27 1. Kapitel Völkerrechtliche Grenzen staatlicher Autonomie Es ist Kennzeichen des modernen Völkerrechts, dass es die innere Organisation von Staaten nicht vollends zu deren Disposition stellt.21 Die rudimentäre Normenordnung des Völkerrechts verdichtet sich zunehmend zu einer Art internationaler Verfassung, die die innerstaatliche Ordnung beeinflusst und determiniert.22 Das Völkerrecht ermöglicht damit eine externe Rechtmäßigkeitskontrolle staatlicher Herrschaft.23 Die Berechtigung des Völkerrechts zu einer solchen Kontrolle kann in Frage gestellt werden. Zweifel drängen sich insbesondere aus dem Grund auf, dass das Völkerrecht ein wenig elaboriertes Rechtssystem ist: Die Rechtsordnung manch eines Staates bietet einen weitaus ausgeprägteren Menschenrechtsschutz, als es die Gesamtheit völkerrechtlicher Gewährleistungen zu tun vermag. Nicht anders ist das Bild, das sich in anderen Bereichen des Völkerrechts offenbart. Im Ergebnis kann dieser Einwand jedoch nicht überzeugen. So ist zunächst zu konstatieren, dass eine Vielzahl von Staaten gerade nicht über ein ausgeprägtes Rechtssystem verfügt. Hier besteht Bedarf für eine übergeordnete Kontrolle durch das Völkerrecht. Gleiches gilt für Staaten mit entwickeltem Rechtssystem. Denn es ist keine Seltenheit, dass sich auch diese Staaten vor internationalen Gerichten verantworten müssen. Empirisch betrachtet bewährt sich damit auch hier eine Kontrolle „in zweiter Instanz“ durch das Völkerrecht.24 Schließlich kann die Geltung universaler Regeln mit moralischen Gründen gerechtfertigt werden. Solange die völkerrechtlichen Regeln dem Individualschutz zum Vorteil gereichen, kann es nicht darauf ankommen, ob dies innerhalb oder außerhalb der Grenzen eines bestimmten Staates geschieht.25 Ein jeder Staat ist verpflichtet, sich ihnen zu unterwerfen. Eine Einwirkung des Völkerrechts auf die innere Organisation der Staaten darf jedoch nur in engen Grenzen erfolgen. Die Autonomie der Staaten zählt ungebrochen zu den grundlegenden Prinzipien der geltenden Völkerrechtsordnung. Ihre Achtung ist unentbehrlich für die Sicherung des Weltfriedens.26 Insbesondere muss verhindert werden, dass das Völkerrecht instrumentalisiert wird, um Strukturen des westlichen Verfassungsstaates zu oktroyieren. Dieses Caveat ist in Postkonfliktsituationen von besonderer Bedeutung. Wie die Rechtspraxis des constitutional enginee- 21 Vgl. Thürer, in: FS Pernthaler, 2005, S. 385 (386 f.). 22 Zögernd Kadelbach / Kleinlein, AVR 44 (2005), 235 (265), die den Begriff der Konstitutionalisierung nur unter Vorbehalt auf das Völkerrecht anwenden wollen. Vgl. weitergehend von Bogdandy, Harv. Int´l L. J. 47 (2006), 223 (223 ff.); de Wet, Int´l & Comp. L. Q. 55 (2006), 51 (51 ff.); Cottier / Hertig, Max Planck UNYB 7 (2003), 261 (261 ff.). 23 Vgl. Fink, JZ 7 (1998), 330 (331). 24 Vgl. Buchanan, Justice, Legitimacy, and Self-Determination, 2007, S. 297. 25 Vgl. Buchanan a. a. O., S. 298. 26 Vgl. Kadelbach / Kleinlein (Anm. 22), S. 248. 28 ring in vergangenen Jahren zeigt, sind in vielen Staaten umfassende Transformationen vorgenommen worden.27 Als besonders intensiv erwiesen sich die Einwirkungen auf das politische System, die Verwaltung, die Justiz sowie das wirtschaftliche System. Im Folgenden soll daher untersucht werden, welche Grenzen das Völkerrecht der staatlichen Autonomie setzt. In einer abstrakten Betrachtung wird zunächst skizziert, wie sich das völkerrechtliche Verständnis von Souveränität gewandelt hat. Hieran anschließend wird in einer konkreten Betrachtung erörtert, welche völkerrechtlichen Standards für die Ausgestaltung des politischen Systems, der Verwaltung, der Justiz sowie des wirtschaftlichen Systems von Staaten existieren. Besonderes Augenmerk gebührt dabei menschenrechtlichen Vorgaben und dem Selbstbestimmungsrecht der Völker. A. Abstrakte Betrachtung I. Das hergebrachte Verständnis von Souveränität Im klassischen Völkerrecht bezeichnete die Souveränität die höchste, unabgeleitete staatliche Herrschaftsgewalt.28 Ideengeschichtliche Ursprünge dieses Begriffes finden sich bereits bei Bodin, demzufolge unter Souveränität die dem Staat „eignende absolute und zeitlich unbegrenzte Gewalt“ zu verstehen ist.29 Die Ersetzung privater Gewalten durch eine oberste öffentliche Gewalt hat eine Ordnungs- und Koordinationsfunktion, die wichtiges Kennzeichen von Staatlichkeit ist.30 Die Souveränität erlaubt es, im