations, regard must be had to the fair balance that has to be struck between the general interest and the interests of the individual, the diversity of situations obtaining in Contracting States and the choices which must be made in terms of priorities and resources. Nor must these obligations be interpreted in such a way as to impose an impossible or disproportionate burden.“642 Die Kernaussage dieser Entscheidung kann dahingehend zusammengefasst werden, dass tatsächliche Umstände den rechtlichen Gehalt der Konventionsgewährleistungen determinieren. Somit kann der Verpflichtungsgrad der Menschenrechte variieren.643 Vergleicht man die beiden Ansätze, so sprechen die besseren Gründe für die Anerkennung eines variablen Verpflichtungsgrades. Auf diese Weise kann am effektivsten ein Ausgleich zwischen der Leistungsfähigkeit des verpflichteten Staates und dem Interesse des zu schützenden Individuums geschaffen werden. Der in der Bankovic-Entscheidung gewählte „Alles oder Nichts“ – Ansatz läuft nämlich darauf hinaus, eine extraterritoriale Geltung positiver Pflichten nur sehr eingeschränkt zuzulassen. Hiernach kommt eine extraterritoriale Geltung nur dann in Betracht, wenn 640 EGMR, Bankovic and Others v. Belgium and 16 Other Contracting States (Anm. 526), Rn. 75. 641 EGMR, Ilascu and Others v. Moldovia and Russia (Anm. 540). 642 Ibid., Rn. 332. 643 Auch unter den deutschen Grundrechten ist anerkannt, dass deren Wirkkraft bei Sachverhalten mit Auslandsbezug eingeschränkt sein kann. Unabhängig von der Dimension der in Rede stehenden Grundrechte gebietet das Grundgesetz eine Respektierung grundlegender Wertvorstellungen in fremden Rechtsordnungen. Diese Beschränkung der Wirkkraft findet ihre Grenze in den unabdingbaren Prinzipen der deutschen öffentlichen Ordnung sowie im völkerrechtlichen Mindeststandard. Eingehend hierzu R. Hofmann (Anm. 620), S. 30 ff. 139 der betroffene Staat dazu in der Lage ist, die Menschenrechte umfassend zu sichern. Die Schwelle für das Maß der auszuübenden Kontrolle wird damit sehr hoch gesetzt. In den übrigen Situationen ist das Individuum hingegen schutzlos. Bei Geltung eines variablen Verpflichtungsgrades stellen sich diese Probleme nicht. Zwar muss auch hier die Kontrolle aufgrund des Effektivitätsgrundsatzes ein Mindestmaß an Intensität erreichen, bevor die Verantwortlichkeit des Staates begründet werden kann. Abgesehen davon ist der Staat jedoch verpflichtet, mit den ihm zur Verfügung stehenden Mitteln den bestmöglichen Schutz zu verwirklichen.644 Als weiteres Argument für einen variablen Schutzstandard, ist darauf zu verweisen, dass positive Pflichten naturgemäß durch das Vorhandensein entsprechender Steuerungsmöglichkeiten des verpflichteten Staates bedingt sind. Dem Konzept der positiven Pflichten ist somit immanent, dass sie progressiv zu erfüllen sind.645 Bei einem Agieren auf fremdem Territorium wird man diesen Umstandes lediglich eher gewahr, da hier typischerweise eingeschränkte Steuerungsmöglichkeiten des Staates existieren. Rechtstechnisch können die eingeschränkten Steuerungsmöglichkeiten auf verschiedene Weise berücksichtigt werden. Zum einen kann im Zuge der Verhältnismäßigkeitsprüfung den jeweiligen Umständen des Einzelfalles Rechnung getragen werden. Krieger führt als plakatives Beispiel die Dauer für ein Gerichtsverfahren an.646 In Krisenzeiten können einer Partei hier größere Verzögerungen zugemutet werden als unter gewöhnlichen Bedingungen. Dies hat zur Folge, dass die Aufrechterhaltung eines Standards rechtmäßig sein kann, der in Friedenszeiten nicht mehr toleriert würde.647 Zum anderen können die tatsächlichen Umstände auch im Rahmen des Beurteilungsspielraums648 Berücksichtigung finden. Der Beurteilungsspielraum bringt zum Ausdruck, dass die Staaten auf verschiedene Art und Weise ihren menschenrechtlichen Pflichten nachkommen können.649 Es handelt sich um ein Instrument, welches eine Anpassung des Menschenrechtsschutzes an die jeweils vorherrschenden Verhältnisse ermöglicht.650 Der Beurteilungsspielraum trägt dem Umstand Rechnung, dass nicht jeder Staat über die erforderlichen Ressourcen verfügt, um ein hohes Schutzniveau der Menschenrechte zu verwirklichen. 