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Thomas Vießmann, Zum Prüfungsaufbau: Gedankliche Gliederung nach Zulässigkeit der Aufgabenübertragung dem Grunde nach und der konkreten Struktur und Organisation des Bundesausschusses in:

Thomas Vießmann

Die demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses zu Entscheidungen nach § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V, page 140 - 142

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4229-8, ISBN online: 978-3-8452-1619-5 https://doi.org/10.5771/9783845216195

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 623

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140 als Norm einzustufen oder wie Normen zu behandeln sind (zum Beispiel wegen der Form, des Verfahrens etc.)639, ist an dieser Stelle nicht von Belang640. III. Legitimation für die Wahrnehmung der konkreten Aufgabe durch den Bundesausschuss Aus den bisherigen Ausführungen, welche ja die funktional dezentralisierte Verwaltung allgemein betreffen, lässt sich einerseits zwanglos entnehmen, dass das Gebot demokratischer Legitimation nach Art. 20 Abs. 2 GG auch für den Bundesausschuss gilt. Denn einerseits erstreckt es sich generell auch auf die funktional dezentralisierte Verwaltung. Zum anderen stellen die Entscheidungen des Bundesausschusses nach den oben genannten Kriterien641 eindeutig eine Ausübung von Staatsgewalt dar. Angesichts dieser Evidenz erübrigt sich eine eingehende Subsumtion. Damit steht also die Legitimationsbedürftigkeit fest. Die Frage ist nun, ob eine hinreichende demokratische Legitimation festgestellt werden kann. 1. Zum Prüfungsaufbau: Gedankliche Gliederung nach Zulässigkeit der Aufgaben- übertragung dem Grunde nach und der konkreten Struktur und Organisation des Bundesausschusses Die materiell-rechtliche Prüfung, ob eine ganz konkrete Ausübung von Staatsgewalt dem Gebot demokratischer Legitimation entspricht, ist dadurch charakterisiert, dass Prüfungsweg und Ergebnisfindung - gerade bei der dezentralisierten Verwaltung oft kaum transparent und objektivierbar sind. Das liegt aber nicht an der Unzulänglichkeit der Juristen, sondern in der Natur der Sache. Die Frage demokratischer Legitimation gehorcht keinem Subsumtionsautomatismus, sondern erfordert stets eine Gesamtabwägung aller Umstände des Einzelfalls. Dennoch soll mit der im Folgenden dargestellten und praktizierten Gliederung erreicht werden, dass die Prüfung der demokratischen Legitimation methodisch zumindest in beschränktem Maße objektiviert werden kann. ber“ zu bezeichnen - so aber Butzer/Kaltenborn, Demokratische Legitimation, S. 333; vgl. auch Axer, Selbstverwaltung in der gesetzlichen Krankenversicherung, Verw 35 (2002), S. 377 <395>. 639 Vgl. nur Engelhard, Rechtsschutz, S. 132 <133>: Die Entscheidungen des Bundesausschusses seien in Form von Richtlinien zu treffen, welche „nach herrschender und zutreffender Auffassung“ untergesetzliche Rechtsnormen darstellten; Seeringer, Gemeinsamer Bundesausschuss, S. 135 f.. 640 Angesichts dessen spielt keine Rolle, dass auch die Richtlinien über neue Untersuchungs- und Behandlungsmethoden nach § 92 Abs. 8 SGB V Bestandteil des Bundesmantelverträge sind (a.A. Seeringer, Gemeinsamer Bundesausschuss, S. 135). 