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Thomas Vießmann, Vorab: Zum Problem, ob Art. 20 Abs. 2 GG überhaupt für die funktional dezentralisierte Verwaltung gilt in:

Thomas Vießmann

Die demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses zu Entscheidungen nach § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V, page 98 - 100

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4229-8, ISBN online: 978-3-8452-1619-5 https://doi.org/10.5771/9783845216195

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 623

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98 bindliches Handeln mit Entscheidungscharakter sei den Organen von Trägern der funktionalen Selbstverwaltung aber nur gestattet, weil und soweit das Volk auch insoweit sein Selbstbestimmungsrecht wahre, indem es maßgeblichen Einfluss auf dieses Handeln behalte. Das erfordere, dass die Aufgaben und Handlungsbefugnisse der Organe in einem von der Volksvertretung beschlossenen Gesetz ausreichend vorherbestimmt seien und ihre Wahrnehmung der Aufsicht personell demokratisch legitimierter Amtswalter unterliege444. V. Folgerungen aus der Wasserverbands-Entscheidung für die funktional dezentralisierte Verwaltung445 1. Vorab: Zum Problem, ob Art. 20 Abs. 2 GG überhaupt für die funktional dezentralisierte Verwaltung gilt Es gibt Stimmen, die dafür plädieren, die funktional dezentralisierte Verwaltung gänzlich aus dem Geltungsbereich des Art. 20 Abs. 2 GG zu eximieren; die Verfassungsnorm solle auf den Staat als juristische Person beschränkt bleiben446. Dem ist indes nicht zu folgen. Auch die regelnde Tätigkeit von Einheiten der dezentralisierten Verwaltung ist Ausübung von Staatsgewalt447. Das führt unmittelbar zur Notwendigkeit demokratischer Legitimation448. Dass sie außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung wahrgenommen wird, spielt keine Rolle449. Art. 20 Abs. 2 GG ist in seinem Anwen- 444 BVerfGE 107, 59 <94> 445 Die Folgerungen sollen neutral für die „funktional dezentralisierte Verwaltung“ entwickelt werden; denn „funktionale Selbstverwaltung“ ist möglicherweise mit der - hier nicht erwünschten - Konnotation behaftet, es müsse sich um eine betroffenenpartizipatorische Organisation handeln. 446 Vgl. Herzog in: Maunz/Dürig/ders./Scholz, Grundgesetz, Art. 20 Abschnitt II RdNr. 56 ff., 98 ff. ; Jäkel, Verfassungsrechtliche Aspekte einer gleichberechtigten Mitsprache der Arbeitnehmer in den deutschen Industrie- und Handelskammern, S. 230; in diese Richtung auch Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, S. 633; BSGE 36, 242 <244>; weitere Fundstellen bei Oebbecke, Demokratische Legitimation nichtkommunaler Selbstverwaltung, VerwArch 81 (1990), S. 349 <356 f.> 447 Oebbecke, Demokratische Legitimation nicht-kommunaler Selbstverwaltung, VerwArch 81 (1990), S. 349 <357 f.>; Schnapp, Friedenswahlen, S. 807 <813 ff.>; Seeringer, Gemeinsamer Bundesausschuss, S. 150 448 Vgl. Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 382; Oebbecke, Demokratische Legitimation nicht-kommunaler Selbstverwaltung, VerwArch 81 (1990), S. 349 <356 ff.>; Boerner, Normenverträge im Gesundheitswesen, S. 203, 212 f.; ähnlich Burgi, BA-Verwaltungsrat und GKV-Bundesausschuss: Hund und Katz in der Selbstverwaltung, NJW 2004, S. 1365 <1366> 449 Vgl. Hänlein, Rechtsquellen, S. 47; Castendiek, Versichertenbeteiligung, S. 71 <75>; Schmidt-Aßmann, Verwaltungslegitimation als Rechtsbegriff, AöR 116 (1991), S. 329 <344>; Kleine-Cosack, Berufsständische Autonomie und Grundgesetz, S. 185; Ebsen, Selbstverwaltung und Autonomie der Bundesanstalt für Arbeit, in: Festschrift für Lukes zum 65. Geburtstag, S. 321 <325>; Baader, Zum normlogischen Zusammenhang zwischen rechtli- 99 dungsbereich nicht darauf beschränkt, nur die Wahrnehmung von Aufgaben in unmittelbarer Staatsverwaltung zu reglementieren450. Der Staatsbegriff des Grundgesetzes ist funktionell geprägt451. Insbesondere Art. 87 Abs. 2 oder 3 GG ist nicht geeignet, Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG für die Einheiten funktional