34 B. Konkrete Betrachtung Die obige Erkenntnis, dass das Völkerrecht der staatlichen Autonomie Grenzen setzt, kann präzisiert werden. Im Folgenden soll ein Überblick darüber gegeben werden, in wie weit das Völkerrecht die Ausgestaltung des politischen Systems, des Justizwesens, der Verwaltung sowie der Wirtschaftsordnung von Staaten determiniert. I. Politisches System Das klassische Völkerrecht nahm verschiedenen politischen Systemen gegenüber grundsätzlich eine neutrale Haltung ein.60 So wurde noch in der Nicaragua- Entscheidung des IGH die Aussage getroffen, das Völkerrecht sei indifferent gegen- über der inneren Struktur eines Staates und dessen tragender Ideologie.61 Eine Bewertung der Staatsform erfolgte traditionell lediglich unter dem Gesichtspunkt der Friedfertigkeit.62 Es zeichnet sich jedoch eine Tendenz zur Betonung demokratischer Strukturen ab. Diese Entwicklung kann auf menschenrechtliche Vorgaben sowie auf das Selbstbestimmungsrecht gestützt werden. 1. Menschenrechtliche Vorgaben Es besteht in zweifacher Hinsicht ein Zusammenhang zwischen menschenrechtlichen Bestimmungen und der demokratischen Organisationsstruktur von Staaten. Ein unmittelbarer Zusammenhang wird durch einzelne menschenrechtliche Garantien hergestellt, die eine demokratische Organisation von Staaten gebieten. Mittelbar besteht ein Zusammenhang zwischen Menschenrechten und Demokratie insoweit, als diese Staatsform sich für die Sicherung sämtlicher Menschenrechte bewährt hat. a. Unmittelbare Vorgaben In menschenrechtlichen Konventionen finden sich Garantien, die in engem Zusammenhang mit demokratischen Systemen stehen.63 An prominenter Stelle ranken die Rechte auf politische Meinungsbildung und –kundgebung. Aus dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPBürg) zählen hierzu die Gedanken- 60 Vgl. Heintze, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, 5. Aufl. (2004), S. 389 (429). 61 Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Merits, I.C.J. Reports 1986, S. 14 (107 f.). 62 Vgl. Heintze, Selbstbestimmungsrecht und Minderheitenrechte im Völkerrecht, 1994, S. 94. Prominentes Beispiel ist das faschistische Regime der Nationalsozialisten. 63 Vgl. Salmon, in: Tomuschat (Hrsg.), Modern Law of Self-Determination, 1993, S. 253 (267). 35 und Gewissensfreiheit (Art. 18 IPBürg), das Recht auf Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 19 IPBürg) sowie das Versammlungsrecht (Art. 21 IPBürg).64 Diese Rechte können in einer Demokratie am besten verwirklicht werden. Umgekehrt zählen sie auch zu den grundlegenden Rahmenbedingungen, die für eine funktionierende Demokratie erforderlich sind.65 Neben diesen Kommunikationsrechten ist das Recht auf Teilhabe am politischen Prozess von eminenter Bedeutung. Bereits Art. 21 der – freilich unverbindlichen – allgemeinen Menschenrechtserklärung enthält die Aussage, dass eine Regierung auf dem Willen des Volkes beruhen muss. Verbindliche Vorgaben trifft demgegenüber Art. 25 IPBürg. Dieser gewährt das Recht, an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter teilzuhaben. Darüber hinaus beinhaltet er das aktive und passive Wahlrecht sowie das Recht auf freien Zugang zu öffentlichen Ämtern. Der Pakt enthält damit zwar kein explizites Bekenntnis für ein bestimmtes politisches System.66 Seine Garantien beziehen sich jedoch unmittelbar auf einen demokratischen Staat. Dies bestätigt General Comment 25 des Menschenrechtsausschusses, der Art. 25 als Herzstück eines demokratischen Staatswesens charakterisiert, in dem der Wille des Volkes respektiert wird.67 Besondere Erwähnung verdienen schließlich das in Art. 26 IPBürg gewährleistete Recht auf Gleichheit vor dem Gesetz und das Diskriminierungsverbot. Diese Gewährleistungen finden im Pakt weitere Konkretisierungen.68 In ihnen manifestiert sich das demokratische Ideal der politischen Gleichheit und Toleranz gegenüber Minderheiten.69 Sie sind gleichzeitig das Fundament verfasster Demokratie. Neben dem IPBürg enthalten auch andere Menschenrechtskonventionen vergleichbare Freiheits- und Partizipationsrechte. Zu nennen sind die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), die Charter der Organization of American States (OAS) sowie die African Charter on Human and Peoples´ Rights (ACHPR).70 Angesichts ihrer weiten Verbreitung ist davon auszugehen, dass diese Garantien inzwischen auch den Status von Gewohnheitsrecht erlangt haben. 64 Vgl. hierzu Crawshaw / Cullen / Williamson, Human Rights and Policing, 2. Aufl. (2007), S. 43. 