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Thomas Vießmann, Legitimationssubjekt: Das Volk in:

Thomas Vießmann

Die demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses zu Entscheidungen nach § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V, page 56 - 59

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4229-8, ISBN online: 978-3-8452-1619-5 https://doi.org/10.5771/9783845216195

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 623

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56 könnte sich der Staat, wie Emde zutreffend bemerkt, durch formale Gestaltung dem Grundgesetz entziehen189. Es stünde zur Disposition des einfachen Gesetzgebers, durch organisationsrechtliche Ausgliederung von Verwaltungseinheiten im Wege der Dezentralisation die fundamentalen materiellen Anforderungen der Verfassung zu unterlaufen. Das stünde im diametralen Gegensatz zu dem Postulat der (geordneten, organisierten und formalisierten) Selbstbestimmung, welches das Leitmotiv des demokratischen Prinzips darstellt190. Selbstbestimmung und Schutz vor unkontrollierter Fremdbestimmung sind nur dann effizient zu sichern, wenn sämtliche Sektoren demokratisch-verfassungsrechtlich determiniert sind, die zur Ausübung von hoheitlicher Gewalt im Stande sind. Der Staat darf nicht die Möglichkeit haben, sich selbst Nischen zu verschaffen und sich so dem Zugriff des Rechts zu entziehen. „Ausübung von Staatsgewalt“ muss daher rein funktional betrachtet werden; formalorganisatorische Aspekte, zumal wenn vom einfachen Gesetzgeber installiert, sind irrelevant. 3. Legitimationssubjekt: Das Volk Art. 20 Abs. 2 GG rückt das “Volk“ in den Mittelpunkt des grundgesetzlichen Herrschaftssystems. Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Der Zurechnungszusammenhang zwischen der Ausübung staatlicher Gewalt und dem Legitimationsspender muss also gerade vom „Volk“ ausgehen und umgekehrt zum „Volk“ hin führen191. Es verkörpert ein Zentralproblem aller Legitimationsüberlegungen, was „Volk“ im Sinn von Art. 20 Abs. 2 GG ist192. Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Grundsatzentscheidung zum Problem demokratischer Legitimation, dem Beschluss des Zweiten Senats vom 5. Dezember 2002 zu den nordrhein-westfälischen Wasserverbänden (im Folgenden „Wasserverbands-Entscheidung“ genannt), ganz klar seine bisherige Rechtsprechung bestätigt: Volk193 im Sinn von Art. 20 Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1 GG und damit Legitimationssubjekt sei das jeweilige Bundes- oder Landesnien, S. 126 f.; Plantholz, Außenseiterwirkung, S. 549 <551>; Boerner, Normenverträge im Gesundheitswesen, S. 187; Oebbecke, Demokratische Legitimation nicht-kommunaler Selbstverwaltung, VerwArch 81 (1990), S. 349 <355 f.>; Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 382; Kluth, Verfassungsrechtlicher Status, S. 372; Schmidt-Aßmann, Zum staatsrechtlichen Prinzip der Selbstverwaltung, in: Gedächtnisschrift für Martens, S. 249 <258 f.> 189 Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 264 190 Dazu überzeugend Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 384: Demokratie sei die organisationsrechtliche Umsetzung des Prinzips der Selbstbestimmung unter den Bedingungen der Unentrinnbarkeit des Lebens in der Gemeinschaft mit anderen sowie unter der daraus wiederum resultierenden weiteren Bedingung der Unaufhebbarkeit von Herrschaft. 191 Vgl. dazu Grawert in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band II, § 16 RdNr. 30 f. 192 Vgl. nur Ehlers, Staatsgewalt in Ketten, S. 125 <130 f.> 193 Vgl. zum „Staatsvolk“ allgemein Merten, Bürgerverantwortung im demokratischen Verfassungsstaat, VVDStRL 55 (1996), S. 7 <28> 57 staatsvolk194. In diesem Zusammenhang hat Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG nicht zum Inhalt, dass sich die Entscheidungen der Staatsgewalt von den jeweils Betroffenen her zu legitimieren haben; vielmehr muss die Staatsgewalt das Volk als eine zur Einheit verbundene Gruppe von Menschen zu ihrem Subjekt haben195. In einer etwas älteren Entscheidung betreffend die Einführung des Kommunalwahlrechts von Ausländern in Schleswig-Holstein vom 30. Oktober 1990196 hat das Bundesverfassungsgericht das „Volk“ näher definiert: Das Volk, von dem die Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland ausgehe, werde nach dem Grundgesetz von den deutschen Staatsangehörigen und den ihnen nach Art. 116 Abs. 1 GG gleichgestellten Personen gebildet. Die Zugehörigkeit zum Staatsvolk der Bundesrepublik werde also grundsätzlich durch die Staatsangehörigkeit vermittelt. Die Staatsangehörigkeit sei die rechtliche Voraussetzung für den gleichen staatsbürgerlichen Status, der einerseits gleiche Pflichten, zum anderen und insbesondere aber auch Rechte begründe, durch deren Ausübung die Staatsgewalt in der Demokratie ihre Legitimation erfahre. Im geeinten Europa sieht das Bundesverfassungsgericht jedes der Staatsvölker als Ausgangspunkt für eine auf es selbst bezogene Staatsgewalt197; der Unions-Vertrag begründe einen Staatenverbund zur Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas, keinen sich auf ein europäisches Staatsvolk stützenden Staat198. Diese ausschließlich auf das Staatsvolk als Legitimationssubjekt bezogene Betrachtungsweise199 sorgt für erheblichen Zündstoff. Denn die Verfassungswirklichkeit bietet eine Vielzahl von Organisationsformen im Hinblick auf die Erledigung staatlicher Aufgaben, bei der nicht immer prima vista ein hinreichender Zurechnungszusammenhang gerade zum Staatsvolk erkennbar wird. Der deutsche Verwaltungsaufbau ist durch eine Fülle von Autonomien und verselbständigten Verwal- 194 BVerfGE 107, 59 <87>; vgl. auch BVerfGE 83, 60 <74>; das entspricht auch der h.L.: vgl. Böckenförde in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 24 RdNr. 26 ff.; Schmitt Glaeser, Partizipation an Verwaltungsentscheidungen, VVDStRL 31 (1973), S. 179 <217>; Kluth, Verfassungsrechtlicher Status, S. 369 ff; Jestaedt, Kondominialverwaltung, S. 209 f. m.w.N.; Neumann, Normenvertrag, Rechtsverordnung oder Allgemeinverbindlicherklärung, S. 25; Boerner, Normenverträge im Gesundheitswesen, S. 195 ff.; Becker, Kooperative und konsensuale Strukturen in der Normsetzung, S. 448 f.; Schmidt-Aßmann, Verwaltungslegitimation als Rechtsbegriff, AöR 116 (1991), S. 329 <351> (anders aber ders., Zum staatsrechtlichen Prinzip der Selbstverwaltung, in: Gedächtnisschrift für Martens, S. 249 <263>); Dreier in: Ders., Grundgesetz, Art. 20 (Demokratie) RdNr. 83 f.; vgl. auch Hanebeck, Der demokratische Bundesstaat des Grundgesetzes, S. 80 f.; Grawert in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band II, § 16 RdNr. 33 f.; Unruh, Demokratie und "Mitbestimmung" in der funktionalen Selbstverwaltung - am Beispiel der Emschergenossenschaft, VerwArch 92 (2001), S. 531 <544 f.>; Hobe, Das Staatsvolk nach dem Grundgesetz, JZ 1994, S. 191 <193>. 195 BVerfGE 83, 37 <51> 196 Ebda. 197 BVerfGE 89, 155 <186> 198 BVerfGE 89, 155 <188> 199 Th. Groß, Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation, S. 164, bezeichnet sie als monistische Theorie der Verwaltungslegitimation. Castendiek, Normsetzungsvertrag, S. 88, nennt diese Auffassung „Theorem der unbestimmten Allgemeinheit“. 58 tungseinrichtungen gekennzeichnet200. Bryde beschreibt das Dilemma dieser so genannten volksdemokratischen Auffassung wie folgt: Die von einem solchen Demokratieverständnis her geforderte hierarchische Verwaltungsstruktur existiere im Grunde nur in der Ministerialverwaltung; weite Teile der Verwaltungsstrukturen, die unmittelbar dem Bürger gegenüber Staatsgewalt ausübten, seien in dieser Sicht nicht „demokratisch legitimiert“201. Dass dieses Problem in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts relativ wenig virulent geworden ist, liegt zum großen Teil daran, dass mitunter andere spezielle Verfassungsbestimmungen als zulässige Modifikationen dieses Legitimationsmodells interpretiert und herangezogen werden202. Bryde schlägt vor, dem demokratischen Prinzip des Grundgesetzes und seiner Formulierung in Art. 20 GG von vornherein eine Auslegung zu geben, die nicht weite Bereiche eines pluralistischen und partizipativen Verwaltungsaufbaus als demokratiewidrig erscheinen lässt, verbunden mit dem Zugeständnis, dass es Inseln undemokratischer Verwaltung geben darf. Er fordert ein Demokratieprinzip, das offen für sehr unterschiedliche Legitimationszusammenhänge zwischen dem „Volk“ in seiner pluralistischen Vielfalt und der Staatsgewalt ist203. Herzog begegnet dem Dilemma mit der Auffassung, beim Staatsvolk, auf das sich die einzelne staatliche Entscheidung zurückführen lassen müsse, brauche es sich in der dezentralisierten Demokratie des Grundgesetzes nicht immer um das gesamte Bundesvolk zu handeln. Unter der Geltung des Grundgesetzes müsse es offensichtlich auch noch kleinere Quellen der demokratischen Legitimation von Amtswaltern geben. Diese Legitimationsquellen bezeichnet Herzog als „Teilvölker“. Das Hauptproblem besteht für Herzog darin zu bestimmen, welche Verbünde „Teilvölker“ in diesem Sinn sein können204. Das Bundesverfassungsgericht hat in der Wasserverbands-Entscheidung die Modelle Brydes und Herzogs zumindest vom Prinzip her verworfen205. Trotz des zweifelsohne zu konzedierenden Dilemmas hat der Zweite Senat daran festgehalten, 200 Bryde, Bundesrepublikanische Volksdemokratie, S. 305 <319> 201 Ebda. 202 Vgl. Ebda. 203 Bryde, Bundesrepublikanische Volksdemokratie, S. 305 <320> 204 Herzog in: Maunz/Dürig/ders./Scholz, Grundgesetz, Art. 20 Abschnitt II RdNr. 56 ff. ; Befürworter einer „Teilvolk-Lehre“ sind auch Oebbecke, Weisungsfreie Räume, S. 88 ff.; Brohm, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, S. 253 ff., Clemens, Normenstrukturen im Sozialrecht - Unfallversicherungs-, Arbeitsförderungs- und Kassenarztrecht, NZS 1994, S. 337 <339>, Kleine-Cosack, Berufsständische Autonomie und Grundgesetz, S. 118 f. sowie Papenfuß, Autonomie, S. 150, 152, 164; etwas missverständlich Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 50, wenn er metaphorisiert, das Staatsvolk räume das Feld und das Verbandsvolk rücke nach; jedoch macht der Autor im gleichen Atemzug deutlich, dass in erster Linie andere Legitimationsstrukturen gelten (die dann möglicherweise auf den Kreis der Betroffenen abstellen); man kann daher Emde nicht zu den Befürwortern der Teilvolk- Lehre rechnen. 205 Gegen die Teilvolk-Lehre auch Jestaedt, Kondominialverwaltung, S. 216 ff., 500 ff.; ders., Selbstverwaltung als "Verbundbegriff", Verw 35 (2002), S. 293 <314 f.>; Castendiek, Normsetzungsvertrag, S. 92 f.; Tettinger, Das Demokratieprinzip im Kammerwesen, in: Schnapp, Funktionale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip - am Beispiel der Sozialversicherung, S. 89 <90>. 59 Volk im Sinn von Art. 20 Abs. 2 GG sei das jeweilige Bundes- oder Landesstaatsvolk206. Hat man sich zum Ziel gesetzt, die demokratische Legitimation des Bundesausschusses gerade auf der Basis der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu untersuchen, kommt man daran nicht vorbei. Also: Volk im Sinn von Art. 20 Abs. 2 GG, und damit Legitimationssubjekt, ist das Staatsvolk. Die vorliegende Untersuchung hat daher den Weg einzuschlagen, zwischen ihm und der Regelungstätigkeit des Bundesausschusses einen hinreichenden Zurechnungszusammenhang zu prüfen. Die „volksdemokratische“ Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht bietet keinen Anlass zur Aporie, wie es bei Bryde anklingt. Fest steht zwar, dass eine Rückführbarkeit auf das Staatsvolk gegeben sein muss. Damit ist aber nicht gesagt, dass diese immer und ausnahmslos im Sinn einer ununterbrochenen Legitimationskette herzustellen ist. Kompensatorische Faktoren müssen nicht unbedingt am Legitimationssubjekt ansetzen, sie können sich auch auf die Art des Legitimationsstrangs beziehen. III. "Relativität" des verfassungsrechtlichen Gebots demokratischer Legitimation auf der Ebene des tatbestandlich-gegenständlichen Bereichs („Schutzbereichs“)207 1. Differenzierung nach dem von der Ausübung von Staatsgewalt betroffenen Personenkreis - subjektsbezogen Die Anforderungen, die Art. 20 Abs. 2 GG im Hinblick auf die demokratische Legitimation bei der Ausübung von Staatsgewalt stellt, sind differenziert zu beurteilen. Es wäre ungenau zu fragen, ob der „Gemeinsame Bundesausschuss" demokratisch legitimiert sei. Das Erfordernis der demokratischen Legitimation ist vielmehr in zweierlei Weise relativ. Zum einen hängen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die demokratische Legitimation wesentlich von dem Personenkreis ab, der von der hoheitlichen Maßnahme unmittelbar betroffen ist. So macht es im vorlie- 206 BVerfGE 107, 59 <87, 89>; so wie die in der Wasserverbands-Entscheidung geäußerte Auffassung des Bundesverfassungsgerichts auch Jestaedt, Kondominialverwaltung, S. 160: Es gebe nur ein einziges Legitimationssubjekt, und zwar das Staatsvolk als Legitimationseinheit. Weder außerhalb des Volkes stehenden Subjekten noch zwar innerhalb desselben stehenden, dieses aber nur partiell ausfüllenden Volksteilen komme in Ansehung der Bestimmung des Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG Legitimationskraft zu; das Volk sei unteilbar; vgl. auch Boerner, Normenverträge im Gesundheitswesen, S. 195 ff.. 207 Die „Relativität“ bezieht sich hier - das soll unterstrichen werden - auf die „Tatbestandsmä- ßigkeit“ des Gebots demokratischer Legitimation; dagegen macht Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, S. 211 ff., die Relativität daran fest, dass das Gebot demokratischer Legitimation nicht absolute Geltung beansprucht, sondern abwägungszugänglich ist - die Relativität im Sinn Gersdorfs bezieht sich somit auf die „Rechtfertigungs“-Ebene. So wie die vorliegende Arbeit „Relativität“ begreift, ähnelt das Item, das Tettinger, Mitbestimmung, S. 31 ff., als Modell „abgestufter Legitimationsanforderungen“ bezeichnet.

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Zusammenfassung

Der Gemeinsame Bundesausschuss gestaltet wesentlich den Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung. Seine demokratische Legitimation wurde in der Vergangenheit intensiv und kontrovers diskutiert.

Der Autor hat die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur demokratischen Legitimation eingehend ausgewertet und daraus ein neues, praxisgerechtes Legitimationsmodell für den Gemeinsamen Bundesausschuss nach dem SGB V entwickelt. Die bei dieser Betrachtung berücksichtigten, zahlreichen rechtlichen Parameter sind differenziert, objektivierbar und generalisierbar herausgearbeitet. Nicht zuletzt deshalb erweist sich die Arbeit auch für andere Verwaltungsformen außerhalb der klassischen, ministerial gesteuerten Verwaltung als aufschlussreich. Für diese „unkonventionellen“ Verwaltungstypen darf an der in ununterbrochenen Legitimationsketten verhafteten Dogmatik nicht mehr festgehalten werden. Die flexiblen verfassungsrechtlichen Vorgaben lassen es vielmehr zu, pragmatische Erwägungen in angemessener Weise zu berücksichtigen, wobei der Autor auf seine Erfahrungen als Sozialrichter zurückgreifen konnte.