dezentralisierter Verwaltung quasi außer Kraft zu setzen und so als verfassungsrechtlichen Maßstab zu verabschieden452. Andernfalls stünde das verfassungsrechtliche Erfordernis der hinreichenden Legitimation aller staatlichen Entscheidungen zur Disposition des einfachen Gesetzgebers, indem dieser staatliche Aufgaben in die Zuständigkeit von Einheiten funktional dezentralisierter Verwaltung gibt453. Dieses Ergebnis findet Bestätigung durch die Wasserverbands-Entscheidung des Zweiten Senats; daraus geht unmissverständlich hervor, dass Art. 20 Abs. 2 GG auch für die funktional dezentralisierte Verwaltung verfassungsrechtlicher Maßstab ist454. So wird die Wasserverbands-Entscheidung auch in der Literatur verstanden455. Allerdings bilden die cher Regel und rechtlicher Ausnahme, JZ 1990, S. 409 <410>; Tempel-Kromminga, Richtlinien, S. 126 f.; Jestaedt, Kondominialverwaltung, S. 356 f.; Udsching, Richtlinien in der Pflegeversicherung, in: Festschrift für Krasney zum 65. Geburtstag, S. 677 <681>; Bredehorn, Die Rechtsnatur der Richtlinien im Kassenarztrecht, S. 108 f.; vgl. speziell für die gesetzliche Krankenversicherung Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Fragen des Regelungsinstrumentariums in der gesetzlichen Krankenversicherung, Rechtsgutachten 7/1998, S. 100 des Umdrucks; Wimmer, Grenzen der Regelungsbefugnis in der vertragsärztlichen Selbstverwaltung, NZS 1999, S. 113 <118> 450 Vgl. Kluth, Verfassungsrechtlicher Status, S. 458; a.A. Jäkel, Verfassungsrechtliche Aspekte einer gleichberechtigten Mitsprache der Arbeitnehmer in den deutschen Industrie- und Handelskammern, S. 230 451 Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 313 452 Vgl. Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 376, 382, 386; Muckel, Die Selbstverwaltung auf dem Prüfstand des Demokratieprinzips, NZS 2002, S. 118 <125>; Schnapp, Friedenswahlen, S. 807 <821> 453 Vgl. Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 313, der darauf hinweist, Einrichtungen der funktionalen Selbstverwaltung seien vom demokratischen Prinzip nicht völlig freigestellt; vgl. auch Bredehorn, Die Rechtsnatur der Richtlinien im Kassenarztrecht, S. 109. 454 BVerfGE 107, 59 <94>: "...macht es erforderlich, Maßnahmen, welche die jeweilige Selbstverwaltungskörperschaft bei der Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben ergreift, am Maßstab des Art. 20 Abs. 2 GG zu messen". Zuvor ist speziell für die Krankenkassen auch BVerfGE 11, 310 sehr aussagekräftig: Der Erste Senat hat die Errichtung einer Innungskrankenkasse am demokratischen Prinzip gemessen; zu konzedieren ist indes, dass die Kreation einer Einheit funktionaler Selbstverwaltung und die zwangsweise Einbeziehung von Gewaltunterworfenen in diese eine andere Dimension der Ausübung von Staatsgewalt aufweisen mag als deren laufende Verwaltung (vgl. BVerfGE 11, 310 <320>). 455 Dazu Musil, Das Bundesverfassungsgericht und die Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, DÖV 2004, S. 116 <120>: Konstruktiv sei fraglich, ob das Bundesverfassungsgericht die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung als Element von Art. 20 Abs. 2 GG sehe oder - wie es in der Literatur vertreten werde (so Muckel, Die Selbstverwaltung auf dem Prüfstand des Demokratieprinzips, NZS 2002, S. 118 <125>) - als Legitimation neben dieser Vorschrift stehe. Für Ersteres spreche, dass das Gericht auch im Falle der funktionalen Selbstverwaltung ein Ausgehen von Staatsgewalt vom Volke konstatiere, nur eben nicht in den für andere Verwaltungstypen geltenden Formen. Dass Musil Art. 20 Abs. 2 GG als zur Anwendung gekommenen Maßstab sieht, wird aus der folgenden Passage deutlich: 100 "Verbandsvölker" der Einheiten funktional dezentralisierter Verwaltung kein Volk im Sinn des Grundgesetzes und können daher keine über politische Wahlen hergestellte demokratische Legitimation vermitteln456. Das Grundgesetz beschränkt den Volksbegriff auf gebietsgesellschaftliche Organisationseinheiten457. 