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Armin Dittmann, Tobias Scheel, Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz – Art. 3 Abs. 1 GG in:

Armin Dittmann, Tobias Scheel

Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch eine Medienabgabe, page 58 - 69

Verfassungsrechtliche Anforderungen an eine geräteunabhängige Haushalts- und Betriebsstättenabgabe

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4224-3, ISBN online: 978-3-8452-1532-7 https://doi.org/10.5771/9783845215327

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58 5) Zwischenergebnis Die finanzverfassungsrechtliche Bewertung der Medienabgabe führt zu dem Ergebnis, dass sie sich als sachkompetenzimplizite nichtsteuerliche Abgabe in das System grundgesetzlich zulässiger Abgaben einfügt. Durch ihre spezifisch rundfunkverfassungsrechtliche Prägung – steht die Medienabgabe nicht in einer unzulässigen Konkurrenz zur Steuer, – ist die Medienabgabe weder als Sonderabgabe einzustufen noch deren restriktiven Zulässigkeitsvoraussetzungen zu unterwerfen und – erfüllt die Medienabgabe als sachkompetenzimplizite Abgabe alle finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht an die Zulässigkeit »sonstiger Abgaben« stellt. III. Grundrechtliche Anforderungen an eine geräteunabhängige Medienab gabe Die bisherige verfassungsrechtliche Abklärung der Medienabgabe hat ergeben, dass diese Form der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sowohl den rundfunkverfassungsrechtlichen als auch den finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht und damit verfassungskonformer Teil der gesetzlich ausgestalteten positiven Rundfunkordnung ist. Die weitgehende Freiheit, die das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Rundfunkordnung aufgrund der Differenzierung von grundgesetzlichen Ausgestaltungs- und Schrankenregelungen zubilligt,245 entbindet jedoch nicht von einer zusätzlichen grundrechtlichen Überprüfung dann, wenn sich die rundfunkrechtliche Ausgestaltung zugleich als grundrechtlich relevanter Eingriff darstellt.246 Diese Ambivalenz ist bei der Medienabgabe dadurch gegeben, dass sie die funktionsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die hoheitliche Auferlegung einer Geldleistungspflicht bei einem nur begrenzten Personenkreis sicherstellen soll. Ein derartiger Eingriff hat Grundrechtsrelevanz zumindest im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG sowie Art. 2 245 Zuletzt BVerfGE 119, 181 (214). Hierzu näher H. Gersdorf, Grundzüge des Rundfunkrechts, 2003, Rn. 70 ff. 246 So zutreffend S. Jutzi, Informationsfreiheit und Rundfunkgebührenpflicht, NVwZ 2008, S. 603 ff. (604 ff.). 59 Abs. 1 GG und bedarf daher auch insoweit einer verfassungsrechtlichen Abklärung. 1) Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz – Art. 3 Abs. 1 GG a) Problemansatz Wesentliche Voraussetzung für die Zulässigkeit außersteuerlicher Abgaben ist die Beachtung der verfassungsrechtlichen Anforderungen, die sich aus den Grundsätzen des allgemeinen Gleichheitssatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG ergeben und die sich für das Abgabenrecht speziell im Prinzip der Belastungsgleichheit konkretisieren. Aus dieser Orientierung an Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich die grundsätzliche Verpflichtung, dass jegliche finanzielle Sonderbelastung einzelner oder einzelner Gruppen rechtfertigungsbedürftig ist.247 Für die tatbestandliche Anknüpfung der Medienabgabepflicht an die Innehabung eines Haushalts bzw. einer Betriebsstätte248 bedarf es mithin einer Abklärung der Frage, inwieweit die Zahlungsverpflichtung gerade dieses Personenkreises mit den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes vereinbart werden kann. Diese Frage ist umso drängender, als mit dem Aufkommen der nur von einem begrenzten Personenkreis erhobenen Medienabgabe die »Gesamtveranstaltung Rundfunk« finanziert werden soll, die – weit über den Kreis der Abgabepflichtigen hinaus – der Allgemeinheit in einem doppelten Sinne zugute kommt: als von jedermann nutzbares öffentliches Gut und als schlechthin konstitutives Element der privaten und öffentlichen