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Thomas Vießmann, Demokratieprinzip und demokratische Legitimation - Grundlegung in:

Thomas Vießmann

Die demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses zu Entscheidungen nach § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V, page 43 - 51

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4229-8, ISBN online: 978-3-8452-1619-5 https://doi.org/10.5771/9783845216195

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 623

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43 Teil 2: Verfassungsrechtliche Grundlagen Hinter dem Topos der demokratischen Legitimation verbirgt sich das verfassungsrechtliche Problem im Hinblick auf die regelnde Tätigkeit des Bundesausschusses. Es geht um nicht weniger als darum, wer überhaupt unter welchen Umständen Staatsgewalt - was untrennbar verbunden ist mit dem Anspruch der (rechtlichen) Verbindlichkeit für und gegen die Betroffenen - ausüben darf. Oder anders gewendet: Wem oder welcher Institution muss sich der Bürger oder der spezifisch Betroffene beugen, weil dessen bzw. deren Handlung die staatsgewalttypische Verbindlichkeit aufweist. Noch mehr abstrahiert, steht die Grundsatzfrage inmitten, wer über andere Personen (Rechtssubjekte) überhaupt „Macht“ ausüben darf. Besondere Brisanz kommt dem Problem der demokratischen Legitimation zu, seit das Bundessozialgericht eine unmittelbare Wirkung der NUB-/BUB-Richtlinie(n) auch gegenüber den Versicherten bejaht110. Die untergesetzliche Rechtsetzung durch Richtlinien des Bundesausschusses verkörpert eines der „heißesten“ Eisen im Sozialversicherungsrecht überhaupt. Die zahlreichen Beiträge zu diesem Thema kommen nicht nur zu den unterschiedlichsten Ergebnissen, sondern bedienen sich auch keineswegs einer einheitlichen Methodik. Es findet sich eine erstaunliche heuristische und methodologische Vielfalt. Das liegt nun nicht daran, dass die Wissenschaft einfach „aus dem Bauch heraus“ Stellung genommen hätte und Stellung nehmen würde. Der Grund dafür, dass man als Leser dieser Beiträge manchmal geneigt ist, einen stringenten „roten Faden“ in der rechtlichen Prüfung - quasi ein „Prüfungsschema“ - zu vermissen, ist vielmehr im Objekt der Auseinandersetzung selbst zu sehen. Denn es erscheint überaus schwierig, das grundgesetzliche Erfordernis einer demokratischen Legitimation aller Ausübung von Staatsgewalt hinreichend griffig über Obersätze zu definieren und zu objektivieren. Das mag für die fundamentale Grundstruktur, den dogmatischen Hauptstrang der demokratischen Legitimation durchaus gelingen. Wenn es aber darum geht, eine allgemein gültige Dogmatik zu entwickeln, mit der auch solche Organisationstypen prüfbar und bewertbar sind, die außerhalb der „normalen“ Organisationsstruktur liegen, zeigt sich die enorme Problemträchtigkeit des Topos der demokratischen Legitimation. Indes: Möglicherweise wird die Quadratur des Kreises eingefordert, verlangt man ein Gerüst an wirklich ausdifferenzierten Obersätzen. Denn, wie sich später zeigen wird, stellt sich die rechtliche Bewertung, ob die demokratische Legitimation gegeben ist, als multifaktoraler Erkenntnisgang dar, der letztendlich ohne eine Gesamtabwägung aller Umstände des Einzelfalls nicht auskommt. Das juristische Nachvollziehen, die Revision ähnelt in gewisser Weise dem bei einer Planungsentscheidung. Jeglicher Subsumtionsautomatismus, jegliche Parallelen zu mathematischer Methodik wären verfehlt. Nichtsdestotrotz will diese Arbeit einen 110 So erstmals BSGE 78, 70 44 Versuch unternehmen, das Erfordernis einer demokratischen Legitimation - zumindest soweit es für die vorliegende Problematik von Belang ist - halbwegs nachvollziehbar, transparent und objektivierbar zu machen. Der Verfasser hat sich vorgenommen, vorwiegend aus der vorhandenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts deduktiv abzuleiten, ob der Bundesausschuss bei seinen Entscheidungen