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Armin Dittmann, Tobias Scheel, Die Medienabgabe – Keine Sonderabgabe in:

Armin Dittmann, Tobias Scheel

Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch eine Medienabgabe, page 38 - 51

Verfassungsrechtliche Anforderungen an eine geräteunabhängige Haushalts- und Betriebsstättenabgabe

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4224-3, ISBN online: 978-3-8452-1532-7 https://doi.org/10.5771/9783845215327

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38 lich besteht, ist die damit verbundene Beschränkung der Gestaltungsfreiheit des parlamentarischen Gesetzgebers verfassungsrechtlich legitimiert.145 Diese Beschränkung verliert ihre Legitimation jedoch in dem Maße, in dem von einer Gefährdung der verfassungsrechtlichen Schutzgüter nicht mehr gesprochen werden kann. Für den Abgabengesetzgeber bedeutet dies, dass seine grundsätzliche Gestaltungsfreiheit in dem Maße wieder auflebt, in dem die Gefährdung der Finanzverfassung durch die konkret in Frage stehende Abgabe nicht mehr gegeben ist. Es ist letztlich ein Gebot des Ausgleichs widerstreitender verfassungsrechtlicher Positionen im Sinne praktischer Konkordanz, die Gestaltungsfreiheit des Abgabengesetzgebers nur insoweit einzuschränken, als dies unabdingbar geboten ist, tatsächlichen Gefährdungen der Finanzverfassung zu begegnen, sie im Übrigen jedoch unangetastet zu lassen. Diese Aspekte werden zu beachten sein, wenn es im Folgenden um die etwaige Zuordnung der Medienabgabe zu den Sonderabgaben geht. 3) Die Medienabgabe – Keine Sonderabgabe Die gelegentlich geäußerte Auffassung, dass es sich bei einer Medienabgabe i.S.d. hier vorliegenden Modells einer geräteunabhängigen Haushalts- und Betriebsstättenabgabe naheliegender Weise um eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion handele, die nur schwerlich den vom Bundesverfassungsgericht für Sonderabgaben entwickelten Zulässigkeitsvoraussetzungen entspräche,146 vermag aus mehreren Gründen nicht zu überzeugen. a) Keine zwangsläufige Zuordnung der Medienabgabe zur Kategorie der Sonderabgabe Zunächst ist bereits in einem allgemeinen Sinne vorab noch einmal daran zu erinnern, dass die Sonderabgabe keinen Auffangtatbestand für alle nichtsteuerlichen Abgaben darstellt, die weder als Gebühr noch als Beitrag zu qualifizieren sind, sondern eine spezifisch geprägte Abgabeform ist, neben der auch 145 Zu den verfassungsrechtlichen Grenzen gesetzgeberischer Gestaltungsfreiheit P. Badura, Die Verfassung im Ganzen der Rechtsordnung und die Verfassungskonkretisierung durch Gesetz, in: HStR VII, 1992, § 163 Rn. 18 ff. 146 So H.-D. Jarass, Verfassungsrechtliche Fragen einer Reform der Rundfunkgebühr, Rechtsgutachten, 2007, S. 43 f. in Bezug auf eine geräteunabhängige Bürgerabgabe aller volljährigen Personen, deren Aufkommen unmittelbar den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zufließt. Ähnlich auch Chr. Degenhart, Rechtsfragen einer Neuordnung der Rundfunkgebühr, Rechtsgutachten, 2007, S. 64; Zweifel de lege lata ebenso bei S. Jutzi, Informationsfreiheit und Rundfunkgebührenpflicht, NVwZ 2008, S. 603 ff. (608). 39 weitere nichtsteuerliche Abgaben denkbar sind.147 Die eindeutige Abgrenzung der Medienabgabe sowohl von der Steuer148 als auch von Gebühr und Beitrag149 weist die Medienabgabe also keineswegs – im Sinne einer Substraktionsmethode – zwangsläufig den Sonderabgaben zu, sondern lässt weitere Optionen offen. b) Begriffliche Abgrenzung zur Sonderabgabe Eine Zuordnung der Medienabgabe zur Kategorie der Sonderabgabe ist bereits mit deren begriffsprägenden Merkmalen nicht zu vereinbaren. (1) Relevanz der Kompetenzgrundlage Als Spezifika der Sonderabgabe waren ihre Voraussetzungslosigkeit, die Belastung nur einer bestimmten Gruppe von Menschen, die Ertragsverwendung zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben außerhalb des staatlichen Haushalts und – ganz wesentlich – ihre kompetenzielle Abstützung auf eine Sachzuständigkeit erkannt worden, die ihrer Art nach nicht auf Abgabenerhebung bezogen ist.150 Die Medienabgabe entspricht diesem »Bild« der Sonderabgabe prima facie insoweit, als sie in bewusster Abkehr von der Rundfunkgebühr151 – geräteunabhängig und damit im abgabenrechtlichen Sinne voraussetzungslos erhoben wird, – die auferlegte Belastung mit den Haushalts- und Betriebsstätteninhabern nur eine bestimmte, von der Allgemeinheit abgrenzbare Gruppe trifft und – die Ertragsverwendung im Wesentlichen unmittelbar den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zukommt.152 Im Hinblick auf ihre Kompetenzgrundlage weicht die Medienabgabe jedoch deutlich vom »Bild« der Sonderabgabe ab und schließt bereits von daher ihre Zuordnung zu dieser Abgabenkategorie aus. 147 Siehe dazu oben Teil B. II. 2) a). 148 Siehe dazu oben Teil B. II. 2) a) (1). 149 Siehe dazu oben Teil B. II. 2) a) (2). 150 Siehe dazu oben Teil B. II. 2) b). 151 Siehe dazu oben Teil A. I. 1). 152 Zur finanziellen Teilhabe anderer Institutionen am Aufkommen der Medienabgabe siehe aber unten Teil B. II. 3) c) (1). 40 (2) Art. 70 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als eigenständige Kompetenzgrundlage der Rundfunkfinanzierung Die Kompetenz der Länder zur gesetzlichen Regelung der Medienabgabe ist Bestandteil ihrer umfassenden rundfunkrechtlichen Regelungskompetenz gemäß Art. 70 Abs. 1 GG, die sich zufolge des rundfunkverfassungsrechtlichen Ausgestaltungsauftrags i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu einer Regelungspflicht verdichtet.153 Wesentliches Element der mit diesem Ausgestaltungsauftrag eingeforderten materiellen, organisatorischen und prozeduralen Regelungen ist die Verpflichtung der Länder, für eine funktionsgerechte Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu sorgen.154 Diese Verpflichtung der Länder ist nicht lediglich Ausdruck einer beiläufigen Annexkompetenz zur »eigentlichen« Rundfunkkompetenz, sondern – ganz im Gegenteil – entscheidende Grundlage für die Sicherung der grundgesetzlich geforderten Strukturen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere im Hinblick auf seine Programmfreiheit und weitgehende Staatsferne. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rundfunkgebühr spiegelt sich dieser hohe Stellenwert der Rundfunkfinanzierung wiederholt und eindrücklich wider, z.B. darin, dass der Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zugleich eine Finanzierungs garantie an die Seite gestellt wird.155 Angesichts dieses funktionsnotwendigen Junktims, durch das die Regelung der Rundfunkfinanzierung in die sonstigen rundfunkrechtlichen Ausgestaltungsregelungen eingebunden wird, ist davon auszugehen, dass die rundfunkrechtliche Kompetenz der Länder gemäß Art. 70 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG diese finanzielle Seite des Ausgestaltungsauftrags mit umfasst und damit auch – und nicht nur en passent – ganz wesentlich als Abgabenkompetenz zu verstehen ist.156 Die Kompetenz der Länder zur Regelung der Rundfunkfinanzierung muss in Art. 70 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht erst »gesucht«157 werden. Sie ist ihr zentraler und offenkundiger Bestandteil. Die funktionsgerechte Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auf Grundlage der rundfunkrechtlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder ist also nicht nur – im Sinne 153 Zur rundfunkverfassungsrechtlichen Ausgestaltungspflicht der Länder bereits oben Teil B. I. 154 Zu dieser Gewährleistungspflicht bereits oben Teil B. I. 1). 155 BVerfGE 90, 60 (91 ff.). 156 Zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als Kompetenzgrundlage gerade auch der rundfunkrechtlichen Finanzierungsregelungen ausdrücklich BVerfGE 87, 181 (198); 90, 60 (90). 157 Siehe die bemerkenswerte Formulierung in BVerfGE 101, 141 (148), wonach es zum Kriterium einer Sonderabgabe gehört, dass sie ihre Kompetenzgrundlage in einer Sachgesetzgebungszuständigkeit »sucht«. 41 einer bloßen Annexkompetenz – möglich, sondern verfassungsrechtlich gefordert.158 M.a.W.: Die rundfunkrechtliche Gesetzgebungszuständigkeit der Länder ist bereits aus sich heraus (auch) auf die Regelung der Rundfunkfinanzierung gerichtet. Eine Qualifizierung der Medienabgabe als Sonderabgabe scheidet damit bereits aus kompetenziellen Gründen aus. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt eine Qualifizierung als Sonderabgabe nicht in Betracht, wenn eine Geldleistungspflicht unter Inanspruchnahme von Gesetzgebungskompetenzen normiert wird, die bereits aus sich heraus auch auf die Regelung der Finanzierung, mithin die Erhebung von Abgaben gerichtet ist.159 Dabei ist es nicht erforderlich, dass die Abgabenerhebung im Kompetenztitel ausdrücklich benannt wird,160 sondern es genügt, dass (auch) die Abgabenerhebung traditionell prägendes Element des im Kompetenztitel angesprochenen Sachbereichs ist.161 (3) Rundfunkgebühr und Medienabgabe als kompetenzrechtlich gedeckte Finanzierungsformen Für die rundfunkrechtliche Sachkompetenz der Länder ist diese Voraussetzung eines traditionellen Einschlusses von Finanzierungsregelungen als prägendes Element der Rundfunkgesetzgebung zweifellos gegeben. Unabhängig davon, dass diese Prägung in der Staatspraxis bisher durch die Rundfunkgebühr als die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung162 erfolgt ist, bleibt festzuhalten, dass sich die Länder bei der Regelung der Rundfunkfinanzierung auf einen grundgesetzlich besonders ausgewiesenen Kompetenztitel stützen können, der verfassungsrechtlich neben die son stigen im Grundgesetz benannten Abgabenkompetenzen der Steuer, der Gebühr und des Beitrags tritt. Damit aber kann es bei der Rundfunkfinanzierung bereits in kompetenzieller Hinsicht nicht zu dem bei der Erhebung von 158 In diesem Sinne besonders deutlich BVerfGE 87, 181 (198). Siehe dazu auch H. Gersdorf, Rechtsfragen des Teilnehmerentgeltsystems nach bayerischem Rundfunkrecht, BLM- Schriftenreihe 42, 1997, S. 70 ff. 159 BVerfGE 75, 108 (147): »Sonderabgaben werden nicht aus eigenen Abgabenkompetenzen erhoben, sondern unter Inanspruchnahme von Kompetenzen zur Regelung bestimmter Sachmaterien, die ihrer Art nach nicht auf Abgabenerhebung bezogen sind.« Siehe auch BVerfGE 81, 156 (187); 89, 132 (144). 160 So z.B. für die Erhebung von Gebühren in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG. 161 So der Sache nach BVerfGE 75, 108 (147 f.); 113, 167 (196 f.) am Beispiel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG zur abgabenrechtlichen Regelungskompetenz im Rahmen der Sozialversicherung. 162 So die einprägsame Formulierung in BVerfGE 87, 181 (199). 42 Sonderabgaben typischerweise drohenden Konflikt mit den Regelungen der Finanzverfassung kommen.163 Dieser Konflikt ist auch deshalb ausgeschlossen, weil der Gesetzgeber sich seiner Regelungskompetenz für die Rundfunkfinanzierung nicht bedienen darf, um dadurch Mittel für die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben aufzubringen. Das Aufkommen aus der zur Rundfunkfinanzierung auferlegten Abgabe ist zweckgebunden, fließt unmittelbar den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu und ist daher tatsächlich und rechtlich von den allgemeinen Staatsfinanzen getrennt. Ein Konflikt mit den Prinzipien des grundgesetzlichen Steuerstaates164 ist damit bereits im Ansatz ausgeschlossen – und im Hinblick auf die bisherige Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch nie gesehen worden. Mit der Ablösung der Rundfunkgebühr durch eine geräteunabhängige Medi enabgabe wird diese kompetenzielle Ausgangslage für die landesgesetzliche Regelung der Rundfunkfinanzierung nicht verändert. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar die traditionell überkommene Gebührenfinanzierung als die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung bezeichnet,165 andere Finanzierungsformen jedoch nicht ausgeschlossen. Unter rundfunkverfassungsrechtlichen Aspekten ist allein maßgeblich, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in die Lage versetzt wird, die ihm zukommende Funktion in der dualen Rundfunkordnung zu erfüllen und er zugleich wirksam davor geschützt wird, dass die Entscheidung über die Finanzausstat tung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu politischen Einflussnahmen auf deren Programmgestaltung genutzt wird. Wie der