30 grenzüberschreitende Handelsströme die Möglichkeit, komparative Vorteile auszukosten. Insoweit besteht ein positiver Anreiz zur Integration. Die internationale Kooperation erweitert Handlungsoptionen und damit einhergehend Herrschaftsmöglichkeiten. Gleichzeitig verlieren die Staaten einen Teil ihrer unantastbaren Eigenständigkeit. Denn die in Folge der Kooperation entstehenden Reziprozitätsverhältnisse ermöglichen es, ihnen Zugeständnisse abzuverlangen. So kann etwa die Mitgliedschaft in internationalen Organisationen an die Erfüllung materiellrechtlicher Vorgaben oder die Unterwerfung unter bestimmte Streitbeilegungsmechanismen geknüpft werden.37 Vertreter eines rechtssoziologischen Ansatzes weisen überdies darauf hin, dass Staaten sich in eine globale kulturelle Ordnung einfügen, deren prägenden Einflüssen sie sich nicht entziehen können.38 2. Innere Souveränität Neben der progressiven Kooperation der Staaten hat der seit Ende des Zweiten Weltkrieges aufkeimende Menschenrechtsschutz grundlegend Einfluss auf den Begriff der Souveränität genommen.39 Wesentlicher Gedanke des Menschenrechtsschutzes ist es, das Verhältnis zwischen Staat und Bürgern rechtlichen Bindungen zu unterwerfen. Betroffen ist somit die innere Souveränität: Dem Individuum als solchen soll ein unantastbarer Freiheitsraum gewährt werden. In ähnlicher Weise wird die innere Souveränität durch das völkerrechtliche Selbstbestimmungsrecht begrenzt. Anders als bei den Menschenrechten steht hier nicht der Autonomieanspruch eines Individuums, sondern der eines Kollektivs zur Debatte.40 III. Das moderne Verständnis von Souveränität Die Impulse im Innen- und Außenverhältnis haben eine Änderung des Begriffes Souveränität bedingt. Sie haben dazu beigetragen, dass der Autonomie von Staaten 37 Vgl. hierzu Brand, Hastings Int´l & Comp. L. Rev. 25 (2001 – 2002), 279 (289). 38 Vgl. Goodman / Jinks, Stan. L. Rev. 55 (2002 – 2003), 1749 (1780 f.). 39 Vgl. Stacy (Anm. 35), S. 2044; Henkin, Fordham L. Rev. 68 (1999), 1 (3 f.). 40 Es ist umstritten, ob das Selbstbestimmungsrecht der Völker ein Menschenrecht ist. Hiergegen sprechen die strukturellen Unterschiede: Rechtsträger der Menschenrechte sind einzelne Individuen, während das Selbstbestimmungsrecht einem Kollektiv zusteht. Selbstbestimmungsrecht und Menschenrechte können sogar in Konflikt geraten. Vgl. Doehring, Das Selbstbestimmungsrecht der Völker, 1974, S. 26. Vgl. auch Gusy, AVR 30 (1992), 385 (396). A.A.: McCorquodale, in: Sellers, The New World Order, Sovereignty, Human Rights and the Self-Determination of Peoples, 1996, S. 9 (11). Der Streit ist überwiegend terminologischer Natur. Jedenfalls ist das Selbstbestimmungsrecht auch in Menschenrechtsverträgen verankert. 31 engere Grenzen gesetzt werden. Für die Zwecke der vorliegenden Arbeit sind dabei insbesondere die Schranken im Innenverhältnis von Bedeutung. Insoweit ist zu konstatieren, dass es sich bei dem modernen Souveränitätsbegriff – zumindest auch – um ein positives Konzept handelt. Hinter dem souveränen Staat steht das Volk, das selbstbestimmt eigene Angelegenheiten regeln möchte; Individuen beanspruchen Freiheitsräume. Die Sicherung dieser Autonomieansprüche ist ultimativer Zweck der Souveränität.41 Im Begriff der Souveränität manifestiert sich unter dieser Prämisse das kantische Verständnis von Recht als ein Instrument, Freiheitssphären miteinander in Einklang zu bringen.42 Ideengeschichtlich finden sich vergleichbare Ansätze bereits bei Grotius43 und Locke44. Allein die Feststellung, dass die Souveränität