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Thomas Vießmann, Titelei/Inhaltsverzeichnis in:

Thomas Vießmann

Die demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses zu Entscheidungen nach § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V, page 2 - 12

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4229-8, ISBN online: 978-3-8452-1619-5 https://doi.org/10.5771/9783845216195

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 623

Bibliographic information
Nomos Universitätsschriften Recht Band 623 Thomas Vießmann Die demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses zu Entscheidungen nach § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V Nomos 1. Auflage 2009 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2009. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der photomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar. Zugl.: Regensburg, Univ., Diss., 2008 ISBN 978-3-8329-4229-8 5 Vorwort Die Arbeit lag im Wintersemester 2007/2008 der Juristischen Fakultät der Universität Regensburg als Dissertation vor. Idee und „Skelett“ dafür entstanden während meiner Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter beim Bundesverfassungsgericht im Dezernat von Professor Dr. Udo Steiner. Professor Dr. Steiner gab den Anstoß für diese Arbeit und ist mein Doktorvater. Ich habe ihm daher nicht nur drei überaus schöne, prägende und erfüllende Berufsjahre zu verdanken, sondern auch die Aufnahme in die „Riege der Wissenschaft“. Mit seiner außerordentlichen fachlichen, menschlichen und sozialen Kompetenz hat er mich von 2002 an begleitet. Dem entsprechend danke ich ihm nicht nur für die Betreuung des Doktoranden Thomas Vießmann. Ich blicke vielmehr mit großer Dankbarkeit auf die gesamte Zeit zurück, seit ich ihn in Karlsruhe im Rahmen eines Vorstellungsgesprächs kennenlernen durfte. Ich wusste damals noch nicht, dass ich damit einen „Haupttreffer“ landen würde. Zudem hatte ich das Glück, mit Professor Dr. Thorsten Kingreen einen ausgewiesenen Experten im Krankenversicherungsrecht als Zweitgutachter zu erhalten. Ich danke ihm für seine intensive und engagierte Begutachtung sowie für die sehr wertvollen Anregungen für die Drucklegung. Gerade die Jahre 2005 bis 2007 waren für mich insgesamt nicht leicht. Dass ich gleichwohl in der Lage war, die Dissertation in dieser Phase zu erstellen, ist für mich ein Umstand von eminenter positiver Symbolkraft. Das war aber nur möglich, weil zahlreiche liebe Menschen mich dann, wenn ich es brauchte, aufgerichtet und ermutigt haben. An sie denke ich an dieser Stelle mit besonderer Dankbarkeit. Ich widme die Arbeit meinen Kindern Viktoria und Maximilian. Ich möchte ihnen damit sagen, wie überaus wichtig und lieb sie mir sind und bleiben werden. Nürnberg, im Januar 2009 Thomas Vießmann   7 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 13 Einleitung 15 I. Das Leistungsrecht der gesetzlichen Krankenversicherung 16 1. Das Sachleistungsprinzip als tradiertes und elementares Strukturprinzip der gesetzlichen Krankenversicherung 16 2. Rechtsentwicklung und Rechtslage 17 2.1 Die Rechtslage vor Inkrafttreten des SGB V 17 2.2 Die Rechtslage nach Einführung des SGB V nach dem Gesetz 19 2.3 Rechtsprechung des Bundessozialgerichts zum Recht des SGB V 23 2.3.1 Die Rechtsprechung vor den "September-Urteilen" 23 2.3.2 Die so genannten September-Urteile 25 2.3.2.1 Urteil vom 16. September 1997 - 1 RK 28/95 (BSGE 81, 54) 25 2.3.2.2 Urteil vom 16. September 1997 - 1 RK 32/95 (BSGE 81, 73) 26 II. Leistungsrecht der gesetzlichen Krankenversicherung und Verfassungsrecht: Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Dezember 2005 - 1 BvR 347/98, BVerfG SozR 4-2500 § 27 SGB V Nr. 5 = BVerfGE 115, 25 26 III. Formulierung des Problems und weiterer Gang der Untersuchung 27 1. Gang der Untersuchung 28 2. Zur Notwendigkeit einer Fokussierung auf § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V 29 Teil 1: Neue Untersuchungs- und Behandlungsmethoden 30 I. Zum Anwendungsbereich von § 135 Abs. 1 SGB V 30 1. Der medizinisch-sektorale Anwendungsbereich 30 2. Die „Methode“ 30 3. Zur Frage der „neuen“ Untersuchungs- oder Behandlungsmethode 31 8 II. Adressierung