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Thomas Vießmann, Zur Terminologie: Gibt es im Rahmen der funktional dezentralisierten Verwaltung eine "demokratische Legitimation"? in:

Thomas Vießmann

Die demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses zu Entscheidungen nach § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V, page 123 - 126

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4229-8, ISBN online: 978-3-8452-1619-5 https://doi.org/10.5771/9783845216195

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 623

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123 tung weist demokratiespezifische Qualitäten auf, die prinzipiell eine Legitimationskompensation zulassen565. Allerdings müssen bestimmte Rahmenbedingungen gegeben sein. Insbesondere bedarf es eines rechtfertigenden Grundes für die grundsätzliche Entscheidung des Gesetzgebers, eine Aufgabe in die funktional dezentralisierte Verwaltung zu verlagern. Ein völlig freies Ermessen, ob eine Staatsaufgabe in unmittelbarer Staatsverwaltung oder in funktional dezentralisierter Verwaltung wahrgenommen wird, kann es nicht geben. Das gänzliche Fehlen personeller demokratischer Legitimation kann auch durch eine noch so demokratisch ausgerichtete Binnenstruktur der Selbstverwaltungseinheit nicht kompensiert werden. Genauso wenig ist eine stringente sachlich-inhaltliche Gebundenheit geeignet, einen nachvollziehbaren, rechtfertigenden Grund verzichtbar erscheinen zu lassen. VI. Zur Terminologie: Gibt es im Rahmen der funktional dezentralisierten Verwaltung eine "demokratische Legitimation"? Art. 20 Abs. 2 GG bildet auch für die funktional dezentralisierte Verwaltung einen verfassungsrechtlichen Maßstab. Es ist dargestellt worden, welche Anforderungen nach der Wasserverbands-Entscheidung an die Legitimationsstruktur in der funktional dezentralisierten Verwaltung zu stellen sind. Die terminologische Frage ist nur, ob jede Form der Legitimation staatlichen Handelns eine demokratische Legitimation sein muss und ob es gerechtfertigt ist, die Legitimation der funktional dezentralisierten Verwaltung als solche zu bezeichnen. Hintergrund dieser Fragestellung ist, dass im Zusammenhang mit der funktional dezentralisierten Verwaltung sehr häufig von einer autonomen Legitimation die Rede ist, deren Verhältnis zur „demokratischen“ Legitimation im Sinn von Art. 20 Abs. 2 GG etwas diffus erscheint. Exemplarisch dazu die Ausführungen von Plantholz: Es liege die Vermutung nahe, so Plantholz, dass die körperschaftlich zusammengefassten Gruppen eine Form autonomer Legitimation spendeten, die zwar keine originär demokratische im Sinn von Art. 20 Abs. 2 GG sei, weil sie nicht vom Gesamtvolk ausgehe, aber im Sinne einer doppelschichtigen Legitimationsordnung neben die demokratische Legitimation trete566. Wasserverbands-Entscheidung eher den Eindruck, autonome Legitimationsstrukturen seien geeignet, eine demokratische Legitimation zu bewirken. Emde scheint dagegen das Staatsvolk - graduell - weiter gehend aus dem Legitimationsprozess auszuklammern: Die konkret-individuelle Legitimation durch das Volk falle weg, an ihre Stelle träten autonome Legitimationsstrukturen. 565 Vgl. Castendiek, Normsetzungsvertrag, S. 118, 120; gegen die Annahme einer kompensatorischen Wirkung wehrt sich Jestaedt, Kondominialverwaltung, S. 496 ff., insbesondere S. 509 ff.; er sieht - ausgehend von einer stringenten Interpretation des Art. 20 Abs. 2 GG - in der Selbstverwaltung vielmehr ein nicht behebbares legitimatorisches Defizit, das aber von Verfassungs wegen, nämlich durch Art. 87 Abs. 2, 3 GG, ausnahmsweise zugelassen ist. 566 Plantholz, Funktionelle Selbstverwaltung, S. 105; vgl. auch Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 49, wonach der Begriff der demokratischen Legitimation (den Emde anhand der hie- 124 Die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts legt nahe, die aufgeworfene Frage zu verneinen. Die Entscheidung des Zweiten Senats zum Ausländerwahlrecht betreffend die Hamburger Bezirksversammlungen erweckt den Eindruck, von demokratischer Legitimation könne nur dann gesprochen werden, wenn die Legitimation auf das Volk zurückgeht567. In der kommunalen Selbstverwaltung sei den Gemeinden und Kreisen über Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ein "Volk" zugeordnet, das ihnen demokratische Legitimation vermittle568. Wenn es also um die Rechtfertigung hoheitlichen Handelns in der unmittelbaren Staatsverwaltung oder in der kommunalen Selbstverwaltung geht, bedarf es stets einer demokratischen Legitimation in dieser idealtypischen Weise569. Demokratische Legitimation in diesem Sinn setzt offenbar - so legt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nahe stets die Rückführbarkeit auf ein "Volk" oder wenigstens - im Kommunalbereich auf ein verfassungsrechtlich anerkanntes "Teilvolk"570 voraus. Versteht man die Judikatur des Bundesverfassungsgerichts dahin, nur bei Zuordnung eines „legitimationssubjektfähigen“ Volks oder Teilvolks könne von „demokratischer“ Legitimation gesprochen werden, tut man sich damit bei der funktional dezentralisierten Verwaltung schwer. Denn der Personenkreis, der sie konstituiert, verkörpert kein Volk in diesem Sinn. Da die funktional dezentralisierte Verwaltung diese unmittelbare Zuordnung zu einem Legitimationssubjekt nie aufweisen kann571, spricht in der Tat Einiges dafür, nicht den Terminus "demokratische" Legitimation zu verwenden, wenn im Folgenden nach einer Legitimation der Tätigkeit des Bundesausschusses gefragt wird572. Außerdem: Zwar wird „Legitimation“ fast stets in symbiotischer rarchischen Ministerialverwaltung entwickelt hat) auf die funktionale Selbstverwaltung nicht passe; so wohl auch Böckenförde in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 24 RdNr. 33 f., wonach der Gedanke einer Selbstregierung der Gesellschaft mit demokratischer Legitimation unvereinbar sei; vgl. auch Jestaedt, Kondominialverwaltung, S. 213 ff.; Castendiek, Normsetzungsvertrag, S. 101, 126, der offenbar eine „echte“ demokratische Legitimation verneint; ähnlich Boerner, Normenverträge im Gesundheitswesen, S. 195, 199 f.; Butzer/Kaltenborn, Demokratische Legitimation, S. 333 <339>; Becker, Kooperative und konsensuale Strukturen in der Normsetzung, S. 449; Starck, Regelungskompetenzen im Bereich des Art. 12 Abs. 1 GG und ärztliches Berufsrecht, NJW 1972, S. 1489 <1491>. 567 Vgl. BVerfGE 83, 60 <72> 568 BVerfGE 83, 37 <55>; 83, 60 <75> 569 Das wird bestätigt durch BVerfGE 107, 59 <87 ff.>. 570 In BVerfGE 91, 228 <244> spricht der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts davon, die Gleichstellungsbeauftragte in schleswig-holsteinischen Gemeinden und Ämtern sei „demokratisch legitimiert“. 571 Vgl. Schmidt-Aßmann, Verwaltungslegitimation als Rechtsbegriff, AöR 116 (1991), S. 329 <368 f.>, wonach die Legitimationsart, die sektoral verfasste "Verbandsvölker" betrifft, au- ßerhalb der in Art. 20 Abs. 2 GG normierten demokratischen Legitimation liege. 572 Vgl. Schmidt-Aßmann, Verwaltungslegitimation als Rechtsbegriff, AöR 116 (1991), S. 329 <378>: "Das Bundesverfassungsgericht setzt demgegenüber die demokratische Legitimation des Art. 20 Abs. 2 GG von der autonomen Legitimation ab und legt letztere nicht automatisch auf die Maßstäbe des Art. 20 Abs. 2 GG fest, sondern lässt anders geformte Legitimationssubjekte zu"; vgl. auch Hänlein, Rechtsquellen, S. 48 f., 500; Plantholz, Außenseiterwirkung, S. 549 <553>. 125 Verknüpfung mit dem Attribut „demokratisch“ verwendet573. Jedoch ist diese Wortverbindung keineswegs obligatorisch. Dennoch erschiene es inkonsequent, den Begriff der „demokratischen“ Legitimation nur den Legitimationsformen zu reservieren, bei denen die oben dargestellte idealtypische Rückführbarkeit auf den Willen des „Volkes“ festgestellt werden kann. Zum einen darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass auch Handlungen der funktional dezentralisierten Verwaltung dem Staat (im weiteren Sinn) zuzurechnen sind - die Aufgaben der funktional dezentralisierten Verwaltung sind staatliche574. Zudem wäre ein Auseinanderdriften der materiell-verfassungsrechtlichen Rechtslage einerseits und der Terminologie andererseits die Folge. Die begriffliche Verbindung von „demokratisch“ und „Legitimation“ basiert auf einer materiellen Verwobenheit von Demokratie und Legitimation. Fragt man nach der Legitimation, geht es um die Rechtfertigung von Herrschaft575. Deren Verknüpfung mit der Demokratie ergibt sich im demokratischen Verfassungsstaat daraus, dass die Herrschaft aus Willensentscheidungen des Volkes hergeleitet werden muss576. Das spricht dafür, von „demokratischer Legitimation“ schon immer dann zu sprechen, wenn diese Rückführbarkeit auf das Volk verfassungsrechtlich gefordert wird. Letzteres gilt aber universell: Zwar kennt das Grundgesetz auch andere Rechtfertigungsmodi als den der Rückführbarkeit auf den Willen des „Volkes“ im Sinn einer ununterbrochenen Legitimationskette577. Aber jegliche Herrschaftsform in der Bundesrepublik Deutschland, auch die funktional dezentralisierte Verwaltung, hat sich an Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG messen zu lassen; die Staatsgewalt muss stets - auf welche Weise auch immer - einen hinreichenden Bezug zum Willen des Volkes aufweisen. Nur daraus kann staatliche