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Armin Dittmann, Tobias Scheel, Ergebnisse der Untersuchung in:

Armin Dittmann, Tobias Scheel

Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch eine Medienabgabe, page 73 - 78

Verfassungsrechtliche Anforderungen an eine geräteunabhängige Haushalts- und Betriebsstättenabgabe

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4224-3, ISBN online: 978-3-8452-1532-7 https://doi.org/10.5771/9783845215327

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73 Teil C Ergebnisse der Untersuchung Die Ergebnisse der Untersuchung lassen sich wie folgt zusammenfassen: 1) Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr ist aus verschiedenen Gründen zunehmend in die Kritik ge raten. 2) Anlass für Kritik und schwindende Akzeptanz der Rundfunkgebühr bie tet u.a. der hohe Verwaltungs- und Kontrollaufwand, der sich notwendigerweise aus dem gesetzlichen Tatbestand der gerätebezogenen Gebührenpflicht (insbes. unter Einschluss neuartiger Rundfunkempfangsgeräte) ergibt und der dennoch keine gleichmäßige Durchsetzung der Gebührenpflicht garantieren kann. 3) Die derzeit diskutierten alternativen Finanzierungsmodelle sind nur zum Teil geeignet, diese Kritik auszuräumen, und begegnen im Übrigen häufig grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Einwänden. 4) Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus dem Aufkommen einer geräteunabhängigen Haushalts- und Betriebsstättenabgabe (Medienabgabe) wäre geeignet, die spezifischen Vollzugsprobleme der Rundfunkgebühr zu vermeiden und eine weitgehend gleichmäßige Durchsetzung der Abgabepflicht zu gewährleisten. 5) Wesentliches Kennzeichen der Medienabgabe ist eine tatbestandliche Ausgestaltung, die – die Abgabepflicht ausschließlich an die Innehabung eines Haushalts bzw. einer Betriebsstätte bindet, – von jeglichem Gegenleistungsbezug im Sinne einer gebühren- oder beitragsrechtlichen Legitimation löst und – die bisherige Differenzierung zwischen Grund- und Fernsehgebühr zugunsten einer einheitlichen Abgabe aufgibt. 6) Der Systemwechsel von der gerätebezogenen Rundfunkgebühr zur geräteunabhängigen Medienabgabe führt – bei unterstellter Aufkommensneutralität – voraussichtlich zu keiner individuellen Mehrbelastung auf Seiten der Abgabepflichtigen. Mit der Medienabgabe würde lediglich der Zustand einer »Haushaltsabgabe« rechtlich perpetuiert und tatbestandlich vereinfacht, wie er schon jetzt im privaten Bereich aufgrund 74 zahlreicher Sondervorschriften zur Zweitgerätebefreiung faktisch gegeben ist. 7) Durch die völlige Abkehr vom Gerätebezug und von jeglicher Gegenleistungsbezogenheit bedarf die Medienabgabe einer besonderen abgabenrechtlichen Legitimation, um verfassungsrechtlich Bestand zu haben. 8) Die gesetzliche Einführung einer Medienabgabe hat – neben den allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen – vor allem die spezifischen Vorgaben zu beachten, die sich unter rundfunk- und finanzverfassungsrechtlichen Aspekten sowie im Hinblick auf die Grundrechtsrelevanz der Abgabepflicht ergeben. 9) Die Medienabgabe wird den rundfunkverfassungsrechtlichen Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG an eine funktionsgerechte und zugleich weitgehend staatsfreie Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks stellt, in vollem Umfang gerecht. Sie ist – unter Beibehaltung des KEF-Verfahrens zur Abgabenfestsetzung – insoweit eine gleichwertige Alternative zur Rundfunkgebühr. 10) Die Medienabgabe steht im Einklang mit den spezifisch finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen, die sich – nach Maßgabe der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – aus dem X. Abschnitt des Grundgesetzes ergeben. 11) Die Medienabgabe ist aufgrund ihrer tatbestandlichen Ausgestaltung und des Verwendungszwecks ihres Aufkommens weder als Steuer noch als Gebühr oder Beitrag zu qualifizieren. Sie findet ihre kompetenzielle Grundlage daher weder in steuerrechtlichen Kompetenzen der Länder noch im Gedanken gebühren- oder beitragsrechtlicher Annexkompetenzen der Länder. 12) Die Medienabgabe ist begrifflich auch nicht als Sonderabgabe zu qualifizieren: a) Sonderabgaben bilden keinen Auffangtatbestand für Abgaben, die nicht den klassischen Abgabeformen (Steuer, Gebühr, Beitrag) zuzuordnen sind, sondern sind eine eigenständige Abgabenkategorie. Die Abgrenzung der Medienabgabe von den klassischen Abgabeformen weist sie damit nicht zwangsläufig den Sonderabgaben zu. b) Sonderabgaben setzen begrifflich u.a. voraus, dass sie ihre kompetenzielle Grundlage in einer Sachzuständigkeit finden, die ihrer Art nach nicht auf Abgabenerhebung bezogen ist. Die Medienabgabe beruht demgegenüber auf der rundfunkrechtlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG und deren rundfunkverfassungsrechtlichem Ausgestaltungsauftrag aus Art. 5 75 Abs. 1 Satz 2 GG, die beide bereits aus sich heraus ganz wesentlich (auch) auf die Regelung der Rundfunkfinanzierung gerichtet sind. Diese eigenständige abgabenrechtliche Kompetenzgrundlage schließt es aus, die Medienabgabe begrifflich den Sonderabgaben zuzuweisen. 13) Weitere Unterschiede zur Sonderabgabe ergeben sich aus der spezifisch rundfunkverfassungsrechtlichen Prägung der Medienabgabe: a) Die für die Sonderabgabe typische »Aufkommenswirkung zugunsten der öffentlichen Hand« ist bei der Medienabgabe aufgrund der atypischen Stellung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten innerhalb der Staatsorganisation zumindest zweifelhaft. b) Die Finanzierung einer öffentlichen Aufgabe durch eine Sonderabgabe erfordert, dass das Abgabengesetz außer der Belastung der Abgabepflichtigen und der Verwendung des Aufkommens auch eine »gestaltende Einflussnahme« auf die Aufgabenerfüllung enthält. Dieses »Gestaltungsgebot« steht in diametralem Gegensatz zum rundfunkverfassungsrechtlichen Grundsatz einer Trennung von medienpolitischen Entscheidungen und solchen über die Rundfunkfinanzierung. Auch insoweit entzieht sich die Medienabgabe einer Zuordnung zur Kategorie der Sonderabgabe. c) Der grundsätzlich nur »temporäre Charakter« einer Sonderabgabe entspricht nicht dem Zweck der Medienabgabe, eine funktionsgerechte Finanzausstattung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten dauerhaft zu gewährleisten. Permanente parlamentarische Kontrolle und Revisionsmöglichkeit der Medienabgabe über die dem Parlament im KEF-Verfahren zugewiesene »Wächterfunktion« hinaus widersprächen dem Grundsatz weitgehender Staatsfreiheit des Rundfunks. 14) Der Medienabgabe fehlt das für Sonderabgaben typische »Gefährdungspotenzial« für – die Normen und Institutionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung, – den Grundsatz der staatsbürgerlichen Lastengleichheit und – das parlamentarische Budgetrecht. a) Die Medienabgabe ist keine »neue« Abgabe, die zu anderen bereits bestehenden Geldleistungspflichten kumulativ hinzutritt und dadurch die benannten Gefahren hervorrufen könnte. Sie ist lediglich ein gleichwertiger Ersatz für die überkommene Rundfunkgebühr und erschließt keine neuen Abgabequellen. 76 b) Die Medienabgabe bedeutet keine Gefährdung der finanzverfassungsrechtlichen Ordnungsfunktion. Sie beruht – wie schon die Rundfunkgebühr – auf einem speziellen Kompetenztitel außerhalb der grundgesetzlichen Finanzverfassung, steht damit nicht in Konkurrenz zur Steuer und greift nicht in die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern ein. c) Auch die grundrechtliche Schutzfunktion der Finanzverfassung wird von der Medienabgabe nicht berührt. Eine unangemessene Belastung der Abgabepflichtigen ist durch die Änderung der tatbestandlichen Anknüpfung der Abgabepflicht nicht zu erwarten und kann zudem auch weiterhin durch das KEF-Verfahren vermieden werden. 15) Das Verständnis der Sonderabgabe als eines Tatbestandes mit »Warnfunktion« (Bundesverfassungsgericht) bzw. eines »Krisentatbestandes« (P. Kirchhof) lässt sich auf die Medienabgabe nicht übertragen. Es besteht daher kein Grund, sie den restriktiven Zulässigkeitsvoraussetzungen zu unterwerfen, die das Bundesverfassungsgericht zur Abwehr der sonderabgabentypischen Gefahren entwickelt hat. 16) Die Medienabgabe ist – i.S.d. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – als sonstige Abgabe einzustufen, des Näheren als »sachkompetenzimplizite« sonstige Abgabe. 17 Die Medienabgabe erfüllt alle Voraussetzungen einer sonstigen Abgabe. Sie – findet ihre besondere sachliche Rechtfertigung als nichtsteuerliche Abgabe in der rundfunkverfassungsrechtlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder, – ist in ihrer tatbestandlichen Anknüpfung an Haushalt und Betriebsstätte sachlich gerechtfertigt und – verstößt nicht gegen den Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans. 18) Die mit der Medienabgabe verbundene hoheitliche Auferlegung einer Geldleistungspflicht hat Eingriffscharakter und ist daher auch grundrechtlich abzuklären, vornehmlich im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG. 19) Die mit der Medienabgabe verbundene Ungleichbehandlung von Haushalts- und Betriebsstätteninhabern im Vergleich zu anderen Personengruppen ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. a) Die abgabenrechtliche Inanspruchnahme nur der Haushalts- und Betriebsstätteninhaber hält sich im Rahmen der dem Gesetzgeber zustehenden Einschätzungsprärogative und Typisierungsbefugnis. 77 b) Die tatbestandliche Anknüpfung der Medienabgabe an die Innehabung eines Haushalts bzw. einer Betriebsstätte ist aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und Vollzugseffizienz sachlich gerechtfertigt und besonders geeignet, die verfassungsrechtlich gebotene Gleichheit der Abgabenbelastung auch im Belastungserfolg sicherzustellen. 20) Die einer individuellen Abgabenbelastung nach Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG gezogenen grundrechtlichen Grenzen werden von der Medienabgabe nicht überschritten. Fazit Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch eine geräteunabhängige Haushalts- und Betriebsstättenabgabe (Medienabgabe) ist verfassungsrechtlich zulässig. Sie entspricht in jeder Hinsicht den spezifisch rundfunk- und finanzverfassungsrechtlichen sowie grundrechtlichen Anforderungen, die an die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch eine hoheitlich auferlegte Geldleistungspflicht zu stellen sind.

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Zusammenfassung

Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr ist in die Kritik geraten und soll nach dem Willen der Länder ab 2013 durch eine andere Form der Finanzierung ersetzt werden. In der Diskussion ist dabei u. a. eine geräteunabhängige Haushalts- und Betriebsstättenabgabe (Medienabgabe), die die Abgabepflicht von jeglichem Geräte- und Gegenleistungsbezug löst und allein an die Innehabung eines Haushalts bzw. einer Betriebsstätte bindet.

Der Autor legt dar, dass es sich bei der Medienabgabe nicht um eine Sonderabgabe handelt, sondern um eine durch die Rundfunkhoheit der Länder sachkompetenziell legitimierte Abgabe, die den rundfunkverfassungsrechtlichen Anforderungen an die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ebenso genügt wie den finanzverfassungs- und grundrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes.

Der Autor ist ordentlicher Professor für Öffentliches Recht an der Universität Hohenheim und seit 1992 Vorstandsmitglied der Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg.