69 Auch wenn in derartigen Fällen eines defizitären Gesetzesvollzuges die Grenze der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes erst dann überschritten wird, wenn die Gleichheit im Belastungserfolg durch die rechtliche Gestaltung des Erhebungsverfahrens prinzipiell verfehlt wird – übliche Vollzugsmängel also hinzunehmen sind294 – bleibt es Pflicht des Gesetzgebers, das materielle Steuergesetz in ein normatives Umfeld einzubetten, das die tatsächliche Lastengleichheit der Steuerpflichtigen gewährleistet. Selbst wenn die mit einer Schwarzhörer- bzw. Schwarzseherquote von ca. 10% zu veranschlagende Diskrepanz von derzeitiger gesetzlicher Rundfunkgebührenpflicht und tatsächlicher Rundfunkgebührenerhebung noch im verfassungsrechtlich zulässigen Rahmen liegt, führt die geräteunabhängige Medienabgabe – verglichen mit dem bisherigen Rechtszustand – doch zu einer deutlich größeren Deckungsgleichheit von gesetzlichem Abgabentatbestand und behördlichem Abgabenvollzug. Damit steht die Medienabgabe insoweit den verfassungsrechtlichen Vorgaben des allgemeinen Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG deutlich näher als das derzeitige Rundfunkgebührensystem und erscheint auch von daher vorzugswürdig. 2) Vereinbarkeit mit der allgemeinen Handlungsfreiheit – Art. 2 Abs. 1 GG a) Eingriff in den grundrechtlichen Schutzbereich Neben dem Problem der bereits erörterten Belastungsgleichheit stellt sich aus Sicht der zahlungspflichtigen Haushalts- und Betriebsstätteninhaber in grundrechtlicher Hinsicht auch die Frage, ob die Medienabgabe mit dem Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit nach Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar ist. Dieses Grundrecht schützt im Ansatz jedes menschliche Verhalten vor staatlichen Eingriffen und garantiert deshalb die allgemeine Handlungsfreiheit einer jeden Person ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung des Grundrechtsträgers zukommt. Art. 2 Abs. 1 GG fungiert damit als Auffanggrundrecht für den Fall, dass der Schutzbereich eines spezielleren Freiheitsgrundrechts durch eine bestimmte staatliche Maßnahme nicht beeinträchtigt wird.295 Im Hinblick auf die Auferlegung staatlicher Abgaben ist umstritten, inwieweit derartige Geldleistungspflichten möglicherweise eine Beeinträchtigung der spezielleren Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG darstellen können, wodurch die Anwendung des subsidiären Art. 2 Abs. 1 GG ausgeschlossen 294 Zuletzt BVerfGE 110, 94 (112 f.). 295 H.-D. Jarass, in: ders./Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 9. Aufl. 2007, Art. 2 Rn. 2. 70 wäre. Besteht in der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zwar eine gewisse Tendenz dahingehend, hoheitliche Abgaben unter bestimmten Voraussetzungen als Eigentumsbeeinträchtigungen anzusehen,296 herrscht dennoch Einigkeit darüber, dass Art. 14 Abs. 1 GG jedenfalls dann nur einzelne Rechtspositionen, nicht aber das Vermögen als solches schützt,297 solange die Abgaben keine erdrosselnde Wirkung entfalten.298 Da die Medienabgabe zweifelsfrei keine erdrosselnde Wirkung hat und sie überdies tatbestandlich nicht an das Innehaben einer bestimmten Eigentumsposition anknüpft, ist ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit somit nicht am grundrechtlichen Maßstab des Art. 14 Abs. 1 GG sondern nur an Art. 2 Abs. 1 GG zu überprüfen. Hinsichtlich der Abgabepflicht von Betriebsstätteninha bern ist ergänzend anzumerken, dass die Medienabgabe weder rechtlich noch faktisch eine berufsregelnde Tendenz aufweist und daher wegen ihrer berufsneutralen Zwecksetzung auch nicht an den Maßstäben des Art. 12 Abs. 1 GG zu messen ist.299 Insofern stellt sich die gesetzliche Anordnung einer Zahlungspflicht für die Inhaber eines Haushalts bzw. einer Betriebsstätte zur Finanzierung der »Gesamtveranstaltung Rundfunk« lediglich als ein Eingriff in den Schutzbereich ihrer grundrechtlich verbürgten allgemeinen Handlungsfreiheit dar. b) Rechtfertigung des Eingriffs Die allgemeine Handlungsfreiheit reicht nur soweit, wie ihre Nutzung nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung verstößt. Der Begriff der verfassungsmäßigen Ordnung wird aufgrund der Entstehungsgeschichte des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG als verfassungsmäßige Rechtsordnung interpretiert, zu der alle formell und materiell verfassungsmäßigen Gesetze gehören.300 Die allgemeine Handlungsfreiheit unterliegt demnach einem einfachen Gesetzesvorbehalt.301 Die Normierung der Medienabgabe in landesgesetzlichen Regelungen, die ihre Grundlagen gegebenenfalls in staatsvertraglichen Vereinba- 296 BVerfG, NJW 2006, S. 1191 ff (1192 ff.). 