65 Vgl. Nowak, Einführung in das internationale Menschenrechtssystem, 2002, S. 59. Vgl. zu den Interdependenzen zwischen Menschenrechten und Demokratie auch Marks / Clapham, International Human Rights Lexicon, 2005, S. 70. 66 Vgl. Steiner, Harv. Hum. Rts. Y.B. 1 (1988), 77 (87 f.). Eine Referenz zu demokratischen Systemen findet sich lediglich im Rahmen von Art. 14, 21 und 22 IPBürg. Eine Einschränkung der hier gewährten Rechte ist zulässig, sofern sie in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich ist. 67 Vgl. Human Rights Committee, General Comment No. 25: The right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service (Art. 25), CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, 12. Juli 1996, Rn. 2. 68 Vgl. hierzu Human Rights Committee, General Comment No. 18: Non-discrimination, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.1 at 26 (1994). 69 Vgl. Nowak (Anm. 65), S. 59. 70 Eingehend hierzu Fox, in: Fox / Roth (Hrsg.), Democratic Governance and International Law, 2000, S. 48 (48 f.). 36 b. Mittelbare Vorgaben Zwischen Menschenrechten und demokratischen Staatswesen besteht auch ein mittelbarer Zusammenhang. Denn demokratische Systeme sind nachweislich der Wahrung der Menschenrechte äußerst zuträglich.71 Diese empirische Beobachtung ist nicht lediglich dem Zufall zu verdanken. Vielmehr lässt sie sich damit erklären, dass das demokratische Staatsverständnis und die Menschenrechte auf denselben geistesgeschichtlichen Grundlagen beruhen. Sie sind beide geprägt von Ideen des Individualismus und des Egalitarismus.72 Es ist daher nicht von ungefähr, dass der Staatsgewalt in Demokratien engere Grenzen gesetzt werden. Auf diese Weise werden grö- ßere Hürden für Übergriffe des Staates in Freiheitsräume seiner Bürger geschaffen.73 Auch in der Judikatur von menschenrechtlichen Spruchkörpern ist eine demokratische Gesellschaft wiederholt als Idealzustand für eine effektive Gewährleistung der Menschenrechte dargestellt worden ist. So ist zunächst zu bemerken, dass der EGMR in ständiger Rechtsprechung auf Interdependenzen zwischen Menschenrechten und Demokratie hingewiesen hat.74 Insbesondere sind materielle Beschränkungen der EMRK-Gewährleistungen generell unter den Vorbehalt gestellt worden, dass sie in einer demokratischen Gesellschaft notwendig und verhältnismäßig sind. Die entsprechenden Vorgaben in den Artikeln 6, 8, 9, 10 und 11 EMRK sind insoweit verallgemeinert worden.75 Der Zusammenhang zwischen einem demokratisch verfassten Staat und der Sicherung der Menschenrechte ist ebenso in der Judikatur des Interamerikanischen Gerichtshofes für Menschenrechte76 sowie vom Menschenrechtsausschuss77 hervorgehoben worden. 71 Vgl. Vienna Declaration and Programme of Action, A/Conf.157/23, 12. Juli 1993, Rn. 8; Commission on Human Rights, Promoting and consolidating democracy, Resolution 2000/47, 25. April 2000; Cerna, N.Y.U. J. Int´l L. & Pol. 27 (1994 – 1995), 289 (295). Vgl. auch United Nations / World Bank Joint Iraq Needs Assessment, October 2003, S. 51, abrufbar unter: http://siteresources.worldbank.org/IRFFI/Resources/Joint+Needs+Assessment.pdf (Stand: 04. April 2008). 72 Vgl. Langlois, Hum. Rts. Q. 25 (2003), 990 (1010). 73 Vgl. Crawshaw / Cullen / Williamson (Anm. 64), S. 43. 74 Vgl. etwa EGMR (Große Kammer), Urt. v. 22. Oktober 2007 – Application Nos. 21279/02 und 36448/02 – Case of Lindon, Otchakovsky-Laurens and July v. France, Rn. 45 ff.; EGMR (Große Kammer), Urt. v. 10. November 2005 – Application No. 44774/98 – Case of Leyla Sahin v. Turkey, Rn. 104 ff.; EGMR (Große Kammer), Urt. v. 8. Juli 1999 – Application No. 23168/94 – Case of Karatas v. Turkey, Rn. 48 ff.; EGMR (Große Kammer), Urt. v. 5. September 1995 – Application No. 17/1994/464/545 – Case of McCann and Others v. The United Kingdom, Rn. 147 ff. 75 Vgl. hierzu EGMR, Urt. v. 7. Juli 1989 – Application No. 14038/88 – Case of Soering v. The United Kingdom, Rn. 87. 76 Inter-Am. Ct. H. R., Urt. v. 6. Februar 2001, Case of Ivcher-Bronstein v. Peru (Merits, Reparations and Costs), Rn. 135 ff. 77 Vgl. Human Rights Committee, Adimayo M. Aduayom, Sofianou T. Diasso and Yawo S. Dobou v. Togo, Communications Nos. 422/1990, 423/1990 and 424/1990, U.N. Doc. CCPR/C/51/D/422/1990, 423/1990 and 424/1990 (1996), Rn. 7.4. 