Meinungsbildung.249 Diese personale Inkongruenz von finanzieller Inpflichtnahme und Belastung nur Einiger und individueller Nutznießung Vieler bzw. der Allgemeinheit bedarf – nach ihrer finanzverfassungsrechtlichen Abklärung250 – vor dem Hintergrund von Art. 3 Abs. 1 GG einer besonderen Rechtfertigung. b) Normative Ausgangslage Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG soll die rechtliche Gleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Lebenssituationen sicherstellen. Die Norm enthält ein Grundrecht des Einzelnen und folglich ein sub- 247 Zu dieser verfassungsrechtlichen Bindung des Abgabengesetzgebers etwa. P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 3. Aufl. 2007, § 119 Rn. 14, 17 ff. 248 Dazu näher oben Teil A. II. 1). 249 St. Rspr. seit BVerfGE 12, 205 (260); zuletzt BVerfGE 119, 181 (214). 250 Dazu ausführlich oben Teil B. II. 60 jektives Recht. Gleichzeitig stellt der allgemeine Gleichheitssatz einen in allen Bereichen geltenden Verfassungsgrundsatz dar, der über den Anwendungsbereich der subjektiv-rechtlichen Seite hinaus Bedeutung hat.251 Insofern ist zu prüfen, ob die Medienabgabe aus Sicht der Abgabepflichtigen mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben des allgemeinen Gleichheitssatzes vereinbar ist. Problematisch ist hierbei auf den ersten Blick, dass der Anknüpfungspunkt für die Zahlungspflicht der Medienabgabe das Innehaben eines Haushaltes bzw. einer Betriebsstätte ist,252 die Einnahmen aus der Medienabgabe aber der Finanzierung des öffentlichen Rundfunks zugute kommen und damit der Erfüllung einer gesamtgesellschaftlichen Aufgabe dienen sollen.253 Ist die bisherige Rundfunkgebühr durch das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgerätes und damit durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme öffentlichrechtlicher und privater Rundfunkdarbietungen im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz als Vorzugslast bzw. Ausgleichsleistung für einen individuellen Vorteil verfassungsrechtlich gerechtfertigt,254 so fehlt es der Medienabgabe an einer derartigen beitragsspezifischen Legitimation. Erforderlich ist mithin eine neue Legitimationsgrundlage, die diese Sonderstellung rechtfertigen könnte. Allerdings ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass die höchstrichterliche Rechtsprechung in neuerer Zeit auch schon die Legitimation der bisherigen Rundfunkgebühr vom beitragsrechtlichen Äquivalenz- und Ausgleichsprinzip gelöst hat. So führte das Bundesverwaltungsgericht in mehreren jüngeren Entscheidungen explizit aus, dass das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete und für das Abgabenrecht den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ausprägende Äquivalenzprinzip für die Überprüfung der gesetzlichen Abgrenzung des Kreises der Rundfunkgebührenpflichtigen nicht heranzuziehen und als Überprüfungsmaßstab vielmehr nur Art. 3 Abs. 1 GG maßgeblich ist.255 Auch das Bundesverfassungsgericht hatte bereits in früheren Entscheidungen zur Legitimation der Rundfunkgebührenpflicht nicht mehr explizit auf den Gedanken des individuellen Vorteilsausgleichs abgehoben, sondern die »Gebühr« – ohne jegliche Äquivalenzerwägungen – als das von den Län- 251 H.-D. Jarass, in: ders./Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 9. Aufl. 2007, Art. 3 Rn. 1. 252 Hierzu oben Teil A. II. 1). 253 Dazu oben Teil B. I. 1). 254 Hierzu BVerfG 90, 60 (106). 255 BVerwGE 108, 108, 111; BVerwG Beschluss vom 4.4.2002, Az. 6 B 1.02, und Beschluss vom 5.4.2007, Az. 6 B 15.07, in Abkehr von seiner früheren Rspr., etwa BVerwGE 79, 90; der neuen Rspr. des BVerwG zustimmend A. Naujock, in: Hahn/Vesting (Hrsg.), Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 2. Aufl. 2008, § 1 RGebStV Rn. 11. Zur Erosion des Äquivalenzgedankens als Legitimationsgrundlage der Gebührenpflicht zusammenfassend A. Hasse, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2005, S. 162 ff. 61 dern eingeführte Mittel zur Finanzierung der »Gesamtveranstaltung Rundfunk« akzeptiert256 und damit unausgesprochen hingenommen, dass diese »Gesamtveranstaltung Rundfunk« nicht von allen finanziert