Gesetzgeber diese finanzielle Gewährleistungspflicht für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk erfüllt, ist grundsätzlich Sache seiner Entscheidung,166 bindet ihn also nicht zwangsläufig an die bisherige Gebührenfinanzierung. Kompetenzielle Grundlage für alternative nichtsteuerliche Finanzierungsformen hoheitlicher Art wäre weiterhin die spezielle rundfunkrechtliche Zuständigkeit der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, für etwaige steuerrechtliche Lösungen der Rückgriff au f die finanzverfassungsrechtliche Kompetenzen der Art. 105 ff. GG. Für die als nichtsteuerliche Abgabe konzipierte Medienabgabe167 stünde den Ländern mit Art. 70 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ein rundfunk- 163 So auch die Schlussfolgerung des BVerfG für die Abgabenerhebung auf Grundlage der sozialversicherungsrechtlichen Sachkompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG, BVerfGE 75, 108 (148). Für die Rundfunkgebühr ebenso H. Gersdorf, Rechtsfragen des Teilnehmerentgeltsystems nach bayerischem Rundfunkrecht, BLM-Schriftenreihe, 1997, S. 71 f. 164 Dazu oben Teil B. II. 1) a) (1). 165 BVerfGE 87, 181 (199); 90, 60 (90); ebenso auch BVerwG, NJW 2006, S. 632 ff. (634). 166 So ausdrücklich BVerfGE 87, 181 (198); ähnlich bereits BVerfGE 74, 297 (342). 167 Zur abgabenrechtlichen Qualifizierung der Medienabgabe oben Teil B. II. 1) b). 43 spezifischer Kompetenztitel zur Verfügung, der – wie gezeigt168 – zufolge der finanziellen Gewährleistungspflicht der Länder für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk aus sich heraus auch auf die Finanzierung ausgerichtet ist und die Medienabgabe schon deshalb begrifflich von der Sonderabgabe absetzt. c) Weitere rundfunkverfassungsrechtlich bedingte Unterschiede zur Sonderabgabe Das bereits durch die Subsumtion der Medienabgabe unter die begriffsprägenden Merkmale der Sonderabgabe gewonnene Ergebnis, demzufolge eine Zuordnung der Medienabgabe zur Kategorie der Sonderabgabe unter kompetenziellen Gesichtspunkten ausscheidet, wird zusätzlich dadurch gestützt, dass sich die Medienabgabe aufgrund ihrer rundfunkverfassungsrechtlich bedingten Eigenheiten auch im Übrigen von der Sonderabgabe deutlich abhebt. (1) Aufkommenswirkung »zugunsten der öffentlichen Hand«? Dies gilt bereits im Hinblick darauf, dass das Bundesverfassungsgericht von einer Sonderabgabe – aufgrund ihrer Einordnung als öffentliche Abgabe – eine Aufkommenswirkung zugunsten der öffentlichen Hand erwartet.169 Das Aufkommen aus der Medienabgabe soll – ganz auf der Linie der bisherigen Rundfunkgebühr – unmittelbar den öffentlic h-rechtlichen Rundfunkanstalten sowie den Landesmedienanstalten zugute kommen.170 Damit würde eine Aufkommenswirkung bei Institutionen erzielt, die als Anstalten bzw. Körperschaft des öffentlichen Rechts (Deutschlandradio) zwar in formell-organisatorischer Hinsicht der öffentlichen Hand zuzurechnen sind, andererseits jedoch aufgrund der besonderen rundfunkverfassungsrechtlichen Vorgaben171 materiell eine »staatsferne« Sonderstellung einnehmen und insofern allenfalls atypische Institutionen der öffentlichen Hand sind.172 Die deutliche Distanz, in der jedenfalls die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zur öffentlichen Hand stehen, zeigt sich besonders prägnant in ihrer Grundrechtsträgerschaft bezüg- 168 Siehe oben Teil B. II. 3) b) (2). 169 So BVerfG(K), NJW 1997, S. 573 f. 170 Zur grundsätzlichen Fortschreibung dieser bisher im Rundfunkgebührenstaatsvertrag (§ 7) und hinsichtlich der Aufteilung im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (§§ 9, 10) getroffenen Regelung bei Einführung der Medienabgabe siehe oben Teil A. II. 2). 171 Dazu näher oben Teil B. I. 2). 172 Zu dieser entstehungsgeschichtlich bedingten, aber fortwirkenden Sonderstellung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten etwa Th. Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, 1969, S. 521 f. 44 lich Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG173 und in der bei einigen Anstalten auf eine nur beschränkte Rechtsaufsicht reduzierten Eingriffsmöglichkeit des jeweils aufsichtsführenden Landes als »Muttergemeinwesen« seiner Anstalt.174 Die Aufkommenswirkung der Medienabgabe wird mithin bei Institutionen erzielt, die nicht in die gängige Vorstellung dessen passen, was üblicherweise mit dem Begriff der öffentlichen Hand assoziiert wird, auch wenn die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Rahmen ihrer Tätigkeit gelegentlich öffentliche Gewalt Dritten gegenüber ausüben. 175 Die vom Bundesverfassungsgericht für Sonderabgaben vorausgesetzte Aufkommenswirkung zugunsten der öffentlichen Hand ist daher hinsichtlich der Medienabgabe zumindest zweifelhaft. (2) Keine »gestaltende Einflussnahme« durch die Medienabgabe Auch unter einem anderen Gesichtspunkt zeigt sich, dass die Medienabgabe in ihrer spezifisch rundfunkverfassungsrechtlichen Ausgestaltung und reinen Finanzierungsfunktion176 nicht zu den Vorstellungen passt, die das Bundesverfassungsgericht mit Sonderabgaben verbindet. Neben den bereits für die Auswahl der zu belastenden Gruppe maßgeblichen restriktiven Zulässigkeitsvoraussetzungen177 erwartet das Bundesverfassungsgericht vom Sonderabgabengesetzgeber weiterhin, dass die Inanspruchnahme der Sachkompetenz für eine Sonderabgabe über den Finanzierungszweck hinaus mit einem weiteren Sachzweck verbunden wird. Das Abgabengesetz muss außer der Belastung des Abgabepflichtigen und der Verwendung des Aufkommens auch eine gestaltende Einflussnahme auf den in der Kompetenzgrundlage bezeichneten Sachbereich regeln.178 Die gesetzlich angeordnete Zweckbindung des Abgabeaufkommens allein reicht dazu nicht.179 Nur wenn der Gesetzgeber durch die Sonderabgabe in dem jeweiligen Kompetenzbereich gestaltend wirkt, kann er sich für die Auferlegung dieser Geldleistungspflicht auf die Sachkom- 173 Seit BVerfGE 31, 314 (322) st. Rspr.; zuletzt BVerfGE 119, 189 (211). Zur (strittigen) Frage einer Grundrechtsträgerschaft auch der Landesmedienanstalten (verneinend) H. Bethge, in: Sachs (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, Art. 5 Rn. 113 f.; (bejahend) F. Fechner, Medienrecht, 9. Aufl. 2008, S. 264. 174 Für die Rechtsaufsicht über die öffentli ch-rechtlichen Rundfunkanstalten gilt vielfach der Grundsatz der Subsidiarität staatlicher Aufsicht. Im Hinblick auf die Anstaltsautonomie sind rechtsaufsichtliche Maßnahmen erst dann zulässig, wenn die Anstaltsorgane ihre Pflichten in angemessener Frist nicht oder nicht hinreichend erfüllt haben. Siehe z.B. § 31 DR-StV; § 37 NDR-StV; § 37 MDR-StV; § 37 SWR-StV; § 31 ZDF-StV. 175 So BVerfGE 7, 99 (103) für die Zuteilung von Sendezeiten für politische Parteien und BVerfGE 69, 257 (266, 268) für die Zurückweisung von Wahlwerbesendungen. 176 Dazu oben Teil B. II. 2) c). 177 Dazu oben Teil B. II. 2) c). 178 BVerfGE 67, 256 (275); 82, 159 (179 f.). 179 BVerfGE 67, 256 (279). 45 petenz berufen und sich im Einzelfall über den bundesstaatlich begründeten Ausschließlichkeitsanspruch der grundgesetzlichen Finanzverfassung für das Finanzwesen hinwegsetzen.180 Dieses verfassungsrechtlich statuierte »Gestaltungsgebot« steht in diametralem Gegensatz zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die gesetzliche Regelung der Rundfunkfinanzierung. Für sie gilt ein explizites »Gestaltungsverbot«. Die Entkoppelung von Finanzierungsregelung und medienpolitischer Gestaltung ist strikte Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts und Grundlage für die spezifische Ausgestaltung des derzeitigen Rundfunkgebührenfestsetzungsverfahrens unter maßgeblicher Mitwirkung der sachverständig und politikfrei besetzten KEF. Dieses Verfahren ist geradezu darauf angelegt, die Gebührenfestsetzung von medienpolitischer Gestaltung des öffentlichrechtlichen Rundfunks durch den Gesetzgeber zu trennen.181 Dieser Grundsatz einer Trennung von allgemeinen medienpolitischen Entscheidungen und solchen über die Rundfunkfinanzierung ist zwar für das der zeitige System der Gebührenfinanzierung entwickelt worden, würde jedoch – aufgrund seiner die Rundfunkfreiheit generell sichernden Funktion182 – auch für eine Rundfunkfinanzierung durch die Medienabgabe gelten. Damit