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Thomas Vießmann, Zur Frage einer personellen demokratischen Legitimation des Bundesausschusses in:

Thomas Vießmann

Die demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses zu Entscheidungen nach § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V, page 131 - 133

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4229-8, ISBN online: 978-3-8452-1619-5 https://doi.org/10.5771/9783845216195

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 623

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131 § 91 Abs. 9 SGB V das Problem der demokratischen Legitimation des Bundesausschusses keineswegs erledigt hat. Die optimale demokratische Legitimation des Deutschen Bundestages vermag nicht, den Bundesausschuss so weit zu durchdringen, dass seine Funktionalität davon erfasst würde; das würde den Zurechnungszusammenhang zum Staatsvolk zu sehr auflösen und dem Bundesausschuss unangemessene Eigendynamik zubilligen. Die Funktionalität des Bundesausschusses bedarf vielmehr einer „eigenen“ demokratischen Legitimation592. 3. Zur Frage einer personellen demokratischen Legitimation des Bundesausschusses Die Mitglieder des Bundesausschusses haben ihr Amt nicht im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder durch einen seinerseits legitimierten Amtsträger oder mit dessen Zustimmung erhalten593. Das zeigt die folgende Darstellung594: Der Bundesausschuss ist regelmäßig mit 21 Mitgliedern besetzt. Neun Vertretern der Ärzte stehen neun Kassenvertreter gegenüber. Hinzu kommen zwei weitere unparteiische Mitglieder und ein unparteiischer Vorsitzender595. Die betroffenen Ärzte wählen ihre Vertreter in die Vertreterversammlung der Kassenärztlichen Vereinigung (§ 80 Abs. 1 Satz 1 SGB V), die ihrerseits Vertreter in die Vertreterversammlung der Kassenärztlichen Bundesvereinigung wählt (§ 80 Abs. 1 Satz 3 SGB V) und diese wiederum nach Maßgabe ihrer Satzung ihre Vertreter in den Bundesausschuss596. In der Regel sind es die Mitglieder des Vorstandes, die in den Ausschuss entsandt werden597. Die Versicherten wählen im Rahmen der Sozialversi- 592 Richtig ist daher, wenn Schimmelpfeng-Schütte in einem aktuellen Beitrag, der das neue Recht zugrunde legt (Die Entscheidungsbefugnisse des Gemeinsamen Bundesausschusses, NZS 2006, S. 567 ff.), die demokratische Legitimation des Bundesausschusses unvermindert problematisiert (ebenso dies. in: Schnapp/Wigge, Handbuch des Vertragsarztrechts, § 7 RdNr. 50). 593 Vgl. BVerfGE 107, 59 <88>; vgl. dazu auch BVerfGE 83, 130 <149> (Entscheidung zur Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften), wo das Bundesverfassungsgericht die personelle demokratische Legitimation angenommen hat, weil die weiteren Beisitzer durch den Minister als Mitglied einer dem Parlament verantwortlichen Regierung ernannt werden. Dadurch unterscheidet sich der Bundesausschuss gravierend von der Bundesprüfstelle nach dem Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften; vgl. BVerfG NJW 1991, S. 1471 <1474>: Die Beisitzer aus den in § 9 Abs. 2 GjS genannten Bereichen handelten bei ihrer Tätigkeit nicht als Private, sondern als Träger eines Amtes, das ihnen mit der Ernennung durch den Bundesminister übertragen worden sei. Die Ernennung durch den Minister als Mitglied einer dem Parlament verantwortlichen Regierung vermittle ihnen zugleich die demokratische Legitimation. 594 Vgl. Hebeler, Verfassungsrechtliche Probleme „besonderer“ Rechtssetzungsformen funktionaler Selbstverwaltung, DÖV 2002, S. 936 <941>; Seeringer, Gemeinsamer Bundesausschuss, S. 33 ff. 595 Hänlein, Rechtsquellen, S. 460 596 Vgl. BSGE 82, 41 <47> 597 Hänlein, Rechtsquellen, S. 460: Oldiges, Kurfürst, König, Kaiser gar?, Gesundheit und Gesellschaft 11/1998, S. 28 <31> 132 cherungswahlen (§ 45 SGB IV)598 ihre Vertreter in den Verwaltungsrat der Krankenkasse (§ 46 in Verbindung mit § 31 Abs. 3 a SGB IV). Dieser entsendet dann - sofern die Krankenkasse nicht ohnehin die Rechte und Pflichten des Landesverbandes wahrnimmt - seine Vertreter in den Verwaltungsrat des Landesverbandes (§ 209 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 3 SGB V), dieser wiederum seine Vertreter in den Verwaltungsrat des Bundesverbandes der Krankenkassen (§ 215 Abs. 1 Satz 1 SGB V), und dieser bestimmt seine Vertreter für den Bundesausschuss599; es handelt sich dabei nicht um eine Wahl, sondern um eine Bestellung (§ 91 Abs. 2 Satz 4 SGB V)600. Sowohl die Verwaltungsräte bei den einzelnen Krankenkassen als auch die bei den Landesverbänden und den Bundesverbänden sind grundsätzlich hälftig mit Vertretern der Versicherten und der Arbeitgeber besetzt (vgl. § 44 Abs. 1 Nr. 1 SGB IV, § 209 Abs. 2 Satz 1, § 215 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 209 Abs. 2 Satz 1 SGB V). Die Ersatzkassen haben sich auf freiwilliger Basis (vgl. § 212 Abs. 5 SGB V) zu insgesamt zwei Verbänden - beide eingetragene Vereine - zusammengeschlossen. Für deren Verfassung gelten die Vorschriften des Bürgerlichen Rechts in Verbindung mit der Vereinssatzung601. Meist werden die hauptamtlichen Vorstandsvorsitzenden des jeweiligen Spitzenverbandes entsandt602. Über den Ausschussvorsitzenden und die zwei weiteren unparteiischen Mitglieder sollen sich die Kassenärztliche Bundesvereinigung, die Bundesverbände der Krankenkassen, die Bundesknappschaft und die Verbände der Ersatzkassen einigen (§ 91 Abs. 2 Satz 2 SGB V). Kommt keine Einigung zu Stande, fällt die Pflicht zur Berufung des unparteiischen Vorsitzenden und der unparteiischen Mitglieder dem Bundesgesundheitsministerium zu (§ 91 Abs. 2 Satz 3 SGB V). Die Wahrnehmung der fraglichen Entscheidungstätigkeit in funktional dezentralisierter Verwaltung führt hier dazu, dass die Entscheidungen des Bundesausschusses auf das Staatsvolk, so wie es Art. 20 Abs. 2 GG meint, nicht im Sinn einer personellen demokratischen Legitimation zurückgeführt werden können603; die unmittelbare Legitimationskette Wahl/Bestellung/Ernennung fehlt. Die personelle Bestellung der im Bundesausschuss agierenden Entscheidungsträger lässt sich also nicht auf einen staatlichen Akt zurückführen, der eine unmittelbare Rückanbindung zum Staatsvolk bewirken könnte604. 598 Die Sozialversicherungswahlen finden turnusmäßig alle sechs Jahre statt, § 58 Abs. 2 SGB IV. 599 BSGE 82, 41 <47> 600 Roters, Kontrolldichte, S. 36 601 Hänlein in: LPK-SGB V, § 212 SGB V RdNr. 5 602 Hänlein, Rechtsquellen, S. 461: Oldiges, Kurfürst, König, Kaiser gar?, Gesundheit und Gesellschaft 11/1998, S. 28 <31> 603 Vgl. Castendiek, Versichertenbeteiligung, S. 71 <75> 604 Hänlein, Rechtsquellen, S. 486 133 4. Legitimatorische Besonderheiten im Vergleich zur unmittelbaren Staatsverwaltung im Bereich der sachlich-inhaltlichen Legitimation Die oben erwähnte Auslagerung aus dem Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung führt dazu, dass die innerhalb des hierarchischen Gefüges des Ministerialsystems bestehende umfassende Organaufsicht nicht gegeben ist. Die Aufsicht des Staates über den Bundesausschuss regelt § 92 Abs. 10 SGB V. Danach führt die Aufsicht das Bundesministerium für Gesundheit, wobei die §§ 67, 88 und 89 SGB IV für entsprechend anwendbar erklärt werden. Jedoch erstreckt sich die Aufsicht nicht auf Sachentscheidungen605. Für die Entscheidungen des Bundesausschusses zu neuen Untersuchungs- und Behandlungsmethoden sieht § 94 SGB V ein besonderes „Aufsichts“-Verfahren vor. Die vom Bundesausschuss beschlossenen Richtlinien müssen dem Bundesministerium für Gesundheit vorgelegt werden. Diesem steht eine Beanstandungsrecht innerhalb von zwei Monaten zu (§ 94 Abs. 1 Satz 1 und 2 SGB V). Werden die Richtlinien nicht beanstandet, werden sie nach Ablauf dieser zwei Monate und nach ihrer Bekanntmachung rechtswirksam; erfolgt eine Beanstandung, werden sie nicht wirksam606. Aus dem Kontext mit § 94 Abs. 1 Satz 5 SGB V lässt sich herauslesen, dass diese Beanstandungsoption nicht nur bei Einwendungen gegen schon erlassene Richtlinien existiert, sondern dass das Bundesministerium auch den ausstehenden Erlass von Richtlinien einfordern kann607. Mit dem GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz hat sich der formale Rahmen für das Bundesgesundheitsministerium insbesondere dadurch verbessert, dass der durch § 94 Abs. 1 Satz 2 SGB V bewirkte Zeitdruck aufgehoben wird, wenn weitere Ermittlungen im Sinn von § 94 Abs. 1 Satz 3 SGB V durchgeführt werden. Umstritten ist, ob das Beanstandungsrecht sich auf eine bloße Rechtsaufsicht erstreckt, oder ob auch Zweckmäßigkeitserwägungen und Wertungsfragen aufsichtlicher Kontrolle unterliegen (Fachaufsicht608). 5. Zusammenfassung Wie bereits generell für die funktional dezentralisierte Verwaltung festgestellt wurde, fehlt auch dem Bundesausschuss eine personelle demokratische Legitimation609. Auch die sachlich-inhaltliche Legitimation erscheint wegen der weisungs- und auf- 605 Auktor in: LPK-SGB V, § 92 RdNr. 13 606 Auktor in: LPK-SGB V, § 94 RdNr. 4 607 Vgl. zu den einzelnen Fallgestaltungen des Beanstandungsrechts Kaltenborn, Richtliniengebung durch ministerielle Ersatzvornahme, VSSR 2000, S. 249 <269 ff.> 608 Zum Begriff der „Fachaufsicht“ vgl. Hebeler, Verfassungsrechtliche Probleme „besonderer“ Rechtssetzungsformen funktionaler Selbstverwaltung, DÖV 2002, S. 936 <942>, m.w.N. 609 So das Bundesverwaltungsgericht in der (Vorlage-) Entscheidung BVerwGE 106, 64, die Anlass für die Wasserverbands-Entscheidung des Zweiten Senats (BVerfGE 107, 59) war; vgl. auch Muckel, Die Selbstverwaltung auf dem Prüfstand des Demokratieprinzips, NZS 2002, S. 118 <124>.

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Zusammenfassung

Der Gemeinsame Bundesausschuss gestaltet wesentlich den Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung. Seine demokratische Legitimation wurde in der Vergangenheit intensiv und kontrovers diskutiert.

Der Autor hat die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur demokratischen Legitimation eingehend ausgewertet und daraus ein neues, praxisgerechtes Legitimationsmodell für den Gemeinsamen Bundesausschuss nach dem SGB V entwickelt. Die bei dieser Betrachtung berücksichtigten, zahlreichen rechtlichen Parameter sind differenziert, objektivierbar und generalisierbar herausgearbeitet. Nicht zuletzt deshalb erweist sich die Arbeit auch für andere Verwaltungsformen außerhalb der klassischen, ministerial gesteuerten Verwaltung als aufschlussreich. Für diese „unkonventionellen“ Verwaltungstypen darf an der in ununterbrochenen Legitimationsketten verhafteten Dogmatik nicht mehr festgehalten werden. Die flexiblen verfassungsrechtlichen Vorgaben lassen es vielmehr zu, pragmatische Erwägungen in angemessener Weise zu berücksichtigen, wobei der Autor auf seine Erfahrungen als Sozialrichter zurückgreifen konnte.