37 2. Selbstbestimmungsrecht Wie bereits erwähnt, findet die Betonung demokratischer Strukturen auch im Selbstbestimmungsrecht normativen Rückhalt. Im Folgenden soll daher die Entwicklung des Selbstbestimmungsrechts von einem unverbindlichen Prinzip hin zu einem Recht auf Demokratie dargestellt werden. a. Herleitung Das Selbstbestimmungsrecht, dessen Geschichte bis auf die Zeit der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung und der französischen Revolution zurückzuführen ist,78 ist in Art. 1 Ziff. 2 und Art. 55 UN-Charta als politisches Leitprinzip verankert. Es wurde im Zeitpunkt der Schaffung der Vereinten Nationen aufgrund seiner Unbestimmtheit nicht als völkerrechtlich bindende Norm anerkannt.79 Rechtscharakter wurde ihm erst durch die folgende Staatenpraxis, insbesondere im Rahmen des Dekolonialisierungsprozesses, beigemessen.80 Das Selbstbestimmungsrecht hat nähere Konturen durch zahlreiche Resolutionen und völkerrechtliche Verträge erhalten.81 Hierzu zählen die Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples aus dem Jahre 1960, der IPBürg und der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwskR) aus dem Jahre 1966 sowie die Friendly Relations Declaration von 1970. Letztere enthält die bisher einflussreichste Definition des Selbstbestimmungsrechts.82 Hiernach haben alle Völker das Recht, frei und ohne Einmischung von außen über ihren politischen Status zu entscheiden und ihre wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung zu gestalten. Jeder Staat ist verpflichtet, dieses Recht im Einklang mit den Bestimmungen der Charta zu achten.83 Dem Wortlaut ist zu entnehmen, dass sich das Selbstbestimmungsrecht entgegen anders lautender Stimmen84 nicht auf den Prozess der Dekolonialisierung beschränkt. Dies wurde nicht 78 Vgl. Heintze, in: Ipsen (Anm. 60), S. 389. 79 Vgl. Thürer, in: Bernhardt (Hrsg.), Encyclopedia of Public International Law, Bd. IV, 2000, S. 364 (365), zweifelnd Doehring, in: Simma (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen, 1991, S. 15 (20). 80 Vgl. Brownlie, Principles of Public International Law, 5. Aufl. (1998), S. 600 f., sowie Thürer, AVR 22 (1984), 113 (119). 81 Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in Accordance with the Charter of the United Nations, recommended by General Assembly Resolution 2625 (XXV) of 24 October 1970 (im Folgenden: Friendly Relations Declaration); Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples, adpoted by General Assemby Resolution 1514 (XV) of 14 December 1960; Conference on Security and Co-operation in Europe Final Act, Helsinki 1975 (im Folgenden: Helsinki Schlussakte); IPBürg; IPwskR. 82 Vgl. Kolodner, Conn. J. Int´l L. 10 (1994), 153 (155). 83 Vgl. Friendly Relations Declaration (Anm. 81). 84 Nachweise bei Doehring, Völkerrecht, 2. Aufl. (2004), S. 339. 38 zuletzt durch den Zusammenbruch der kommunistischen Regime in Osteuropa bestätigt, der unter Berufung auf das Selbstbestimmungsrecht forciert wurde.85 Das Selbstbestimmungsrecht wird gemeinhin in ein externes und ein internes Recht unterteilt. Das externe Selbstbestimmungsrecht regelt die Beziehungen eines Volkes zu anderen Völkerrechtssubjekten. Diese Dimension des Selbstbestimmungsrechtes stand während des Dekolonialisierungsprozesses im Mittelpunkt des Interesses.86 Das externe Selbstbestimmungsrecht gewährt das Recht, einen bestimmten Territorialstatus zu wählen. Es kann in drei verschiedenen Formen ausge- übt werden: durch Assoziierung mit einem unabhängigen Staat, Integration in einen anderen Staat oder Herausbildung eines eigenen, souveränen Staates.87 Der so gewählte Status darf frei von äußeren Einflüssen durch andere Völkerrechtssubjekte gewahrt werden. Insoweit hat das externe Selbstbestimmungsrecht die gleiche Schutzrichtung wie das Verbot der Einmischung in fremde Angelegenheiten.88 Das interne Selbstbestimmungsrecht gewährt demgegenüber das Recht eines Kollektivs, das eigene politische Schicksal in einem bestimmten Gebiet zu bestimmen.89 Es beinhaltet somit Rechte gegen den eigenen Staat. Diese Dimension des Selbstbestimmungsrechts wuchs aus der Notwendigkeit, diskriminierten Volksgruppen rassistischer Regime Partizipationsrechte zu gewähren.90 Auch wenn die Reichweite des externen Selbstbestimmungsrechts mit der Unabhängigkeitserklärung des Kosovo neue Brisanz erhalten hat, soll im Rahmen der vorliegenden Arbeit allein auf die Vorgaben für die innere Organisation von Staaten eingegangen werden. Insoweit wird kontrovers diskutiert, ob ein internes Selbstbestimmungsrecht gegen die eigene Regierung anzuerkennen ist. b. Anerkennung des internen Selbstbestimmungsrechtes Nach der klassischen Auslegung gewährt das Selbstbestimmungsrecht lediglich Freiheit von Fremdherrschaft und ist mithin als ein rein externes Recht zu verste- 85 Vgl. Muharremi, Treuhandverwaltung zwischen Friedenswahrung, Souveränität und Selbstbestimmungsrecht, Baden Baden 2005, S. 108 f. 86 Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa), notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1971, S. 6 (31). Hier wurde folgende Feststellung getroffen: The „development of international law in regard to [...colonies] made the principle of self-determination applicable to all of them.