aber kann die Medienabgabe aus rundfunkverfassungsrechtlichen Gründen von vornherein nicht in dem Sinne mit gestaltenden Regelungen verbunden werden, wie sie das Bundesverfassungsgericht bei einer Sonderabgabe erwartet. Derartige gestaltende Regelungen wären rechtswidrige Kompetenzwahrnehmungen, die im Verfahren der Rundfunkfinanzierung so weit wie möglich auszuschließen sind.183 Auch dieser Befund unterstreicht, dass eine Qualifizierung der Medienabgabe als Sonderabgabe nicht in Betracht kommen kann. (3) Kein nur »temporärer Charakter« der Rundfunkfinanzierung Zur Einstufung der Medienabgabe als Sonderabgabe passt schließlich auch nicht, dass das Bundesverfassungsgericht die Sonderabgabe grundsätzlich nur als temporäre Geldleistungspflicht akzeptiert und bei Aufgaben, die auf längere Zeit durch die Erhebung einer Sonderabgabe finanziert werden sollen, den Gesetzgeber verpflichtet, in angemessenen Zeitabständen zu überprüfen, 180 So P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 3. Aufl. 2007, § 119 Rn. 75; ähnlich H. Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, vor Art. 104a Rn. 159. 181 BVerfGE 90, 60 (94 f., 96 f., 101 ff.); erneut betont von BVerfGE 119, 181 (222). Kritisch zu diesem »Koppelungsverbot« T. Scheel, Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr, 2007, S. 133 ff. 182 So ausdrücklich BVerfGE 119, 181 (220). 183 So die Formulierung des BVerfGE 119, 181 (222). 46 ob seine ursprüngliche Entscheidung für den Einsatz der Sonderabgabe auf rechtzuerhalten oder wegen veränderter Umstände zu ändern oder aufzuheben ist. In diesem Zusammenhang wird ausdrücklich und insbesondere der Wegfall des Finanzierungszwecks oder die Zielerreichung genannt.184 Vor dem Hintergrund der bundesverfassungsgerichtlichen Intention, die Sonderabgabe gegenüber der Steuer nur als seltene Ausnahme zuzulassen, ist diese prozedurale Restriktion gut nachvollziehbar, auch im Hinblick darauf, dass das Parlament mit dieser Überprüfungs- und Nachbesserungspflicht ein Stück periodischen Budgetrechts zurückgewinnt.185 Auch wenn dieser Rechtsprechung keine Verpflichtung des Gesetzgebers dahingehend entnommen werden kann, die Sonderabgabe ausschließlich für die Finanzierung kurzfristig realisierbarer Vorhaben einzusetzen,186 zeigt der Verweis auf den grundsätzlich nur temporären Charakter der Sonderabgabe und die Verpflichtung, sie regelmäßig dem Grunde nach zu hinterfragen, dass sie bereits von ihrem Grundansatz her nicht zur Rundfunkfinanzierung taugt. Mit der verfassungsrechtlich unterlegten Gewährleistungspflicht der Länder für eine funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks187 wäre es nicht vereinbar, eine Finanzierungsart zu wählen, die unter dem »Damoklesschwert« permanenter parlamentarischer Kontrolle und Revisionsmöglichkeit stünde – zumal die Finanzierungsfrage damit in unzulässiger Weise zum Hebel für rundfunkpolitische Gestaltung und Einflussnahme des Gesetzgebers würde. Es wäre damit eine »Gefahrenquelle« für die Rundfunkfreiheit eröffnet, die das Bundesverfassungsgericht durch das Gebot der Trennung von medienpolitischen Entscheidungen und solchen über die Rundfunkfinanzierung188 sowie durch die speziellen Vorgaben für die Ausgestaltung des Rundfunkgebührenfestsetzungsverfahrens und die dabei nur sehr reduzierten Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers bewusst ausschalten wollte.189 Auch von daher verschließt sich die Medienabgabe einer Einordnung als Sonderabgabe. 184 BVerfGE 72, 330 (423); 73, 40 (94); 82, 159 (181). 185 So P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 3. Aufl. 2007, § 119 Rn. 87. 186 Zur einzelfallorientierten Bemessung der Zeitabstände für eine Überprüfung der Sonderabgabe BVerfGE 110, 370 (392 f.). 187 Dazu oben Teil B. I. 1). 188 Dazu oben Teil B. I. 2). 