wird, die aus ihr Nutzen ziehen können. Diese erkennbare Bereitschaft der Rechtsprechung, den Grundsatz der Belastungsgleichheit bei der Rundfunkfinanzierung zu relativieren und den legitimierenden Rückgriff auf die Nutzungsmöglichkeit in den Hintergrund treten zu lassen, entbindet jedoch nicht von der Verpflichtung, die spezifische Inanspruchnahme nur der Haushalts- und Betriebsstätteninhaber durch die Medienabgabe dennoch an Art. 3 Abs. 1 GG zu messen. Auch wenn es nicht zu den Aufgaben dieses Gutachtens gehört, den objektiven sowie subjektiven Tatbestand der Medienabgabe abschließend zu definieren, also zu umschreiben, was letztlich als Haushalt bzw. Betriebsstätte gilt und wer als jeweiliger Abgabenschuldner anzusehen ist,257 so ist für die verfassungsrechtliche Legitimation der Medienabgabe am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG zu berücksichtigen, dass der Tatbestand der Abgabepflicht umso eher den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes entspricht, je weiter er gefasst und dadurch die Inkongruenz von Abgabepflichtigen und Nutznießern bereits tatbestandlich verringert wird – sich die Medienabgabe also im Ergebnis einer Finanzierung des Rundfunks durch die Allgemeinheit annähert. Umgekehrt wird die Medienabgabe gleichheitsrechtlich umso problematischer, je enger die Begriffe des Haushalts- bzw. Betriebsstätteninhabers gefasst werden und sich dadurch die Inkongruenz zwischen abgabepflichtigen und nicht abgabepflichtigen Personen ausweitet. c) Ungleichbehandlung durch die Medienabgabe Der sachliche Schutz- bzw. Anwendungsbereich des Art. 3 Abs. 1 GG setzt zunächst eine Ungleichbehandlung voraus, d.h. eine unterschiedliche Behandlung zweier vergleichbarer Sachverhalte durch den gleichen Hoheitsträger.258 Die für die Anwendbarkeit von Art. 3 Abs. 1 GG vorausgesetzte Vergleichbarkeit unterschiedlicher Sachverhalte wird von der Rechtsprechung nur verneint, wenn die Sachverhalte unterschiedlichen rechtlichen Ordnungsbereichen angehören und in anderen systematischen und sozialge- 256 BVerfGE 31, 314 (330); 87, 181 (201); 90, 60 (90 f.). – Zum Abschied vom Gegenleistungsprinzip als Legitimationsgrund der Rundfunkgebühr näher H. Gersdorf, Rechtsfragen des Teilnehmerentgeltsystems nach bayerischem Rundfunkrecht, BLM – Schriftenreihe 42, 1997, S. 67 ff. 257 Siehe oben Teil A. II. 2). 258 H.-D. Jarass, in: ders./Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 9. Aufl. 2007, Art. 3 Rn. 4 f. 62 schichtlichen Zusammenhängen stehen,259 also letztlich nicht »vergleichbar« sind. Bei der Medienabgabe ist diese Vergleichbarkeit problemlos gegeben. Indem lediglich Haushalts- und Betriebsstätteninhaber mit einer Zahlungspflicht zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks belegt werden – andere Personengruppen hingegen nicht –, ergibt sich eine finanzielle Benachteiligung der Haushalts- und Betriebsstätteninhaber im Vergleich zu anderen Kreisen der Bevölkerung, obwohl auch diese Nutznießer der »Gesamtveranstaltung Rundfunk« sind bzw. sein können. Damit führt die Medienabgabe zu einer verfassungsrechtlich legitimationsbedürftigen Ungleichbehandlung im Ansatz vergleichbarer Lebenssachverhalte. d) Rechtfertigung der Ungleichbehandlung (1) Allgemeine Grundsätze Die Ungleichbehandlung von Haushalts- und Betriebsstätteninhabern im Vergleich zu anderen Personengruppen kann nur durch hinreichend gewichtige Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden.260 Als verfassungsrechtlich zulässige Differenzierungsgründe kommen zunächst alle vernünftigen Erwägungen des Gesetzgebers in Betracht. Es ist grundsätzlich Sache des demokratisch legitimierten Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselben Rechtsfolgen knüpft, wenn und soweit seine Auswahl sachlich vertretbar und nicht sachfremd ist.261 Hierbei muss der Gesetzgeber nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung wählen.262 Erforderlich ist nur, dass ein innerer Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Unterschieden und der differenzierenden Regelung besteht.263 Bei der spezifisch gleichheitsrechtlich anzustellenden Abwägung spielen sodann Grund und Grenzen der Zulässigkeit typisierender gesetzlicher Regelungen eine zentrale Rolle.264 So steht dem Gesetzgeber nicht nur die Befugnis (und wegen Art. 19 Abs. 1 GG auch die Pflicht) zu, gesetzliche Regelungen zu generalisieren. Er ist im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG auch ermäch- 259 BVerfGE 40, 121, 139 f. 260 Allgemein hierzu BVerfGE 100, 138 (174); H.