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Thomas Vießmann, Zusammenfassung in:

Thomas Vießmann

Die demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses zu Entscheidungen nach § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V, page 133 - 134

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4229-8, ISBN online: 978-3-8452-1619-5 https://doi.org/10.5771/9783845216195

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 623

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133 4. Legitimatorische Besonderheiten im Vergleich zur unmittelbaren Staatsverwaltung im Bereich der sachlich-inhaltlichen Legitimation Die oben erwähnte Auslagerung aus dem Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung führt dazu, dass die innerhalb des hierarchischen Gefüges des Ministerialsystems bestehende umfassende Organaufsicht nicht gegeben ist. Die Aufsicht des Staates über den Bundesausschuss regelt § 92 Abs. 10 SGB V. Danach führt die Aufsicht das Bundesministerium für Gesundheit, wobei die §§ 67, 88 und 89 SGB IV für entsprechend anwendbar erklärt werden. Jedoch erstreckt sich die Aufsicht nicht auf Sachentscheidungen605. Für die Entscheidungen des Bundesausschusses zu neuen Untersuchungs- und Behandlungsmethoden sieht § 94 SGB V ein besonderes „Aufsichts“-Verfahren vor. Die vom Bundesausschuss beschlossenen Richtlinien müssen dem Bundesministerium für Gesundheit vorgelegt werden. Diesem steht eine Beanstandungsrecht innerhalb von zwei Monaten zu (§ 94 Abs. 1 Satz 1 und 2 SGB V). Werden die Richtlinien nicht beanstandet, werden sie nach Ablauf dieser zwei Monate und nach ihrer Bekanntmachung rechtswirksam; erfolgt eine Beanstandung, werden sie nicht wirksam606. Aus dem Kontext mit § 94 Abs. 1 Satz 5 SGB V lässt sich herauslesen, dass diese Beanstandungsoption nicht nur bei Einwendungen gegen schon erlassene Richtlinien existiert, sondern dass das Bundesministerium auch den ausstehenden Erlass von Richtlinien einfordern kann607. Mit dem GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz hat sich der formale Rahmen für das Bundesgesundheitsministerium insbesondere dadurch verbessert, dass der durch § 94 Abs. 1 Satz 2 SGB V bewirkte Zeitdruck aufgehoben wird, wenn weitere Ermittlungen im Sinn von § 94 Abs. 1 Satz 3 SGB V durchgeführt werden. Umstritten ist, ob das Beanstandungsrecht sich auf eine bloße Rechtsaufsicht erstreckt, oder ob auch Zweckmäßigkeitserwägungen und Wertungsfragen aufsichtlicher Kontrolle unterliegen (Fachaufsicht608). 5. Zusammenfassung Wie bereits generell für die funktional dezentralisierte Verwaltung festgestellt wurde, fehlt auch dem Bundesausschuss eine personelle demokratische Legitimation609. Auch die sachlich-inhaltliche Legitimation erscheint wegen der weisungs- und auf- 605 Auktor in: LPK-SGB V, § 92 RdNr. 13 606 Auktor in: LPK-SGB V, § 94 RdNr. 4 607 Vgl. zu den einzelnen Fallgestaltungen des Beanstandungsrechts Kaltenborn, Richtliniengebung durch ministerielle Ersatzvornahme, VSSR 2000, S. 249 <269 ff.> 608 Zum Begriff der „Fachaufsicht“ vgl. Hebeler, Verfassungsrechtliche Probleme „besonderer“ Rechtssetzungsformen funktionaler Selbstverwaltung, DÖV 2002, S. 936 <942>, m.w.N. 609 So das Bundesverwaltungsgericht in der (Vorlage-) Entscheidung BVerwGE 106, 64, die Anlass für die Wasserverbands-Entscheidung des Zweiten Senats (BVerfGE 107, 59) war; vgl. auch Muckel, Die Selbstverwaltung auf dem Prüfstand des Demokratieprinzips, NZS 2002, S. 118 <124>. 134 sichtsbezogenen Sonderstellung des Bundesausschusses nicht unproblematisch. Es kann somit insgesamt nicht von einer idealtypischen demokratischen Legitimation gesprochen werden610. Jedoch hat der Zweite Senat in der Wasserverbands- Entscheidung aufgezeigt, dass möglicherweise andere Legitimationsmodelle als das der ununterbrochenen pyramidalen Legitimationsketten fruchtbar gemacht werden können611. Ob Legitimationsmuster, die dem entsprechen, hier vorliegen, ist im Folgenden zu prüfen. II. Rechtscharakter der Entscheidung des Bundesausschusses über eine Untersuchungs- oder Behandlungsmethode Die verfassungsrechtliche Bewertung hängt wesentlich davon ab, wie die Anerkennung oder Nichtanerkennung neuer Untersuchungs- und Behandlungsmethoden durch den Bundesausschuss rechtlich zu qualifizieren ist. Nur so ist gewährleistet, dass sie in ihrer richtigen Bedeutung am Gebot demokratischer Legitimation gemessen werden612. Konkret geht es darum, ob es sich dabei um einen Akt der Rechtsetzung, worunter typischerweise abstrakt-generelle Regelungen verstanden werden, oder um eine Einzelfallregelung handelt613. In diesem Zusammenhang sollte nicht auf die Form, in der die Entscheidungen ergehen, sondern auf den materiellen Inhalt abgestellt werden614. Zwar mag es bei der Frage, ob bei einem Rechtsakt eine Rechtsverordnung im Sinn von Art. 80 GG vorliegt, angezeigt sein, in erster Linie auf dessen Form abzustellen615. Ebenso macht es Sinn, bei der Prüfung, ob eine Regelung im Einzelfall im Sinn von § 35 VwVfG, § 31 SGB X gegeben ist616 und damit der Anwendungsbereich des Verwal- 610 Vgl. Plantholz, Außenseiterwirkung, S. 549 <553> 611 BVerfGE 107, 59 <91 ff.>; zu weiteren Legitimationsarten vgl. Schmidt-Aßmann, Verwaltungslegitimation als Rechtsbegriff, AöR 116 (1991), S. 329 <368 ff.> 612 Vgl. BVerfGE 17, 155 <163 f.>; 33, 90 <100>; 44, 322 <339 f.> 613 Dem kam auch im Urteil des Senats vom 17. Dezember 2002 zu den Festbeträgen für Arzneiund Hilfsmittel ausschlaggebende Bedeutung zu, vgl. BVerfGE 106, 275 <305 ff.>. 614 Auch wenn das Vorliegen einer Rechtsnorm grundsätzlich sowohl anhand formeller als auch materieller Merkmale geprüft wird (Hill, Rechtsdogmatische Probleme der Gesetzgebung, Jura 1986, S. 286; von Mutius, Rechtsnorm und Verwaltungsakt, in: Festschrift für Wolff zum 75. Geburtstag, S. 167 <176 ff.>). 615 Vgl. Bryde in: von Münch/Kunig, Grundgesetzkommentar, Art. 80 RdNr. 8; Brenner in: von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Art. 80 RdNr. 15; von Mutius, Rechtsnorm und Verwaltungsakt, in: Festschrift für Wolff zum 75. Geburtstag, S. 167 <177>; zur formellen Rechtsverordnung Wilke, Bundesverfassungsgericht und Rechtsverordnungen, AöR 98 (1973), S. 196 <202 f.>; vgl. zum formalen Gesetzesbegriff Ossenbühl in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band V, § 100 RdNr. 13 616 Vgl. dazu allgemein Hill, Rechtsdogmatische Probleme der Gesetzgebung, Jura 1986, S. 286 <287>; Erichsen in: Ders./Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Auflage 2002, § 12 RdNr. 45 ff.; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Band 2, § 45 RdNr. 76 ff.; Lübbe, Anwendungsverbote bei Grundwasserbelastungen durch Pflanzenschutzmittel, BayVBl 1995, S. 97 <98 ff.>

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Zusammenfassung

Der Gemeinsame Bundesausschuss gestaltet wesentlich den Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung. Seine demokratische Legitimation wurde in der Vergangenheit intensiv und kontrovers diskutiert.

Der Autor hat die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur demokratischen Legitimation eingehend ausgewertet und daraus ein neues, praxisgerechtes Legitimationsmodell für den Gemeinsamen Bundesausschuss nach dem SGB V entwickelt. Die bei dieser Betrachtung berücksichtigten, zahlreichen rechtlichen Parameter sind differenziert, objektivierbar und generalisierbar herausgearbeitet. Nicht zuletzt deshalb erweist sich die Arbeit auch für andere Verwaltungsformen außerhalb der klassischen, ministerial gesteuerten Verwaltung als aufschlussreich. Für diese „unkonventionellen“ Verwaltungstypen darf an der in ununterbrochenen Legitimationsketten verhafteten Dogmatik nicht mehr festgehalten werden. Die flexiblen verfassungsrechtlichen Vorgaben lassen es vielmehr zu, pragmatische Erwägungen in angemessener Weise zu berücksichtigen, wobei der Autor auf seine Erfahrungen als Sozialrichter zurückgreifen konnte.