644 Problematisch ist freilich der Umstand, dass einerseits ein bestimmtes Maß an Kontrolle erforderlich ist, um überhaupt die Verantwortlichkeit des Staates zu begründen, andererseits der Umfang der Kontrolle für die Reichweite der materiellen Gewährleistungen Bedeutung hat. Es kann nicht abstrakt beurteilt werden, wo die Grenzlinie zwischen Begründung der Verantwortung und einem lediglich verminderten Verpflichtungsgrad verläuft. Dies ist im Einzelfall zu entscheiden. 645 Vgl. Cerone (Anm. 503), S. 1506. 646 Vgl. Krieger (Anm. 399), S. 286. 647 Vgl. Krieger a. a. O., S. 285. 648 Hierzu ausführlich Hutchison, Int´l & Comp. L. Q. 48 (1999), 638 (648). 649 Vgl. hierzu Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention, 2003, S. 140; Sudre, in: GS Ryssdal, 2000, S. 1359 (1366). 650 Vgl. Dröge (Anm. 567), S. 377. 140 Die Verletzung positiver Verpflichtungen setzt mithin voraus, dass ein Staat faktisch dazu in der Lage war, die gebotene Handlung vorzunehmen. Dieser Zusammenhang zwischen Faktizität und Normativität wird gleich in zweierlei Hinsicht relevant. Zum einen setzt die Bindung an positive Pflichten als solche voraus, dass der Staat ein Mindestmaß an Kontrolle ausübt. Dies ist abstrakt zu prüfen. Zum anderen wird auch der Umfang der Verpflichtungen durch die Steuerungsmöglichkeiten eines Staates determiniert. Hier bedarf es einer konkreten Betrachtung sämtlicher Umstände des Einzelfalles. Dies kann entweder im Rahmen der Verhältnismä- ßigkeitsprüfung oder bei der Prüfung des Beurteilungsspielraumes geschehen. 3. Zusammenspiel von Menschenrechen und humanitärem Völkerrecht Die Feststellung, dass Menschenrechte keinen eigenständigen Kompetenztitel beinhalten, bedeutet nicht, dass Menschenrechte im Rahmen einer Besatzung ohne Belang sind. Im Gegenteil, wie bereits ausgeführt stehen Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht im Verhältnis der Komplementarität. Die Menschenrechte können dabei akzessorisch an die Kompetenz aus Art. 43 HLKO anknüpfen und für die Besatzungsmacht die Funktion richtungweisender Standards einnehmen. Es wäre allerdings ein Fehlschluss anzunehmen, eine Besatzungsmacht dürfe sämtliche menschenrechtliche Verpflichtungen unter Rückgriff auf den Kompetenztitel des humanitären Völkerrechts durchsetzen. Denn dies würde darauf hinauslaufen, sich über die Souveränität des besetzten Staates hinwegzusetzen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass eine Besatzung als solche ein Zustand ist, der mit dem Selbstbestimmungsrecht der Völker kollidiert und engen zeitlichen Grenzen unterliegt. Im Folgenden soll daher in drei Konstellationen betrachtet werden, wie Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht zusammenwirken. a. Negative Pflichten Weitgehend unproblematisch ist die Situation, in der eine Besatzungsmacht den Vollzug von Gesetzen verweigert, die in Widerspruch zu menschenrechtlichen Vorgaben stehen. Zwar ist eine Besatzungsmacht gemäß Art. 43 HLKO grundsätzlich zum Respekt der Rechtsordnung im besetzten Staat verpflichtet. Ihr kann es jedoch nicht zur Pflicht gemacht werden, „im Korsett“ des besetzten Staates Menschenrechtsverletzungen zu begehen. Die Souveränität des besetzten Staates wird durch dieses Unterlassen nicht beeinträchtigt. Denn der besetzte Staat hat keinerlei Anspruch darauf, dass ein anderer Staat auf seinem Territorium tätig wird. 141 b. Positive Pflichten: kein Ermessen Anders ist die Situation zu beurteilen, in der die Besatzungsmacht im besetzten Staat eine Handlung vornimmt. Dies ist ihr grundsätzlich nur in den engen Grenzen von Art. 43 HLKO erlaubt. Jenseits dieser Grenzen droht die Autonomie des besetzten Staates unterwandert zu werden. Insbesondere ist es einer Besatzungsmacht verwehrt, ihre eigenen menschenrechtlichen Standards einem besetzten Staat zu oktroyieren. Ein Konflikt mit den Autonomieansprüchen des besetzten Staates entsteht jedoch dann nicht, wenn