-D. Jarass, in: ders./Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 9. Aufl. 2007, Art. 3 Rn. 14. 261 BVerfGE 90, 145 (196); 94, 241 (260); 103, 242 (258); zuletzt BVerfG, Beschluss vom 15.1.2008, Az. 1 BvL 2/04, Rn. 80. 262 BVerfGE 83, 395 (401); 110, 412 (436) 263 BVerfGE 42, 374 (388). 264 L. Osterloh, in: Sachs (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, Art. 3 Rn. 104. 63 tigt, dergestalt »vereinfachend« zu normieren, dass er seine Regelungen an den Zielen der Praktikabilität des Gesetzesvollzugs ausrichten darf.265 Denn Praktikabilität und Einfachheit des Rechts gehören gerade bei der Ordnung von Massenerscheinungen zu den notwendigen Voraussetzungen eines gleichheitsgerechten Gesetzesvollzugs.266 Dies gilt im Besonderen für den Bereich des Abgabenrechts,267 in dem Aspekte der Verwaltungsökonomie und der Verwaltungsrationalität erhebliche Bedeutung haben.268 Bei der Neuregelung schwer überschaubarer komplexer Lebenssachverhalte kommt dem Gesetzgeber dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zu,269 den er erst dann überschreitet, wenn er sich bei seiner Regelung nicht realitätsgerecht am typischen sondern an einem atypischen Fall als Leitbild orientiert.270 (2) Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers Bei einer tatbestandlichen Anknüpfung der Medienabgabe an das Innehaben eines Haushaltes bzw. einer Betriebsstätte spricht vieles dafür, dass der Gesetzgeber damit die normativen Voraussetzungen für einen einfachen, effektiven und individualrechtsschützenden Gesetzesvollzug schafft und deshalb seine Entscheidung von Erwägungen getragen ist, die den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG entsprechen. Die Umstellung von der gerätebezogenen Rundfunkgebühr auf die geräteunabhängige Medienabgabe ist – wie gezeigt271 – mit der Erwartung verbunden, dass durch die erleichterte Erfassung der Abgabepflichtigen über den Datentransfer der Einwohnermeldeämter272 der Kontrollaufwand minimiert und zugleich eine konsequentere Einhebung der Abgabepflicht erreicht wird. Hierin kann der wesentliche Vorteil der geräteunabhängigen Medienabgabe gegenüber der bisherigen Rundfunkgebühr liegen. 265 BVerfG, Beschluss vom 15.1.2008, Az. 1 BvL 2/04, Rn. 83. 266 BVerfGE 96, 1 (6 f.). 267 BVerfG, Beschluss vom 15.1.2008, Az. 1 BvL 2/04, Rn. 83. 268 BVerfGE 13, 331 (341); 78, 214 (226 f.) und besonders deutlich am Beispiel der Gebührenerhebung und -bemessung BVerfGE 108, 1 (19): »Er (i.e.: der Gesetzgeber) darf generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können.« 269 BFH Urteil vom 31.5.2005, Az. I R 107/04, Rn. 17. 270 BVerfG, Beschluss vom 15.1.2008, Az. 1 BvL 2/04, Rn. 83. 271 Siehe dazu oben Teil A. I. 272 Die derzeitige Regelung in § 4 Abs. 6 RGebStV und die ergänzenden melderechtlichen Bestimmungen der Länder (z.B. § 35 bad.-württ. MeldeG) müssten entsprechend fortgeschrie ben werden. Für die Erfassung der Betriebsstätteninhaber ist de lege ferenda an eine Regelung zu denken, die sich die umfassende gewerberechtliche Anzeigepflicht nach § 14 GewO zu Eigen macht und z.B. die GEZ in den Kreis der Übermittlungsberechtigten nach § 14 Abs. 9 GewO aufnimmt. 