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Thomas Vießmann, Differenzierung nach dem Gegenstand der Ausübung staatlicher Gewalt - objektsbezogen in:

Thomas Vießmann

Die demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses zu Entscheidungen nach § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V, page 63 - 65

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4229-8, ISBN online: 978-3-8452-1619-5 https://doi.org/10.5771/9783845216195

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 623

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63 2. Differenzierung nach dem Gegenstand der Ausübung staatlicher Gewalt objektsbezogen Das Demokratieprinzip differenziert auch nach der Art der zu beurteilenden Aus- übung staatlicher Gewalt222. Das folgt ebenfalls unzweifelhaft aus der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts223. So hat der Zweite Senat entschieden, bei Aufgaben eines Amtsträgers mit besonders geringem Entscheidungsgehalt könne eine demokratische Legitimation ausreichen, bei der einzelne Legitimationselemente zurücktreten würden224. In die gleiche Richtung hat das Bundesverfassungsgericht gewiesen, indem es im Zusammenhang mit kommunalen Gleichstellungsbeauftragten entschieden hat, das notwendige Legitimationsniveau könne niedriger angesetzt werden, wenn der Amtswalter über keine eigenen Sachentscheidungsbefugnisse verfüge, die für andere Verwaltungsstellen oder für die Bürger verbindlich wären, und sich seine in Unabhängigkeit wahrzunehmende Funktion darauf beschränke, allein durch die Kraft des Arguments für die Erreichung bestimmter Ziele in der Verwaltung oder der Öffentlichkeit einzutreten225. In einer weiteren Entscheidung wird ausgeführt, im freiheitlich-demokratischen System des Grundgesetzes falle dem Parlament als Legislative die verfassungsrechtliche Aufgabe der Normsetzung zu; denn nur das Parlament besitze hierfür die demokratische Legitimation226; daraus kann nur geschlossen werden, dass für die Normsetzung andere Legitimationserfordernisse gelten als für andere Formen der Ausübung staatlicher Gewalt227. Wieder an anderer Stelle heißt es, da die Bezirksvertretung 222 Jestaedt, Kondominialverwaltung, S. 418; Clemens, Verfassungsrechtliche Anforderungen an untergesetzliche Rechtsnormen, MedR 1996, S. 432 <436>; Häußermann, Darstellung und ergänzende Hinweise zur Entscheidung BVerfGE 107, 59 (Wasserverbands-Entscheidung), JA 2004, S. 22 <24>; dagegen wohl Waechter, Geminderte demokratische Legitimation, S. 158 223 Vgl. zu diesem Problem auch Schmidt-Aßmann, Verwaltungslegitimation als Rechtsbegriff, AöR 116 (1991), S. 329 <366 f.> 224 BVerfGE 83, 60 <74>; 93, 37 <70>; in einer älteren Entscheidung (BVerfGE 47, 253 <274>) hatte der Senat sogar angedeutet, unwichtige Aufgaben könnten ganz und gar aus dem Begriff „Ausübung der Staatsgewalt“ herausfallen. Hier aber geht es darum zu untersuchen, inwieweit die Bedeutung einer Aufgabe den Legitimationsmaßstab legitimiert - bei dem Grunde nach angenommener Legitimationsbedürftigkeit. 225 BVerfGE 91, 228 <244> 226 BVerfGE 95, 1 <15 f.> 227 Hierin liegt der tiefere Sinn des verfassungsrechtlichen Vorbehalt des Gesetzes. Er ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass die verschiedenen Akte staatlicher Gewalt unterschiedliche Legitimationsanforderungen stellen (der Vorbehalt des Gesetzes basiert nicht nur dem Rechtsstaatsprinzip, sondern auch dem Demokratiegebot, vgl. BVerfGE 105, 279 <304>): Diejenigen hoheitlichen Akte, die der dichtesten Legitimation bedürfen, müssen dem Parlament als dem unmittelbar durch Wahlen legitimierten Staatsorgan vorbehalten bleiben (vgl. dazu Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, S. 609 f.). Auch die