641 Vgl. oben S. 53 ff. 141 Entsprechend dem oben642 gewonnenen Ergebnis, dass ein besonderer rechtfertigender Grund für eine Aufgabenverlagerung in die funktional dezentralisierte Verwaltung gegeben sein muss, und gemäß der gedanklichen Untergliederung, die der Wasserverbands-Entscheidung zugrunde liegt643, soll zunächst der - in erster Linie aufgabenbezogenen - Frage nachgegangen werden, ob der Gesetzgeber die konkrete Angelegenheit in die funktional dezentralisierte Verwaltung übertragen durfte, oder ob er sie nicht dem Staat im engeren Sinn vorbehalten musste. Auf den konkreten Fall bezogen geht es im Rahmen dieses Prüfungspunktes also um das Problem, ob es überhaupt zulässig war, die Entscheidung über die Anerkennung nach § 135 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB V auf solche Einheiten zu verlagern, deren Organe und Amtswalter nicht in einer ununterbrochenen Kette vom Staatsvolk weg personell-organisatorisch legitimiert sind. Das hängt zunächst vom Wesen der zu erfüllenden Aufgabe ab. Dagegen bleibt die konkrete Ausgestaltung der Aufgabenerfüllung durch den Bundesausschuss, vor allem dessen Binnenstruktur, bei dieser Bewertung der Zulässigkeit der Aufgabenexemtion "dem Grunde nach" noch außer Betracht. Sollte sich die Aufgabenexemtion als dem Grunde nach zulässig erweisen, wird dann in einer zweiten Stufe zu prüfen sein, ob die Binnenstruktur des Bundesausschusses eine nicht mehr vertretbare Fremdbestimmung über die Versicherten hinreichend ausschließt644. Andernfalls stünde bereits vorzeitig fest, dass die Entscheidungszuständigkeit des Bundesausschusses über neue Untersuchungs- und Behandlungsmethoden von vornherein verfassungswidrig wäre, ohne dass es noch darauf ankäme, wie der Bundesausschuss konkret strukturiert und besetzt ist. Diese prüfungstechnische Untergliederung soll allein dazu dienen, die Erwägungen, die in den Prüfungsprozess einfließen (müssen), transparenter zu strukturieren. Sie ist indes nicht nach der Natur der Sache vorgegeben, sondern verkörpert ein künstliches „Instrumentarium“. Denn die hier vorgeschlagenen Prüfungsschritte - einerseits die aufgabenbezogene Betrachtungsweise, andererseits die „Inaugenscheinnahme“ der Binnenstruktur des Bundesausschusses - lassen sich nicht stringent voneinander trennen; sie sind nicht autark. Vielmehr bestehen zwischen ihnen vielfältige Interdependenzen und Wechselbezüglichkeiten. So kann beispielsweise eine „hochdemokratisierte“ Binnenstruktur durchaus im Stande sein, die aufgabenbezogenen Anforderungen abzumildern, ohne dass das erforderliche Legitimationsniveau unterschritten wäre. Im Gegenzug erschiene es nicht ausgeschlossen, sich mit einer suboptimalen Binnenstruktur dann zufrieden zu geben, wenn die konkret in 642 Oben S. 111 ff. 643 Vgl. BVerfGE 107, 59 <93>: Der Zweite Senat nimmt eine Zweiteilung dergestalt vor, dass er die Frage nach der Ausgestaltung der Selbstverwaltung dann stellt, wenn der Gesetzgeber im ersten Schritt für bestimmte öffentliche Aufgaben die Organisationsform der Selbstverwaltung gewählt hat; dabei liegt nahe, zunächst zu prüfen, ob bereits dieser Wahl des Gesetzgebers verfassungsrechtliche Hinderungsgründe entgegen stehen. 644 Eine wohl vergleichbare Differenzierung nimmt Luthe, Rechtsetzungskompetenzen im Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung, SGb 1992, S. 580 <581>, vor: Er trennt im Hinblick auf anstaltliche Regelungsbefugnisse einerseits die „Ausübung“ anstaltlicher Regelungsbefugnisse von der „Verleihung“ von Rechtsetzungsgewalt. 142 Frage stehende Aufgabe geradezu nach einer Exemtion „verlangt“, wenn also diese quasi auf der Hand liegt. Also: Das Bemühen dieser Arbeit, die Prüfung der demokratischen Legitimation des Bundesausschusses mit einer nachvollziehbaren und auch objektivierbaren Struktur zu versehen, darf nicht darüber hinweg täuschen, dass es sich letztendlich doch um einen Prozess der Gesamtabwägung handelt. 