2. Zur Frage, ob die Wasserverbands-Entscheidung Modellcharakter für die Tätigkeit des Bundesausschusses entfalten kann Diese Arbeit unternimmt in erster Linie den Versuch, aus der Wasserverbands- Entscheidung Maßstäbe und Prinzipien abzuleiten, welche auch die Tätigkeit des Bundesausschusses in einem anderen Licht erscheinen lassen könnten. Eine ihrer Prämissen ist, die Dogmatik zur demokratischen Legitimation funktional dezentralisierter Verwaltung werde dadurch grundlegend neu gestaltet; es handle sich um ein Judikat, dessen Aussagekraft sich bei weitem nicht in dem konkreten Einzelfall erschöpfe. Dieser Ausgangspunkt bedarf indes einer Prüfung seiner Berechtigung. Anstoß, diese Frage vertieft zu erörtern, gibt Burgi, wenn er die Aussagekraft der Wasserverbands-Entscheidung mit dem Argument zu relativieren versucht, bei den Wasser- und Bodenverbänden handle es sich um eine klassische, eindeutig durch die Betroffenenmitwirkung gekennzeichnete Erscheinungsform der funktionalen Selbstverwaltung458. Diesen Befund vermag Burgi für den Bundesausschuss dagegen nicht zu erheben. In der Tat ist zu konzedieren, dass die Prüfung des Legitimationsniveaus prinzipiell stark einzelfallabhängig ist und deswegen primär immer auch einzelfallbezogen erfolgen muss. Ob es, wie Burgi meint, zutrifft, dass der Bundesausschuss nicht durch Betroffenenmitwirkung geprägt ist, soll an dieser Stelle offen bleiben; die partizipatorische Komponente in der Tätigkeit des Bundesausschusses wird zu gegebener Zeit noch eingehend untersucht werden459. Selbst wenn Burgi damit Recht hätte, so muss doch seine Prämisse, die Wasser- und Bodenverbände seien eindeutig durch die Betroffenmitwirkung gekennzeichnet, hinterfragt werden. Eine Legitimation neben Art. 20 Abs. 2 GG wäre auch nicht mit dem Wortlaut dieser Vorschrift vereinbar, da sie ein Ausgehen "aller" Staatsgewalt vom Volke fordere. 456 Vgl. BVerfGE 83, 37 <54 f.>; 83, 60 <72 ff.>; 107, 59 <87>; Böckenförde in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 24 RdNr. 33; Schmidt Glaeser, Partizipation an Verwaltungsentscheidungen VVDStRL 31 (1973), S. 197 <211, 215 bis 218, 229>; a.A. Herzog in: Maunz/Dürig/ders./Scholz, Grundgesetz, Art. 20 Abschnitt II RdNr. 56 bis 58, 98 bis 102 ; Brohm, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, S. 253 ff.; Clemens, Normenstrukturen im Sozialrecht - Unfallversicherungs-, Arbeitsförderungs- und Kassenarztrecht, NZS 1994, S. 337 <339> 457 Axer, Normsetzung, S. 290 m.w.N. 458 Burgi, BA-Verwaltungsrat und GKV-Bundesausschuss: Hund und Katz in Selbstverwaltung, NJW 2004, S. 1365 <1366>; ablehnend auch Schnapp, Untergesetzliche Rechtsquellen im Vertragsarztrecht am Beispiel der Richtlinien, in: Festschrift 50 Jahre Bundessozialgericht, S. 497 <504 ff.>; sehr einschränkend weiter Tschentscher, Demokratische Legitimation der Dritten Gewalt, S. 49 459 Siehe unten S. 160 ff.

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Zusammenfassung

Der Gemeinsame Bundesausschuss gestaltet wesentlich den Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung. Seine demokratische Legitimation wurde in der Vergangenheit intensiv und kontrovers diskutiert.

Der Autor hat die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur demokratischen Legitimation eingehend ausgewertet und daraus ein neues, praxisgerechtes Legitimationsmodell für den Gemeinsamen Bundesausschuss nach dem SGB V entwickelt. Die bei dieser Betrachtung berücksichtigten, zahlreichen rechtlichen Parameter sind differenziert, objektivierbar und generalisierbar herausgearbeitet. Nicht zuletzt deshalb erweist sich die Arbeit auch für andere Verwaltungsformen außerhalb der klassischen, ministerial gesteuerten Verwaltung als aufschlussreich. Für diese „unkonventionellen“ Verwaltungstypen darf an der in ununterbrochenen Legitimationsketten verhafteten Dogmatik nicht mehr festgehalten werden. Die flexiblen verfassungsrechtlichen Vorgaben lassen es vielmehr zu, pragmatische Erwägungen in angemessener Weise zu berücksichtigen, wobei der Autor auf seine Erfahrungen als Sozialrichter zurückgreifen konnte.