über neue Untersuchungs- und Behandlungsmethoden über eine hinreichende demokratische Legitimation verfügt. Die Arbeit erhebt nicht den Anspruch, ein eigenes, in sich geschlossenes, vielleicht sogar innovatives Legitimationsmodell zu entwickeln und anzubieten. Sie möchte aber die vorhandene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts so weit wie geboten auswerten und versuchen, darin enthaltene allgemeine Vorgaben induktiv herauszuarbeiten. Diese sollen dann wieder deduktiv auf die Regelungstätigkeit des Bundesausschusses angewandt werden. I. Demokratieprinzip und demokratische Legitimation - Grundlegung Die Existenz eines Staates und seines Machtmonopols bedarf an sich keiner Konstitutionalisierung. Die Staatsgewalt wird nicht erst dadurch erzeugt, dass eine Verfassung sie „installiert“111. Der Mensch als „weltoffenes“ und damit der Gefährdung und dem Chaos ausgesetztes Wesen ist vielmehr von vornherein auf eine übergeordnete Herrschaftsgewalt angewiesen, die sich an Recht und Gesetz orientieren muss112. Ausübung von Staatsgewalt bedarf aber der Konkretisierung qua constitutione und, um nicht der Gefahr totalitärer Ausuferung ausgeliefert zu sein, restringierender Reglementierung113. Schon vor diesem Hintergrund dürfte es zutreffen, dass notwendig jeder Staat eine Verfassung hat114. Wie muss diese Machtrestriktion aussehen? Die Freiheit und Integrität des Individuums sowie der Gesellschaft und der gesellschaftlichen Strömungen müssen in gewissem Maß und in bestimmter Qualität so garantiert und institutionalisiert werden, dass kein unkontrollierter Übergriff und kein Infiltrieren durch die Staatsgewalt möglich ist115. Staatsgewalt bedarf der Kontrolle, damit sie nicht uferlos oder willkürlich auftritt116. Wohlgemerkt: Die 111 Vgl. Schliesky, Herrschaftsgewalt, S. 40 112 Würtenberger (jun.), Legitimität, Legalität in: Brunner/Conze/Koselleck, Geschichtliche Grundbegriffe Band 3, S. 678 113 Vgl. Di Fabio in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band II, § 27 RdNr. 2; Ossenbühl, Gesetz und Verordnung im gegenwärtigen Staatsrecht, in: Schuppert, Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument des Rechtsstaates, S. 27 <29> 114 Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 505 115 In diesem Sinn sieht E. Klein, Ministerialfreier Raum, S. 18, als eine der wichtigsten Aufgaben der Verfassung, durch die Art der Machtverteilung im Staat die staatliche Ordnung zu verfassen und zu garantieren. 116 Vgl. von Arnim, Gemeindliche Selbstverwaltung und Demokratie, AöR 113 (1988), S. 1 <11>: „In der Sicherung der menschlichen Autonomie besteht der Zweck des grundgesetzlichen Staates.“ 45 staatliche Gewalt soll an dieser Stelle nicht als Negativum verstanden werden. Natürlich kann nicht ernsthaft bestritten werden, dass eine regulierende und regelnde, dabei auch Rechte beschränkende Staatsgewalt unverzichtbar ist. Nur: Die Staatsgewalt muss berechenbar bleiben. Diese Petitum kann vor dem Hintergrund der deutschen Geschichte in den Jahren 1933 bis 1945 gar nicht ernst genug genommen werden. Die normative Eindämmung von Staatsgewalt erfolgt im Wesentlichen eben durch die (geschriebene) Verfassung117. Auch das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland beschäftigt sich - wenn man es genau besieht - ausgiebigst damit. Eines der Probleme, die das Grundgesetz insofern zu lösen hat und auch zu lösen versucht, besteht darin festzulegen, wer überhaupt Staatsgewalt ausüben darf. Dem dienen beispielsweise die Regelungen des Grundgesetzes, welche die Ausgestaltung des bundesdeutschen föderalistischen Systems betreffen. Aber auch soweit das Grundgesetz zu Zuständigkeiten von Staatsorganen, Behörden oder Gerichten „Stellung“ bezieht, greift es diese Fragestellung auf. Wie die Kompetenzen zwischen mehreren Verwaltungsträgern, Behörden etc. konkret aufgeteilt sind, verkörpert jedoch schon eine nachgelagerte Frage, quasi der zweite Schritt vor dem ersten. Wenn man sich damit beschäftigt, wer befugt ist, Staatsgewalt auszuüben, dann liegt der Kern des Problems darin, ob und inwieweit überhaupt Herrschaftsausübung durch staatliche Organe zulässig ist. Das ist keine Selbstverständlichkeit. Denn: Politische Herrschaftsgewalt ist nicht unantastbar angeordnet und hinzunehmen, sondern bedarf vielmehr einer Legitimation. "Legitimation" kann somit als rechtfertigende Herleitung politischer Herrschaftsgewalt verstanden werden118, und zwar durch allgemeinverbindliche Prinzipien119. Die Topoi Legitimation und Legitimität ressortieren beim ewigen Problem menschlichen Zusammenlebens, dem Unterworfensein von Menschen unter eine Herrschaft120. Eine befriedigende Antwort auf die Frage nach der Rechtmäßigkeit einer Herrschaftsgewalt gehört zu den elementaren Grundlagen, auf denen Herrschaftsgewalt allgemein, aber auch jede staatliche Ordnung und staatliche Verfassung ruhen muss121. „Legitimation“ bezeichnet einen prozesshaften Vorgang, ein Verfahren122, 117 Vgl. E. Klein, Ministerialfreier Raum, S. 18; vgl. allgemein zur Bedeutung der Verfassung Schliesky, Herrschaftsgewalt, S. 40 ff.; Zimmer, Handlungsformen und Handlungsbefugnisse der öffentlichen Verwaltung, Jura 1980, S. 242 118 Böckenförde in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 24 RdNr. 3; vgl. auch Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 26; Neumann, Normenvertrag, Rechtsverordnung oder Allgemeinverbindlicherklärung, S. 26; ebenso Bryde, Bundesrepublikanische Volksdemokratie, S. 305 119 Würtenberger (jun.), Legitimität, Legalität in: Brunner/Conze/Koselleck, Geschichtliche Grundbegriffe Band 3, S. 677 120 Schliesky, Herrschaftsgewalt, S. 149; vgl. auch Menzel, Partizipation Privater, S. 17 121 Würtenberger (sen.), Die Legitimität der staatlichen Herrschaft, DRZ 1947, S. 241 <242> 122 Vgl. zur Verfahrensbezogenheit Neumann, Normenvertrag, Rechtsverordnung oder Allgemeinverbindlicherklärung, S. 26 46 an dessen Ende Legitimität bewirkt wird123. Legitim ist die Ausübung von Staatsgewalt, die von einer legitimierten Institution ausgeübt wird; die Qualität „legitim“ bezieht sich somit auf den Output. Eine Staatsgewalt ausübende Institution wiederum ist dann „legitimiert“, wenn sie eine Legitimation besitzt. Die Legitimation verkörpert mithin eine „Unbedenklichkeitsbescheinigung“ - die staatliche Organisation hat eine Legitimation, aber das Produkt ist legitim. Eine Stelle, die Staatsgewalt ausüben soll, muss also über eine Legitimation verfügen. Ist das der Fall, ist das Produkt dieser Actio legitim124. Nur in dieser Weise legitime Akte haben aber teil an dem Verbindlichkeitsanspruch, der dem Begriff der Staatsgewalt inhärent ist; andernfalls besteht keine Befolgungspflicht der Adressaten von staatlicher Gewalt125. Wenn diese Arbeit die (demokratische) Legitimation des Bundesausschusses untersucht, dann steht eine normative Kategorie inmitten. Das mag sich zwar von selbst verstehen, bedarf aber dennoch der Klarstellung, weil der Begriff der Legitimität eine Vielschichtigkeit aufweist. Zwar kreist alles um die Grundfrage, ob Herrschaft gerechtfertigt ist126. Jedoch weist die Legitimität neben der normativen auch eine deskriptive Dimension auf127. Denn Rechtfertigung staatlicher Herrschaftsgewalt lässt sich auch aus dem Faktischen, beispielsweise aus einer allgemeinen Akzeptanz, ablesen. Die Legitimität staatlichen Handelns zeigt sich somit in verschiedenen Phänotypen. Das wiederum führt dazu, dass sich unterschiedliche wissenschaftliche Disziplinen mit dem Legitimitätsbegriff beschäftigen. So wird in der neueren Literatur zwischen einem politikwissenschaftlichen, einem soziologischen und einem normativen Legitimitätsbegriff unterschieden128. Nur Letzterer spielt hier eine Rolle. Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Frage, inwieweit die Regelungstätigkeit des Bundesausschusses mit der von der deutschen Verfassung vorgegebene Legitimationsordnung übereinstimmt oder sie verletzt. Die Legitimitätsuntersuchung wird nicht abstrakt angestellt, sondern anhand der konstitutionellnormativen Vorgaben hier und jetzt, so dass die politikwissenschaftlichen und sozio- 123 Schliesky, Herrschaftsgewalt, S. 150 m.w.N.; Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 32; so auch Menzel, Partizipation Privater, S. 17; Czybulka, Die Legitimation der öffentlichen Verwaltung, S. 57; vgl. zum Begriff der Legitimität von Simson, Zur Theorie der Legitimität, in: Festschrift für Loewenstein zum 80. Geburtstag, S. 459 <465> 124 Was selbstverständlich nicht verwechselt werden darf mit „rechtmäßig“. Das liefe eher in die Richtung der „Legalität“, welche die Übereinstimmung des Handelns mit gesetztem Recht bezeichnet, vgl. Würtenberger (jun.), Legitimität, Legalität in: Brunner/Conze/Koselleck, Geschichtliche Grundbegriffe Band 3, S. 677. 125 Das hat Hebeler, Verfassungsrechtliche Probleme „besonderer“ Rechtssetzungsformen funktionaler Selbstverwaltung, DÖV 2002, S. 936 <937, 943>, zutreffend herausgearbeitet: Eine Bindungswirkung nimmt der Autor nur dann an, wenn die Richtlinien des Bundesausschusses verfassungskonform sind. 126 Schliesky, Herrschaftsgewalt, S. 151 127 Schliesky, Herrschaftsgewalt, S. 151 m.w.N.; zum empirischen Legitimationsbegriff ausführlich Menzel, Partizipation Privater, S. 28 ff. 128 Schliesky, Herrschaftsgewalt, S. 151 ff. 47 logischen129 Legitimitätsbegriffe von vornherein nichts zur Problemlösung beizutragen vermögen. Rechtsquelle im Hinblick auf die Legitimation von Herrschaftsgewalt ist die Verfassung. Wie diese Legitimation erreicht wird, wann Legitimität zu bejahen ist, verkörpert eine Grundfrage jedes staatlichen Gemeinwesens. Das ist in der Bundesrepublik Deutschland nicht anders. Also: Beim Topos der Legitimation staatlichen Handelns geht es im Rahmen der hier gegebenen Problematik darum, ob die öffentliche Gewalt die vom Grundgesetz vorgegebene Herrschaftstechnik eingehalten hat. Es gibt keine Legitimation außerhalb, neben oder über der Verfassung130. Wie aber äußert sich das Grundgesetz zur Legitimation und Legitimität von staatlicher Herrschaftsgewalt? Nach Art. 20 Abs. 1 GG ist die Bundesrepublik Deutschland ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. Ausgestaltet wird die demokratische Komponente erst durch Art. 20 Abs. 2 GG131. Danach geht alle Staatsgewalt vom Volk aus (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG); als das Medium dessen, wie das Volk in den Prozess der Aus- übung von Staatsgewalt eingreift, nennt Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG Wahlen und Abstimmungen. Mit Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG knüpft das Grundgesetz bei der Bestimmung der Staatsform ausdrücklich an das Prinzip der Volkssouveränität an132, die wiederum Ausfluss der unverbrüchlichen Menschenwürde des Einzelnen ist133. Darin wird der Fundamentalsatz aller Demokratie134, aber auch das Zentrum aller Legitimationslehren gesehen135. Die Demokratie als Staats- und Regierungsform erscheint als Konsequenz und Verwirklichung des Prinzips der Volkssouveränität, knüpft an dieses an und findet in ihm ihre Grundlage und Rechtfertigung136. Die bundesdeutsche Demokratie transponiert die Souveränität des Volkes in eine operable Größe. Das Volk ist nicht nur Ursprung und letzter Träger der politischen Herrschaftsgewalt, es übt die politische Herrschaftsgewalt vielmehr auch selbst aus, 129 Vgl. Bleckmann, Vom Sinn und Zweck des Demokratieprinzips, S. 218 130 BVerfGE 62, 1 <82>; vgl. auch Jestaedt, Kondominialverwaltung, S. 204 131 Dafür, dass Art. 20 Abs. 2 GG sedes materiae der Forderung nach demokratischer Legitimation ist, Oebbecke, Weisungsfreie Räume, S. 78 m.w.N.; ähnlich Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 322 132 Böckenförde in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 24 RdNr. 3; Zacharias, Das Prinzip der demokratischen Legitimation, Jura 2001, S. 146; vgl. auch Badura, Staatsrecht, Abschnitt D RdNr. 5 133 Vgl. Böckenförde in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 24 RdNr. 3 f.; Bryde, Bundesrepublikanische Volksdemokratie, S. 305 <322> 134 Jestaedt, Kondominialverwaltung, S. 156, mit Verweis auf C. Schmid in: Parlamentarischer Rat, 11. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen vom 14. Oktober 1948, Sten.Prot., S. 11/6; auch Castendiek, Normsetzungsvertrag, S. 117, räumt ein, Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG verkörpere das bedeutsamste Element des Demokratieprinzips, obwohl in seiner Legitimationstheorie Art. 20 Abs. 1 GG eine zentrale Position einnimmt. 135 Schmidt-Aßmann, Verwaltungslegitimation als Rechtsbegriff, AöR 116 (1991), S. 329 <335>; jedoch ist Castendiek, Normsetzungsvertrag, S. 117, darin Recht zu geben, dem Demokratiebegriff komme gegenüber Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG ein weiter gehender, eigenständiger Gehalt zu. 136 Böckenförde in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 24 RdNr. 8 48 es hat sie aktuell inne und soll sie innehaben137. Volkssouveränität beinhaltet, dass staatliche Herrschaftsorganisationen sich nicht auf dynastische Legitimität, nicht auf die Idee des Staates als göttliche Stiftung, nicht auf bloße Tradition oder Herkommen, nicht auf eine um ihrer selbst willen bestehende Idee der Staatsräson stützen kann138. Ohne Erkenntnisertrag wäre es, an dieser Stelle detailliert allgemeine Ausführungen zum Demokratieprinzip des Grundgesetzes, welches dem Prinzip der Volkssouveränität gerecht werden muss, zu machen. Denn die hier gegebene Problemstellung ist nur auf einen Teilaspekt des bundesdeutschen Demokratieprinzips fokussiert. Und zwar liegt der entscheidende Teilaspekt darin, dass die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und die Ausübung staatlicher Befugnisse sich auf das Staatsvolk zurückführen lassen und grundsätzlich ihm gegenüber verantwortet werden muss139. Zu dem gemäß Art. 79 Abs. 3 GG nicht antastbaren Gehalt des Demokratieprinzips gehört, dass die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und die Ausübung staatlicher Befugnisse sich auf das Staatsvolk zurückführen lassen und grundsätzlich ihm gegenüber verantwortet werden. Die Legitimation von Staatsgewalt kann unter dem Regime des Grundgesetzes nur vom Volk selbst, nicht von einer Instanz außerhalb des Volkes ausgehen. Die Ordnung des Zusammenlebens im Volk muss auf die Anerkennung derer zurückgeführt werden können, die unter ihr leben; sie hat Ausdruck der Freiheit und Selbstbestimmung des Volkes zu sein140. Wohlgemerkt bedeutet auch Demokratie nicht die Aufhebung oder Überwindung organisierter politischer Herrschaft; Staatsgewalt und die mit ihr gegebene Herrschaft von Menschen 137 Ebda. Dennoch existiert keine Identität von Regierenden und Regierten, vgl. Herzog in: Maunz/Dürig/ders./Scholz, Grundgesetz, Art. 20 Abschnitt II RdNr. 20 ; Frotscher, Selbstverwaltung und Demokratie, in: Festschrift für von Unruh zum 70. Geburtstag, S. 127 <130>; Dreier, Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes, Jura 1997, S. 249 <249 f.>; Jestaedt, Kondominialverwaltung, S. 160; a.A. Schmitt, Verfassungslehre, S. 234 ff.. Demokratie ist eine Form der Herrschaft einer besonderen staatlichen Gewalt über diejenigen, die dieser Staatsgewalt unterworfen sind. Die Staatsgewalt steht nur - das ist das Charakteristikum - in einem besonderen Zurechnungszusammenhang zu den „Machtunterworfenen“. Die Ambivalenz von Selbstbestimmung und Unterordnung des Einzelnen dokumentiert treffend die Beschreibung Emdes (Funktionale Selbstverwaltung, S. 384): Demokratie ist die organisationsrechtliche Umsetzung des Prinzips der Selbstbestimmung unter den Bedingungen der Unentrinnbarkeit des Lebens in der Gemeinschaft mit anderen sowie unter der daraus wiederum resultierenden weiteren Bedingung der Unaufhebbarkeit von Herrschaft. 138 Dreier, Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes, Jura 1997, S. 249 <250> 139 BVerfGE 47, 253 <272; 83, 60 <71 f.>; 89, 155 <182>; Cremer, Das Demokratieprinzip auf nationaler und europäischer Ebene im Lichte des Maastricht-Urteils des Bundesverfassungsgerichts, EuR 1995, S. 21 <23>; Papenfuß, Autonomie, S. 148; Hänlein, Rechtsquellen, S. 25 f.; Castendiek, Normsetzungsvertrag, S. 116, unterstreicht, das demokratische Prinzip sei ein über die Forderung nach Volkssouveränität hinaus gehendes, die Verfassung hinsichtlich der Methode staatlicher Entscheidungsstrukturen insgesamt prägendes Prinzip (vgl. zum Verhältnis von Art. 20 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 2 GG auch Herzog in: Maunz/Dürig/ders./ Scholz, Grundgesetz, Art. 20, Abschnitt II RdNr. 2 f. . 140 Böckenförde in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 24 RdNr. 3 49 über Menschen bleibt auch in der Demokratie bestehen141. Die Volkssouveränität, die Art. 20 Abs. 2 GG konstituiert142, gilt es jedoch gerade dadurch abzusichern, dass alle Ausübung von Staatsgewalt auf einer demokratischen Legitimation basieren muss. Jede Ausübung von Staatsgewalt durch staatliche Organe und ihre Amtswalter ist nach dem Bauplan des Grundgesetzes vom Volk abgeleitet und wird in dessen Auftrag sowie in Verantwortung ihm gegenüber wahrgenommen143. „Verantwortung“ ist essentiell für das Funktionieren der im Grundgesetz angelegten demokratischen Herrschaftsordnung; sie setzt erkennbar Verantwortlichkeit im Staat voraus144. Dabei ist die demokratische Legitimation der Amtswalter Mittel zur Legitimation der Entscheidung gegenüber dem Volk145. Just an dieser Stelle offenbart sich der Konnex zwischen Legitimation bzw. Legitimität von Ausübung staatlicher Gewalt und der Volkssouveränität, wenn man sich vor Augen führt, wie das Grundgesetz (wenn auch in stark ausfüllungsbedürftiger Weise) den Zurechnungszusammenhang zwischen Herrschaft und Herrschaftsunterworfenen146 regelt: Die Legitimation von staatlicher Herrschaftsgewalt ist eine demokratische147. Eine demokratische Legitimation im Sinn des Grundgesetzes kann nur vom Volk selbst, nicht von einer Instanz außerhalb des Volkes ausgehen148. „Demokratische Legitimation“ bedeutet Rechtfertigung, Billigung und Sanktion durch das Volk149. Jegliche Ausübung von Staatsgewalt bedarf der Legitimation im Sinn einer Rückführbarkeit auf das Volk150; eine Herrschaftsausübung nur für das Volk genügt nicht151. Das demokratische Prinzip in Form des Erfordernisses demokratischer Legitimation bedingt die Organisation der Staatsgewalt in einer Weise, 141 Böckenförde in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 24 RdNr. 9; daher etwas ungenau die Aussage Bredehorns (Die Rechtsnatur der Richtlinien im Kassenarztrecht, S. 108), kennzeichnend für das Demokratieprinzip sei die Identität von Regierenden und Regierten; vgl. auch Zacher, Freiheitliche Demokratie, S. 15 ff.. 142 Vgl. Boerner, Normenverträge im Gesundheitswesen, S. 185 143 Tettinger/Mann in: Tettinger/Mann/Salzwedel, Wasserverbände und demokratische Legitimation, S. 6; Zacharias, Das Prinzip der demokratischen Legitimation, Jura 2001, S. 146 <147> 144 Jestaedt, Kondominialverwaltung, S. 46 145 Vgl. Böckenförde, Richterwahl, S. 75 146 Vgl. Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 46; Britz, Mitwirkung Privater, S. 418 <422>; Seeringer, Gemeinsamer Bundesausschuss, S. 149 f. 147 Vgl. Hanebeck, Der demokratische Bundesstaat des Grundgesetzes, S. 76: Demokratie sei durch das Grundgesetz als Form der Legitimation staatlicher Herrschaft vorgegeben; vgl. auch Hänlein, Rechtsquellen, S. 22, sowie Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 33: Demokratie und Legitimation seien unauflöslich miteinander verwoben; vgl. weiter Morlok, Demokratie und Wahlen, S. 559 <569>. 148 Böckenförde in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 24 RdNr. 3 149 Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, S. 196; Oebbecke, Weisungsfreie Räume, S. 76; ders., Demokratische Legitimation nicht-kommunaler Selbstverwaltung, VerwArch 81 (1990), S. 349 <354 f.>; Castendiek, Normsetzungsvertrag, S. 87 150 In diesem Sinn wird darauf hingewiesen, Art. 20 Abs. 2 GG solle die Rückbindung allen staatlichen Handelns an den Willen des Volkes sicherstellen (so Oebbecke, Weisungsfreie Räume, S. 79; Böckenförde, Mittelbare/repräsentative Demokratie als eigentliche Form der Demokratie in: Festschrift für Eichenberger zum 60. Geburtstag, S. 301 <314 f.>). 151 Jestaedt, Kondominialverwaltung, S. 158 ff.; Böckenförde, Richterwahl, S. 73 50 dass ihre Ausübung vom Volk und damit von den Bürgern konstituiert, legitimiert und kontrolliert wird und darin als Form der Selbstbestimmung und Selbstregierung des Volkes erscheint, an der alle Bürger gleichberechtigt teilzunehmen befugt sind152. Unter anderem stellt die überwachende Rückkopplung derjenigen, die konkret staatliche Gewalt ausüben, zu denjenigen, welche durch Legitimationsweitergabe quasi Gewaltmittler sind, einen wichtigen Bestandteil des demokratischen Prinzips dar153. Jede Ausübung von Staatsgewalt durch staatliche Organe und Amtswalter muss vom Volk abgeleitet sein und wird nur treuhänderisch für das substanziell Träger der Staatsgewalt bleibende Volk wahrgenommen154. Zusammenfassend lässt sich also feststellen, dass die demokratische Legitimation denjenigen Teil des in der Bundesrepublik Deutschland installierten demokratischen Prinzips bildet, der die Einrichtung von Verfahren zum Gegenstand hat, welche die Bestellung der Herrschenden durch das Volk und die Koppelung der Ausübung ihrer Herrschaftsmacht mit dem Volk garantieren sollen155. Die in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG festgelegte156 demokratische Legitimation staatlicher Herrschaftsgewalt ist, wie aus den letzten Ausführungen deutlich wird, modal ausgerichtet und fragt - um mit Plantholz zu sprechen - nach der Art und Weise der Zurechnung von Staatsgewalt zum Volk als Legitimationssubjekt157. Ein Beleg dafür verkörpert die Feststellung Mertens, Demokratie meine effektive Herrschaft, durch deren Ausübung in Wahlen und Abstimmungen der demokratische Verfassungsstaat Stabilität und Legitimität gewinne158. Richtig ist zweifellos, dass das Gebot demokratischer Legitimation modalen Charakter hat. Aber es „fragt“ nicht nach der Art 152 Böckenförde in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 24 RdNr. 9: Die Demokratie als Staats- und Regierungsform sei ein Organisationsprinzip für die Innehabung und Ausübung der Staatsgewalt; ders., Richterwahl, S. 73; zur Bedeutung des Demokratieprinzips für die Verwaltungsorganisation vgl. auch Kluth in: Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Band 3, § 80 RdNr. 53, 61. 153 Vgl. Castendiek, Normsetzungsvertrag, S. 50; Czybulka, Die Legitimation der öffentlichen Verwaltung, S. 97 154 Muckel, Die Selbstverwaltung in der Sozialversicherung auf dem Prüfstand des Demokratieprinzips, NZS 2002, S. 118 <119>; Tettinger/Mann in: Tettinger/Mann/Salzwedel, Wasserverbände und demokratische Legitimation, S. 6; Seeringer, Gemeinsamer Bundesausschuss, S. 149 f. 155 Emde, Funktionale Selbstverwaltung, S. 41 Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, S. 196, sieht die demokratische Legitimation als Fundament staatlichen Handelns; sie verleihe den formellen Gewalten je nach Legitimationsgrad, d.h. nach der Nähe zum Volkssouverän, eine unterschiedliche Weihe. 156 Dafür, dass Art. 20 Abs. 2 GG sedes materiae der Forderung nach demokratische Legitimation ist, Oebbecke, Weisungsfreie Räume, S. 78. 157 Plantholz, Außenseiterwirkung, S. 549 <552>; vgl. auch Zacher, Freiheitliche Demokratie, S. 22, der die „Technik“ der demokratischen Ordnung für entscheidend erachtet; Wahl, Kooperationsstrukturen im Vertragsarztrecht, S. 401; Morlok, Demokratie und Wahlen, S. 559 <562>. 158 Merten, Bürgerverantwortung im demokratischen Verfassungsstaat, VVDStRL 55 (1996), S. 7 <23>; die Staatsform der Demokratie, so Merten weiter, wolle Ergebnisgerechtigkeit durch Verfahrensgerechtigkeit gewinnen. 51 und Weise der Zurechnung von Staatsgewalt zum Volk, sondern fordert diese ein. Dem muss das bundesdeutsche Staats- und Verwaltungsorganisationsrecht Rechnung tragen. Denn es stellt - auch das ergibt sich bereits aus den obigen Ausführungen - vorwiegend ein organisations- und verfahrensrechtliches Problem dar, für den notwendigen Zurechnungszusammenhang zu sorgen159. Ganz ähnlich wie die staatsrechtliche Literatur beurteilt das Bundesverfassungsgericht den grundgesetzlich vorgegebenen Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlichen Organen. Nach seiner Rechtsprechung fordert das in Art. 20 Abs. 2 GG verankerte demokratische Prinzip, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht und von diesem in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird; diese bedürfen hierfür einer Legitimation, die sich auf die Gesamtheit der Bürger als Staatsvolk zurückführen lässt160. II. Konkretisierung des Zurechnungszusammenhangs zwischen dem Volkswillen und der Ausübung von Staatsgewalt Wie eng, dicht oder unmittelbar aber muss der oben beschriebene Zurechnungszusammenhang sein? Wer darauf eine Antwort zu finden hofft, sucht in Art. 20 Abs. 2 GG vergebens161. Die Art des Legitimationsstrangs wird von Art. 20 GG nicht vorgegeben162. 1. Konkretisierung des Gebots demokratischer Legitimation durch das Bundesverfassungsgericht Die verfassungsrechtlich notwendige demokratische Legitimation erfordert eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern163. Es darf als gesichert gelten, dass dieser Legitimationszusammenhang durch das Zusammenwirken verschiedener Komponenten kreiert wird. Das Erfordernis demokratischer Legitimation berührt vielfältige Facetten staatlicher Aufgabenwahrnehmung: Dadurch wird einerseits die Tatsache, dass eine bestimmte Person ein Amt wahrnimmt, normativ infiltriert, andererseits 159 Vgl. Engelbert, Konfliktmittlung und Demokratieprinzip, S. 91; Wahl, Kooperationsstrukturen im Vertragsarztrecht, S. 403, unterstreicht, das Demokratieprinzip stelle sich als formales Verfassungsprinzip dar. 160 BVerfGE 107, 59 <86 f.> m.w.N. zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 161 Vgl. Plantholz, Funktionelle Selbstverwaltung, S. 95 162 Cremer, Das Demokratieprinzip auf nationaler und europäischer Ebene, EuR 1995, S. 21 <23> 163 Vgl. BVerfGE 47, 253 <275>; 52, 95 <130>; 83, 60 <72 f.>; 93, 37 <66>; 107, 59 <87>; vgl. auch Papenfuß, Autonomie, S. 148

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References

Zusammenfassung

Der Gemeinsame Bundesausschuss gestaltet wesentlich den Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung. Seine demokratische Legitimation wurde in der Vergangenheit intensiv und kontrovers diskutiert.

Der Autor hat die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur demokratischen Legitimation eingehend ausgewertet und daraus ein neues, praxisgerechtes Legitimationsmodell für den Gemeinsamen Bundesausschuss nach dem SGB V entwickelt. Die bei dieser Betrachtung berücksichtigten, zahlreichen rechtlichen Parameter sind differenziert, objektivierbar und generalisierbar herausgearbeitet. Nicht zuletzt deshalb erweist sich die Arbeit auch für andere Verwaltungsformen außerhalb der klassischen, ministerial gesteuerten Verwaltung als aufschlussreich. Für diese „unkonventionellen“ Verwaltungstypen darf an der in ununterbrochenen Legitimationsketten verhafteten Dogmatik nicht mehr festgehalten werden. Die flexiblen verfassungsrechtlichen Vorgaben lassen es vielmehr zu, pragmatische Erwägungen in angemessener Weise zu berücksichtigen, wobei der Autor auf seine Erfahrungen als Sozialrichter zurückgreifen konnte.