die konkrete, von der Besatzungsmacht vorgenommene Handlung durch universal konsentierte Vorgaben zwingend geboten ist. Verdichtet sich eine solche menschenrechtliche Vorgabe zu einem konkreten Handlungsgebot, so muss eine Besatzungsmacht dazu berechtigt sein, dem nachzukommen. Ein Beispiel ist die Pflicht, Personen, die sich schwere Menschenrechtsverletzungen zu Schulde kommen lassen haben, aus öffentlichen Positionen zu entfernen. Für die Umsetzung dieser Vorgabe besteht kein Ermessensspielraum, so dass der Autonomieanspruch des besetzten Staates nicht verletzt wird, wenn die Besatzungsmacht insoweit an seine Stelle tritt. In gleicher Weise kann die Abschaffung von Gesetzen, die Menschenrechtsverletzungen Vorschub leisten, geboten sein. Es ist hervorzuheben, dass eine solche Auslegung nicht in Widerspruch zu grundlegenden Prinzipien von Art. 43 HLKO tritt. Denn Art. 43 HLKO strebt einen Ausgleich zwischen der Souveränität des besetzten Staates und dem Wohl der dort ansässigen Bevölkerung an. Wird eine zwingende menschenrechtliche Vorgabe umgesetzt, so gereicht dies der Bevölkerung zum Vorteil. Die Souveränität des besetzten Staates wird dabei nicht beeinträchtigt, da die Umsetzung dieser Vorgaben nicht zur Disposition der Staaten steht. c. Positive Pflichten: Ermessen Die größten Schwierigkeiten bereitet die dritte Konstellation, in der zwar eine menschenrechtliche Vorgabe existiert, deren Umsetzung jedoch in das Ermessen des verpflichteten Staates gestellt ist. Hier muss es einer Besatzungsmacht grundsätzlich verwehrt sein, diese menschenrechtliche Vorgabe umzusetzen. Denn der Autonomieanspruch des besetzten Staates würde beeinträchtigt, wenn die Besatzungsmacht ihre Entscheidung an die Stelle des besetzten Staates setzen würde. Es überzeugt kaum, wenn Benvenisti die Durchsetzung menschenrechtlicher Vorgaben damit rechtfertigt, dass dies der hier ansässigen Bevölkerung zum Vorteil gereiche.651 Ebenso wenig leuchtet es ein, wenn Sassoli vorträgt, es sei der Besatzung immanent, dass die Besatzungsmacht den Ermessensspielraum des besetzten Staates ausfülle.652 651 Vgl. Benvenisti (Anm. 392), S. 31 f. 652 Vgl. Sassoli (Anm. 275), S. 677. 142 Dessen ungeachtet ist zu berücksichtigen, dass die in Art. 43 HLKO verankerte Pflicht zur Wahrung des status quo ante nicht absolut ist. Fox ist daher zuzustimmen, dass eine Besatzungsmacht in eng umrissenen Fällen dazu befugt sein sollte, im besetzten Staat menschenrechtliche Vorgaben zu implementieren. Der Konflikt zwischen der Sicherung der Menschenrechte und der Wahrung der Souveränität kann am besten unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gelöst werden. Je akuter die Gefährdung der Menschenrechte und je geringer der Autonomieanspruch des verpflichteten Staates, desto gewichtigere Gründe sprechen dafür, dass eine Besatzungsmacht eine menschenrechtliche Vorgabe implementieren kann. Ein solcher Ansatz entspricht freilich nicht der lex lata, sondern stellt ein mögliches Modell für künftige Besatzungen dar. d. Zusammenfassung Die Menschenrechte und das Selbstbestimmungsrecht beeinflussen die Auslegung des humanitären Völkerrechts. Sie setzen auf zweierlei Weise Impulse. Zum einen statuieren sie eine Schranke für die Besatzungsmacht. Namentlich das Selbstbestimmungsrecht der Völker enthält die Wertung, dass eine Besatzung möglichst nur eine kurze Zeit andauern darf. Zum anderen erweitern sie auch die Befugnisse der Besatzungsmacht. Sie kann in einigen Fällen dazu berechtigt und verpflichtet sein, menschenrechtliche Vorgaben umzusetzen. Dies gilt de lege lata jedoch nur dann, wenn sich eine universal verpflichtende menschenrechtliche Vorgabe zu einer konkreten Handlungspflicht verdichtet hat. Es ist zu erwägen, einer Besatzungsmacht de lege ferenda weitergehende Befugnisse zuzugestehen. So sprechen gewichtige Gründe dafür, dass sie tätig werden darf, um akute Beeinträchtigungen der Menschenrechte abzuwehren – dies jedenfalls dann, wenn die Verbesserung der menschenrechtlichen Situation außer Verhältnis zur Beeinträchtigung der