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Friedrich Rosenfeld, Wirtschaftsordnung in:

Friedrich Rosenfeld

Die humanitäre Besatzung, page 59 - 64

Ein Dilemma des ius post bellum

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4231-1, ISBN online: 978-3-8452-1660-7 https://doi.org/10.5771/9783845216607

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 15

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59 durch eine selektive Strafverfolgung realisiert werden.235 Amnestien für weniger schwer wiegende Menschenrechtsverletzungen erweisen sich in der besonderen Situation von Post-Konflikt-Staaten somit als angemessen.236 Die Selektion der strafrechtlich sanktionierten Menschenrechtsverletzungen muss dabei anhand von objektiven Kriterien wie dem Ausmaß des begangenen Unrechts oder dem Grad der Schuld erfolgen.237 Darüber hinaus muss verhindert werden, dass vollends von einer Aufarbeitung des begangenen Unrechts abgesehen wird. Es müssen in jedem Fall Maßnahmen zur Wiedergutmachung ergriffen werden.238 Ein Beispiel ist die Errichtung von Wahrheitskommissionen oder die Leistung von Entschädigungszahlungen. Für die Ergreifung administrativer Sanktionen ist die Gewährung von Amnestien kaum relevant. Dies beruht darauf, dass eine Entlassung von Beamten aus dem öffentlichen Dienst ohnehin nur im Falle schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen geboten ist. Hier ist eine Ausnahme von der Pflicht zur Ahndung begangenen Unrechts nicht zulässig. IV. Wirtschaftsordnung 1. Begriff Der Begriff „Wirtschaftsordnung“ bezeichnet das Ordnungsgefüge, innerhalb dessen sich wirtschaftliches Handeln vollzieht.239 Zu ihren wichtigen Regelungsgegenständen zählt neben der Ausgestaltung der Eigentumsrechte die Entscheidung darüber, ob wirtschaftliche Prozesse dezentral auf dem Markt oder durch eine zentrale Planungsinstanz gesteuert werden. Darüber hinaus schafft die Wirtschaftsordnung den rechtlichen Rahmen für Außenhandel und Investitionen. 2. Völkerrechtliche Vorgaben Das Völkerrecht traf traditionell lediglich Vorgaben für das Außenwirtschaftsrecht. Es bot einen normativen Rahmen für die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen mehreren Völkerrechtssubjekten. In heutiger Zeit haben sich die Verhältnisse gewandelt. So finden sich im modernen Völkerrecht zunehmend Standards für die 235 Vgl. Orentlicher (Anm. 165), S. 2601, sowie Kritz (Anm. 182), S. 134. Kritisch gegenüber selektiver Strafverfolgung hingegen Nino, Yale L. J. 100 (1990 – 1991), 2619 (2638). 236 Der Menschenrechtsausschuss steht derartigen Amnestien freilich kritisch gegenüber. Vgl. die Nachweise bei Seibert-Fohr (Anm. 173), S. 336 ff. Kritisch auch Joyner, Denv. J. Int´l L. & Pol´y 26 (1998), 591 (613). 237 Vgl. Orentlicher (Anm. 165), S. 2602 f. 238 Vgl. Young (Anm. 190), S. 457; Slye (Anm. 220), S. 191; Sterio (Anm. 227), S. 397; Cassel (Anm. 223), S. 228 f. 239 Vgl. nur Siebert, Einführung in die Volkswirtschaftslehre, 14. Aufl. (2003), S. 32, 387. 60 Ausgestaltung der inneren Wirtschaftsordnung einzelner Staaten. Diese Rechtslage ist das Ergebnis von drei wichtigen Entwicklungsphasen. a. Neuordnung der Weltwirtschaft nach dem Zweiten Weltkrieg Nach Ende des Zweiten Weltkrieges wurden mehrere Initiativen ergriffen, die Weltwirtschaft auf ein festes völkerrechtliches Fundament zu gründen.240 Wichtige Impulse für die Herausbildung des Wirtschaftsvölkerrechts gingen von der Bretton Woods-Konferenz im Jahre 1944 aus. Mit der Gründung des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank wurden internationale Organisationen ins Leben gerufen, in deren Aufgabenbereich die Regulierung des internationalen Zahlungsverkehrs sowie die Förderung von Wiederaufbau und Entwicklung fiel. Drei Jahre später wurde mit dem GATT 1947 die Grundordnung für den Welthandel geschaffen. Das internationale Wirtschaftsrecht der Nachkriegszeit nahm somit vorwiegend die Außenwirtschaftsbeziehungen ins Visier. Es existierten kaum Vorgaben für die innere Wirtschaftsordnung der Staaten. Eine Ausnahme bildet das bereits in der UN- Charta verankerte Selbstbestimmungsrecht, welches neben der politischen auch eine wirtschaftliche Komponente aufweist. In seiner wirtschaftlichen Dimension gewährt das Selbstbestimmungsrecht die freie Verfügungsbefugnis über natürliche Reichtümer und Hilfsquellen.241 Ebenso wie das politische Selbstbestimmungsrecht begründet es Ansprüche gegen die eigene Regierung. So stehen dem Volk Mitbestimmungsrechte bei der Allokation von Ressourcen zu.242 Mitbestimmungsrechte in wirtschaftlichen Angelegenheiten können nur dann ausgeübt werden, wenn die erforderlichen organisatorischen und institutionellen Rahmenbedingungen vorhanden sind. Aus diesem Grund setzt die wirtschaftliche Komponente des Selbstbestimmungsrechtes seine politische Komponente voraus. Umgekehrt schafft eine wirtschaftliche Grundordnung auch die Grundlage für ein demokratisches Staatswesen.243 So ist ein Mindestmaß wirtschaftlicher Entwicklung Voraussetzung für die Verbreitung von Bildungsstandards; es sichert gleichzeitig die Stabilität und Leistungsfähigkeit staatlicher Institutionen.244 Wirtschaftliches und politisches Selbstbestimmungsrecht bedingen somit einander. Kumulativ bilden sie den Rahmen für die effektive Gewährung der Menschenrechte im jeweiligen 240 Vgl. Göttsche, in: Hilf / Oeter (Hrsg.), WTO Recht, 2005, S. 59 (72 ff.). 241 Vgl. Reinhard, Rechtsgleichheit und Selbstbestimmung der Völker in wirtschaftlicher Hinsicht, 1980, S. 25; Farmer, N.Y.U. J. Int´l L. & Pol´y 39 (2006), 417 (430 f.). Vgl. auch Human Rights Committee, General Comment No. 12 (Anm. 102), Rn. 5. 242 Vgl. Farmer a. a. O., S. 443; Nowak (Anm. 102), S. 25. 243 Vgl. H.R. Peters, Wirtschaftspolitik, 2. Aufl. (1995), S. 31; Oloka-Onyango, Am. U. Int´l L. Rev. 15 (1999), 151 (196); Perrit, U.C.L.A. J. Int´l L. & Foreign Aff. 8 (2003), 385 (462); Audi, Geo. L. J. 93 (2004), 335 (360). 244 Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, 6. Aufl. (2007), S. 86; Farmer (Anm. 241), S. 456. 61 Staat.245 Dies erklärt, warum das Selbstbestimmungsrecht auch in Art. 1 der beiden Menschenrechtspakte aufgenommen worden ist und gem. Art. 25 IPwskR bzw. Art. 47 IPBürg besonderen Schutz genießt. b. New international economic order Zahlreiche Resolutionen, die von der UN-Generalversammlung seit Beginn der 50er Jahre erlassen worden sind, haben dem wirtschaftlichen Selbstbestimmungsrecht schärfere Konturen verliehen. Diese Resolutionspraxis wurde in besonderem Maße durch das Bestreben vieler Entwicklungsländer forciert, eine neue internationale Wirtschaftsordnung zu etablieren. Sie nahm ihren Ausgangspunkt mit Resolution 626 vom 12. Dezember 1952. Diese bekräftigt das Recht, die eigenen Ressourcen und Reichtümer frei auszuschöpfen.246 Die Staaten werden ermahnt, den Kapitalfluss unter Bedingungen der Sicherheit, des gegenseitigen Vertrauens und der wirtschaftlichen Zusammenarbeit mit anderen Staaten aufrechtzuerhalten.247 Ihren Höhepunkt erreichte die Resolutionspraxis mit Resolution 3171 aus dem Jahre 1974. Diese enthält mit der Charta über die wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten das Fundament der new international economic order. Die Charta über die wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten trifft in erster Linie Vorkehrungen, damit Entwicklungsländer an den Früchten des internationalen Wirtschaftsverkehrs partizipieren können.248 Es finden sich jedoch auch einige wichtige Aussagen über die Ausgestaltung der nationalen Wirtschaftsordnung. So bekräftigt Art. 1 der Charta das Recht eines jeden Staates, im Einklang mit dem Willen des Volkes, frei von äußeren Einflüssen, ein Wirtschaftssystem zu wählen. Art. 2 stellt es den Staaten anheim, ausländische Investitionen nach eigenem Gutdünken zu regulieren. Schließlich werden Staaten dazu aufgerufen, Handelshemmnisse abzubauen und die fortschreitende Liberalisierung des Welthandels zu unterstützen.249 Es ist fraglich, welcher rechtliche Wert diesen Resolutionen beigemessen werden kann. Grundsätzlich handelt es sich nur um soft law, dem mangels weiterer Anhaltspunkte keine rechtliche Verbindlichkeit zugesprochen kann.250 Die Aufforderung, zur Liberalisierung des Welthandels beizutragen, ist dementsprechend lediglich als unverbindlicher Programmsatz zu betrachten.251 Anderes gilt hinsichtlich der Festsstellung, dass Staaten ihre Wirtschaftsordnung in Übereinstimmung mit dem Willen des Volkes autonom ausgestalten dürfen. Insoweit konkretisiert die Charta das wirtschaftliche Selbstbestimmungsrecht und entfaltet Rechtswirkungen.252 245 Vgl. Reinhard (Anm. 241), S. 25; Farmer a. a. O., S. 432. 246 A/RES/626 (VII), 21.12.1952, abgedruckt in: UNYB 6 (1952), 390. 247 Vgl. hierzu Farmer (Anm. 241), S. 426. 248 Vgl. Gamble / Frankowska, B.C. Int´l & Comp. L. Rev. 9 (1986), 257 (259 ff.). 249 Vgl. Art. 14, 26 und 31 der Charta. 250 Zur rechtlichen Behandlung des soft law vgl. bereits oben (Anm. 130). 251 Vgl. Reinhard (Anm. 241), S. 102. 252 Vgl. hierzu White, Int´l & Comp. L. Q. 24 (1975), 542 (543). 62 c. Zusammenbruch der sozialistischen Regime Die Herausbildung völkerrechtlicher Vorgaben für die nationale Wirtschaftsordnung hat mit dem Zusammenbruch der sozialistischen Regime eine weitere Zäsur erfahren. Rein faktisch betrachtet hat das Ende des kalten Krieges dem Prinzip der offenen Märkte und des prosperierenden Welthandels seine Überlegenheit gegenüber staatlichen Volkswirtschaften attestiert. Institutionen wie der internationale Währungsfonds oder die Weltbank sind die Triebkräfte, die die fortschreitende Liberalisierung vorantreiben.253 Fraglich ist, welche rechtliche Bedeutung diesem Befund beizumessen ist. Die Mitgliedschaft in internationalen Organisationen wie der WTO bleibt auch nach dem heutigen Völkerrecht der freien Entscheidung der Staaten überlassen. Ein völkerrechtlicher Zwang zur Liberalisierung besteht mithin nicht. Zu beobachten ist andererseits die zunehmende Anerkennung der Eigentumsfreiheit als Menschenrecht.254 Die von der sozialistischen Ideologie propagierte Verstaatlichung sämtlicher Produktionsmittel ist daher nur schwerlich mit dem Völkerrecht in Einklang zu bringen.255 Zweifelhaft ist, ob nur ein marktwirtschaftliches System einer völkerrechtlichen Kontrolle standhält. Sicherlich wird die wirtschaftliche Autonomie des Individuums durch das marktwirtschaftliche Prinzip der dezentralen Steuerung wirtschaftlicher Prozesse am besten gewährleistet. Auch kann das sich herausbildende Recht auf Demokratie in einer florierenden Marktwirtschaft am effektivsten verwirklicht werden. Dies darf indes nicht zu dem Schluss verleiten, wirtschaftliche Autonomie könne nur in einem westlichen Modell der Marktwirtschaft realisiert werden. Die Rechtswirklichkeit zeigt überdies, dass eine an marktwirtschaftlichen Prinzipien orientierte Wirtschaftsordnung nicht universal konsentiert ist. De lege lata enthält das Völkerrecht somit keine Festlegung auf ein bestimmtes Wirtschaftsmodell. Ein Teil der Lehre will der enormen faktischen Bedeutung des westlichen Wirtschaftsmodells zumindest in abgeschwächter Form rechtliche Bedeutung zuschreiben. Dies geschieht unter Hinweis auf die Figur des standard of civilization. Beim standard of civilization handelt es sich um ein Relikt aus dem späten 19. und frühen 20. Jahrhundert.256 Zu jener Zeit waren die internationalen Beziehungen geprägt von einem Machtgefälle zwischen westlichen Großmächten und sonstigen Staaten. Es entsprach dem Selbstverständnis der westlichen Staaten, sich als in zivilisatorischer Hinsicht überlegen zu betrachten. Der Kanon ihrer grundlegenden zivilisatorischen Maßstäbe wurde als standard of civilization bezeichnet. Hiernach mussten Staaten einen Kernbestand fundamentaler Rechte sichern, universal konsentierte völkerrechtliche Standards achten und sich grundlegende Wertvorstellungen zu eigen ma- 253 Vgl. Audi (Anm. 243), S. 342. 254 Vgl. Herdegen (Anm. 244), S. 72. 255 Vgl. H.R. Peters (Anm. 243), S. 47, zur Rechtslage nach dem Grundgesetz. 256 Vgl. Donelly, Int´l Aff. 74 (1998), 1 (3 ff.). Vgl. hierzu auch Jouannet, Eur. J. Int´l L. 18 (2007), 379 (384 ff.). 63 chen.257 Es war ein Anliegen westlicher Staaten, ihren standard of civilization weitestmöglich zu verbreiten. So wurde die Aufnahme in die Völkerrechtsgemeinschaft von der Einhaltung des westlichen standard of civilization abhängig gemacht.258 Mittelbar erhielt der standard of civilization auf diese Weise rechtliche Bedeutung. In den Augen einiger Autoren hat die zunehmende Handelsliberalisierung und Verbreitung marktwirtschaftlicher Grundsätze zur Herausbildung eines neuen standard of civilization geführt.259 Ausgangspunkt ihrer These ist die Beobachtung, dass das moderne Völkerrecht die ökonomische und politische Liberalisierung der einzelstaatlichen Rechtsordnungen favorisiere.260 So seien die wesentlichen völkerrechtlichen Errungenschaften des 20. Jahrhunderts wie die Proliferation internationaler Organisationen, die Etablierung der Welthandelsordnung oder die Herausbildung des Menschenrechtsschutzes Ausdruck liberaler Werte.261 Hintergrund dieser Entwicklungen sei ein moderner standard of civilization. Dieser verlange neben dem Respekt der Menschenrechte und des Rechts auf Demokratie die Etablierung freier Marktwirtschaften und die Ausweitung des Freihandels.262 Verfechter eines modernen standard of liberalization halten sich sichtlich bedeckt, was die dogmatische Einordnung dieses Instituts anbelangt. So stellen sie nicht in Abrede, dass die von ihnen propagierten liberalen Grundwerte nicht umfänglich durch das Völkerrecht vorgeschrieben werden. Umgekehrt tragen sie jedoch vor, es sei unangemessen, die Liberalisierung eines Staates durch einen externen Akteur unter Rekurs auf völkerrechtliche Maßstäbe zu kritisieren.263 In ihren Augen überformt die politische Legitimität somit die völkerrechtliche Legalität. Die Scheidelinie von Recht und Realpolitik scheint mit einer solchen Argumentation überschritten zu sein. Es ist gerade eine Errungenschaft des 20. Jahrhunderts, dass die internationalen Beziehungen zunehmend verrechtlicht worden sind.264 Der standard of civilization als ein politisches und zugleich paternalistisches Konzept265 hat damit seine Berechtigung verloren. Um eine an rechtlichen Maßstäben ausgerichtete Argumentation führen zu können, muss auch heute primär das Selbstbestimmungsrecht ins Visier genommen werden.266 Dabei ist zu konstatieren, dass der materielle Gehalt des heutigen Selbstbestimmungsrechts über seine Bedeutung zu Beginn des 20. Jahrhunderts hinausgeht. Die wirtschaftliche Autonomie ist im modernen Völkerrecht ein rechtlich ge- 257 Vgl. Gong, The Standard of Civilization in International Society, 1984, S. 15. 258 Vgl. Gong a. a. O., S. 8. 259 Vgl. Gong a. a. O., S. 86. 260 Vgl. Fidler, Chi. J. Int´l L. 2 (2001), 137 (149). 261 Vgl. Fidler, Tex. Int´l L. J. 35 (2000), 387 (407). 262 Vgl. Fidler a. a. O., S. 409. 263 Vgl. Audi (Anm. 243), S. 361. 264 Vgl. Donelly (Anm. 256), S. 3 ff. 265 Vgl. Matz, Max Planck UNYB 9 (2005), 47 (61, 67). 266 Vgl. Whyte, Brit. J. Criminology 47 (2007), 177 (183). 64 schützter Wert.267 Die Errichtung einer liberalen Marktwirtschaft ist indes nicht völkerrechtlich zwingend. Die faktisch bestehenden Vorzüge des Liberalismus mögen zwar Anreize zur Öffnung der Märkte setzen, rechtlich geboten ist diese indes nicht.268 V. Fazit Es existieren verbindliche Vorgaben für die Organisation von Staaten. Diese haben ihre rechtliche Grundlage in den Menschenrechten sowie dem Selbstbestimmungsrecht der Völker. Hervorzuheben ist, dass das Völkerrecht mit unterschiedlicher Regelungsdichte auf einzelne Bereiche des Staates Einfluss zu nehmen sucht. Überwiegend statuiert es negative Pflichten, die sich darauf beschränken, staatlichem Agieren Schranken zu setzen. Im Einzelfall verdichten sich die Vorgaben jedoch zu einem konkreten Handlungsgebot. Für die Ausgestaltung des Wirtschaftssystems bestehen besonders weite Umsetzungsspielräume. Die Eigentumsfreiheit und das wirtschaftliche Selbstbestimmungsrecht bilden die Konturen der völkerrechtlichen Wirtschaftsordnung. Auch wenn eine liberale Marktwirtschaft völkerrechtlichen Vorgaben am besten gerecht wird, ist ein bestimmtes Wirtschaftsmodell bisher nicht bindend. Ähnlich weit sind die Vorgaben für die Ausgestaltung des politischen Systems. Selbstbestimmungsrecht und Menschenrechte gebieten die Einhaltung eines demokratischen Mindeststandards. Wesentliche Kennzeichen dieses demokratischen Mindeststandards sind die Gewähr von Partizipationsrechten, politischer Gleichheit sowie die Verwirklichung des Grundsatzes der Volkssouveränität. Das Quantum der dem Volk zustehenden Mitbestimmungsrechte kann nicht exakt bestimmt werden. Es kann lediglich in einer wertenden Betrachtung festgestellt werden, wann der demokratische Mindeststandard nicht mehr gewahrt wird. Verglichen mit den Anforderungen an das politische und wirtschaftliche System bestehen weitaus mehr und detailliertere Vorgaben für die Ausgestaltung des Justizsystems. Das Völkerrecht verlangt, dass ein Kernbestand institutionellorganisatorischer und verfahrensrechtlicher Grundprinzipien gesichert wird. Bedeutung ist dem Umstand beizumessen, dass das Völkerrecht mit dem Erfordernis unabhängiger Gerichte eine Grundentscheidung für das Prinzip der Gewaltenteilung trifft. Das Völkerrecht gebietet somit die Einhaltung eines rechtsstaatlichen Mindeststandards. Schließlich wird auch die Organisation der Verwaltung durch das Völkerrecht determiniert. Zwar bestehen insoweit nur wenig völkerrechtliche Vorgaben. Eine wichtige Ausnahme ist jedoch die Pflicht zur Ahndung begangenen Unrechts. Die 267 Vgl. Makarczyk, Principles of a New International Economic Order – A Study of International Law in the Making, 1998, S. 139. 268 Vgl. hierzu Oppermann, in: Bryde / Kunig / Oppermann (Hrsg.), Neuordnung der Weltwirtschaft?, 1986, S. 11 (24).

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References

Zusammenfassung

Für den Zeitraum nach der Beendigung bewaffneter Konflikte existieren bislang nur wenige völkerrechtliche Regeln. Zu den ungelösten Problemen des ius post bellum gehört die Frage, ob externe Akteure zum Wohle der Bevölkerung regimeändernde Maßnahmen in Post-Konflikt-Staaten ergreifen dürfen.

Im vorliegenden Band wird untersucht, inwieweit die Konstitutionalisierung des Völkerrechts zur Herausbildung von Vorgaben für die Organisation von Staaten geführt hat. Am Beispiel der jüngsten Transformationsprozesse im Irak und im Kosovo werden die Kompetenzen einzelner Staaten und der Vereinten Nationen zur zwangsweisen Implementierung dieser Vorgaben einer kritischen Analyse unterzogen.