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Friedrich Rosenfeld, Verwaltung in:

Friedrich Rosenfeld

Die humanitäre Besatzung, page 48 - 59

Ein Dilemma des ius post bellum

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4231-1, ISBN online: 978-3-8452-1660-7 https://doi.org/10.5771/9783845216607

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 15

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48 verständnisses.159 Dies erlaubt es, in Bezug auf das Justizwesen von einem rechtsstaatlichen Minimalkonsens zu sprechen.160 III. Verwaltung Die Organisation der Verwaltung wird, verglichen mit den Vorgaben für die Ausgestaltung der Justiz, in weitaus geringerem Umfang völkerrechtlich determiniert. Es wäre verfehlt, konkrete Richtlinien für den Aufbau der Behörden, die administrativen Handlungsformen oder das Verwaltungsverfahren zu erwarten. Gerade für Post-Konflikt-Situationen findet sich jedoch eine wichtige Vorgabe, die die Besetzung staatlicher Positionen mit Fachpersonal betrifft. Ausgangspunkt ist folgendes Dilemma: Auf der einen Seite gebieten menschenrechtliche Vorgaben die Ahndung begangenen Unrechts. Die Besetzung staatlicher Stellen mit Personen, die Menschenrechtsverletzungen begangen haben, erscheint vor diesem Hintergrund nicht tragbar. Auf der anderen Seite mangelt es häufig an qualifizierten Fachkräften, so dass ein faktischer Zwang besteht, auch solche Personen zu beschäftigen, die in ein Unrechtsregime involviert waren.161 Rechtliche Parameter, die diesen Konflikt zwischen der Integrität des Personals und den begrenzten Ressourcen determinieren, sind zum einen die Pflicht zur Ahndung begangenen Unrechts, zum anderen das Institut der Amnestie als Grenze hierzu. 1. Pflicht zur Ahndung begangenen Unrechts Menschenrechtsverträge beschränken sich nicht darauf, die Verletzung von Menschenrechten zu verbieten. Hat eine Menschenrechtsverletzung stattgefunden, so kann ein Staat auch zur Aufarbeitung dieses Unrechts angehalten sein. Diese Verpflichtung ist Ausfluss der Pflicht zur effektiven Gewährleistung der Menschenrechte.162 Etwaige Maßnahmen können zum einen in der Leistung von Entschädigungen, der Durchführung unabhängiger Untersuchungen oder der Errichtung von Wahrheitskommissionen bestehen.163 Diese Maßnahmen zeichnen sich dadurch aus, dass 159 Vgl. Nowak (Anm. 102), S. 237. 160 Zum Begriff des Rechtsstaates vgl. nur R. Hofmann, in: R. Hofmann / Marko / Merli / Wiederin (Hrsg.), Rechtsstaatlichkeit in Europa, 1996, S. 3 (3 f.). 161 Vgl. Froissart, in: FS Fleck, 2004, S. 99 (116). 162 Vgl. Andreu – Guzmán, in: de Greiff / Mayer – Rieckh (Hrsg.), Justice as Prevention: Vetting Public Employees in Transitional Societies, 2007, S. 449 (450). Vgl. auch Mattarollo, Rev. québécoise de droit int´l 11 (1998), 81 (86), der allerdings zuzutreffender Weise den Begriff duty to respect verwendet. 163 Vgl. Seibert-Fohr, Mich. St. J. Int´l L 13 (2005), 179 (189). 49 sie opferzentriert sind. Sie zielen darauf ab, die Bedürfnisse der Opfer nach Entschädigung oder Information zu befriedigen. In einigen Fällen kann zum anderen eine Pflicht zur Sanktionierung der Täter bestehen. Derartige Sanktionsmaßnahmen zeichnen sich dadurch aus, dass sie nicht an die Einbuße von Rechtsgütern beim Opfer anknüpfen, sondern an das Verhalten eines individuellen Täters. Maßnahmen bestehen klassischer Weise in der Ergreifung strafrechtlicher Sanktionen. Daneben ist im Völkerrecht jedoch auch eine Pflicht zur Ergreifung administrativer Sanktionen entwickelt worden. So kann ein Verbot bestehen, Täter in staatliche Strukturen einzubinden. Dies ist damit zu rechtfertigen, dass andernfalls eine Gefahr von Machtmissbräuchen geschaffen würde, die die Stabilität des Postkonflikt Staates zu beeinträchtigen drohte.164 a. Pflicht zur Ergreifung strafrechtlicher Sanktionen Strafrechtliche Sanktionen haben Bedeutung unter dem Gesichtspunkt der positiven und negativen Prävention. Durch ihre abschreckende Wirkung halten sie von der Begehung künftiger Menschenrechtsverletzungen ab. Gleichzeitig stärken sie den Glauben an fundamentale Werte, die für ein gedeihliches Zusammenleben in einer Gesellschaft unentbehrlich sind.165 Zahlreiche UN-Konventionen wie die Folterkonvention166, die Konvention gegen Apartheid167, die Völkermordkonvention168 oder die neu geschaffene Konvention gegen das Verschwindenlassen169 statuieren ausdrücklich eine Pflicht zur strafrechtlichen Ahndung begangener Menschenrechtsverletzungen. Eine solche kommt auch in zahlreichen, von UN-Organisationen erlassenen Prinzipienerklärungen zum Ausdruck.170 Andere Menschenrechtskonventionen statuieren nicht ausdrücklich eine Pflicht zur Ahndung des begangenen Unrechts. Literatur und Rechtsprechung sind sich 164 Vgl. van Zyl, in: Bryden / Hänggi, Security Governance in Post-Conflict Peacebuilding, 2005, S. 209 (214). 