“ 87 Vgl. Principles which should guide Members in determining whether or not an obligation exists to transmit the information called for under Art. 73 e of the Charter, adopted by General Assembly Resolution 1541 (XV) of 15 December 1960, Principle VI. 88 Vgl. Salmon, VN 1 (1993), 10 (11). 89 Vgl. Heintze (Anm. 62), S. 93. 90 Vgl. van der Vyver, ILSA J. Int´l & Comp. L. 10 (2003 – 2004), 421 (424). Ein Beispiel sind die ehemaligen Regime in Südafrika und Rhodesien. Vgl. auch Rosas, in: Tomuschat (Hrsg.), Modern Law of Self-Determination, 1993, S. 225 (237). 39 hen.91 Es ist damit unerheblich, ob ein Volk im Staat an der Ausübung von Staatsgewalt teilhat. Entscheidend ist vielmehr, dass es unabhängig von äußeren Einflüssen ist.92 Begründet wird diese Auffassung mit dem Hinweis, das Völkerrecht treffe keine Aussage über die Richtigkeit einer bestimmten Regierungsform. Ein universal akzeptierter Begriff legitimer Herrschaft existiere nicht.93 Überdies wird vorgebracht, die Anerkennung eines internen Selbstbestimmungsrechts drohe die Existenz von Staaten in Frage zu stellen.94 Staaten seien jedoch die primäre Institution zur Vermeidung sozialer Konflikte. Die Ausübung des Selbstbestimmungsrechts gegen- über der eigenen Regierung könne sich daher nur nachteilig auf das betreffende Volk auswirken. In der neueren Literatur wird dem Selbstbestimmungsrecht hingegen eine doppelte Schutzrichtung beigemessen. Es ergänzen sich ein Verbot der Fremdbestimmung und ein Gebot der Selbstbestimmung.95 Das Selbstbestimmungsrecht ist damit nicht mehr nur Abwehrrecht gegen Einmischung von außen, sondern begründet auch Rechte gegen die eigene Regierung. Der Wortlaut96 der verschiedenen Rechtsquellen, in denen das Selbstbestimmungsrecht verankert ist, ist überwiegend unklar. So können die Bestimmungen des IPBürg einerseits dahingehend verstanden werden, die Einmischung eines Drittstaates in innere Angelegenheiten zu verbieten.97 Andererseits können sie ebenso als Gebot der inneren Selbstbestimmung ausgelegt werden.98 Anhaltspunkte für die Existenz des internen Selbstbestimmungsrechtes finden sich jedoch in der Friendly Relations Declaration.99 Diese regelt zwar primär die Ausübung des externen Selbstbestimmungsrechts, stellt seine Geltung jedoch unter den Vorbehalt einer repräsentativen Regierung. Die Entstehungsgeschichte der Menschenrechtspakte zeichnet ebenfalls ein undeutliches Bild. Zwar deuten die Materialien darauf hin, dass das Selbstbestimmungsrecht nicht lediglich in kolonialisierten Staaten zur Anwendung kommen sollte. Unklar ist jedoch, ob auch Konsens hinsichtlich der internen Dimension des Selbstbestimmungsrechts bestand.100 In systematischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass das interne Selbstbestimmungsrecht eine notwendige Ergänzung des externen Selbstbestimmungsrechts 91 Vgl. Gusy (Anm. 40), S. 408. Tomuschat, 281 RCADI (1999), 239 (259). 92 Vgl. Salmon (Anm. 88), S. 11. 93 Vgl. Salmon a. a. O., S. 11. 94 Vgl. Tomuschat, in: Tomuschat (Hrsg.), Modern Law of Self-Determination, 1993, S. 1 (11). 95 Vgl. Ezetah, Brook. J. Int´l L. 22 (1997), 495 (504); Quane, Va. J. Int´l L. 47 (2007), 463 (491). 96 Auch im Völkerrecht werden Rechtsquellen nach Wortlaut, historischem Willen, Systematik sowie Sinn und Zweck ausgelegt. Vgl. hierzu Herdegen, Völkerrecht, 7. Aufl. (2008), S. 121 f. 97 Vgl. Tomuschat (Anm. 91), S. 258. 98 Vgl. Miller, Colum. J. Transnat´l L. 41 (2002 – 2003), 601 (619). 99 Vgl. Mett, Das Konzept des Selbstbestimmungsrechts der Völker, 2003, S. 112. 100 Vgl. Rosas, in: Tomuschat (Anm. 90), S. 243. A.A. Hannum, Va. J. Int´l L. 34 (1993 – 1994), 1 (23). 