Herrschaftsausübung ihre Legitimation beziehen. Die Vorgabe der Verfassung, alle Staatsgewalt müsse vom Volke ausgehen, kennt keine Ausnahmen578. Auch die funktional dezentralisierte Verwaltung ist nicht davon suspendiert. Wenn aber die funktional dezentralisierte Verwaltung im Sinn von Art. 20 Abs. 2 GG auf das Staatsvolk rückführbar sein muss, dann ist es nur folgerichtig, jede Art von Legitimation in der Bundesrepublik Deutschland als (notwendig) „demokratisch“ zu bezeichnen. Das Grundgesetz lässt schlicht keine andere zu; es gibt keine „demokratiefreien Zonen“. Es erscheint deshalb gerechtfertigt, den Begriff „demokratische“ Legitimation auch für die funktional dezentralisierte Verwaltung zu verwenden579. „Autonome 573 Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 32 574 Castendiek, Normsetzungsvertrag, S. 90 575 Vgl. Ebda. 576 Vgl. Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 33 577 Vgl. BVerfGE 107, 59 <91> 578 Vgl. Neumann, Normenvertrag, Rechtsverordnung oder Allgemeinverbindlicherklärung, S. 25 579 Vgl. Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 382 ff.; Joussen, Die Legitimation zur Normsetzung in der Exekutiven, besonders im Vertragsarztrecht durch Normenverträge, SGb 2004, S. 334 <341>; Wahl, Kooperationsstrukturen im Vertragsarztrecht, S. 417 ff.; Neumann, Normenvertrag, Rechtsverordnung oder Allgemeinverbindlicherklärung, S. 25, 29, 37; a.A. offenbar Jestaedt, Kondominialverwaltung, S. 549 f.: Die Anerkennung funktionaler Selbst- 126 Legitimation“ stellt dagegen kein Aliud dar. Eine autonome Legitimation, bei der „autonom“ dahin interpretiert wird, staatliche Herrschaftsausübung sei - unter Anwendung eines eigenen, abgeschotteten Legitimationsmodells - jenseits von Art. 20 Abs. 2 GG möglich, existiert nicht. „Autonome Legitimation“ bildet nur eine besondere Unterart demokratischer Legitimation, nämlich eine Legitimationsstruktur, welche die überkommenen unterbrochenen personellen und sachlich-inhaltlichen Legitimationsketten durch einen alternativen Legitimationsmodus ersetzt. Die so autonom bewirkte Legitimation ist zwangsläufig dennoch eine demokratische. Es wird daher auch im Rahmen der hier vorliegenden Problematik der Begriff „demokratische Legitimation“ verwendet. verwaltung verkörpere keine „besondere Ausgestaltung des demokratischen Prinzips im Bereich der Verwaltung“. Neben der originären, unverzichtbaren, demokratischen Legitimation eröffne die Verfassung in begrenztem Umfang die Möglichkeit, die Ausübung von Staatsgewalt auf derivative, einfach-gesetzliche, damit auch für den Gesetzgeber dispositive, „mitgliedschaftliche Legitimation“ zu stützen. Angesichts dessen fehle es an der (vermeintlichen) verfassungsdogmatischen Notwendigkeit, neue demokratische Legitimationsressourcen für funktionale Selbstverwaltungseinheiten zu (er-)finden. Zu einem anderen Ergebnis müsste man möglicherweise auf der Basis der - allerdings aus den zwanziger Jahren des letzten Jahrhunderts stammenden - Ausführungen von Hans Peters kommen (Hans Peters, Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung in Preussen, S. 43 f.): Der Autor hat dem aus der Verwirklichung des Selbstverwaltungsgedankens vielfach abgeleiteten Minderheitenschutz nicht das Attribut „demokratisch“ zugestanden. Es handle sich vielmehr gerade um eine Durchbrechung, um eine partielle Negation des demokratischen Prinzips (vgl. dazu Hendler, Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip, S. 307).

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Zusammenfassung

Der Gemeinsame Bundesausschuss gestaltet wesentlich den Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung. Seine demokratische Legitimation wurde in der Vergangenheit intensiv und kontrovers diskutiert.

Der Autor hat die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur demokratischen Legitimation eingehend ausgewertet und daraus ein neues, praxisgerechtes Legitimationsmodell für den Gemeinsamen Bundesausschuss nach dem SGB V entwickelt. Die bei dieser Betrachtung berücksichtigten, zahlreichen rechtlichen Parameter sind differenziert, objektivierbar und generalisierbar herausgearbeitet. Nicht zuletzt deshalb erweist sich die Arbeit auch für andere Verwaltungsformen außerhalb der klassischen, ministerial gesteuerten Verwaltung als aufschlussreich. Für diese „unkonventionellen“ Verwaltungstypen darf an der in ununterbrochenen Legitimationsketten verhafteten Dogmatik nicht mehr festgehalten werden. Die flexiblen verfassungsrechtlichen Vorgaben lassen es vielmehr zu, pragmatische Erwägungen in angemessener Weise zu berücksichtigen, wobei der Autor auf seine Erfahrungen als Sozialrichter zurückgreifen konnte.