165 Vgl. Orentlicher, Yale L. J. 100 (1990 – 1991), 2537 (2542). 166 Art. 4 Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe vom 10. Dezember 1984. 167 Art. 3 International Convention on the Suppression and Punishment of the Crime of Apartheid. 168 Art. IV Übereinkommen vom 9. Dezember 1948 über die Verhütung und Bestrafung des Völkermords. 169 Art. 6 International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance. Die Konvention ist bisher noch nicht in Kraft getreten. 170 Principles on the Effective Prevention and Investigation of Extra-legal, Arbitrary and Summary Executions, recommended by Economic and Social Council Resolution 1989/65 of 24 May 1989, Rn. 18; Declaration on the Protection of all Persons from Enforced Disappearance, General Assembly Resolution 47/133 vom 18. Dezember 1992, Art. 4; Updated Set of principles for the protection and promotion of human rights through action to combat impunity, E/CN.4/2005/102/Add.1, 8. Februar 2005, Principle 19. 50 jedoch einig, dass auch hier eine entsprechende Pflicht anzuerkennen ist.171 Unter dem IPBürg kann eine Pflicht zur strafrechtlichen Ahndung begangenen Unrechts aus dem in Art. 2 III verankerten Recht auf Beschwerde hergeleitet werden. Bei der Schaffung des IPBürg wurde zwar ein entsprechender Entwurf von den Staatenvertretern abgelehnt.172 Aus Stellungnahmen der Menschenrechtskommission, denen als autoritative Auslegung besondere Bedeutung beizumessen ist, geht jedoch hervor, dass eine Pflicht zur strafrechtlichen Ahndung begangenen Unrechts anzuerkennen ist.173 Dahinter steht der Gedanke, dass eine Kultur der Straflosigkeit dem effektiven Schutz der Menschenrechte entgegensteht.174 Auch unter dem Regime der Amerikanischen Menschenrechtskonvention ist eine Pflicht zur Ahndung begangenen Unrechts anerkannt worden. Prominent ist die Velásquez Rodríguez-Entscheidung der Interamerikanischen Menschenrechtskommission.175 Eine Pflicht zur Untersuchung und Bestrafung schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen wurde hier der in Art. 1 AMRK niedergelegten Pflicht, die in der Konvention verankerten Rechte zu gewährleisten, entnommen.176 Schließlich ist auch in der Rechtsprechung des EGMR eine Pflicht zur strafrechtlichen Ahndung begangenen Unrechts anerkannt worden.177 In der Entscheidung X and Y v. the Netherlands sah der Gerichtshof eine Verletzung von Art. 8 EMRK durch den Umstand begründet, dass das Opfer einer Vergewaltigung kein Strafverfahren gegen den Täter einleiten konnte.178 Die Möglichkeit, zivilrechtliche Ansprüche geltend zu machen, betrachtete der Gerichtshof als unzureichend, um der Gewährleistungspflicht aus Art. 8 EMRK nachzukommen. b. Pflicht zur Ergreifung administrativer Sanktionen aa. Begriff Neben der strafrechtlichen Ahndung können administrative Sanktionen geboten sein. Im modernen Völkerrecht setzt sich zunehmend eine Pflicht durch, Positionen im öffentlichen Dienst nicht mit Personen zu besetzen, die in Verdacht stehen, schwere Menschenrechtsverletzungen begangen zu haben.179 Diese Pflicht zur Er- 171 Vgl. Gavron, Int´l & Comp. L. Q. 51 (2002), 91 (93); Orentlicher (Anm. 165), S. 2568. 172 Vgl. Orentlicher a. a. O., S. 2571. 173 Vgl. hierzu Seibert-Fohr, Max Planck UNYB 6 (2002), 301 (318 ff.); Orentlicher a. a. O., S. 2572; Quinn, Fordham L. Rev. 62 (1993 – 1994), 905 (929). 174 Vgl. Schabacker, N.Y. Int´l L. Rev. 12 (1999), 1 (25). 175 Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988, Corte I.D.G. (Ser. C) No. 4 (1988), Rn. 161 ff. 176 Eingehend hierzu auch Tittemore, Sw. J. L. & Trade Am. 12 (2005 – 2006), 429 (441). 177 Vgl. insbesondere de Than, J. Crim. L. 67 (2003), 165 (165 ff.). 178 EGMR, Urt. v. 26. März 1985 – Application no. 8978/80 – Case of X and Y v. The Netherlands, Rn. 30. 