zweckgebunden ist, lässt die Konturen des modernen Souveränitätsbegriffes im Unklaren. Seine konstitutiven Elemente werden auch in der Literatur intensiv diskutiert. Grob betrachtet können zwei Strömungen voneinander unterschieden werden, die von folgenden Topoi geprägt werden: 1. Normativität Ein Ansatz besteht darin, die normativen Bindungen in den Vordergrund zu rücken. Diese Haltung kommt insbesondere in dem Bericht der International Commission on Intervention and State Sovereignty zum Ausdruck.45 Hier wird die Souveränität unter dem Schlagwort responsibility to protect als Pflicht definiert: Inbegriff der Souveränität sei die Verantwortung eines Staates gegenüber den eigenen Bürgern und der internationalen Gemeinschaft. Die systematische Verletzung von Menschenrechten begründet nach Maßgabe dieser Ansicht eine Verletzung der responsibility 41 Vgl. Reisman, Am. J. Int´l L. 84 (1990), 866 (872). Vgl. auch Bryde, Der Staat 42 (2003), 61 (64), der darauf hinweist, dass die Staaten nicht mehr oberster Bezugspunkt des Völkerrechts sind. Weitergehend Sarooshi, Mich. J. Int´l L. 25 (2003 – 2004), 1107 (1115), demzufolge eine hoheitliche Betätigung nur dann als souverän betrachtet werden kann, wenn sie im Einklang mit diesen Zwecken steht. Dies erscheint zu weitgehend. Die Missachtung rechtlicher Bindungen nimmt Handlungen nicht ihren souveränen Charakter. 42 Vgl. Kant, Metaphysik der Sitten, hrsg. v. Weischedel, 14. Aufl. (2005), S. 337. 43 Vgl. Grotius, De Jure Belli ac Pacis, Übers. v. Schätzel, 1950, S. 408. 44 Vgl. Locke, Zwei Abhandlungen über die Regierung, hrsg. v. Euchner, 13. Aufl. (2002), S. 293 f. 45 Vgl. Evans / Sahnoun u.a., The Responsibility to Protect, 2001, S. 11 ff. Vgl. hierzu auch Report of the High Level Panel on Threats, Challenges and Change, 2. Dezember 2004, U.N. Doc. A/59/565; 2005 World Summit Outcome, 24. Oktober 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1; Stahn, Am. J. Int´l L. 101 (2007), 99 (99 ff.); Bannon, Yale L. J. 115 (2006), 1157 (1157 ff.); G. Day / Freeman, Global Governance 11 (2005), 139 (139 ff.); Evans, Wis. Int´l L. J. 24 (2006), 703 (703 ff.); Evans / Sahnoun, Foreign Aff. 81 (2002), 99 (99 ff.); Hamilton, Harv. Hum. Rts. J. 19 (2006), 289 (289 ff.); Joyner, Va. J. Int´l L. 47 (2007), 693 (693 ff.); Ku, Am. Soc´y Int´l L. Proc. 98 (2004), 77 (77 ff.); Welsh / Thielking / Macfarlane, Int´l J. 57 (2001 – 2002), 489 (489 ff.); Aronofsky, ILSA J. Int´l & Comp. L. 13 (2007), 317 (317 ff.); Breau, J. Conflict & Security L. 11 (2006), 429 (429 ff.). 32 to protect. Der Gesellschaftsvertrag zwischen Herrscher und Beherrschten, in den auch die internationale Gemeinschaft einbezogen sei, werde gebrochen.46 Als Konsequenz sei es Staaten verwehrt, externen Interventionen das Schutzschild der Souveränität entgegenzuhalten.47 Vielmehr könne die internationale Gemeinschaft zur Intervention berechtigt und verpflichtet sein. Ihr Engagement könne dabei unterschiedliche Facetten annehmen: Es reiche von der Prävention über die Reaktion bis hin zum Wiederaufbau. Dieser gewandelte Souveränitätsbegriff richtet sich somit an zwei Adressaten. Zum einen wendet er sich an den Staat, der Verantwortung gegenüber seinen Bürgern tragen soll. Zum anderen ebnet er der internationalen Gemeinschaft den Weg zur Intervention, wenn diese Verantwortung in schwerwiegendem Maße verletzt wird. 2. Faktizität Ungeachtet der rechtlichen Bindungen heben Vertreter einer Gegenansicht das faktische Element der Kapazität als konstitutives Merkmal der Souveränität hervor.48 