Existenz von Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG weist in diese Richtung; vgl. auch Dreier, Hierarchische Verwaltung, S. 179, der in Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG strenge Sicherungen gegen einen faktischen Übergang parlamentarischer Entscheidungsmacht auf die Exekutive sieht; be- 64 ausschließlich Aufgaben der Verwaltung wahrzunehmen habe, wäre für sie auch ein abgeleiteter, mittelbarer Legitimationszusammenhang denkbar und ausreichend228. Daraus resultiert für den vorliegenden Fall, dass die NUB-/BUB-Richtlinien in ihrer konkreten Funktion als Bekanntmachung von (inhaltlich-materiellen) Einzelfallentscheidungen229 der verfassungsrechtlichen Prüfung unterworfen werden müssen. Zutreffend erscheint auch, Abstriche je nach Gewichtigkeit der Aufgabe zuzulassen230, so dass eine Abstufung des Gebots demokratischer Legitimation auch im Hinblick auf die Eigenart der Aufgabenstellung in Frage kommt231. Vertretbar erscheint auch, die Qualität demokratischer Legitimation an den Kategorien Eingriffsverwaltung, Leistungsverwaltung und fiskalische Verwaltung festzumachen232. Diese Differenzierung orientiert sich offenkundig am Maß der grundrechtlichen Betroffenheit des Rechtsunterworfenen. Es leuchtet ein, dass die Rückanbindung zum Volk umso enger sein muss, je intensiver Rechte von Volksangehörigen tangiert sind233. Diese Relativität bezieht sich - darüber kann kein Zweifel bestehen - auf die endogene Qualität des Legitimationsstrangs, insbesondere auf die Art und Weise, wie sachlich-materielle und personal-formelle Legitimationselemente kohärieren und sich gegenseitig kompensieren. Sie lässt es aber auch zu, dass das Legitimationsniveau als solches - also letztendlich der Output der Legitimationsmodi - variiert234. Bei bestimmten, vielleicht besonders wichtigen oder besonders sensiblen „Affairs“ ist ein höheres Legitimationsniveau zu fordern als bei anderen. Das hat das Bundesverfassungsgericht im Beschluss des Zweiten Senats zu den Gleichstellungsbeauftragten in schleswig-holsteinischen Gemeinden und Ämtern vom 26. Oktober 1994235 bestätigt: Zwar könne die Tätigkeit der Gleichstellungsbeauftragten, so der Zweite Senat, wegen deren Unabhängigkeit nicht im Einzelnen von der Gemeindesonders eindringlich Brohm, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, S. 256: Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG habe in der Verfassungsordnung die Funktion, die Volksvertretung daran zu hindern, sich durch Globalermächtigungen an die Verwaltung der Verantwortung und Regelung der politisch bedeutsamen Fragen zu entziehen; die stärkere demokratische Legitimation des parlamentarischen Gesetzgebers solle auf diese Weise zur Geltung gebracht werden. 228 BVerfGE 47, 253 <275> 229 Vgl. dazu unten S. 134 ff. 230 Vgl. Tettinger, Mitbestimmung, S. 55, unter Hinweis auf BVerfGE 47, 253 <274> 231 Vgl. Tettinger, Mitbestimmung, S. 51 ff.; Waechter, Geminderte demokratische Legitimation, S. 20 f. 232 So Tettinger, Mitbestimmung, S. 33 ff. 233 A.A. Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, S. 200 f. 234 Vgl. Hebeler, Verfassungsrechtliche Probleme „besonderer“ Rechtssetzungsformen funktionaler Selbstverwaltung, DÖV 2002, S. 936 <939; 940>; Muckel, Die Selbstverwaltung auf dem Prüfstand des Demokratieprinzips, NZS 2002, S. 118 <122>; Sommermann in: von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Art. 20 Abs. 2 RdNr. 175; von Arnim, Gemeindliche Selbstverwaltung und Demokratie, AöR 113 (1988), S. 1 <15>; a.A. möglicherweise Jestaedt, Kondominialverwaltung, S. 272, 283 f. 235 BVerfGE 91, 229; vgl. dazu Muckel, Die Selbstverwaltung auf dem Prüfstand des Demokratieprinzips, NZS 2002, S. 118 <122> 65 vertretung oder einem ihr unmittelbar verantwortlichen Exekutivorgan gesteuert werden. Insofern sei das Legitimationsniveau der Gleichstellungsbeauftragten niedriger als typischerweise sonst in der Verwaltung. Dadurch sei jedoch ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip vorliegend nicht begründet. Die Gleichstellungsbeauftragte werde von der Gemeindevertretung bestellt und abberufen und sei insofern demokratisch legitimiert. Zudem habe sie keine eigenen Sachentscheidungsbefugnisse236. 