der Regelungen über neue Untersuchungs- und Behandlungsmethoden auch an die Versicherten 32 1. Zur Maßgeblichkeit von § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V 33 2. Die § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V beigelegte Geltungsanordnung 34 2.1 Die notwendige Kongruenz von Leistungsrecht und Leistungserbringungsrecht 35 2.2 Konkretisierungsfähigkeit und -bedürftigkeit des Leistungsrechts 36 2.3 Folgerungen aus 2.1 und 2.2 37 2.3.1 Offenheit des Leistungsrechts für normative Einwirkungen durch das Leistungserbringungsrecht 37 2.3.2 Erweiterte Wirkung von § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V 38 2.3.3 Die normative Konkurrenz von Leistungsrecht und § 135 Abs. 1 Satz 1 SGB V 41 Teil 2: Verfassungsrechtliche Grundlagen 43 I. Demokratieprinzip und demokratische Legitimation - Grundlegung 44 II. Konkretisierung des Zurechnungszusammenhangs zwischen dem Volkswillen und der Ausübung von Staatsgewalt 51 1. Konkretisierung des Gebots demokratischer Legitimation durch das Bundesverfassungsgericht 51 2. Legitimationsobjekt: Die Ausübung von Staatsgewalt 53 3. Legitimationssubjekt: Das Volk 56 III. "Relativität" des verfassungsrechtlichen Gebots demokratischer Legitimation auf der Ebene des tatbestandlich-gegenständlichen Bereichs („Schutzbereichs“) 59 1. Differenzierung nach dem von der Ausübung von Staatsgewalt betroffenen Personenkreis - subjektsbezogen 59 2. Differenzierung nach dem Gegenstand der Ausübung staatlicher Gewalt - objektsbezogen 63 3. Abzulehnende Differenzierungen 65 IV. Legitimationsmuster in der bundesdeutschen Staatsverwaltung (im weiteren Sinn) 65 1. Unmittelbare Staatsverwaltung 66 2. Selbstverwaltung durch vom Staat verschiedene Rechtsträger mittelbare Staatsverwaltung 80 2.1 Kommunale Selbstverwaltung 84 2.2 Dezentralisierte Verwaltung im Übrigen - funktionale Selbstverwaltung 87 2.2.1 Berufsrecht im weiteren Sinn 88 9 2.2.2 Tarifautonomie im weitesten Sinn 92 2.2.3 Sonstige Bereiche funktionaler Selbstverwaltung 94 V. Folgerungen aus der Wasserverbands-Entscheidung für die funktional dezentralisierte Verwaltung 98 1. Vorab: Zum Problem, ob Art. 20 Abs. 2 GG überhaupt für die funktional dezentralisierte Verwaltung gilt 98 2. Zur Frage, ob die Wasserverbands-Entscheidung Modellcharakter für die Tätigkeit des Bundesausschusses entfalten kann 100 3. Zur Fixierung des verfassungsrechtlich vorgegebenen Legitimationsniveaus 103 4. Legitimationsstruktur der funktional dezentralisierten Verwaltung im Übrigen auf der Basis der Wasserverbands-Entscheidung 108 4.1 Zur Frage, ob eine hinreichend dichte parlamentsgesetzliche Ermächtigung ein suffizientes Legitimationsniveau bewirken kann 115 4.2 Die Lehre von der kollektiven personellen Legitimation als Gegenposition zur hier vertretenen Auffassung? 120 4.3 Erforderliche Qualität eines Rechtfertigungsgrundes für eine Dezentralisation 121 4.4 Zusammenfassung 122 VI. Zur Terminologie: Gibt es im Rahmen der funktional dezentralisierten Verwaltung eine "demokratische Legitimation"? 123 Teil 3: Anwendung des verfassungsrechtlichen Legitimationskonzepts auf den Bundesausschuss 127 I. Der Bundesausschuss - Legitimatorische Befunderhebung 127 1. Organisationsrechtliche Kategorisierung der Tätigkeit des Bundesausschusses 127 2. Zum legitimatorischen Einfluss von § 91 Abs. 9 SGB V 129 3. Zur Frage einer personellen demokratischen Legitimation des Bundesausschusses 131 4. Legitimatorische Besonderheiten im Vergleich zur unmittelbaren Staatsverwaltung im Bereich der sachlich-inhaltlichen Legitimation 133 5. Zusammenfassung 133 II. Rechtscharakter der Entscheidung des Bundesausschusses über eine Untersuchungs- oder Behandlungsmethode 134 III. Legitimation für die Wahrnehmung der konkreten Aufgabe durch den Bundesausschuss 140 1. Zum Prüfungsaufbau: Gedankliche Gliederung nach Zulässigkeit der Aufgabenübertragung dem Grunde nach und der konkreten Struktur und Organisation des Bundesausschusses 140 10 2. Positive Gründe, die konkrete Aufgabe im Wege der funktional dezentralisierten Verwaltung zu lösen 142 2.1 Art. 87 Abs. 2 Satz 1 GG 144 2.2 Der Maßstab des Art. 9 Abs. 3 GG 154 2.3 Art. 130 Abs. 3 GG 156 2.4 Weitere Verfassungsrechtssätze 