Die Souveränität bestimme sich maßgeblich nach den Herrschaftsmöglichkeiten, die einem Staat zur Verfügung stehen. Ein Staat, der nicht dazu in der Lage sei, die Rechte seiner Bürger hinreichend zu sichern, sei weniger souverän als andere. Souveränität wird damit zu einem Rechtsbegriff mit graduellen Abstufungen.49 Als Beispiel für nur „quasi-souveräne“ Staaten führt Jackson die Postkolonialstaaten an.50 Mangels umfassender Herrschaftsmöglichkeiten hätten diese einen niedrigeren Rang auf der Skala der Souveränitätsabstufungen eingenommen. Eine vergleichbare Terminologie verwendet auch Krasner. Kontrolle und Autorität prägen nach seiner Sichtweise den Begriff der Souveränität.51 Eine Einschränkung dieser beiden Elemente habe zur Folge, dass nur noch ein semi-souveräner Staat gegeben sei. Interventionen könnten in einem solchen Fall stabilisierende Wirkungen zeitigen.52 46 Vgl. Stacy (Anm. 35), S. 2036. 47 Vgl. Stacy (Anm. 35), S. 2030; Cohan, Fla. J. Int´l L. 18 (2006), 907 (942 ff.); Joyner (Anm. 45), S. 703 ff.; Ku (Anm. 45), S. 81 ff.; Hamilton (Anm. 45), S. 289 ff. 48 Vgl. R. Jackson (Anm. 33), S. 21; Krasner, Cornell J. Int´l L. 20 (1997), 641 (654). 49 Im Lichte des Grundsatzes der souveränen Gleichheit betrachtet erweist sich dies als problematisch. Vgl. hierzu Steinberger, in: Bernhardt (Hrsg.), Encyclopedia of Public International Law, Bd. IV, 2000, S. 500 (515). 50 Vgl. R. Jackson (Anm. 33), S. 21. 51 Vgl. Krasner (Anm. 48), S. 654. 52 Vgl. Krasner a. a. O., S. 652. 33 3. Würdigung Indem die obigen Ansätze entweder den normativen oder den faktischen Aspekt der Souveränität in den Vordergrund stellen, laufen sie Gefahr, die Souveränität auf dieses Merkmal zu reduzieren. Tatsächlich definiert sich der Rechtsbegriff Souveränität durch beide Elemente. Kennzeichen ist zum einen das faktische Element der einzigen und einheitlichen Herrschaftsgewalt als eine Form der koordinierten Macht. Das Merkmal der Koordination grenzt die Herrschaftsgewalt von Arten sonstiger Machtausübung ab.53 Da es jeglicher Art von Koordination immanent ist, dass sie auf ein Ziel gerichtet ist, schafft dieses Merkmal gleichzeitig die Verbindung zum normativen Element der Souveränität. Die Attribute der Einzigkeit und Einheitlichkeit stellen sicher, dass konkurrierende Herrschaftsansprüche verdrängt werden. Auf diese Weise wird die Schlagkraft der Herrschaftsgewalt zur Erreichung ihres Ziels erhöht.54 Herrschaftsgewalt zeichnet sich in normativer Hinsicht durch ihre rechtliche Bindung aus.55 Sie ist nicht ein Selbstzweck, sondern dient der Verwirklichung anderer Ziele. Das tradierte Bild vom Leviathan, legibus solutus, entspricht somit nicht mehr dem modernen Souveränitätsbegriff. Vielmehr hat das Völkerrecht, allen voran die Menschenrechte, den domaine réservé der Staaten eingeschränkt. Das Individuum genießt nicht nur ontologisch, sondern auch normativ Vorrang vor dem Staat.56 Auch wenn eine vertiefte Auseinandersetzung mit der Doktrin responsibility to protect den Rahmen der vorliegenden Arbeit sprengen würde, sei gleichwohl angemerkt, dass der Wandel des Souveränitätsbegriffes als solcher nicht zu einer Abkehr vom Grundsatz der Nichtintervention geführt hat. Die formale Behandlung aller Staaten als gleich stellt ein Grundprinzip der internationalen Ordnung dar.57 De jure überdauert die Souveränität einen Zustand eingeschränkter Kapazität.58 Es liegt im Interesse aller Mitglieder der internationalen Gemeinschaft, eine solche Ordnung souveräner, interdependenter Staaten aufrechtzuerhalten. Zutreffend hat daher die International Commission on Intervention and State Sovereignty darauf hingewiesen, dass Interventionen in anderen Staaten auch künftig besonderer Rechtfertigung bedürfen.59 53 Vgl. Schliesky, Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt, 2004, S. 513. 54 Vgl. Schliesky a. a. O., S. 513; Krüger, Allgemeine Staatslehre, 2. Aufl. (1966), S. 849. 55 Vgl. Schliesky a. a. O., S. 139. In den Worten von Derrida: „Denn will man der Souveränität Sinn verleihen, sie rechtfertigen, eine Begründung für sie finden, muß man [...] sie Regeln, einem Recht, einem allgemeinem Gesetz, Begriffen unterwerfen.“ Vgl. Derrida (Anm. 13), S. 142. Vgl. auch Hart, The concept of law, 1. Aufl. (1961), S. 216. 56 Vgl. hierzu Simpson (Anm. 12), S. 80 ff., als Vertreter der liberalen, anti-pluralistischen Schule. Hierbei handelt es sich um einen Ansatz, demzufolge der Status eines Staates von der Einhaltung internationaler Normen wie insbesondere der Menschenrechte abhängt. 57 Vgl. Chandler, Empire in Denial, 2006, S. 34 f. 58 Vgl. Steinberg, Stan. J. Int´l L. 40 (2004), 329 (340). A.A.: Schermers, in: Kreijen, State, Sovereignty and International Governance, 2002, S. 185 (192). Zur Kritik vgl. unten S. 183. 59 Vgl. Evans / Sahnoun u.a. (Anm. 45), S. 47. 34 B. Konkrete Betrachtung Die obige Erkenntnis, dass das Völkerrecht der staatlichen Autonomie Grenzen setzt, kann präzisiert werden. Im Folgenden soll ein Überblick darüber gegeben werden, in wie weit das Völkerrecht die Ausgestaltung des politischen Systems, des Justizwesens, der Verwaltung sowie der Wirtschaftsordnung von Staaten determiniert. I. Politisches System Das klassische Völkerrecht nahm verschiedenen politischen Systemen gegenüber grundsätzlich eine neutrale Haltung ein.60 So wurde noch in der Nicaragua- Entscheidung des IGH die Aussage getroffen, das Völkerrecht sei indifferent gegen- über der inneren Struktur eines Staates und dessen tragender Ideologie.61 Eine Bewertung der Staatsform erfolgte traditionell lediglich unter dem Gesichtspunkt der Friedfertigkeit.62 Es zeichnet sich jedoch eine Tendenz zur Betonung demokratischer Strukturen ab. Diese Entwicklung kann auf menschenrechtliche Vorgaben sowie auf das Selbstbestimmungsrecht gestützt werden. 1. Menschenrechtliche Vorgaben Es besteht in zweifacher Hinsicht ein Zusammenhang zwischen menschenrechtlichen Bestimmungen und der demokratischen Organisationsstruktur von Staaten. Ein unmittelbarer Zusammenhang wird durch einzelne menschenrechtliche Garantien hergestellt, die eine demokratische Organisation von Staaten gebieten. Mittelbar besteht ein Zusammenhang zwischen Menschenrechten und Demokratie insoweit, als diese Staatsform sich für die Sicherung sämtlicher Menschenrechte bewährt hat. a. Unmittelbare Vorgaben In menschenrechtlichen Konventionen finden sich Garantien, die in engem Zusammenhang mit demokratischen Systemen stehen.63 An prominenter Stelle ranken die Rechte auf politische Meinungsbildung und –kundgebung. Aus dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPBürg) zählen hierzu die Gedanken- 60 Vgl. Heintze, in: Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, 5. Aufl. (2004), S. 389 (429). 61 Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Merits, I.C.J. Reports 1986, S. 14 (107 f.). 62 Vgl. Heintze, Selbstbestimmungsrecht und Minderheitenrechte im Völkerrecht, 1994, S. 94. Prominentes Beispiel ist das faschistische Regime der Nationalsozialisten. 63 Vgl. Salmon, in: Tomuschat (Hrsg.), Modern Law of Self-Determination, 1993, S. 253 (267).