64 Soweit über diese faktischen Auswirkungen und damit über die Vollzugseffi zienz der Medienabgabe rechtstatsächliche Unsicherheiten bestehen sollten, ist zu sehen, dass jeder gesetzlichen Regelung bestimmte tatsächliche Annahmen über Gegebenheiten und die anzunehmenden Auswirkungen eines Gesetzes zugrunde liegen. Wo zukünftige Umstände, Abläufe und Wirkungen einzuschätzen sind, beruht die Entscheidung des Gesetzgebers also stets auf einer Prognose. Dabei ist die Ungewissheit über die Auswirkungen eines Gesetzes zugleich Ungewissheit über den Regelungsgehalt des Gesetzes selbst. Für das Wahrscheinlichkeitsurteil, das eine derartige Prognose enthält und dessen Grundlagen ausgewiesen werden können und müssen, verfügt der Gesetzge ber über eine Einschätzungsprärogative,273 mit der zugleich eine nur begrenzte gerichtliche Kontrolldichte bezüglich der gesetzgeberischen Entscheidung korrespondiert.274 Dieses Vorrecht des Gesetzgebers bei der Ermittlung der Tatsachen und ihrer Bewertung275 beruht auf dem in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzip und dem damit einhergehenden Respekt vor dem unmittelbar demokratisch legitimierten Gesetzgeber und ist folglich Ausdruck des verfassungsrechtlichen Eigengewichts der Legislative.276 Diese Einschätzungsprärogative kommt auch dem Gesetzgeber zugute, der die Rundfunkgebühr durch eine geräteunabhängige Medienabgabe ersetzen will und sich davon eine effizientere und gleichmäßigere Durchsetzung der Abgabepflicht verspricht. Wie bereits dargestellt,277 werden derzeit verschiedene Modelle einer künftigen Rundfunkfinanzierung erörtert – von einer Modifikation der Rundfunkgebühr über ein Beitragsmodell bis hin zu verschiedenen Formen einer Steuer lösung. Von diesen Modellen steht dem Gesetzgeber bei seiner Entscheidung jede Variante offen, die mit höherrangigen Vorgaben – insbesondere des Rundfunk- und Finanzverfassungsrechts – vereinbar ist. Soweit der Gesetzgeber also die in diesem Zusammenhang mit den alternativen Finanzierungsformen verbundenen und erkennbaren Vor- und Nachteile abwägt und in seine Entscheidungsfindung mit einbezieht, kann es ihm rechtlich nicht zum Vorwurf gereichen, wenn seine Entscheidung letztlich eventuell doch auf einer tatsächlich unzutreffenden Prognose beruht und folglich nicht zu der erwarte- 273 P. Badura, Die Verfassung im Ganzen der Rechtsordnung und die Verfassungskonkretisierung durch Gesetz, in: HStR VII, 1992, § 163 Rn. 25 ff. 274 Zu dieser Interdependenz etwa F. Ossenbühl, Bundesverfassungsgericht und Gesetzgebung, in: FS BVerfG, Bd. I, 2001, S. 33 ff. (52 f.). 275 Eingehend F. Ossenbühl, Die Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Prognoseentscheidungen durch das Bundesverfassungsgericht, in: FG BVerfG, 1976, S. 458 ff. 276 Vgl. F. Ossenbühl, Bundesverfassungsgericht und Gesetzgebung, in: FS BVerfG, Bd. I, 2001, S. 33 ff. 277 Siehe oben Teil A. I. 2). 65 ten, möglichst optimalen Problemlösung führt. 278 Auf die Problematik einer möglichst optimalen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bezogen bedeutet dies, dass sich der Gesetzgeber bei der Einführung einer geräteunabhängige Medienabgabe jedenfalls im Rahmen seiner ihm verfassungsrechtlich zugewiesenen Einschätzungsprärogative bewegt, da dieses Finanzierungsmodell nicht von vornherein und evident weniger geeignet ist als andere denkbare Finanzierungssysteme, sondern – ganz im Gegenteil – deutliche Vorteile gegenüber dem derzeitigen Modell der Gebührenfinanzierung aufweist. (3) Generalisierungsbefugnis des Gesetzgebers Die an das Innehaben eines Haushaltes bzw. einer Betriebsstätte anknüpfende Medienabgabe entspricht auch der im Abgabenrecht besonders betonten Generalisierungsfunktion gesetzlicher Regelungen. Mit Haushalt und Betriebsstätte werden praktikable Anknüpfungstatbestände geschaffen, die einen effektiven Gesetzesvollzug gewährleisten. So führt die Medienabgabe im Vergleich zur bisherigen Rundfunkgebühr zu einer größe ren Vollzugsgerechtigkeit, da rechtliche Streitigkeiten etwa um die Einordnung neuartiger Empfangsgeräte zu den gebührenpflichtigen Rundfunkempfangsgeräten obsolet werden. Zudem bedarf es keines Eindringens in die Privatsphäre der Rundfunkteilnehmer mehr, um das (Nicht-)Bereithalten eines Rundfunkempfangsgerätes zu kontrollieren. Gerade dieser Aspekt faktisch nur begrenzter oder nur mit erheblicher Eingriffsintensität verbundener Überprüfungsmöglichkeiten führt bei der Rundfunkgebühr zur Akzeptanz einer Schwarzhörer- bzw. Schwarzseherquote von ca. 10%279 und damit letztlich zu einer verfassungsrechtlich problematischen Vollzugsungerechtigkeit.280 Überdies kann davon ausgegangen werden, dass sich in nahezu jedem Haushalt bzw. in fast jeder Betriebsstätte zumindest ein Rundfunkempfangsgerät befindet,281 so dass es auch insofern sachlich begründet ist, die Abgabepflicht gerade an das Innehaben eines Haushalts bzw. einer Betriebsstätte anzuknüpfen. Auch wenn nach der Struktur der geräteunabhängigen Medien- 278 Zumindest aus rechtspolitischen Gründen skeptisch K. Rauber, Konzentration auf die Gebühr, in: FS Raff, 2008, S. 33 ff. (36). 