3. Abzulehnende Differenzierungen In seinem Modell „abgestufter Legitimationsanforderungen“ nimmt Tettinger eine Stringenzabstufung des Gebots demokratischer Legitimation auch nach der „Staatsnähe“ vor237. Dies verwechselt nach hiesiger Auffassung Ursache und Wirkung. Eine Exemtion von Aufgaben hin zu „staatsferneren“ Einheiten - um Tettingers Diktion aufzugreifen - mit möglicherweise fragilerem Legitimationsgefüge kann nur dann in Betracht kommen, wenn die Eigenart der jeweils zu erfüllenden Aufgabe dies zulässt. Die Aufgabe bedingt also unter demokratiespezifischen Auspizien die Organisation. Tettinger jedoch erhebt die Organisation zum originären Item, welches das Legitimationsgefüge zu beeinflussen in der Lage ist. Das erscheint angreifbar. Denn das Prinzip demokratischer Legitimation prägt und bestimmt den Umfang der „Staatsnähe“, nicht aber umgekehrt die „Staatsnähe“ das verfassungsrechtliche Demokratieprinzip238. Zudem hätte es dann der einfache Gesetzgeber in der Hand, durch Exemtion das - verfassungsrechtlich zu definierende - Legitimationsniveau zu steuern. IV. Legitimationsmuster in der bundesdeutschen Staatsverwaltung (im weiteren Sinn) Um sich dem ganz speziellen und konkreten „Probanden“ Bundesausschuss nähern zu können, muss man sich die Mühe machen, sich zunächst möglichst weit konkretisierte Obersätze - nach der Aufgabenstellung dieser Arbeit vorwiegend aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - zu erarbeiten, wie denn eine hinreichende demokratische Legitimation beschaffen sein müsse. Die oben dargestellten hehren Grundsätze demokratischer Legitimation sind zunächst mit der bundesdeutschen Verwaltungswirklichkeit zu vergleichen. Es gilt, Befund zu erheben, ob und wie der jeweilige Verwaltungstypus dem Erfordernis demokratischer Legitimation aller Ausübung von Staatsgewalt gerecht wird oder zumindest gerecht werden 236 Der Zweite Senat verweist an dieser Stelle auf BVerfGE 83, 60 <73>. 237 Tettinger, Mitbestimmung, S. 50 238 Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, S. 201

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Zusammenfassung

Der Gemeinsame Bundesausschuss gestaltet wesentlich den Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung. Seine demokratische Legitimation wurde in der Vergangenheit intensiv und kontrovers diskutiert.

Der Autor hat die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur demokratischen Legitimation eingehend ausgewertet und daraus ein neues, praxisgerechtes Legitimationsmodell für den Gemeinsamen Bundesausschuss nach dem SGB V entwickelt. Die bei dieser Betrachtung berücksichtigten, zahlreichen rechtlichen Parameter sind differenziert, objektivierbar und generalisierbar herausgearbeitet. Nicht zuletzt deshalb erweist sich die Arbeit auch für andere Verwaltungsformen außerhalb der klassischen, ministerial gesteuerten Verwaltung als aufschlussreich. Für diese „unkonventionellen“ Verwaltungstypen darf an der in ununterbrochenen Legitimationsketten verhafteten Dogmatik nicht mehr festgehalten werden. Die flexiblen verfassungsrechtlichen Vorgaben lassen es vielmehr zu, pragmatische Erwägungen in angemessener Weise zu berücksichtigen, wobei der Autor auf seine Erfahrungen als Sozialrichter zurückgreifen konnte.