40 ist.101 Das durch das externe Selbstbestimmungsrecht in bestimmten Ausnahmesituationen gewährleistete Recht auf Sezession kann nämlich nur dann ausgeübt werden, wenn ein entsprechender Volkswille vorher artikuliert worden ist. Diese Artikulation des Volkswillens ist jedoch ein klassischer Aspekt des internen Selbstbestimmungsrechts. Auch der systematische Bezug zu den Menschenrechten spricht für die Anerkennung des internen Selbstbestimmungsrechts. So ist die Ausübung des inneren Selbstbestimmungsrechts notwendige Bedingung für die effektive Garantie der Menschenrechte.102 Sinn und Zweck des Selbstbestimmungsrechts gebieten ebenso die Anerkennung des internen Selbstbestimmungsrechts. Denn der Respekt des internen Selbstbestimmungsrechts reduziert den Bedarf für externe Selbstbestimmung in Form von Sezession.103 Auf diese Weise wird die Stabilität der Staatenwelt gewahrt.104 Dar- über hinaus macht es aus der Sicht des Volkes keinen Unterschied, ob sein Autonomieanspruch durch die eigene Regierung oder einen fremden Staat beeinträchtigt wird. Es überzeugt daher nicht, das Selbstbestimmungsrecht lediglich als Kehrseite des Interventionsverbotes zu definieren. 105 Die Existenz des internen Selbstbestimmungsrechts wird zu guter Letzt durch seine zunehmende Bedeutung in der Staatenpraxis gestützt. So verweigert die Europäische Union Staaten bei Missachtung dieses Rechts die Anerkennung.106 Auch die Antwort der internationalen Gemeinschaft auf Rassismus und Diskriminierung in Südafrika und Südrhodesien zeugt von der Relevanz des internen Selbstbestimmungsrechts.107 Ähnliches kann über das West Sahara-Gutachten des IGH gesagt werden. Hier findet sich die Aussage, das Selbstbestimmungsrecht fordere die freie und originäre Artikulation des Volkswillens.108 Schließlich existiert mit der Erklä- 101 Vgl. Rosas, in: Tomuschat a. a. O., S. 239. 102 Vgl. Human Rights Committee, General Comment No. 12: The Right to Self-determination of Peoples (Art. 1), 13. März 1984, CCPR General Comment No. 12, Rn. 1; Nowak, CCPR Commentary, 1993, S. 23. Vgl. auch Anaya, Iowa L. Rev. 75 (1989 – 1990), 837 (842), der für einen sogenannten human rights approach of self-determination plädiert. 103 Vgl. Rosas, in: Tomuschat (Anm. 90), S. 246. Das interne Selbstbestimmungsrecht steht somit in einem besonderen Spannungsfeld zum Grundsatz der Souveränität. Es schützt die Souveränität insofern, als es Sezessionsbestrebungen Schranken setzt. Auf der anderen Seite schiebt es den Grundsatz der Souveränität zur Seite, soweit diskriminierende und undemokratische Praktiken zur Debatte stehen. Vgl. Hannum (Anm. 100), S. 68, sowie Macklem, Int´l J. Const. L. 1 (2006), 488 (501). 104 Vgl. Kolodner (Anm. 82), S. 166 f. 105 Vgl. Thürer (Anm. 80), S. 127, der lediglich die Einschränkung macht, die Staatsgewalt müsse im Interesse des Volkes ausgeübt werden. 106 Vgl. Declaration on Guidelines on the Recognition of New States in Eastern Europe and in the Soviet Union (16 December 1991), abgedruckt in: Eur. J. Int´l L. 4 (1993), 72 (72). 107 Vgl. McCorquodale, Int´l & Comp. L. Q. 43 (1994), 857 (864 f.). 108 Vgl. Western Sahara, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1975, S. 12 (32). Hier heißt es: The realization of the right of self-determination „requires a free and genuine expression of the will of the peoples concerned“. Der Kontext der Dekolonialisierung betrifft freilich das externe Selbstbestimmungsrecht. 41 rung von Helsinki zum ersten Mal ein explizites Bekenntnis zur inneren Selbstbestimmung.109 c. Reichweite des internen Selbstbestimmungsrechtes Bei dem internen Selbstbestimmungsrecht handelt es sich um ein Kontinuum, das zwischen zwei Polen verläuft. An einem Endpunkt steht ein permanentes Recht. In seiner stärksten Ausprägung müsste es dem Volk das Recht gewähren, gegen Entscheidungen der verfassungsmäßigen Organe jederzeit ein Vetorecht einzulegen.110 Auf diese Weise würde die freie Selbstbestimmung in eine Bestimmtheit zur Freiheit verkehrt.111 Am anderen Endpunkt steht ein Selbstbestimmungsrecht, das sich im einmaligen Akt der Staatsgründung und der Wahl eines politischen Systems erschöpft. Führt man diesen Gedanken fort, so müsste jedoch auch die formal-demokratische Übertragung diktatorischer Macht, wie sie etwa im Ermächtigungsgesetz erfolgte, als Ausübung des Selbstbestimmungsrechts anzuerkennen sein.112 Dies wäre ebenso ein äußerst unbefriedigendes Ergebnis. Ein angemessener Ausgleich zwischen den beiden Extrempunkten kann erzielt werden, wenn man das Selbstbestimmungsrecht als ein kontinuierliches Recht auslegt, das die fortwährende – nicht zwingend direkte – Teilhabe am politischen Prozess verlangt. Ein solches Verständnis setzt sich auch zunehmend in der Staatenpraxis durch. Richter Wildhaber machte in der Louizidou-Entscheidung insoweit folgende Beobachtung: „In recent years a consensus has seemed to emerge that people may also exercise a right to self-determination if their human rights are consistently and flagrantly violated or if they are without representation at all or are massively underrepresented in an undemocratic and discriminatory way. If this description is correct, then the right to self-determination is a tool which may be used to re-establish international standards of human rights and democracy.“113 Für die Auslegung des Selbstbestimmungsrechts als ein derart kontinuierliches Recht spricht zunächst die Entstehungsgeschichte von Art. 1 IPBürg. Gegenüber 109 Vgl. Helsinki Schlussakte (Anm. 81), Prinzip VIII: „By virtue of the principle of equal rights and self-determination of peoples, all peoples always have the right, in full freedom, to determine, when and as they wish, their internal and external political status, without external interference, and to pursue as they wish their political, economic, social and cultural development.“ 110 Vgl. Heintze (Anm. 62), S. 96 f. 111 So der Vorwurf von Eckert gegenüber Befürwortern eines Rechts auf Demokratie. Vgl. Eckert, UCLA J. Int´l L. & Foreign Aff. 4 (1999), 55 (62). Ähnlich auch Mett (Anm. 99), S. 115. 112 Vgl. Doehring, in: FS Steinberger, 2002, S. 127 (129). So wohl auch Ibegbu, Right to Democracy in International Law, 2003, S. 93. 113 EGMR (Große Kammer), Urt. v. 18.12.1996 – Application no. 15318/89 – Case of Loizidou v. Turkey, Concurring Opinion of Judge Wildhaber, Joined by Judge Ryssdal. 42 einem Entwurf, demzufolge alle Völker das Recht auf Selbstbestimmung haben sollen, wurde die jetzige Fassung befürwortet, wonach alle Völker selbiges Recht haben.114 In dieser Formulierung kommt der kontinuierliche Charakter des Selbstbestimmungsrechts zum Ausdruck: Das Volk ist zwingend Inhaber des pouvoir constituant; es ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass es seinen Willen durch den pouvoir constitué ausüben lässt.115 Diese Auslegung wird durch General Comment No. 12 des Menschenrechtsausschusses bekräftigt.116 Hier wird das Selbstbestimmungsrecht als ein unentziehbares Recht charakterisiert. Delegierte Herrschaft ist somit möglich, sie ist jedoch notwendig Herrschaft auf Zeit. Etwas anderes ließe sich auch nicht mit dem Telos des Selbstbestimmungsrechts in Einklang bringen. Es würde sinnentleert, reduzierte man es auf eine Unterwerfung unter das bloße Versprechen einer Zentralregierung, fortan die Interessen des Volkes zu wahren.117 Ihm wohnt demnach ein kontinuierliches Recht auf Partizipation inne.118 Es sind verschiedene Formen der Partizipation denkbar. Diese reichen von der direkten Teilhabe am Entscheidungsprozess wie beim Plebiszit zur indirekten Partizipation in der repräsentativen Demokratie.119 Bei der Ausarbeitung der Friendly Relations Declaration und der Wiener Deklaration von 1993 hat sich erwiesen, dass sämtliche Staaten beanspruchen, den Willen ihres Volkes zu repräsentieren.120 Damit ist freilich nicht gesagt, dass nur das westliche Modell der repräsentativen Demokratie dem Selbstbestimmungsrecht entspricht. Die Form der Repräsentation ist unerheblich, solange sichergestellt bleibt, dass die Regierung vom Volkswillen getragen wird.121 d. Herausbildung eines Rechtes auf Demokratie Aus dem Zusammenspiel von Selbstbestimmungsrecht, Recht auf freie Meinungs- äußerung und Recht auf Teilhabe am politischen Prozess ist in den Augen einiger Autoren ein Recht auf Demokratie gewachsen.122 Denn Kerngehalt dieser normati- 114 Vgl. Cassese, Self-determination of Peoples, 1995, S. 54. Vgl. auch Crawford, Brit. Y.B. Int´l L. 36 (1993), 113 (116). 115 Vgl. hierzu Böckenförde, in: Isensee / Kirchhoff (Anm. 15), S. 432. 116 Vgl. Human Rights Committee, General Comment No. 12 (Anm. 102), Rn. 2. 117 Vgl. Oeter, ZaöRV 52 (1992), 741 (757). 118 Vgl. Raic, Statehood and the Law of Self-Determination, 2002, S. 237; Higgins, Problems and Process, 1994, S. 120. 119 Vgl. Raic a. a. O., S. 272 f. 120 Vgl. Raic a. a. O., S. 273. 121 Vgl. Raic a. a. O., S. 279; Oeter (Anm. 117), S. 758; Steiner (Anm. 66), S. 106. Vgl. auch Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation 21, The right to self-determination, März 1996, U.N. Doc. A/51/18, annex VIII, Rn. 4, sowie die Friendly Relations Declaration (Anm. 81). 122 Vgl. T. Franck, Am. J. Int´l L. 86 (1992), 46 (90). Zustimmend Ezetah (Anm. 95), S. 505; Cerna (Anm. 71), S. 291, sowie Wheatley, Int´l & Comp. L. Q. 51 (2002), 224 (234). Weniger eindeutig Thornberry, in: Tomuschat (Hrsg.), Modern Law of Self-determination, 1993, 43 ven Bestimmungen sei es, dass ein Volk Verantwortung für die Prägung des eigenen Umfelds übernehme.123 Dies entspreche dem Grundgedanken eines demokratischen Staatswesens. Untermauert wird diese These durch Vorgaben in internationalen Organisationen. So hat etwa die Europäische Union124 ebenso wie die OAS125, die OECD126 oder die Afrikanische Union127 einen Auftrag zur Förderung der repräsentativen Demokratie. In den Vereinten Nationen ist ein demokratisches Staatsmodell zwar nicht Bedingung für die Mitgliedschaft.128 Es finden sich jedoch zahlreiche Bekenntnisse zur Demokratie.129 Neben diesen normativen Verankerungen130 gibt es eine zunehmende Staatenpraxis im Bereich der Wahlbeobachtung.131 Institutionen wie die Vereinten Nationen, die OSZE oder die OAS nehmen hier eine Vorreiterrolle ein. Die großen Disparitäten zwischen Theorie und Realität lässt andere Autoren die Herausbildung eines derartigen Rechts auf Demokratie in Frage stellen.132 Sie können darauf verweisen, dass noch Mitte der 80er Jahre nur ein Drittel aller Staaten als demokratisch bezeichnet werden konnten.133 Wenn auch Demokratisierungstendenzen zu verzeichnen sind, so handelt es sich meist um regionale Entwicklungen. In der arabischen Welt und weiten Teilen Asiens ist zum Beispiel kein erkennbarer Trend zur Demokratie zu verzeichnen.134 Die Tatsache, dass die Verfassungswirklichkeit nicht den normativen Postulaten entspricht, ist jedoch ein nicht seltenes Phänomen im Völkerrecht. Das Recht auf Demokratie ist daher gleich einem Optimierungsgebot als ein programmatisches Recht zu verstehen, das progressiv verwirklicht werden muss.135 Entscheidend ist, dass zunächst ein demokratischer Mindeststandard gesichert wird. S. 101 (123 f.; 137), sowie Kooijmans, NILR 43 (1996), 211 (212). Vgl. auch die umfassende Analyse der Völkerrechtsquellen bei Ibegbu (Anm. 112), S. 214. 123 Vgl. T. Franck a. a. O., S. 79. 124 Art. 6 und 7 EU regeln die Ergreifung von Sanktionen im Falle einer schwerwiegenden Missachtung demokratischer Prinzipien. 125 Art. 2 OAS Charta. 126 So verheißt die Erklärung der Staats- und Regierungschefs zum Abschluß des KSZE Gipfeltreffens in Paris, („Charta von Paris für ein neues Europa“) vom 21. November 1990 ein Zeitalter der Demokratie, des Friedens und der Einheit. 127 Art. 3 (g) des Constitutive Act of the African Union enthält einen Auftrag zur Förderung der Demokratie. 128 Vgl. Wheatley, Democracy, Minorities and International Law, 2005, S. 131. 129 Vgl. zum Beispiel die United Nations Millennium Declaration, adopted by the General Assembly on 18 September 2000, U.N. Doc. A/RES/55/2. 130 Es handelt sich teilweise freilich um soft law. Dieses kann jedoch zum Nachweis einer opinio iuris herangezogen werden. Zur Bedeutung des soft law vgl. Herdegen (Anm. 96), S. 149 f. 131 Vgl. Crawford (Anm. 114), S. 123 f. 132 Vgl. Gershman, Journal of Democracy 4 (1993), 5 (12); Carothers, in: Ebersole (Reporter), Am. Soc´y Int´l L. Proc. 86 (1992), 261 (261 f.); Burchill, Mod. L. Rev. 64 (2001), 123 (123 f.). 133 Vgl. Crawford (Anm. 114), S. 116. 134 Vgl. Carothers, in: Ebersole (Anm. 132), S. 261 f. 135 Vgl. Steiner (Anm. 66), S. 139. 44 Gegen die Anerkennung eines Rechts auf Demokratie wird zudem eingewandt, dass mit der Einigung auf einen verpflichtenden Standard legitimer Herrschaft Raum zur Intervention geboten werde.136 Es stehe zu befürchten, dass hegemoniale Machtansprüche unter dem Vorwand der Demokratisierung geltend gemacht werden. Diese Befürchtung ist nicht von ungefähr. Bereits jetzt erachten einige Stimmen in der Literatur eine pro-demokratische Intervention für zulässig.137 Allerdings ist zu berücksichtigen, dass mit der bloßen Anerkennung demokratischer Strukturen als verpflichtend keine Aussage über die Berechtigung dritter Staaten zur Intervention getroffen ist. Mit der gleichen Argumentation müsste andernfalls auch die Geltung der Menschenrechte in Frage gestellt werden. Im Ergebnis sprechen die besseren Gründe für die Anerkennung eines Rechts auf Demokratie. Allerdings ist mit Nachdruck darauf hinzuweisen, dass ein universal konsentiertes Model dieser Staatsform nicht existiert.138 Demokratie ist ein Organisationsprinzip mit verschiedenen Facetten abhängig von der sozio-kulturellen Einbettung eines Staates.139 Seine einzelnen Komponenten können nicht definiert, sondern nur typologisch umschrieben werden. Zu nennen sind in formeller Hinsicht verfahrensrechtliche Elemente140 sowie in materieller Hinsicht der Grundsatz der Volkssouveränität und der politischen Gleichheit.141 Den Parlamentarismus, wie er in westlichen Staaten verbreitet ist, setzt das Völkerrecht mithin nicht voraus.142 3. Fazit Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Völkerrecht Anforderungen an das politische System von Staaten stellt. Entscheidend ist, dass ein demokratischer Mindeststandard gewahrt wird.143 Dieser wird qualitativ durch folgende Elemente geprägt: Partizipationsrechte, die Verwirklichung des Grundsatzes der Volkssouveränität sowie politische Gleichheit. In quantitativer Hinsicht können keine festen Vorga- 136 Vgl. Salmon, in: Tomuschat (Anm. 63), S. 278. 137 Vgl. Reisman, Am. J. Int´l L. 78 (1984), 642 (642 ff.). 138 Vgl. Ezetah (Anm. 95), S. 503. Vgl. auch Doehring, in: FS Steinberger (Anm. 112), S. 128. 139 Vgl. Promotion of the right to democracy, Commission on Human Rights Resolution 1999/57, U.N. Doc E/CN.4/RES/1999/57, 28 April 1999. Hier heißt es: The UN Commission on Human Rights has recognised the „rich and diverse nature of the community of the world´s democracies“. 140 Diese hebt insbesondere Mertus hervor. Vgl. Mertus, Am. U. Int´l L. Rev. 14 (1999), 1335 (1357). 141 Vgl. Wheatley (Anm. 122), S. 235. 142 Vgl. Salmon, in: Tomuschat (Anm. 63), S. 279. 143 Die Akzeptanz eines Mindeststandards als vermittelnde Ansicht zwischen Anerkennung eines ausgeprägten Rechts auf Demokratie und Ablehnung desselben vertreten auch Crawford, in: Fox / Roth (Hrsg.), Democratic Governance and International Law, 2000, S. 91 (92); Brühl- Moser, Die Entwicklung des Selbstbestimmungsrechts der Völker unter besonderer Berücksichtigung seines innerstaatlich-demokratischen Aspekts und seiner Bedeutung für den Minderheitenschutz, 1994, S. 231, sowie wohl auch Ermacora, AVR 38 (2000), 287 (292 f.). 45 ben für den Umfang der Mitwirkungsrechte festgelegt werden, die dem Volk einzuräumen sind. Es kann lediglich in einer negativen Umschreibung die Aussage getroffen werden, dass bei massiver Missachtung des Volkswillens, wie sie etwa unter dem Apartheidsystem erfolgte, der demokratische Mindeststandard jedenfalls nicht mehr erfüllt wird.144 Mit der Anerkennung eines demokratischen Mindeststandards geht eine Einschränkung zweier völkerrechtlicher Prinzipien einher. Zum einen wird die innere Souveränität zurückgedrängt. Mit der Zunahme von rechtlichen Bindungen verlieren die Staaten einen Teil ihrer Autonomie; der Fokus des Interesses wird auf die Autonomie ihrer Bürger gerichtet. Zum anderen werden auch der Ausübung des Selbstbestimmungsrechts Grenzen gesetzt. Dies mag auf den ersten Blick paradox erscheinen, handelt es sich bei dem Selbstbestimmungsrecht doch um eine Grundlage des demokratischen Mindeststandards. Die Unentziehbarkeit des Selbstbestimmungsrechts sowie sein kontinuierlicher Charakter haben jedoch zur Folge, dass ein Volk sich nicht endgültig seiner Selbstbestimmung berauben kann.145 Somit determiniert der Modus der Ausübung dieses Rechtes seinen Inhalt. II. Justizsystem Das Völkerrecht stellt auch umfassende Anforderungen an die Ausgestaltung des Justizsystems einzelner Staaten. So enthalten insbesondere die modernen Menschenrechtskataloge institutionell-organisatorische und verfahrensrechtliche Vorgaben, deren Einhaltung universal verpflichtend ist. Exemplarisch können folgende Gewährleistungselemente angeführt werden, die rudimentäre Ausprägungen von Rechtsstaatlichkeit sind:146 1. Institutionell-organisatorische Gewährleistungselemente Zunächst sind Staaten dazu angehalten, überhaupt Rechtsschutzinstanzen – typischer Weise Gerichte – einzurichten. Unter dem IPBürg ergibt sich dies aus zwei Bestimmungen: Zum einen enthält Art. 2 IPBürg das Recht auf wirksamen Rechtsschutz. Dieses akzessorische Recht kommt dann zur Anwendung, wenn eines der im Pakt gewährleisteten Rechte verletzt worden ist. Es gewährt Zugang zu einer Rechtsschutzinstanz. Art. 2 Abs. 3 lit.b IPBürg konkretisiert dieses Recht dahingehend, dass Staaten möglichst eine gerichtliche Instanz zur Überprüfung von Menschen- 144 Vgl. Kolodner (Anm. 82), S.163. 145 Dieses Phänomen erinnert an die aus dem deutschen Verfassungsrecht bekannte Ewigkeitsgarantie in Art. 79 GG. 146 Vgl. Nowak (Anm. 65), S. 60 f.