157 2.5 Effektivitätsgedanke 157 2.5.1 Grundlegung 158 2.5.2 Besondere Aufgabennähe als legitimationsspendende Qualität 160 2.5.3 Besonderer Sachverstand als legitimationsspendende Qualität 165 2.5.4 Zusammenfassung zum Rechtfertigungskomplex „Effektivität“ 172 2.6 Aufgabenerledigung durch den Bundesausschuss unter dem Gesichtspunkt der historisch überkommenen und traditionellen Bewährung 173 2.6.1 Tradition hinsichtlich der rechtlichen Bewertung des Reichsausschusses als hermeneutische (interpretatorische) Rechtsfindungshilfe 175 2.6.2 Tradition als Quelle für normative Aussagen im Grundgesetz 179 2.6.3 Tradition als Ausdruck tatsächlicher Bewährung der Dezentralisation 182 2.7 Entlastung des Gesetzgebers 184 2.8 Weitere tragfähige Exemtionsgründe 186 3. Aufgabenbezogene "Einwendungen" gegen eine Übertragung 187 3.1 Unmittelbare Betroffenheit eines großen Teils des Staatsvolks durch die Entscheidungen des Bundesausschusses 188 3.2 Interessengegensätze bei der Entscheidung über neue Untersuchungs- und Behandlungsmethoden 192 3.3 Ministerialverantwortlichkeit als Verfassungsanforderung - Problem des ministerialfreien Raums 197 3.3.1 Ministerialfreier Raum und Art. 65 Satz 2 GG 197 3.3.2 Ergebnis für die Schaffung ministerialfreier Räume allgemein 203 3.3.3 Folgerungen für die Aufgabe, über neue Untersuchungs- und Behandlungsmethoden zu entscheiden 204 3.3.4 Weiterer Regelungsgehalt von Art. 65 Satz 2 GG 206 3.3.5 Gesamtergebnis zum Problempunkt „Ministerialfreier Raum und Art. 65 Satz 2 GG als Einwendung“ 206 3.4 Qualität der rechtlichen Beeinträchtigung Betroffener 207 3.5 Politische Tragweite der Aufgabenstruktur 208 11 4. Die Binnenstruktur des Bundesausschusses 211 4.1 Im Vorfeld der Gesamtabwägung: Gibt es abwägungsunzugängliche Aspekte? 214 4.1.1 Zum Problem hinreichender normativer Vorgaben 214 4.1.2 Probleme im Zusammenhang mit der konkreten Besetzung des Bundesausschusses 221 4.1.2.1 Zum Problem der „Legitimationsverdünnung“ 222 4.1.2.2 Das Zusammenwirken verschiedener Interessengruppen 228 4.1.2.3 Mitwirkung unparteiischer Mitglieder 243 4.2 Konkrete Besetzung des Bundesausschusses - Gesamtabwägung 246 4.2.1 Interessenlage im Bundesausschuss 247 4.2.2 Besetzung des Bundesausschusses 249 4.2.3 Zur Frage der Kompensation des festgestellten Legitimationsdefizits 259 4.2.4 Ergebnis 265 5. Lösungsmodell 265 5.1 Die paritätische Besetzung des Bundesausschusses 265 5.2 Zum Erfordernis einer unmittelbaren Wahl der Mitglieder des Bundesausschusses durch die Betroffenen/Versicherten 271 5.3 Zur Bedeutung der verwaltungsorganisatorischen Strukturen innerhalb der einzelnen Krankenkassen 272 5.4 Die Beteiligung von Interessenvertretungen als Beteiligung der Versicherten 273 5.5 Erforderliche Stärke der Versichertenbeteiligung im Bundesausschuss 278 5.6 Weisungsfreiheit der Mitglieder des Bundesausschusses 279 5.7 Sonstige verfassungsrechtliche Anforderungen 280 5.8 Ergebnis 282 Zusammenfassung in Thesen 284 Literaturverzeichnis 287

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Zusammenfassung

Der Gemeinsame Bundesausschuss gestaltet wesentlich den Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung. Seine demokratische Legitimation wurde in der Vergangenheit intensiv und kontrovers diskutiert.

Der Autor hat die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur demokratischen Legitimation eingehend ausgewertet und daraus ein neues, praxisgerechtes Legitimationsmodell für den Gemeinsamen Bundesausschuss nach dem SGB V entwickelt. Die bei dieser Betrachtung berücksichtigten, zahlreichen rechtlichen Parameter sind differenziert, objektivierbar und generalisierbar herausgearbeitet. Nicht zuletzt deshalb erweist sich die Arbeit auch für andere Verwaltungsformen außerhalb der klassischen, ministerial gesteuerten Verwaltung als aufschlussreich. Für diese „unkonventionellen“ Verwaltungstypen darf an der in ununterbrochenen Legitimationsketten verhafteten Dogmatik nicht mehr festgehalten werden. Die flexiblen verfassungsrechtlichen Vorgaben lassen es vielmehr zu, pragmatische Erwägungen in angemessener Weise zu berücksichtigen, wobei der Autor auf seine Erfahrungen als Sozialrichter zurückgreifen konnte.