279 So die Einschätzung der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Zwischenbericht, Juli 2000, S. 22. 280 Dazu näher unten Teil B. III. 1) d) (2) (d). 281 Vgl. dazu GEZ-Dokumentation »Rundfunkfinanzierung. Ertragsauswirkungen von diskutierten Modellveränderungen auf Basis des Rundfunkgebührenmodells der Staatskanzlei Thüringen vom 27.8.2007«, Versionsnummer 1.1 vom 28.9.2007, S. 21 f. 66 abgabe die Zahlungspflicht gerade nicht an einer vermuteten Empfangsmöglichkeit anknüpft, so besteht doch bei typisierender Betrachtungsweise ein innerer Zusammenhang zwischen der Gruppe der Zahlungspflichtigen und der aus dem Aufkommen der Medienabgabe zu finanzierenden Aufgabe. Andererseits legitimiert sich der Verzicht auf eine Abgabepflicht anderer Personengruppen aus dem Argument eines andernfalls erhöhten Vollzugsaufwandes. Mit der Einführung der Medienabgabe bewegt sich der Gesetzgeber also auch im Hinblick auf die Anforderungen einer sachgerechten Differenzierung i.S.v. Art. 3 Abs. 1 GG innerhalb der ihm zustehenden Gestaltungsmöglichkeiten. Die Belastung nur der Haushalts- und Betriebsstätteninhaber mit einer Abgabepflicht und die Verschonung anderer Personengruppen sind aus Gründen der Vollzugseffizienz hinreichend sachlich legitimiert. Diese Sachgerechtigkeit der Medienabgabe zeigt sich auch daran, dass der Gesetzgeber mit ihrer Einführung im Grunde genommen lediglich eine Rechtslage ausdrücklich positiviert, die eigentlich auch schon bisher infolge einer weitgehenden Zweitgerätebefreiung in Privathaushalten faktisch zu einer »Haushaltsabgabe« geworden war.282 Im Gegensatz zur tatbestandlich einfachen Medienabgabe ist diese faktische »Haushaltsabgabe« jedoch aufgrund höchst differenzierter Befreiungstatbestände mit erheblichen Auslegungsschwierigkeiten und dementsprechend hohem Streitpotenzial befrachtet.283 Die Umstellung auf die Medienabgabe wirkt auch hier entlastend und belegt damit auch insoweit ihre besondere Vollzugstauglichkeit. (4) Verbleibende Gleichheitsprobleme Die Einführung einer Medienabgabe führt im Vergleich zur bisherigen Rund funkgebühr durch die leichtere Erfassung der Abgabepflichtigen – wie gezeigt284 – zu einer spürbaren Vereinfachung des Abgabenvollzugs und findet darin ihre wesentliche sachliche Rechtfertigung. Im Rahmen seiner Generalisierungsbefugnis ist der Gesetzgeber vor dem Hintergrund dieses legitimen verwaltungsökonomischen Ziels auch befugt, eine auf den ersten Blick ungerechte Behandlung einzelner Fälle hinzunehmen, solange die durch die Typisierung eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist.285 Für die Beurteilung der verfassungsrecht- 282 Dazu bereits oben Teil A. II. 1). 283 Siehe dazu oben Teil A. I. 1). 284 Siehe oben Teil A. II. 1). 285 BVerfGE 84, 348 (360); 91, 93 (115). 67 lichen Grenzen der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers ist entscheidend, ob die erkannten Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar sind. In diesem Zusammenhang können namentlich auch praktische Verwaltungserfordernisse von Bedeutung sein.286 Die Frage einer potenziell unzulässigen »Übertypisierung« des Abgabentatbestandes durch den Gesetzgeber kann sich eventuell auch bei der Medienabgabe stellen – etwa bei der Abgabepflicht eines Haushaltsinhabers, der zugleich einen oder mehrere weitere Haushalt(e) und/oder eine bzw. mehrere Betriebsstätte(n) führt. Als Lösungsansatz kommt hierbei zunächst – in Fortschreibung der gegenwärtigen Rundfunkgebührenregelung (§§ 2 Abs. 2, 5 Abs. 2 RGebStV) – eine mehrfache Zahlungspflicht mit dem Argument in Betracht, dass eine solche Person den Tatbestand der Medienabgabe eben in mehrfacher Hinsicht erfüllt. Möglich erschiene aber auch eine nur einfache Zahlungspflicht, um eine finanzielle