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Thomas Vießmann, Leistungsrecht der gesetzlichen Krankenversicherung und Verfassungsrecht: Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Dezember 2005 - 1 BvR 347/98, BVerfG SozR 4-2500 § 27 SGB V Nr. 5 = BVerfGE 115, 25 in:

Thomas Vießmann

Die demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses zu Entscheidungen nach § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V, page 26 - 27

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4229-8, ISBN online: 978-3-8452-1619-5 https://doi.org/10.5771/9783845216195

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 623

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26 Die im Schrifttum geäußerten verfassungsrechtlichen Einwände teilt das Bundessozialgericht nicht. Bei den untergesetzlichen Normen im Leistungserbringungsrecht handle es sich um ein umfassendes Gefüge, das sich auf eine lange zurückreichende, schon im vorkonstitutionellen Recht wurzelnde Tradition berufen könne. Zwar sehe das Grundgesetz die Schaffung materiellen Rechts durch Normenverträge nicht vor. Auch könne diese Art der Rechtserzeugung ungeachtet der Bezeichnung des Regelungskonzepts als "gemeinsame Selbstverwaltung von Ärzten und Krankenkassen" nicht dem Bereich der autonomen Rechtsetzung zugeordnet werden, die im Wesentlichen mitgliedschaftlich strukturierten Körperschaften zu eigenverantwortlicher Regelung der sie selbst betreffenden Angelegenheiten vorbehalten sei. Indessen könne dem Grundgesetz kein numerus clausus zulässiger Rechtsetzungsformen in dem Sinn entnommen werden, dass neben den ausdrücklich genannten Instrumenten des formellen Gesetzes und der Rechtsverordnung sowie den vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Regelungstypen der autonomen Satzung und der Tarifvertragsnormen weitere Formen der Rechtsetzung schlechthin ausgeschlossen wären. 2.3.2.2 Urteil vom 16. September 1997 - 1 RK 32/95 (BSGE 81, 73) Wie in der Entscheidung zur immunbiologischen Therapie begründete das Bundessozialgericht zunächst ausführlich, wieso nach seiner Ansicht die NUB-Richtlinien unmittelbare Wirkung auch für die Versicherten entfalten. Das Bundessozialgericht erläuterte in diesem Urteil ausführlicher als in der Entscheidung 1 RK 28/95, warum das System kollektivvertraglicher Normsetzung nicht dem Bereich der autonomen Rechtsetzung zugeordnet werden könne: Beim Abschluss der Vereinbarungen und im Rahmen der ergänzenden Beschlüsse des Bundesausschusses über die vertrags- ärztliche Versorgung seien die Kassenärztlichen Vereinigungen und die Verbände der Krankenkassen gezwungen, einen Interessenausgleich mit der jeweils anderen Seite zu finden; sie könnten somit gerade nicht autonom über die eigenen Belange entscheiden. Die Normsetzungsverträge des Vertragsarztrechts könnten hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Bewertung auch nicht den Tarifverträgen des Arbeitsrechts gleichgestellt werden. II. Leistungsrecht der gesetzlichen Krankenversicherung und Verfassungsrecht: Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Dezember 2005 - 1 BvR 347/98, BVerfG SozR 4-2500 § 27 SGB V Nr. 5 = BVerfGE 115, 25 Am 6. Dezember 2005 hat der Erste Senats des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsbeschwerde des Klägers, dessen Begehren vom Bundessozialgericht mit Urteil vom 16. September 1997 - 1 RK 28/95 zurückgewiesen worden war, entschieden. Es handelt sich dabei um die erste Senatsentscheidung, die sich zur grund- 27 rechtlichen Determinierung des Leistungsrechts der gesetzlichen Krankenversicherung äußert48. Bis dato gab es dazu nur Kammerentscheidungen49, die allerdings vom Bundessozialgericht aufgenommen wurden, wenn es darum ging zu begründen, warum aus Grundrechten grundsätzlich kein Anspruch auf konkrete Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherung abgeleitet werden konnte50. Der Senatsbeschluss