297 BVerfGE 75, 108 (154); 91, 207 (220). 298 BVerfGE 63, 312 (327); 95, 267 (301). 299 Zum Spektrum relevanter Grundrechtsbeeinträchtigungen bei Art. 12 Abs. 1 GG siehe Tettinger/Mann, in: Sachs (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, Art. 12 Rn. 71 ff. Die von S. Jutzi, Informationsfreiheit und Rundfunkgebührenpflicht, NVwZ 2008, S. 603 ff. neuerdings vertretene Auffassung, dass die derzeitige Rundfunkgebührenpflicht gegen das Grundrecht der Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1, 2. Var. GG) verstoße, wird von Jutzi ausdrücklich auf eine Haushalts- und Unternehmensabgabe nicht übertragen (608). 300 BVerGE 90, 145 (172); 96, 10 (21); 103, 197 (215). 301 H.-D. Jarass, in: ders./Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 9. Aufl. 2007, Art. 2 Rn. 17. 71 rungen haben, genügt damit den formalen Anforderungen an den grundrechtlichen Gesetzesvorbehalt. Zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der Medienabgabe im Hinblick auf die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG muss die Zahlungspflicht allerdings auch den Voraussetzungen des Verhältnismäßigkeitsprinzips Rechnung tragen, da dieser Grundsatz auch bei staatlichen Abgabenbelastungen volle Anwendung findet.302 Die Medienabgabe muss demnach geeignet sein, also in einem sachlichen Zusammenhang zu dem mit ihr verfolgten legitimen Zweck stehen und diesen fördern. Überdies muss sich der Abgabentatbestand als erforderlich erweisen, d.h., es dürfen keine milderen, gleich geeigneten Mittel als die vom Gesetzgeber gewählte Medienabgabe zur Förderung des legitimen Zwecks vorhanden sein. Schließlich muss die Zahlungspflicht aus Sicht der Abgabenbelasteten auch angemessen sein. Die Medienabgabe darf folglich nach Abwägung der widerstreitenden Individualund Öffentlichkeitsinteressen nicht außer Verhältnis zu dem mit ihr verfolgten Zweck stehen.303 Wie gezeigt,304 wird mit der Medienabgabe das Ziel verfolgt, die »Gesamtveranstaltung Rundfunk« nach den Vorgaben der grundrechtlichen Rundfunkfreiheit und im Rahmen des rundfunkspezifischen Ausgestaltungsauftrages des Gesetzgebers zu finanzieren. Damit steht die Medienabgabe in sachlichem Zusammenhang zu einem legitimen, im gesamtgesellschaftlichen Interesse liegenden Zweck und fördert diesen. Das KEF-Verfahren zur Ermittlung der Abgabenhöhe gewährleistet dabei, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nur die funktionsnotwendigen Gelder erhalten, wodurch dem verhältnismäßigkeitsspezifischen Erforderlichkeitskriterium bereits in prozeduraler Hinsicht Rechnung getragen wird. Durch die den Ländern verfassungsrechtlich eröffnete Möglichkeit, von einem Abgabenvorschlag der KEF aus Gründen einer unangemessenen Belastung der Abgabepflichtigen abweichen zu können,305 wird überdies gewährleistet, dass die mit der Medienabgabe belasteten Haushalts- und Betriebsstätteninhaber keiner unzumutbar Zahlungspflicht ausgesetzt werden. Dieser Aspekt einer nur angemessenen Belastung der Zahlungspflichtigen setzt freilich im Hinblick auf eine derzeitige Höhe der Rundfunkgebühr von 17,03
monatlich voraus, dass die Anzahl der Haushalts- und Betriebsstätteninhaber nicht wesentlich unter die der bisher gebührenpflichtigen »Bereit- 302 BVerfGE 75, 108 (155 f.); BFHE 141, 369 (384). 303 H.-D. Jarass, in: ders./Pieroth Kommentar zum Grundgesetz, 9. Aufl. 2007, Art. 2 Rn. 21 m.w.N. 304 Siehe oben Teil B. I. 305 Hierzu näher T. Scheel, Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr, 2007, S. 104 ff. 72 halter« eines Rundfunkempfangsgeräts sinken darf. Dies wiederum hat auch Folgen für die an dieser Stelle nicht näher zu erörternde Reichweite der tatbestandlichen Ausgestaltung von »Haushalt« und »Betriebsstätte« als Anknüpfungspunkt der Abgabepflicht. All das ändert aber nichts daran, dass die Medienabgabe in verfassungsrechtlicher Hinsicht auch mit der grundrechtlichen allgemeinen Handlungsfreiheit der Haushalts- und Betriebsstätteninhaber nach Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar ist. 3) Zwischenergebnis Die Einführung einer geräteunabhängigen Medienabgabe verletzt keine grundrechtlich geschützten Rechtspositionen der Abgabepflichtigen. Die finanzielle Belastung allein der Haushalts- und Betriebsstätteninhaber ist sachlich durch die Intention einer effizienten und gleichmäßigen Durchsetzung der Abgabepflicht gerechtfertigt und hält sich im Rahmen des dem Gesetzgeber durch Art. 3 Abs. 1 GG eingeräumten Gestaltungsspielraums. Die einer individuellen Abgabenbelastung durch Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG gezogenen Grenzen werden von der Medienabgabe ebenfalls nicht überschritten.