Überlastung des Betroffenen zu vermeiden. Schließlich ist es aber ebenso denkbar, die Abgabenlast einer solchen Person davon abhängig zu machen, ob Haushalt und Betriebsstätte an einem Ort geführt werden oder ortsverschieden sind und z.B. nur bei örtlicher Trennung von Haushalt und Betriebsstätte eine doppelte Zahlungspflicht vorzusehen. Mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG sind im Ansatz alle hier dargestellten Lösungsvarianten vereinbar, da sich das tatbestandliche Anknüpfen der Medienabgabe an das Innehaben eines Haushaltes oder einer Betriebsstätte in den Grenzen einer zulässigen Typisierung durch den Gesetzgeber bewegt. Diese Grenzen gesetzgeberischer Gestaltungsbefugnis werden erst dann überschritten, wenn sich der generalisierte Normalfall einer Abgabepflicht als Haushalts- oder Betriebsstätteninhaber als nicht hinreichend typisch erweist, was nach Auffassung der Rechtsprechung bei Abweichungsquoten von über 7,5%287 bzw. über 10%288 der Fall ist. Überträgt man diese Vorgaben auf die Medienabgabe, stellte sich diese im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG allenfalls dann als gleichheitsrechtlich problematisch dar, wenn sich in etwa jedem zehnten Fall eine Personenidentität von Haushalts- und Betriebsstätteninhabern und damit eine grundsätzlich doppelte Zahlungspflicht herausstellen sollte.289 286 L. Osterloh, in: Sachs (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, Art. 3 Rn. 109. 287 BVerfGE 17, 1 (25). 288 BVerwGE 68, 36 (38). 289 Ob eine solche Personenidentität von Haushalts- und Betriebsstätteninhaber in der Praxis häufig oder weniger häufig auftritt, hängt wiederum nicht zuletzt davon ab, wie eng bzw. weit die jeweiligen Tatbestandsmerkmale in der gesetzlichen Abgabenregelung gefasst werden. Zu diesem Problem auch bereits oben Teil A. II. 2). 68 Einer solchen Gefährdung der Gleichheits- und damit Verfassungsmäßigkeit des Abgabentatbestandes kann der Gesetzgeber jedoch dadurch zuvorkommen, dass bei einer Personalunion von Haushalts- und Betriebsstätteninhaber von vornherein entweder nur eine oder eine reduzierte zweite Medienabgabe zu entrichten ist. Eine derart pauschale und tatbestandlich eindeutige gesetzliche Regelung hätte den Vorzug der Verwaltungsvereinfachung und würde Vollzugsprobleme vermeiden, die typischerweise mit einzelfallbezogenen Härtefallregelungen verbunden sind.290 Eine solche von Art. 3 Abs. 1 GG vorgezeichnete gesetzliche Regelung würde auch nicht die mit der Medienabgabe anvisierte Vereinfachung des Abgabenvollzuges in Frage stellen, da es insofern nur eines einfachen Abgleichs der Daten der Einwohnermeldeämter mit denen der zuständigen berufs- und wirtschaftsständischen Kammern bedarf. Dies stellt einen wesentlich geringeren und auch deutlich weniger grundrechtsrelevanten Verwaltungsaufwand dar als das heutige Überprüfen des (Nicht-)Bereithaltens von Rundfunkempfangsgeräten. (5) Gleichheit im Belastungserfolg Für die Legitimation einer weitgehend typisierenden und damit vollzugsfreundlichen Abgabepflicht spricht – gerade auch vor dem Hintergrund von Art. 3 Abs. 1 GG – die Gewähr einer größeren Kongruenz von gesetzlichem Abgabentatbestand einerseits und behördlichem Abgabenvollzug andererseits. Eine gravierende Problematik der bisherigen Rundfunkgebühr besteht nämlich darin, dass trotz erheblichen Kontrollaufwands von einer Schwarzhörer- bzw. Schwarzseherquote von ca. 10% auszugehen ist.291 Die Hinnahme einer solchen Diskrepanz zwischen gesetzlichem Anspruch und Vollzugsrealität ist verfassungsrechtlich problematisch. Für das Steuerrecht hat das Bundesverfassungsgericht inzwischen unter Hinweis auf Art. 3 Abs. 1 GG mehrfach und nachhaltig betont, dass Steuerpflichtige durch ein Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleich belastet werden müssen, Gleichheit also auch im Belastungserfolg sichergestellt sein muss,292 eine Vorgabe, die infolge ihrer grundrechtlich fundierten Schutzfunktion293 konsequenterweise auch auf nichtsteuerliche Abgabentatbestände zu übertragen ist. 290 Siehe etwa die Nachweise zur Anwendung der derzeitigen Härtefallregelung in § 6 Abs. 3 RGebStV bei Gall/Siekmann, in: Hahn/Vesting (Hrsg.), Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 2. Aufl. 2008, § 6 RGebStV Rn. 48 ff. 291 Siehe bereits oben Teil B. III. 1) d) (2) (b). 292 BVerfGE 84, 239 (268 ff.) – »Zinsbesteuerung«; 110, 94 (112 ff.) – »Spekulationssteuer«. 293 Zum Gebot der Belastungsgleichheit auch bei nichtsteuerlichen Abgabe P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 3. Aufl. 2007, § 119 Rn. 14. 69 Auch wenn in derartigen Fällen eines defizitären Gesetzesvollzuges die Grenze der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes erst dann überschritten wird, wenn die Gleichheit im Belastungserfolg durch die rechtliche Gestaltung des Erhebungsverfahrens prinzipiell verfehlt wird – übliche Vollzugsmängel also hinzunehmen sind294 – bleibt es Pflicht des Gesetzgebers, das materielle Steuergesetz in ein normatives Umfeld einzubetten, das die tatsächliche Lastengleichheit der Steuerpflichtigen gewährleistet. Selbst wenn die mit einer Schwarzhörer- bzw. Schwarzseherquote von ca. 10% zu veranschlagende Diskrepanz von derzeitiger gesetzlicher Rundfunkgebührenpflicht und tatsächlicher Rundfunkgebührenerhebung noch im verfassungsrechtlich zulässigen Rahmen liegt, führt die geräteunabhängige Medienabgabe – verglichen mit dem bisherigen Rechtszustand – doch zu einer deutlich größeren Deckungsgleichheit von gesetzlichem Abgabentatbestand und behördlichem Abgabenvollzug. Damit steht die Medienabgabe insoweit den verfassungsrechtlichen Vorgaben des allgemeinen Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG deutlich näher als das derzeitige Rundfunkgebührensystem und erscheint auch von daher vorzugswürdig. 2) Vereinbarkeit mit der allgemeinen Handlungsfreiheit – Art. 2 Abs. 1 GG a) Eingriff in den grundrechtlichen Schutzbereich Neben dem Problem der bereits erörterten Belastungsgleichheit stellt sich aus Sicht der zahlungspflichtigen Haushalts- und Betriebsstätteninhaber in grundrechtlicher Hinsicht auch die Frage, ob die Medienabgabe mit dem Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit nach Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar ist. Dieses Grundrecht schützt im Ansatz jedes menschliche Verhalten vor staatlichen Eingriffen und garantiert deshalb die allgemeine Handlungsfreiheit einer jeden Person ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung des Grundrechtsträgers zukommt. Art. 2 Abs. 1 GG fungiert damit als Auffanggrundrecht für den Fall, dass der Schutzbereich eines spezielleren Freiheitsgrundrechts durch eine bestimmte staatliche Maßnahme nicht beeinträchtigt wird.295 Im Hinblick auf die Auferlegung staatlicher Abgaben ist umstritten, inwieweit derartige Geldleistungspflichten möglicherweise eine Beeinträchtigung der spezielleren Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG darstellen können, wodurch die Anwendung des subsidiären Art. 2 Abs. 1 GG ausgeschlossen 294 Zuletzt BVerfGE 110, 94 (112 f.). 295 H.-D. Jarass, in: ders./Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 9. Aufl. 2007, Art. 2 Rn. 2.

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Zusammenfassung

Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr ist in die Kritik geraten und soll nach dem Willen der Länder ab 2013 durch eine andere Form der Finanzierung ersetzt werden. In der Diskussion ist dabei u. a. eine geräteunabhängige Haushalts- und Betriebsstättenabgabe (Medienabgabe), die die Abgabepflicht von jeglichem Geräte- und Gegenleistungsbezug löst und allein an die Innehabung eines Haushalts bzw. einer Betriebsstätte bindet.

Der Autor legt dar, dass es sich bei der Medienabgabe nicht um eine Sonderabgabe handelt, sondern um eine durch die Rundfunkhoheit der Länder sachkompetenziell legitimierte Abgabe, die den rundfunkverfassungsrechtlichen Anforderungen an die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ebenso genügt wie den finanzverfassungs- und grundrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes.

Der Autor ist ordentlicher Professor für Öffentliches Recht an der Universität Hohenheim und seit 1992 Vorstandsmitglied der Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg.