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Friedrich Rosenfeld, Verpflichtungen nach der Rechtsordnung des besetzten Staates in:

Friedrich Rosenfeld

Die humanitäre Besatzung, page 107 - 111

Ein Dilemma des ius post bellum

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4231-1, ISBN online: 978-3-8452-1660-7 https://doi.org/10.5771/9783845216607

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 15

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107 IV. Ergebnis Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht sind grundsätzlich nebeneinander anwendbar und stehen im Verhältnis der Komplementarität. Lücken im humanitären Völkerrecht können unter Rekurs auf die Menschenrechte geschlossen werden und umgekehrt. Wertungen des jeweils anderen Regimes können im Wege der Auslegung fruchtbar gemacht werden, sofern ein entsprechender Auslegungsspielraum besteht. Kollisionen entstehen, wenn korrespondierende Regeln der beiden Regime zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. So sind Bestimmungen des humanitären Völkerrechts, die den Weg zur Tötung von Kombattanten ebnen, nicht mit den Menschenrechten in Einklang zu bringen. Die Unterschiede zwischen beiden Regimen können hier nicht dadurch eingeebnet werden, dass im Wege der harmonisieren Auslegung gleichsam ein Durchschnittswert ermittelt wird. Ebenso wenig überzeugt es, mit dem Meistbegünstigungsgrundsatz stets das Regime zur Anwendung kommen zu lassen, das den höheren Schutz gewährt. Beide Konkurrenzregeln führen zu willkürlichen Ergebnissen und laufen darauf hinaus, den Willen der verpflichteten Rechtssubjekte zu unterlaufen. Überzeugend erscheint demgegenüber der Rekurs auf den Lex specialis-Grundsatz. Diese Konkurrenzregel trägt dafür Sorge, dass die jeweils speziellere, passendere Regel zur Anwendung kommt. Um dieser Ratio gerecht zu werden, darf der Grundsatz allerdings nicht auf ein ganzes Rechtsregime, sondern stets nur auf eine konkrete Norm angewendet werden. Dabei muss den tatsächlichen Umständen des Einzelfalls Rechnung getragen werden. In Zeiten der Besatzung besteht nach Maßgabe dieser Grundsätze ein großer Anwendungsbereich für die Menschenrechte.483 C. Menschenrechtliche Verpflichtungen einer Besatzungsmacht Agiert eine Besatzungsmacht in einem fremden Staat, so können zwei verschiedene Quellen von menschenrechtlichen Verpflichtungen ausgemacht werden. Menschenrechte können zum einen in der Rechtsordnung des besetzten Staates existieren. Zum anderen können auch eigene Verpflichtungen der Besatzungsmacht während der Besatzung zu berücksichtigen sein. Hier stellt sich das Problem der extraterritorialen Anwendung von Menschenrechten. 483 Vgl. auch Gasser, in: FS Fleck (Anm. 341), S. 156, demzufolge das Besatzungsrecht den Teil des humanitären Völkerrechts bildet, der die engsten Verknüpfungen mit den Menschenrechten aufweist. 108 I. Verpflichtungen nach der Rechtsordnung des besetzten Staates Eine Bindung der Besatzungsmacht an die Menschenrechte des besetzten Staates erweist sich als problematisch, wenn dort andere Standards gelten als im Staat der Besatzungsmacht. Denn die Eingehung menschenrechtlicher Verpflichtungen steht grundsätzlich zur Disposition der Staaten.484 Es droht das Konsensprinzip unterlaufen zu werden, wenn eine Besatzungsmacht zur Beachtung fremder Menschenrechtsstandards angehalten wird.485 Dessen ungeachtet finden sich Ansätze, eine solche Bindung an die menschenrechtlichen Vorgaben des besetzten Staates zu begründen. 1. Art. 43 HLKO Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das humanitäre Völkerrecht Besatzungsmächte zur Wahrung der Kontinuität im besetzten Staat verpflichtet. Die Menschenrechte sind Teil der Rechtsordnung, deren Respekt Art. 43 HLKO anordnet. Kraft dieser Bestimmung besteht somit eine materielle Bindung an die Menschenrechte des besetzten Staates.486 Es ist hervorzuheben, dass diese Bindung unter dem Vorbehalt von Art. 43 HLKO steht. Ein zwingendes Hindernis im Sinne dieser Vorschrift kann die Pflicht zur Beachtung der Menschenrechte obsolet machen. 2. Funktionale Rechtsnachfolge Darüber hinaus kommt eine Bindung an die Menschenrechte qua Staatennachfolge in Betracht. Der Tatbestand einer Staatennachfolge, die sogenannte Staatensukzession,487 wird definiert als „replacement of one State by another in the responsibility for the international relations of territory“.488 Verallgemeinernd kommt es darauf an, dass in einem bestimmten Gebiet ein dauerhafter Wechsel des Rechtsträgers 484 Eine Ausnahme bildet der im Gewohnheitsrecht verankerte menschenrechtliche Mindeststandard. Hier stellen sich jedoch keine Probleme, da die Besatzungsmacht und der besetzte Staat insoweit denselben Pflichten unterliegen. 485 Vgl. Künzli, Zwischen Rigidität und Flexibilität: der Verpflichtungsgrad internationaler Menschenrechte, 2001, S. 123. 486 Vgl. Lorenz (Anm. 392), S. 96. Dieser betont allerdings, dass bei fehlender eigener Ratifikation eine Bindung auch in prozessualer Hinsicht nicht in Betracht komme. 487 Die Begriffe Staatensukzession und Staatennachfolge sind nicht frei austauschbar. Vgl. A. Zimmermann, Staatennachfolge in völkerrechtliche Verträge, 2000, S. 13. 488 Vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. (b) der Wiener Konvention über Staatennachfolge in Verträge bzw. Art. 2 Abs. 1 lit. (a) der Wiener Konvention über die Staatennachfolge in Vermögen, Archive und Schulden. Zur gewohnheitsrechtlichen Geltung dieser Definition vgl. A. Zimmermann a. a. O., S. 16. 109 erfolgt. Rechtsfolge einer solchen Staatensukzession ist es, dass das neue Völkerrechtssubjekt in die Rechte und Pflichten seines Vorgängers eintritt. Besatzungen erfüllen den Tatbestand einer Staatensukzession nicht. Zwar ist es Kennzeichen moderner Besatzungen, dass die jeweilige Besatzungsmacht umfassend hoheitliche Tätigkeiten im besetzten Staat ausübt.489 Anders als im Falle einer klassischen Staatensukzession verdrängt eine Besatzungsmacht das in einem bestimmten Gebiet existierende Völkerrechtssubjekt jedoch nicht endgültig aus seiner Position. Vielmehr verbleibt die Souveränität de jure beim verwalteten Staat, der als Rechtssubjekt fortbesteht.490 Die Besatzungsmacht nimmt lediglich temporär Regierungsaufgaben wahr. Wenngleich der Tatbestand einer Staatensukzession nicht erfüllt ist, sprechen dennoch gewichtige Gründe dafür, deren Rechtsfolgen zur Anwendung kommen zu lassen.491 Das Institut der Staatennachfolge ist wesentlich von dem Bestreben zur Wahrung der Kontinuität getragen.492 Es soll zum einen verhindert werden, dass die internationale Gemeinschaft von einer Unterbrechung der bestehenden vertraglichen Verhältnisse Schaden trägt.493 Zum anderen erfolgt die Fortgeltung des Rechts im Interesse der in einem Gebiet ansässigen Bevölkerung. Hintergrund ist eine demokratische Staatsidee, nach der sich ein Staat mit dem Volk identifizieren muss. Die Rechtsposition des Volkes soll von einem Wechsel des Rechtsträgers unberührt bleiben. Ein derartiges Kontinuitätsinteresse existiert nicht nur im Falle eines endgültigen Wechsels der Souveränität. Es besteht erst recht, wenn nur temporär Staatsfunktionen durch einen externen Akteur wahrgenommen werden.494 Methodisch kann dies mit einem argumentum a maiore ad minus begründet werden. Einige Stimmen in der Literatur wollen eine derartige Rechtsnachfolge nicht anerkennen. Kritiker weisen auf die unzureichende Staatenpraxis im Recht der Staatennachfolge.495 Die mangelnde Akzeptanz des Instituts rühre daher, dass es eine rechtliche Bindung ohne Rücksicht auf den Willen des verpflichteten Völkerrechtssubjekts bewirke. Dies widerstrebe dem Konsensprinzip und sei mit dem Grundsatz 489 Vgl. etwa Froissart, in: FS Fleck (Anm. 161), S. 110, in Bezug auf die Besatzung des Irak; A. Zimmermann a. a. O., S. 39. 490 Vgl. Irmscher, GYIL 44 (2001), 353 (370). 491 So im Ergebnis auch Irmscher a. a. O., S. 371; 492 Vgl. Dahm / Delbrück / Wolfrum, Völkerrecht, Bd. I/1, 2. Aufl. (1989), S. 161. Vgl. auch International Law Association, Aspects of the Law of State Succession, Report Toronto Conference 2006, S. 11. 493 Vgl. Rasulov, Eur. J. Int´l L. 14 (2003), 141 (148). 494 Vgl. hierzu auch A. Zimmermann / Stahn, Nordic J. Int´l L. 70 (2001), 423 (445), im Zusammenhang mit der Fortgeltung menschenrechtlicher Verträge. Ähnlich auch Wolfrum (Anm. 374), S. 690; Smyrek, Internationally Adminstered Territories – International Protectorates?, 2006, S. 227, sowie Irmscher (Anm. 490), S. 371. Forteau hingegen hält das Institut der Staatennachfolge in derartigen Fällen für entbehrlich. Agiere ein Staat nämlich nur temporär für einen anderen Staat, so bestehe schon aus der Natur der Sache eine Bindung an das lokale Recht. Vgl. Forteau, RGDIP 107 (2003), 635 (663, 671 f.). Rechtsdogmatisch vermag dieser Ansatz ohne nähere Begründung nicht zu überzeugen. 495 Vgl. De Wet, Max Planck UNYB 8 (2004), 292 (319); Rasulov (Anm. 493), S. 167. 110 der Souveränität unvereinbar. Darüber hinaus werden auch die konkreten Rechtsfolgen einer Staatensukzession als unangemessen gerügt. Denn eine Staatensukzession habe zur Folge, dass ein Normbestand von materiellen Garantien unveränderlich an ein Gebiet bzw. seine Bevölkerung geknüpft werde.496 Bei konsequenter Fortführung dieses Ansatzes müssten auch die prozessualen Durchsetzungsverfahren von sämtlichen Völkerrechtsakteuren wie Besatzungsmächten oder Teilnehmern an friedenserhaltenden Operationen beachtet werden. Es sei jedoch systemwidrig, Nichtvertragsparteien die Passivlegitimation in Beschwerdeverfahren zuzuerkennen. Diese Einwände vermögen nicht zu überzeugen. Zunächst ist hervorzuheben, dass das Institut der Rechtsnachfolge zunehmend Anerkennung findet.497 Insbesondere für die Fortgeltung von Menschenrechtsverträgen finden sich Anhaltspunkte in der Staatenpraxis.498 So heißt es etwa in General Comment 26 des Menschenrechtsausschusses, die im Pakt enthaltenen Gewährleistungen erstreckten sich auf das jeweilige Territorium unabhängig von einem Wechsel der Regierung oder einer Neukonstituierung des Staates.499 Ähnliche Äußerungen existieren auch von der Menschenrechtskommission.500 Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass sich China und das Vereinte Königreich im Falle des Übergangs der Gebietshoheit über Hongkong auf eine Fortgeltung der im IPBürg und IPWSKR garantierten Verbürgungen verständigt haben.501 Die Fortgeltung grundlegender Menschenrechtsverträge ist mit dem Grundsatz der Souveränität dabei nicht unvereinbar. Dies beruht zum einen darauf, dass die Entscheidung über die Geltung fundamentaler menschenrechtlicher Verbürgungen aufgrund des gewandelten Souveränitätsbegriffes nicht in das freie Ermessen der Staaten gestellt ist.502 Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass gar keine Grundlage für die Ausübung souveräner Befugnisse besteht, wenn eine Besatzungsmacht in einem fremden Territorium agiert. Schließlich besteht die Souveränität des besetzten Staates de jure fort. Ebenso wenig überzeugt es, eine funktionale Staatennachfolge unter Hinweis auf die Unangemessenheit der Rechtsfolgen von der Hand zu weisen. Zwar ist es richtig, dass einem Völkerrechtssubjekt, das nur kurze Zeit Hoheitsgewalt in einem Gebiet ausübt, nicht abverlangt werden kann, menschenrechtliche Vorgaben auch prozessual umfassend durchzusetzen. Wie im Einzelnen noch näher darzulegen ist, können Menschenrechte jedoch mit unterschiedli- 496 Vgl. Künzli (Anm. 485), S. 125. 497 Vgl. Kamminga, Eur. J. Int´l L. 7 (1996), 469 (482). 498 Vgl. hierzu Cerone, Eur. J. Int´l L. 12 (2001), 469 (474 f.); A. Zimmermann (Anm. 487), S. 543 ff.; Bothe / Marauhn, in: Tomuschat (Anm. 405), S. 237. 499 Human Rights Committee, General Comment No. 26 (61), General Comments under article 40, paragraph 4, of the International Covenant on Civil and Political Rights, adopted by the Committee at its 1631st meeting. 500 Vgl. Human Rights Commission, Report of the Secretary General, Succession of States in respect of international human rights treaties, U.N. Doc. E/CN.4/1995/80, 28. November 1994. 501 Vgl. Herdegen (Anm. 96), S. 202 f. 502 Vgl. hierzu Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, Preliminary Objections, Judgement, Separate Opinion of Judge Weeramantry, I.C.J. Reports 1996, S. 640 (646 ff.). 111 chem Verpflichtungsgrad zur Anwendung kommen. Übt ein externer Akteur nur vorübergehend Hoheitsbefugnisse in einem bestimmten Gebiet aus, so setzen Menschenrechte staatlichem Handeln nicht in der gleichen Weise Schranken wie in einer Normalsituation. Somit werden Staaten keine Pflichten auferlegt, deren Erfüllung unmöglich ist. 3. Zwischenergebnis Eine Besatzungsmacht ist an die grundlegenden Menschenrechte im besetzten Staat gebunden, auch wenn sie die entsprechenden Menschenrechtsverträge nicht ratifiziert hat. Diese Durchbrechung des Konsens- zugunsten des Kontinuitätsprinzips kann insbesondere mit zwei Gründen gerechtfertigt werden. Zum einen fällt die Sicherung grundlegender Menschenrechte nicht länger in den domaine réservé der Staaten. Es handelt sich vielmehr um einen Anliegen der gesamten Staatengemeinschaft. Zum anderen handelt es sich bei extraterritorialem Agieren einer Besatzungsmacht nicht um eine Manifestation ihrer Souveränität. De jure verbleibt die Souveränität beim besetzten Staat. Rechtstechnisch kann eine Bindung an die Menschenrechte im besetzten Staat unter Rekurs auf die Grundsätze über die Rechtsnachfolge oder unter Zuhilfenahme von Art. 43 HLKO begründet werden. II. Verpflichtungen nach der eigenen Rechtsordnung Als weitere Quelle menschenrechtlicher Bindungen kommen eigene Verpflichtungen der Besatzungsmacht in Betracht. Ob und unter welchen Voraussetzungen Menschenrechtsverträge extraterritorial Anwendung finden, ist umstritten. In den einzelnen Menschenrechtsverträgen finden sich diesbezüglich unterschiedliche Regelungen. Diese haben durch die Rechtsprechung eine besondere Ausprägung erhalten. Im Folgenden soll exemplarisch die Rechtslage unter der EMRK und dem IPBürg näher beleuchtet werden, um hieraus allgemeine Prinzipien abzuleiten. Dabei wird das Augenmerk zunächst auf die Menschenrechte als negative Verpflichtungen, d.h. in ihrer abwehrrechtlichen Dimension, gerichtet. In einem zweiten Schritt soll auf die Besonderheiten positiver Verpflichtungen eingegangen werden. Eine solche Differenzierung wird in der Literatur in diesem Zusammenhang nur selten vorgenommen.503 Die überwiegende Zahl der Autoren unterstellt hinsichtlich des Geltungsbereiches der Menschenrechte eine Kongruenz zwischen positiven und negativen 503 Zu den wenigen Autoren, die eine derartige Differenzierung vornehmen gehören Roxtrom / Gibney / Einarsen, B.U. Int´l L. J. 23 (2005), 55 (72 ff.); Kamchibekova (Anm. 446), S. 97 f.; Schäfer (Anm. 420), S. 31; Künnemann, in: Coomans / Kamminga, Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, 2004, S. 201 (229), sowie Cerone, Vand. J. Transnat´l L. 39 (2006), 1447 (1505 ff.). In der Dogmatik zu den deutschen Grundrechten wird diese Position hingegen von mehreren Autoren vertreten. Dazu eingehend unten S. 133 ff.

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Zusammenfassung

Für den Zeitraum nach der Beendigung bewaffneter Konflikte existieren bislang nur wenige völkerrechtliche Regeln. Zu den ungelösten Problemen des ius post bellum gehört die Frage, ob externe Akteure zum Wohle der Bevölkerung regimeändernde Maßnahmen in Post-Konflikt-Staaten ergreifen dürfen.

Im vorliegenden Band wird untersucht, inwieweit die Konstitutionalisierung des Völkerrechts zur Herausbildung von Vorgaben für die Organisation von Staaten geführt hat. Am Beispiel der jüngsten Transformationsprozesse im Irak und im Kosovo werden die Kompetenzen einzelner Staaten und der Vereinten Nationen zur zwangsweisen Implementierung dieser Vorgaben einer kritischen Analyse unterzogen.