2. Positive Gründe, die konkrete Aufgabe im Wege der funktional dezentralisierten Verwaltung zu lösen Um die Stellung des Staatsvolkes als Träger aller Staatsgewalt nicht in verfassungswidriger Weise zu entwerten, bedarf es also einer spezifischen Rechtfertigung dafür, originär staatliche Aufgaben im Wege einer Exemtion auf Einheiten der funktional dezentralisierten Verwaltung zu übertragen. Wie aber muss ein tauglicher Rechtfertigungsgrund aussehen? Es genügt nicht, dass eine Exemtion nur keine Nachteile befürchten lässt (etwa die Gefahr eines Machtmissbrauchs), sondern sie muss vielmehr einen positiven Vorteil in Aussicht stellen, der den aus der Sicht des Staatsvolks als originären Legitimationssubjekts bestehenden Nachteil - das ist gerade der Entzug von Aufgaben - aufzuwiegen im Stande ist. Funktional dezentralisierte Verwaltung soll gerade zu einer sachgerechten Differenzierung der staatlichen Entscheidungsstrukturen beitragen645. Auf einen solchen fördernden Beitrag zur Optimierung des demokratischen Gefüges kann nicht verzichtet werden. Exemtionsgründe der hier gesuchten Art müssen eine materielle Essenz aufweisen, damit sie geeignet sein können, die Partikularisierung und Autonomisierung der Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu rechtfertigen. Dagegen scheint der 6. Senat des Bundessozialgerichts in seinem Methadon-Urteil einem eher formal-organisatorischen Ansatz zuzusprechen. Der Duktus der Entscheidung vermittelt bei unbefangener Lektüre durchaus etwas den Eindruck, der 6. Senat habe sich darauf konzentriert, die Eigenschaft des Bundesausschusses als Anstalt des öffentlichen Rechts nachzuweisen646. Diese Kategorisierung - zu der sich der Senat denn auch tatsächlich in der Lage sieht647 - zusammen mit dem Umstand, dass eine hinreichende parlamentsgesetzliche Determinierung gegeben sei648, scheint für ihn Grund genug zu sein, die Aufgabenexemtion für zulässig zu erachten. Sachliche Rechtfertigungsgründe sucht er dagegen nicht; er scheint schon gar nicht von dem hier gewählten Ansatz auszugehen, die Aufgabenexemtion sei dem Grunde nach rechtfertigungsbedürftig - weil quasi eine Ausnahme von der Regel. Sollte die Methadon- Entscheidung, so gedeutet, nicht fehlinterpretiert worden sein, könnte dem Bundessozialgericht insoweit nicht zugestimmt werden. 645 Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 83 646 Vgl. BSGE 78, 70 <80 f.> 647 BSGE 78, 70 <81> 648 Vgl. BSGE 78, 70 <80>

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Zusammenfassung

Der Gemeinsame Bundesausschuss gestaltet wesentlich den Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung. Seine demokratische Legitimation wurde in der Vergangenheit intensiv und kontrovers diskutiert.

Der Autor hat die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur demokratischen Legitimation eingehend ausgewertet und daraus ein neues, praxisgerechtes Legitimationsmodell für den Gemeinsamen Bundesausschuss nach dem SGB V entwickelt. Die bei dieser Betrachtung berücksichtigten, zahlreichen rechtlichen Parameter sind differenziert, objektivierbar und generalisierbar herausgearbeitet. Nicht zuletzt deshalb erweist sich die Arbeit auch für andere Verwaltungsformen außerhalb der klassischen, ministerial gesteuerten Verwaltung als aufschlussreich. Für diese „unkonventionellen“ Verwaltungstypen darf an der in ununterbrochenen Legitimationsketten verhafteten Dogmatik nicht mehr festgehalten werden. Die flexiblen verfassungsrechtlichen Vorgaben lassen es vielmehr zu, pragmatische Erwägungen in angemessener Weise zu berücksichtigen, wobei der Autor auf seine Erfahrungen als Sozialrichter zurückgreifen konnte.