vom 6. Dezember 2005 hat das Urteil des Bundessozialgerichts vom 16. September 1997 - 1 RK 28/95 nicht nur aufgehoben, sondern auch das gesamte vom Bundessozialgericht errichtete Konstrukt wenn auch nicht erheblich, so doch in gewissem Umfang „beschädigt“. Die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts war von der Intention geprägt, es den Sozialgerichten zu ersparen, in krankenversicherungsrechtlichen Streitigkeiten im Einzelfall ermitteln zu müssen, ob eine bestimmte neue Untersuchungs- oder Behandlungsmethode nach ihrer Wirksamkeit dem Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung zuzurechnen ist. Diesem durchaus berechtigten Interesse hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts nicht die Bedeutung beigemessen, wie es sich teilweise Praktiker in der sozialgerichtlichen Praxis gewünscht hätten. Vergleichsweise wenig findet sich in der Entscheidung zu den verfassungsrechtlichen Problemen, die gerade die Mitwirkung des Bundesausschusses aufwirft. Immerhin hat der Erste Senat die Existenz eines gesonderten Verfahrens zur Bewertung neuer Untersuchungs- und Behandlungsmethoden verfassungsrechtlich „abgesegnet“. Gebilligt hat der Senat aber lediglich die Aufgabenausgliederung dem Grunde nach. Zur Gänze unerörtert bleibt die Frage, ob das konkret in Deutschland installierte System, den Bundesausschuss darüber befinden zu lassen, den verfassungsrechtlichen Vorgaben gerecht wird. III. Formulierung des Problems und weiterer Gang der Untersuchung Im Rahmen dieser Arbeit soll untersucht werden, ob die Annahme des Bundessozialgerichts, die Regelungen bezüglich der Zulassung neuer Untersuchungs- und Behandlungsmethoden entfalteten unmittelbare Wirkung auch für die Versicherten51, rechtlich, vor allem verfassungsrechtlich haltbar ist. Das verfassungsrechtliche Kernproblem bildet zweifellos die Frage, ob der Bundesausschuss über eine hinreichende demokratische Legitimation verfügt, damit seine Entscheidungen zu neuen Untersuchungs- und Behandlungsmethoden unmittelbar für und gegen die Versi- 48 Zur Umsetzung des Beschlusses in der sozialgerichtlichen Praxis vgl. BSG, Urteil vom 7. November 2006 - B 1 KR 24/06 R, RdNr. 22 ff. des Umdrucks 49 Vor allem Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 5. März 1997 - 1 BvR 1071/95, NJW 1997, S. 3085; aber auch vom 5. März 1997 - 1 BvR 1068/96, MedR 1997, S. 318, und vom 15. Dezember 1997 - 1 BvR 1953/97, NJW 1998, S. 1775 50 Vgl. nur BSGE 86, 54 und SozR 3-2500 § 135 SGB V Nr. 12 51 So zuletzt BSG Breith. 2006, S. 893 <896>; BSG, Urteil vom 26. September 2006 - B 1 KR 3/06 R, RdNr. 15 des JURIS-Ausdrucks; BSG, Urteil vom 7. November 2006 - B 1 KR 24/06 R, RdNr. 12 des Umdrucks

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Zusammenfassung

Der Gemeinsame Bundesausschuss gestaltet wesentlich den Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung. Seine demokratische Legitimation wurde in der Vergangenheit intensiv und kontrovers diskutiert.

Der Autor hat die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur demokratischen Legitimation eingehend ausgewertet und daraus ein neues, praxisgerechtes Legitimationsmodell für den Gemeinsamen Bundesausschuss nach dem SGB V entwickelt. Die bei dieser Betrachtung berücksichtigten, zahlreichen rechtlichen Parameter sind differenziert, objektivierbar und generalisierbar herausgearbeitet. Nicht zuletzt deshalb erweist sich die Arbeit auch für andere Verwaltungsformen außerhalb der klassischen, ministerial gesteuerten Verwaltung als aufschlussreich. Für diese „unkonventionellen“ Verwaltungstypen darf an der in ununterbrochenen Legitimationsketten verhafteten Dogmatik nicht mehr festgehalten werden. Die flexiblen verfassungsrechtlichen Vorgaben lassen es vielmehr zu, pragmatische Erwägungen in angemessener Weise zu berücksichtigen, wobei der Autor auf seine Erfahrungen als Sozialrichter zurückgreifen konnte.