Innenverhältnis, d.h. in Beziehung des Souveräns zum eigenen Staatsvolk, eine bestimmte Ordnung zu etablieren und aufrechtzuerhalten. Im Außenverhältnis grenzt sie zwischenstaatliche Herrschaftsräume voneinander ab und ermöglicht die Pflege auswärtiger Beziehungen. Kennzeichen der klassischen Souveränität war ihre weitestgehend vorbehaltslose Gewährung. Es existierten keine rechtlichen Vorgaben für die Ordnung, die der Souverän im Staatsinneren etablieren durfte.31 Auch im Außenverhältnis wurden dem Souverän kaum rechtliche Schranken gesetzt. Eine Ausnahme bestand nur insoweit, als die Souveränität eines Staates ihre Grenzen in der Souveränität der anderen Staaten fand.32 Dieses streng formale Verständnis von Souveränität wurde 27 Vgl. Thürer, in: FS Pernthaler (Anm. 21), S. 402. 28 Rein begrifflich ist die Souveränität nicht die Staatsgewalt selbst, sondern eine Eigenschaft derselben. Vgl. hierzu Kelsen, in: Kurz (Hrsg.), Volkssouveränität und Staatssouveränität, 1970, S. 164 (165). Aufgrund ihres bestimmenden Charakters wird die Souveränität jedoch häufig mit der souveränen Staatsgewalt gleichgesetzt. 29 Vgl. Bodin, Sechs Bücher über den Staat, Buch I-III, Übers. Wimmer, 1981, S. 205. 30 Vgl. Randelzhofer, in: Isensee / Kirchhoff, Handbuch des Staatsrechts, Bd. I, 2. Aufl. (1995), S. 691 (694). 31 Vgl. Haltern, Was bedeutet Souveränität?, 2007, S. 16. 32 Vgl. Delbrück, Ind. J. Global Leg. Stud. 9 (2002), 401 (427). 29 ergänzt durch den Grundsatz der Gleichheit der Staaten sowie das Prinzip der Nichtintervention. In ihrer klassischen Ausprägung erwies sich die Souveränität somit als ein negatives Konzept.33 Das Adjektiv „negativ“ bringt zum Ausdruck, dass sie auf die Unabhängigkeit und das Alleinsein von Staaten ausgerichtet war. Der innerstaatlichen Ordnung wurde keine Bedeutung beigemessen. Krisenerscheinungen dieses Souveränitätsverständnisses waren vielmehr Grenz- und Jurisdiktionsstreitigkeiten. II. Gründe für einen Verständniswandel Verschiedene Faktoren haben dem Begriff Souveränität neue Konturen verliehen. Diese Einflüsse betreffen zum einen die äußere Souveränität, d.h. das Verhältnis zwischen Staaten, zum anderen die innere Souveränität, d.h. das Verhältnis zwischen Staat und Bürger.34 1. Äußere Souveränität Hinsichtlich der äußeren Souveränität sticht der Paradigmenwechsel von der Koexistenz zur Kooperation der Völkerrechtssubjekte ins Auge.35 Die Verfestigung der internationalen Beziehungen wird aus zwei Richtungen forciert. Einerseits zeigen globale Gefahren wie drohende Umweltkatastrophen, Unterentwicklung oder internationaler Terrorismus die Grenzen unilateralen Handelns auf. Es besteht ein faktischer Zwang, sich in ein Netz internationaler Institutionen und Regime einzufügen, um staatsübergreifend derartigen Einflüssen zu begegnen.36 Andererseits verheißen 33 Vgl. Kahn, Stan. J. Int´l L. 40 (2004), 259 (262 f.), der die Begriffe negative und positive Souveränität in Anlehnung an den Freiheitsbegriff Isaiah Berlins verwendet. In der Terminologie Berlins müssen negative und positive Freiheit voneinander unterschieden werden. Die negative Freiheit betrifft das Freisein von äußerem Zwang. Die positive Freiheit hingegen betrifft die Möglichkeit, in Selbstbestimmtheit handeln zu können. In den Worten Berlins: „Die Antwort auf die Frage ´Wer regiert mich?´ ist logisch wohlunterschieden von der Frage ´Wie weit engen Staat oder Regierung mich ein?´“ Vgl. Berlin, Freiheit – Vier Versuche, 2006, S. 210. Vgl. auch R. Jackson, Quasi-States: Sovereignty, International Relations, and the Third World, 1990, S. 26 ff. 34 Die Untergliederung des Begriffes Souveränität in verschiedene Ausprägungen ist maßgeblich durch Krasner beeinflusst worden, der vier verschiedene Facetten der Souveränität voneinander unterscheidet. Vgl. Krasner, Sovereignty - Organised Hypocrisy, 1999, S. 9 ff. 35 Vgl. hierzu Slaughter, Stan. J. Int´l L. 40 (2004), 283 (326); Stacy, Stan. L. Rev. 55 (2002 – 2003), 2029 (2040 ff.); J. Jackson, Am. J. Int´l L. 97 (2003), 782 (784); Haltern (Anm. 31), S. 77. Chayes / Handler Chayes betrachten die Kooperation im internationalen System sogar als wesentliches Merkmal des neuen Souveränitätsbegriffs. Vgl. Chayes / Handler Chayes, The New Sovereignty – Compliance with Regulatory Agreements, 1995, S. 27 36 Vgl. Hobe, Der offene Verfassungsstaat zwischen Souveränität und Interdependenz, 1998, S. 390.