Autonomie des besetzten Staates steht. Eine derartig restriktive Modifikation des humanitären Völkerrechts hat den Vorteil, dass sie den Charakter von Art. 43 HLKO als „Notkompetenz“ wahrt. Es wird verhindert, dass das humanitäre Völkerrecht zur Vornahme umfassender Nationbuilding-Maßnahmen instrumentalisiert wird. 4. Ergebnis Menschenrechte sind Teil des normativen Rahmens, innerhalb dessen sich das Handeln einer Besatzungsmacht vollzieht. Für den Wiederaufbau staatlicher Strukturen kommt den positiven Verpflichtungen eine besondere Bedeutung zu. Zwar gewähren Menschenrechte für sich genommen keinen Kompetenztitel. In Zusammenspiel mit Bestimmungen des humanitären Völkerrechts können sie jedoch die Vornahme transformativer Maßnahmen gebieten. 143 Einfallstor für die Berücksichtigung der Menschenrechte sind die Begriffe „unerlässlich“ in Art. 64 IV. Genfer Konvention sowie „zwingendes Hindernis“ in Art. 43 HLKO. Freilich ist im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung bzw. beim Beurteilungsspielraum den besonderen Bedingungen im krisenerschütterten Staat Rechnung zu tragen. Überdies bleibt es Staaten im Grundsatz verwehrt, Entscheidungsspielräume des besetzten Staates auszufüllen. Nur wenn im Einzelfall gewichtige Gründe für die Zurückdrängung dessen Autonomieanspruches streiten, sollten einer Besatzungsmacht de lege ferenda weitergehende Befugnisse zugesprochen werden. D. Fallstudie: Die Transformation des Irak Die Reichweite der Befugnisse einer Besatzungsmacht kann anhand einer konkreten Fallstudie veranschaulicht werden. Jüngstes Beispiel für transformative Maßnahmen in einem besetzten Staat bietet die Okkupation des Irak. Die Besatzungsmächte haben hier umfänglich auf die bestehenden Strukturen eingewirkt und diese reformiert. Unter rechtlichen Gesichtspunkten besteht im Falle des Irak die Besonderheit, dass einzelne Maßnahmen der Besatzungsmächte durch den Sicherheitsrat gebilligt worden sind. Es handelt sich jedoch nicht um eine klassische Mission unter der Ägide der Vereinten Nationen. Der Wiederaufbau des Irak erfolgte vielmehr durch einzelne staatliche Akteure. Ihr Engagement ist am Maßstab des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte zu beurteilen. I. Struktur der Besatzungsmacht Die Verwaltung des Irak erfolgte durch die von den Besatzungsmächten am 08.05.2003 geschaffene Coalition Provisional Authority (CPA).653 Aufgabe der CPA war es, temporär Regierungsgeschäfte im Irak zu übernehmen, um eine effektive Verwaltung des Landes zu gewährleisten.654 Ihr oblagen insbesondere die Gewährleistung von Sicherheit, die Förderung des Wiederaufbaus sowie die Schaffung von Bedingungen, die es dem irakischen Volk erlauben sollten, über seine politische Zukunft zu befinden.655 653 Die Schaffung der CPA wurde dem Sicherheitsrat am 08. 05. 2003 in einem Brief der USA und Großbritanniens mitgeteilt. Genauere Information über den Vorgang ihrer Schaffung liegen nicht vor. Vgl. auch Halchin, CRS Report for Congress, The Coalition Provisional Authority (CPA): Origin, Characeristics, and Institutional Authorities, 29. April 2004, abrufbar unter: http://fpc.state.gov/documents/organization/32338.pdf (Stand: 08. April 2008), S. 1 (4 f.). 654 CPA Regulation No. 1, 16. Mai 2003, Section 1 (1). 655 Ibid.

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References

Zusammenfassung

Für den Zeitraum nach der Beendigung bewaffneter Konflikte existieren bislang nur wenige völkerrechtliche Regeln. Zu den ungelösten Problemen des ius post bellum gehört die Frage, ob externe Akteure zum Wohle der Bevölkerung regimeändernde Maßnahmen in Post-Konflikt-Staaten ergreifen dürfen.

Im vorliegenden Band wird untersucht, inwieweit die Konstitutionalisierung des Völkerrechts zur Herausbildung von Vorgaben für die Organisation von Staaten geführt hat. Am Beispiel der jüngsten Transformationsprozesse im Irak und im Kosovo werden die Kompetenzen einzelner Staaten und der Vereinten Nationen zur zwangsweisen Implementierung dieser Vorgaben einer kritischen Analyse unterzogen.