179 Vgl. Mayer-Rieckh, in: de Greiff / Mayer – Rieckh (Hrsg.), Justice as Prevention: Vetting Public Employees in Transitional Societies, 2007, S. 482 (487 f.); Méndez, in: McAdams 51 greifung administrativer Sanktionen hat zwei Dimensionen: zum einen kann sie die Entlassung oder temporäre Suspendierung von im öffentlichen Dienst beschäftigten Personen gebieten. Zum anderen kann sie die Nichteinstellung von Personen verlangen, die sich um eine Stelle im öffentlichen Dienst bewerben. In Post-Konflikt- Situationen steht die erste dieser Varianten im Vordergrund. Die Pflicht zur Ergreifung administrativer Sanktionen ist Ausfluss der Pflicht zur effektiven Gewährleistung der Menschenrechte. Sie ergänzt die Pflicht zur Ergreifung strafrechtlicher Sanktionen. Sinn und Zweck der administrativen Sanktion ist es, künftige Machtmissbräuche durch Inhaber öffentlicher Ämter zu vermeiden. Gleichzeitig soll das Vertrauen in öffentliche Institutionen wiederhergestellt werden.180 Wenngleich die Präventivwirkung181 somit im Vordergrund steht, handelt es sich dennoch auch um eine Sanktionsmaßnahme.182 Administrative Maßnahmen knüpfen ebenso wie strafrechtliche Sanktionen an das individuelle Verhalten einer Person an und haben eine nachteilige Wirkung für diese. Ein wichtiger Unterschied zur strafrechtlichen Sanktion besteht indes darin, dass administrative Sanktionen nicht mit einem Schuldspruch verbunden sind. bb. Herleitung Die Pflicht zur Ergreifung administrativer Sanktionen ist bisher in keinem völkerrechtlichen Vertrag explizit verankert. Sie kommt jedoch in verschiedenen Prinzipien, Erklärungen und Empfehlungen zum Ausdruck. Zu nennen sind zunächst die Principles on the Effective Prevention and Investigation of Extra-legal, Arbitrary and Summary Executions183 sowie die Principles on the Effective Investigation and Documentation of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment184. Hier ist niedergelegt, dass Personen, die in Verdacht stehen, Folter oder willkürliche Hinrichtungen begangen zu haben, für (Hrsg.), Transitional Justice and the Rule of Law in New Democracies, 1997, S. 1 (12); vgl. auch Naarden, Am. J. Int´l L. 97 (2003), 342 (342 ff.), für ein Beispiel aus der Staatenpraxis. 180 Vgl. hierzu de Greiff, in: de Greiff / Mayer – Rieckh, Justice as Prevention: Vetting Public Employees in Transitional Societies, 2007, S. 535 f. 181 Vgl. The Administration of Justice and the Human Rights of Detainees, Question of the impunity of perpetrators of human rights violations, Revised final report prepared by Mr. Joinet pursuant to Sub-Commission decision 1996/119, E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1, 2. Oktober 1997, Rn. 43. 182 Vgl. auch Kritz, Law & Contemp. Probs. 59 (1996), 127 (138 f.); Boed, Colum. J. Transnat´l L. 37 (1998 – 1999), 357 (364 f.); Mayer-Rieckh, in: de Greiff / Mayer - Riekh (Anm. 179), S. 485 f., sowie Naarden (Anm. 179), S. 342 f. 183 Principles on the Effective Prevention and Investigation of Extra-legal, Arbitrary and Summary Executions, recommended by Economic and Social Council Resolution 1989/65 of 24 May 1989, Rn. 15. 184 Principles on the Effective Investigation and Documentation of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, adopted by General Assembly Resolution 55/89 Annex, 4. Dezember 2000, Rn. 3 (b). 52 die Zeit der Untersuchung aus öffentlichen Positionen entfernt werden sollen. In Art. 16 der Declaration on the Protection of all Persons from Enforced Disappearance185 ist geregelt, dass Beamte ihrer Aufgaben suspendiert werden sollen, solange ihre Involvierung in Praktiken des Verschwindenlassens untersucht wird. Wenn schon für die Dauer der Untersuchung eine Suspendierung vorgesehen ist, kommt erst recht eine Entfernung aus öffentlichen Positionen im Falle des Nachweises entsprechender Unrechtstaten in Betracht. Für die Suspendierung und Entlassung von Richtern finden sich genauere Vorgaben in den Basic Principles on the Independence of the Judiciary.186 Hiernach rechtfertigt nur Unfähigkeit oder Verhalten, das eine ungewissenhafte Aufgabenerfüllung erwarten lässt, die Entfernung eines Richters aus dem öffentlichen Dienst. Von Bedeutung sind schließlich die Principles for the protection and promotion of human rights through action to combat impunity.187 Prinzip 36 sieht vor, dass Personen, die schwere Menschenrechtsverletzungen begangen haben, nicht in staatlichen Institutionen weiterbeschäftigt werden sollen. Neben diesen Prinzipien und Erklärungen verdienen auch Empfehlungen des Menschenrechtsausschusses Erwähnung. Dieser hat wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass Personen, die Menschenrechte in qualifizierter Weise missachtet haben, nicht in staatlichen Institutionen weiterbeschäftigt werden dürfen.188 Auch der Menschenrechtsausschuss unterscheidet zwischen Suspendierung und dauerhafter Amtsenthebung. So appelliert er an die Mitgliedstaaten, Personen, die im Verdacht stehen, schwere Menschenrechtsverletzungen begangen zu haben, vom Dienst zu suspendieren. Im Falle eines Schuldspruches müssten diese sogar dauerhaft aus dem öffentlichen Dienst entfernt werden. Fraglich ist, welche Bedeutung diese Prinzipien und Empfehlungen für den Nachweis einer entsprechenden völkerrechtlichen Verpflichtung haben. Als soft law begründen in Resolutionen enthaltene Prinzipien oder Erklärungen ebenso wenig originäre Rechte und Pflichten wie Empfehlungen des Menschenrechtsausschusses.189 Sie können jedoch als Indiz für die Entstehung einer völkergewohnheitsrechtlichen Norm betrachtet werden. Die Empfehlungen des Menschenrechtsausschusses haben überdies als autoritative Auslegung des IPBürg besondere rechtliche Bedeu- 185 Declaration on the Protection of all Persons from Enforced Disappearance, General Assembly Resolution 47/133, 18. Dezember 1992. 186 Basic Principles on the Independence of the Judiciary (Anm. 155), Art. 18. 187 Vgl. Updated Set of principles for the protection and promotion of human rights through action to combat impunity (Anm. 170). 188 Vgl. Concluding observations of the Human Rights Committee: Argentina, CCPR/CO/70/ARG, 3. November 2000, Rn. 9; Concluding observations of the Human Rights Committee: Brazil, CCPR/C/79/Add.66, 24. Juli 1996, Rn. 20; Concluding observations of the Human Rights Committee: Colombia, CCPR/C/79/Add.76, 3. Mai 1997, Rn. 32 und 34; Concluding observations of the Human Rights Committee: Serbia and Montenegro, CCPR/CO/81/SEMO, 12. August 2004, Rn. 9, sowie Concluding observations of the Human Rights Committee: Guatemala, CCPR/C/79/Add. 63, 3. April 1996, Rn. 26. 189 Zur rechtlichen Bedeutung des soft law vgl. bereits oben (Anm. 130). 53 tung.190 Ausgehend von diesen Prämissen kann die Feststellung getroffen werden, dass im Völkerrecht zunehmend eine Pflicht zur Suspendierung von Inhabern öffentlicher Positionen anerkannt wird, solange gegen diese ein Verfahren wegen schwerer Menschenrechtsverletzungen geführt wird. Auf diese Weise wird die Effektivität der Untersuchung gesichert. Wird als Ergebnis des Verfahrens die Schuld der betroffenen Person festgestellt, so soll diese dauerhaft aus dem öffentlichen Dienst entfernt werden. Diese Pflicht ergänzt die Verpflichtung zur strafrechtlichen Ahndung begangenen Unrechts. cc. Materielle Grenzen Problematisch ist, dass bei einer Entfernung von Personen aus dem öffentlichen Dienst, der sogenannten Lustration, diese Gefahr laufen, in ihren Rechten beeinträchtigt zu werden.191 In Betracht kommt eine Kollision mit dem Diskriminierungsverbot, dem Recht auf Zugang zu öffentlichen Ämtern, der Unschuldsvermutung sowie dem Recht auf Ehrschutz. Diskriminierungsverbote finden sich in verschiedenen Menschenrechtspakten.192 Hiernach ist eine Ungleichbehandlung von Gleichem unzulässig. Sie kann ausnahmsweise gerechtfertigt sein, wenn sie aus objektiven, vernünftigen Gründen getroffen wird.193 Da Lustrationsmaßnahmen eine Ungleichbehandlung von Inhabern öffentlicher Ämter darstellen, dürfen sie nur bei Vorliegen derartiger Gründe getroffen werden.194 Auch das in Art. 25 lit. c IPBürg verankerte Recht auf Zugang zu öffentlichen Ämtern wird durch Lustrationsmaßnahmen betroffen. Art. 25 lit. c IPBürg gewährt über den bloßen Wortlaut hinausgehend auch das Recht auf Beibehaltung öffentlicher Ämter.195 Zwar ist es einem Staat nicht verwehrt, Bedingungen für die Aus- übung öffentlicher Ämter aufzustellen. Diese Bedingungen müssen jedoch wiederum dem Gebot der Nichtdiskriminierung genügen.196 Auch unter diesem Gesichtspunkt bedarf es somit hinreichend konkreter Gründe, um Lustrationsmaßnahmen zu rechtfertigen.197 190 Vgl. Young, U.C. Davis L. Rev. 35 (2001 – 2002), 427 (452); Seibert-Fohr (Anm. 173), S. 312. 191 Vgl. auch Report of the Secretary - General, The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies, U.N. Doc. S/2004/616, 23. August 2004. 192 Zu nennen sind etwa Art. 26 IPBürg, Art. 24 AMRK, Art. 3 Banjul Charta oder die akzessorischen Diskriminierungsverbote in Art. 14 EMRK und Art. 2 IPwskR. 193 Vgl. etwa Nowak (Anm. 102), S. 473. 194 Vgl. Boed (Anm. 182), S. 392. 195 Vgl. Nowak (Anm. 102), S. 453. 196 Vgl. Nowak (Anm. 102), S. 450 f. 197 Vgl. auch Boed (Anm. 182), S. 393 f., zum Recht auf Arbeit. 54 Art. 14 II IPBürg statuiert die Unschuldsvermutung für Personen, gegen die die Anklage einer Straftat erhoben wird.198 Die Unschuldsvermutung bindet nicht nur Richter, sondern ist an sämtliche Hoheitsträger adressiert.199 Sie beinhaltet die Pflicht, das Ergebnis eines Strafprozesses nicht vorwegzunehmen. Administrative Sanktionen stellen ein gesondertes Regime außerhalb des Strafprozesses dar.200 Da die Suspendierung oder Entlassung eines Inhabers öffentlicher Ämter keinen Schuldspruch beinhaltet, kann sie auch ohne vorhergehendes Urteil eines Richters ergehen. Die Unschuldsvermutung kann gleichwohl auch hier verletzt werden, wenn Lustrationsmaßnahmen die Ausmaße einer Säuberungsaktion annehmen und die damit verbundenen Folgen einem Schuldspruch nahekommen.201 Art. 17 IPBürg gewährt Schutz vor unrechtmäßigen Angriffen auf die Ehre. Er verbietet Angriffe auf die Ehre durch bewusst unwahre Behauptungen.202 Wie das Beispiel von Lustrationsmaßnahmen in einigen östlichen Ländern vor Augen führt, kann die im Zuge von weit reichenden Lustrationsmaßnahmen erfolgende Stigmatisierung das Recht auf Ehre verletzen.203 Auch aus diesem Grund ist es daher geboten, die Lustration an individuelles Verhalten anzuknüpfen. Eine entscheidende Vorgabe der Menschenrechte ist mithin das Prinzip der individuellen Verantwortlichkeit.204 Lustrationsmaßnahmen dürfen nicht an die Zugehörigkeit zu einer bloßen Gruppe anknüpfen, da sie andernfalls die Wirkung einer Kollektivstrafe haben würden.205 Erforderlich sind vielmehr objektive Gründe, die die Entfernung einer individuellen Person aus dem öffentlichen Dienst rechtfertigen. dd. Verfahrensrechtliche Grenzen Lustrationsmaßnahmen bergen ein hohes Missbrauchsrisiko.206 Es besteht die Gefahr, dass aus rein machtpolitischen Erwägungen Personen ihres Amtes enthoben 198 Vgl. auch die Garantien in Art. 6 II EMRK, Art. 8 II AMRK sowie Art. 7 (1) (b) ACHPR. 199 Vgl. Nowak (Anm. 102), S. 254. 200 Vgl. R. Hofmann, in: R. Hofmann / Marko / Merli / Wiederin (Anm. 160), S. 27 f. 201 Vgl. Andreu – Guzmán, in: de Greiff / Mayer – Rieckh (Anm. 162), S. 453. Vgl. zur Unschuldsvermutung im Rahmen von Lustrationsmaßnahmen Council of Europe, Measures to dismantle the heritage of former communist totalitarian systems, Doc. 7568, 3. Juni 1996, Explanatory Memorandum, Rn. 30 202 Vgl. Nowak (Anm. 102), S. 306. 203 Vgl. Andreu – Guzmán, in: de Greiff / Mayer – Rieckh (Anm. 162), S. 454. 204 Vgl. Report of the Secretary - General, The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies (Anm. 191), Rn. 52. Vgl. auch R. Hofmann, in: R. Hofmann / Marko / Merli / Wiederin (Anm. 160), S. 27. 205 Vgl. Council of Europe, Measures to dismantle the heritage of former communist totalitarian systems (Anm. 201), Rn. 30. 206 Vgl. hierzu Kritz (Anm. 182), S. 140, sowie die Publikation des UNDP Vetting Public Employees in Post-conflict-Settings – Operational Guidelines, abrufbar unter: http://www.undp.org/cpr/documents/jssr/trans_justice/Vetting_Public_Employees_in_Post- Conflict_Settings.pdf (Stand: 05. April 2008), S. 1 (14). 55 werden. Da es sich um eine nichtstrafrechtliche Sanktion handelt, ist das weniger formalisierte Verfahren ferner anfällig für Manipulationen. Um diesen Gefahren Herr zu werden, unterliegt der Prozess der Lustration selbst rechtlichen Schranken.207 Als Verfahrensgarantie, die beim Prozess der Lustration zu wahren sein könnte, kommt zunächst das Recht auf ein faires und öffentliches gerichtliches Verfahren in Betracht. Dieses ist unter anderem in Art. 14 IPBürg verankert.208 Art. 14 IPBürg verpflichtet die Vertragsstaaten dazu, durch Gesetz unabhängige und unparteiische Tribunale einzurichten und diesen die Zuständigkeit zu übertragen, über strafrechtliche Anklagen sowie über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen zu verhandeln und zu entscheiden.209 Das Vorliegen eines zivilrechtlichen Anspruchs beurteilt sich nicht nach dem Status der beteiligten Personen, sondern nach der Natur der betroffenen Rechte. Ein zivilrechtlicher Anspruch steht nach der Auffassung des Menschenrechtsausschusses nicht zur Debatte, wenn der aus eigener Initiative erfolgende Antrag auf Zugang zu einem öffentlichen Amt abschlägig beschieden wird.210 Restriktionen des Zugangs zu öffentlichen Ämtern fallen somit nicht in den Schutzbereich von Art. 14 IPBürg. Einschlägig ist vielmehr Art. 25 lit. c IPBürg sowie das Recht auf wirksamen Rechtsschutz aus Art. 2 (3) IPBürg.211 Hiernach muss die Möglichkeit eingeräumt werden, gegen eine ablehnende Entscheidung vorzugehen. Anders beurteilt der Ausschuss die Entlassung von Beamten aus öffentlichen Ämtern. In diesem Fall sei der Schutzbereich von Art. 14 IPBürg eröffnet.212 Diese vom Menschenrechtsausschuss propagierte Differenzierung zwischen Einstellung und Entlassung ist vorwiegend rechtspolitisch motiviert. Sie ist damit zu rechtfertigen, dass dem in Art. 25 lit. c IPBürg verankerten Recht auf Zugang zu öffentlichen Ämtern so ein eigener Anwendungsbereich eingeräumt wird. Weitere Anforderungen an das Verfahren der Lustration sind von den Mitgliedern des Europarates in den Guidelines to ensure that lustration laws and similar administrative measures comply with the requirements of a state based on the rule of law formuliert worden.213 Hier ist niedergelegt, dass der Lustrationsprozess von einer unabhängigen Kommission durchgeführt werden soll. Auch wenn somit nicht zwin- 207 Zur Bedeutung der Verfahrensgarantien vgl. Report of the Secretary - General, The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies (Anm. 191), S. 53 f. Vgl. auch Vetting Public Employees in Post-conflict-Settings – Operational Guidelines a. a. O., S. 22. Vgl. auch Schwartz, in: Kritz (Hrsg.), Transitional Justice – How Emerging Democracies Reckon With Former Regimes, Bd. I, 1995, S. 461 (476), sowie Mayer – Rieckh, in: de Greiff / Mayer – Rieckh (Anm. 179), S. 505. 208 Vgl. auch die Garantien Art. 8 AMRK oder Art. 6 EMRK. 209 Vgl. Nowak (Anm. 102), S. 241. 210 Janusz Kolanowski v. Poland, Communication No. 837/1998, U.N. Doc. CCPR/C/78/D/837/1998 (2003), 18. September 2003, Rn. 6.4. 211 Vgl. auch George Kazantzis v. Cyprus, Communication No. 972/2001, U.N. Doc. CCPR/C/78/972/2001 (2003), 19. September 2003, Rn. 6.5 f. 212 Felix Enrique Chira Vargas-Machuca v. Peru, Communication No. 906/2000, U.N. Doc. CCPR/C/75/D/906/2000, 26. Juli 2002, Rn. 7.3. 213 Vgl. Council of Europe, Measures to dismantle the heritage of former communist totalitarian systems (Anm. 201). 56 gend ein Gericht erforderlich sei214, müsse das Recht auf Verteidigerbeistand gewährleistet werden. Darüber hinaus bestehe die Notwendigkeit, dass über die Verwicklung in das ehemalige Unrechtsregime Beweis geführt werde. Die erhobenen Beweise müssten der betroffenen Person zugänglich gemacht werden. Schließlich müsse der Grundsatz des rechtlichen Gehörs gewährleistet werden.215 Es besteht kein Zweifel, dass diesen Vorgaben in ihrer Detailliertheit lediglich Richtliniencharakter beigemessen werden kann. Sie übersteigen das Maß dessen, was völkerrechtlich verbindlich ist. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass auch auf Ebene der Vereinten Nationen zur Einhaltung von Verfahrensgarantien bei der Lustration gemahnt wird. So appelliert der Generalsekretär in dem Bericht The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies an die Mitgliedstaaten, den Grundsatz des rechtlichen Gehörs im Rahmen von Lustrationsprozessen ebenso zu beachten wie das Recht auf wirksame Beschwerde.216 Ähnliche Vorgaben finden sich auch im Report of the independent expert to update the Set of Principles to combat impunity.217 2. Amnestien Die Pflicht zur Ergreifung administrativer und strafrechtlicher Sanktionen als Ausfluss der Pflicht zur Ahndung begangenen Unrechts kann in Postkonfliktsituationen nicht uneingeschränkt zur Anwendung kommen. Einerseits fehlen die institutionellen Voraussetzungen, um Prozesse gegen eine Vielzahl von Tätern zu führen.218 Andererseits würde die strafrechtliche Ahndung sämtlichen Unrechts den Prozess der Friedenskonsolidierung gefährden.219 Zudem käme das öffentliche Leben zum Erliegen, entfernte man einen Großteil der Beamten aus der Verwaltung. Ausnahmen von der Pflicht zur Ahndung begangenen Unrechts können als eine Form der Amnestiegewährung rechtmäßig sein. Bei der Amnestie handelt es sich um ein Institut, kraft dessen von der Bestrafung eines Täters abgesehen wird. Die Gründe, die einen Straferlass rechtfertigen, sind ebenfalls für administrative Sanktionen relevant. 214 Vgl. aber Andreu – Guzmán, in: de Greiff / Mayer – Rieckh (Anm. 162), S. 470, demzufolge die Suspendierung und Entlassung von Richtern nur durch ein Gericht erfolgen darf. Andernfalls werde der Grundsatz der Gewaltenteilung verletzt. Es ist jedoch fraglich, in wie weit der Grundsatz der Gewaltenteilung im geltenden Völkerrecht verankert ist. Zwar finden sich Anhaltspunkte für seine Geltung in Art. 14 IPBürg. Dies bedeutet indes nicht, dass er denselben materiellrechtlichen Gehalt hat wie in Nationalstaaten. 215 Vgl. hierzu auch Boed (Anm. 182), S. 398. 216 Vgl. Report of the Secretary - General, The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies (Anm. 191), Rn. 52 f. 217 Vgl. Report of the independent expert to update the Set of Principles to combat impunity, E/CN.4/2005/102, 8. Februar 2005, Rn. 69. 218 Vgl. Seibert-Fohr (Anm. 163), S. 191. 219 Vgl. Orentlicher (Anm. 165), S. 2544; Kritz (Anm. 182), S. 138 f. 57 Völkerrechtlich betrachtet bergen Amnestien einige Probleme. So führen sie dazu, dass Völkerrechtsverletzungen unbeantwortet bleiben. Damit stehen sie in Widerspruch zur Pflicht, begangenes Unrecht zu ahnden. Gleichzeitig werden die Interessen der Opfer verletzt, die ein kardinales Interesse an der Sanktionierung der Täter haben.220 Schließlich drohen Amnestien den Wiederaufbau eines auf Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit beruhenden Staatswesens zu unterwandern.221 Kennzeichen eines Rechtsstaates ist es nämlich, dass begangenes Unrecht geahndet wird. Indem hiervor abgesehen wird, droht eine Wiederholung des Unrechts.222 Ungeachtet dieser Probleme ist der Erlass von Amnestien in der Rechtspraxis keine Seltenheit.223 So ist in einer Vielzahl von Ländern davon abgesehen worden, das Verhalten von Personen, die sich Völkerrechtsverletzungen zu Schulde kommen lassen haben, zu sanktionieren. Überwiegend ist dieser (Selbst-) Erlass von Amnestien jedoch auf die Kritik der Staatengemeinschaft gestoßen.224 Daher kann die Rechtspraxis kaum als Nachweis für die Existenz von Völkergewohnheitsrecht herangezogen werden. Vielmehr müssen die einzelnen völkerrechtlichen Verträge ins Visier genommen werden, um Schlüsse über die Zulässigkeit von Amnestien zu ziehen. Eine explizite Regelung findet sich in Art. 6 des zweiten Zusatzprotokolls zu den Genfer Konventionen. Hier heißt es, dass nach Ende eines Konfliktes in größtmöglichem Umfang Amnestien für Personen erlassen werden sollen, die am bewaffneten Konflikt teilgenommen haben. Die Vorschrift wird jedoch eng ausgelegt. Überwiegend wird vertreten, Art. 6 erfasse gerade nicht Amnestien, die als Reaktion auf Völkerrechtsverletzungen erlassen werden. Gemeint seien vielmehr Amnestien für Personen, die aufgrund ihrer bloßen Teilnahme am bewaffneten Kampf sanktioniert werden.225 Diese Auslegung wird dem Anliegen des zweiten Zusatzprotokolls gerecht, einen größtmöglichen Schutz der Opfer zu gewährleisten.226 Andere Konventionen sehen eine uneingeschränkte Pflicht zur Ahndung begangenen Unrechts vor. Dies ist der Fall bei der Folterkonvention, der Völkermordkonvention sowie der Konvention gegen Apartheid.227 Die eklatanten Menschenrechtsverletzungen, die Gegenstand dieser Konventionen sind, müssen mit strafrechtlichen Sanktionen belegt werden. Damit einhergehend besteht eine Pflicht, Täter nicht in staatliche Strukturen einzubinden. 220 Vgl. Slye, Va. J. Int´l L. 43 (2002 – 2003), 173 (191). 221 Vgl. Slye a. a. O., S. 197 ff. 222 Vgl. Seibert-Fohr (Anm. 163), S. 182. 223 Vgl. Trumbull IV., Berkeley J. Int´l L. 25 (2007), 283 (295 ff.); Cassel, Law & Contemp. Probs. 59 (1996), 197 (200 f.). 224 Vgl. Seibert-Fohr (Anm. 163), S. 188 ff. 225 Vgl. Slye (Anm. 220), S. 178; Trumbull IV. a. a. O., S. 291; Roht-Arriaza, Law & Contemp. Probs. 59 (1996), 93 (97). 226 Vgl. Young (Anm. 190), S. 447. 227 Vgl. hierzu Sterio, Denv. J. Int´l L. & Pol´y 34 (2006), 373 (386 ff.); Schabacker (Anm. 174), S. 25 ff.; Young a. a. O., S. 448 ff. 58 Schließlich existieren Konventionen, die nicht ausdrücklich eine Pflicht zur Ahndung begangenen Unrechts statuieren, für die eine solche jedoch im Wege der Auslegung anerkannt worden ist. Auch hier besteht eine ausnahmslose Pflicht, schwere Menschenrechtsverletzungen zu ahnden. Dies ist sowohl unter dem IPBürg228 als auch unter der Interamerikanischen Menschenrechtskonvention229 anerkannt und wird auch in den verschiedenen Prinzipienerklärungen bekräftigt.230 Die Rechtslage ist unklar, was geringere Formen von Menschenrechtsverletzungen anbelangt. Da die verschiedenen Konventionen insoweit nicht schon nach ihrem Wortlaut eine Ahndung begangenen Unrechts verlangen, besteht ein größerer Auslegungsspielraum, Amnestien zuzulassen. Zu ihrer Rechtfertigung können verschiedene Argumente angeführt werden: An erster Stelle ranken die begrenzten institutionellen Mittel.231 Im Rahmen von Konflikten kommt es typischerweise zu einer extrem hohen Zahl von Menschenrechtsverletzungen. Das Justizwesen eines jeden Staates würde überlastet, müsste in sämtlichen Fällen unabhängig von der Schwere des begangenen Unrechts ein Strafverfahren durchgeführt werden. Daher muss Acht gegeben werden, dass Staaten keine unmögliche Pflicht auferlegt wird.232 Daneben ist dem besonderen sozio-politischen Kontext in Post-Konflikt-Situationen Rechnung zu tragen. Krisengeschüttelte Staaten sind typischerweise sehr anfällig für neue Konflikte. Eine massive Zahl von Strafverfahren birgt die Gefahr, eine Störung der öffentlichen Ordnung zu bewirken.233 Demgegenüber kann eine selektive Verfolgung besonders schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen dazu führen, dass schnell Rechtsfrieden gewährleistet und damit ein Fundament für den Aufbau neuer staatlicher Strukturen geschaffen wird. Sie gereicht somit der nationalen Wiederversöhnung zum Vorteil.234 Schließlich muss der Zweck von Strafe ins Visier genommen werden. Dieser liegt neben der spezialpräventiven Wirkung in der Generalprävention. Eine Abschreckung der Öffentlichkeit und eine Stärkung des Vertrauens in das Recht kann jedoch in der besonderen Situation des Post-Konflikt-Staates auch 228 Vgl. Mattarollo (Anm. 162), S. 91, sowie Young a. a. O., S. 452. Vgl. auch Human Rights Committee, General Comment No. 20, Article 7 (Forty-fourth session, 1992), Compilation of General Comments and General Recommendations, adopted by Human Rights Treaty Bodies, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.1 at 30 (1994), 10. März 1992, Rn. 15, sowie Rodríguez v. Uruguay, Communication No. 322/1988, Doc. CCPR/C/51/D/322/1988 (1994), 9. August 1994, Rn. 12.4; Human Rights Committee, Comments on Argentina, U.N. Doc. CCPR/C/79/Add.46 (1995), 5. April 1995, Rn. 10. Vgl. weitergehend auch Concluding Observation of the Human Rights Committee: Chile, CCPR/C/79/Add.104, 30. März 1999, Rn. 7. 229 Vgl. Tittemore (Anm. 176), S. 448. Vgl. auch den Barrios Altos Case, Judgement of May 14, 2002, Inter-Am Ct. H.R. (Ser. C) No.75 (2001), Rn. 41 ff. 230 Vgl. insbesondere die Declaration on the Protection of all Persons from Enforced Disappearance, General Assembly Resolution 47/133, 18. Dezember 1992, Art. 18, sowie das Updated Set of principles for the protection and promotion of human rights through action to combat impunity (Anm. 170), Principle 24. 231 Vgl. Slye (Anm. 220), S. 185 ff. 232 Vgl. Orentlicher (Anm. 165), S. 2600. 233 Vgl. Slye (Anm. 220), S. 187; Kritz (Anm. 182), S. 138 f. 234 Vgl. Slye a. a. O., S. 186; Seibert-Fohr (Anm. 163), S. 183. 59 durch eine selektive Strafverfolgung realisiert werden.235 Amnestien für weniger schwer wiegende Menschenrechtsverletzungen erweisen sich in der besonderen Situation von Post-Konflikt-Staaten somit als angemessen.236 Die Selektion der strafrechtlich sanktionierten Menschenrechtsverletzungen muss dabei anhand von objektiven Kriterien wie dem Ausmaß des begangenen Unrechts oder dem Grad der Schuld erfolgen.237 Darüber hinaus muss verhindert werden, dass vollends von einer Aufarbeitung des begangenen Unrechts abgesehen wird. Es müssen in jedem Fall Maßnahmen zur Wiedergutmachung ergriffen werden.238 Ein Beispiel ist die Errichtung von Wahrheitskommissionen oder die Leistung von Entschädigungszahlungen. Für die Ergreifung administrativer Sanktionen ist die Gewährung von Amnestien kaum relevant. Dies beruht darauf, dass eine Entlassung von Beamten aus dem öffentlichen Dienst ohnehin nur im Falle schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen geboten ist. Hier ist eine Ausnahme von der Pflicht zur Ahndung begangenen Unrechts nicht zulässig. IV. Wirtschaftsordnung 1. Begriff Der Begriff „Wirtschaftsordnung“ bezeichnet das Ordnungsgefüge, innerhalb dessen sich wirtschaftliches Handeln vollzieht.239 Zu ihren wichtigen Regelungsgegenständen zählt neben der Ausgestaltung der Eigentumsrechte die Entscheidung darüber, ob wirtschaftliche Prozesse dezentral auf dem Markt oder durch eine zentrale Planungsinstanz gesteuert werden. Darüber hinaus schafft die Wirtschaftsordnung den rechtlichen Rahmen für Außenhandel und Investitionen. 2. Völkerrechtliche Vorgaben Das Völkerrecht traf traditionell lediglich Vorgaben für das Außenwirtschaftsrecht. Es bot einen normativen Rahmen für die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen mehreren Völkerrechtssubjekten. In heutiger Zeit haben sich die Verhältnisse gewandelt. So finden sich im modernen Völkerrecht zunehmend Standards für die 235 Vgl. Orentlicher (Anm. 165), S. 2601, sowie Kritz (Anm. 182), S. 134. Kritisch gegenüber selektiver Strafverfolgung hingegen Nino, Yale L. J. 100 (1990 – 1991), 2619 (2638). 236 Der Menschenrechtsausschuss steht derartigen Amnestien freilich kritisch gegenüber. Vgl. die Nachweise bei Seibert-Fohr (Anm. 173), S. 336 ff. Kritisch auch Joyner, Denv. J. Int´l L. & Pol´y 26 (1998), 591 (613). 237 Vgl. Orentlicher (Anm. 165), S. 2602 f. 238 Vgl. Young (Anm. 190), S. 457; Slye (Anm. 220), S. 191; Sterio (Anm. 227), S. 397; Cassel (Anm. 223), S. 228 f. 239 Vgl. nur Siebert, Einführung in die Volkswirtschaftslehre, 14. Aufl. (2003), S. 32, 387.

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References

Zusammenfassung

Für den Zeitraum nach der Beendigung bewaffneter Konflikte existieren bislang nur wenige völkerrechtliche Regeln. Zu den ungelösten Problemen des ius post bellum gehört die Frage, ob externe Akteure zum Wohle der Bevölkerung regimeändernde Maßnahmen in Post-Konflikt-Staaten ergreifen dürfen.

Im vorliegenden Band wird untersucht, inwieweit die Konstitutionalisierung des Völkerrechts zur Herausbildung von Vorgaben für die Organisation von Staaten geführt hat. Am Beispiel der jüngsten Transformationsprozesse im Irak und im Kosovo werden die Kompetenzen einzelner Staaten und der Vereinten Nationen zur zwangsweisen Implementierung dieser Vorgaben einer kritischen Analyse unterzogen.