189 Diese Tendenz liegt beiden Rundfunkgebührenurteilen des BVerfG zugrunde, besonders deutlich BVerfGE 90, 60 (89), wo der Gesetzgeber als »Gefahrenquelle« für die Rundfunkfreiheit bezeichnet wird. Ausführlich zu den verfassungsrechtlichen Restriktionen für den Gesetzgeber im derzeitigen Rundfunkgebührenfestsetzungsverfahren zuletzt BVerfGE 119, 181 (223 f.) sowie T. Scheel, Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr, 2007, insbes. S. 85 ff.; ders., Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr im Praxistest, VBlBW 2008, S. 51 ff. 47 d) Kein sonderabgabentypisches Gefährdungspotenzial der Medienabgabe Eine Zuweisung der Medienabgabe zur Kategorie der Sonderabgabe verbietet sich schließlich und vor allem aber auch deshalb, weil der Medienabgabe das der Sonderabgabe zugeschriebene typische Gefährdungspotenzial für die Ordnungsfunktion der grundgesetzlichen Finanzverfassung fehlt. Das Bundesverfassungsgericht190 geht in seiner Rechtsprechung zur Sonderabgabe – wie gezeigt191 – davon aus, dass Sonderabgaben – die Normen und Institutionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung, – den Grundsatz der staatbürgerlichen Lastengleichheit und – das parlamentarische Budgetrecht gefährden könnten und daher nur ausnahmsweise und nur unter engen Voraussetzungen zulässig sind. Die damit verbundene Beschränkung der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit soll verhindern, dass der Gesetzgeber durch die Erfindung neuer Abgaben außerhalb der grundgesetzlichen Finanzverfassung die benannten Gefahren herbeiführt.192 Grundvoraussetzung für diesen Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des demokratisch legitimierten Gesetzgebers ist mithin die tatsächliche oder zumindest höchstwahrscheinliche Existenz einer derartigen Gefährdungslage für verfas sungsrechtliche Rechtsgüter.193 Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Schutzzweck seiner Rechtsprechung zu den Sonderabgaben ausdrücklich auf derartige Gefährdungslagen begrenzt und eine Ausweitung darüber hinaus abgelehnt.194 Dabei hat das Gericht bisher offen gelassen, ob das Fehlen einer derartigen Gefährdungslage bereits die Annahme einer Sonderabgabe begrifflich ausschließt; in jedem Fall aber ist die Zulässigkeit einer in diesem Sinne »gefahrlosen« Abgabe nicht an den restriktiven Zulässigkeitsvoraussetzungen für Sonderabgaben zu messen.195 Bezogen auf die gesetzgeberische Entscheidung für die Medienabgabe bedeutet dies, dass die Medienabgabe nur dann als Sonderabgabe anzusehen und – folglich – den restriktiven Zulässigkeitsvoraussetzungen zu unterstelle wäre, wenn auch in ihr dieses Gefährdungspotenzial existierte. Dies ist jedoch aus mehreren Gründen nicht der Fall. 190 Zuletzt BVerfGE 114, 196 (259). 191 Eingehend oben Teil B. II. 2) c). 192 Zur »ratio« der Sonderabgaben-Rspr. des BVerfG bereits oben Teil B. II. 2) d). 193 Zum verfassungsrechtlichen Gebot, die parlamentarische Gestaltungsfreiheit nur nach Maßgabe erkennbarer Gefährdungslagen und im Sinne praktischer Konkordanz einzuschränken, bereits oben Teil B. II. 2) d) (2). 194 BVerfGE 114, 196 (250). 195 Zu diesem Ansatz einer teleologischen Reduktion des Anwendungsbereichs der restriktiven Zulässigkeitsvoraussetzungen für Sonderabgaben BVerfGE 90, 60 (105). 48 (1) Keine »neue« Abgabenquelle Die Sorge des Bundesverfassungsgerichts, der Gesetzgeber könne sich über Sonderabgaben »neue«196 Abgabequellen erschließen und dadurch die genannten Gefahren hervorrufen, trifft für die Medienabgabe schon im Ansatz nicht zu. Bei der Medienabgabe geht es nicht um die Erschließung einer neuen Abgabenquelle, die zu anderen, bereits bestehenden Geldleistungspflichten kumulativ hinzu tritt, sondern um die Fortschreibung einer seit Langem bestehenden Geldleistungspflicht in lediglich anderer abgabenrechtlicher Form. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch eine besondere Geldleistungspflicht, die neben den sonstigen hoheitlich auferlegten Zahlungspflichten zu entrichten ist, gehört insofern bereits zum tradierten Bestand öffentlich-rechtlicher Abgabepflichten. Durch den Wechsel von der Rundfunkgebühr zur Medienabgabe wird diese Ausgangslage weder grundsätzlich noch im Hinblick auf die Belastungswirkung auf Seiten der zur Medienabgabe Verpflichteten verändert. Die Ausgestaltung der Medienabgabe ist so angelegt, dass die Ablösung der Rundfunkgebühr durch die Medienabgabe – neben der Aufkommensneutralität auf Gläubigerseite – zu keiner wesentlichen Veränderung der individuellen Belastung der Abgabepflichtigen führen dürfte.197 Durch die Beibehaltung des KEF-Verfahrens198 für die Festsetzung der Medienabgabe ist zudem sichergestellt, dass mit dieser neuen Form der Rundfunkfinanzierung keine bis dahin unbekannte und unkontrollierbare Dynamisierung der Abgabenhöhe verbunden ist, die es – unter diesem Gesichtspunkt – rechtfertigen könnte, von einer neuen Qualität der Rundfunkfinanzierung und damit einer neuen Abgabe (im Sinne der bundesverfassungsgerichtlichen Skepsis) zu sprechen. (2) Keine Gefährdung der finanzverfassungsrechtlichen Ordnungsfunktion Mit der Erkenntnis, dass es sich bei der Medienabgabe nicht um eine neue Abgabe im oben genannten Sinne handelt, sondern – unter Beibehaltung 196 So ausdrücklich BVerfGE 92, 91 (115). 197 Einem derzeitigen GEZ-Teilnehmerkontenbestand von ca. 37,5 Mio. im privaten Bereich (davon 1,5 Mio. mit Mehrfachgebührenpflicht) und ca. 2,6 Mio. (davon 1,4 Mio. Betriebsstättenstandorte und 1,2 Mio. Standorte mit »nur« KfZ-Geräten) im nicht privaten Bereich stünden als potenzieller Anknüpfungspunkt de r Medienabgabe ca. 38,9 Mio. private Haushalte und weiterhin 2,6 Mio. Betriebsstätten (bei Einbeziehung nicht nur privat genutzter KfZ als »Betriebsstätte«) gegenüber. Daraus ergäbe sich die Möglichkeit, die Höhe der ein zelnen Medienabgabe im Vergleich zur derzeitigen Rundfunkgebühr zumindest stabil zu halten. Angaben nach GEZ-Dokumentation »Rundfunkfinanzierung. Ertragsauswirkungen von diskutierten Modellveränderungen auf Basis des Rundfunkgebührenmodells der Staatskanzlei Thüringen vom 27.8.2007«, Versionsnummer 1.1 vom 28.9.2007, S. 21 f. 198 Dazu bereits oben Teil A. II. 2). 49 nahezu aller wesentlichen Rahmenbedingungen der bisherigen Gebührenfinanzierung – mit der geräteunabhängigen Haushalts- und Betriebsstättenabgabe lediglich der objektive (Haushalt/Betriebsstätte) und subjektive (Haushalts-/Betriebsstätteninhaber) Anknüpfungspunkt der Abgabepflicht verändert wird, liegt bereits die Vermutung nahe, dass auch die Medienabgabe genauso wenig eine Gefährdung der finanzverfassungsrechtlichen Ordnungsfunktionen bedeutet, wie dies die derzeit gesetzlich verankerte Rundfunkgebühr war bzw. ist. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Medienabgabe erfolgt aus rundfunkverfassungsrechtlichen Gründen199 auch weiterhin außerhalb der staatlichen Haushalte und berührt von daher nicht das gemäß Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich austarierte Finanzgefüge von Bund und Ländern. Die Erhebung der Medienabgabe stärkt weder die Finanzkraft des Bundes noch die der Länder, sondern dient zweckgerichtet und ausschließlich der funktionsgerechten Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Kompetenzgrundlage bleibt, wie bei der Rundfunkgebühr, die auch abgabenrechtlich ausgerichtete Sachkompetenz der Länder für den Rundfunk gemäß Art. 70 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.200 Eine finanzverfassungsrechtlich problematische Konkurrenzsituation der Medienabgabe zur Steuer ist durch diese rundfunkspezifische Abgabenkompetenz der Länder von vornherein ausgeschlossen, eine Aushöhlung der objektiven Ordnungsfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung und der Haushaltsgrundsätze nicht zu befürchten. Für die finanzverfassungsrechtliche Bewertung der Medienabgabe gilt daher der gleiche Befund, den das Bundesverfassungsgericht für den bayerischen »Kabelgroschen« – unbeschadet seiner etwaigen Qualifizierung als Sonderabgabe – wie folgt formuliert hat:201 »Die bundesstaatliche Finanzverfassung wurde durch den ‚Kabelgroschen‹ nicht berührt. Die Gesetzgebungskompetenz für den Rundfunk liegt gemäß Art. 70 Abs. 1 GG bei den Ländern. Sie schließt die Kompetenz zur Regelung der Rundfunkfinanzierung ein. Die dem öffentlichrechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung ist die Gebührenfinanzierung. Eine Durchbrechung der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung nach Art. 104a ff. GG ist daher ausgeschlossen.« 199 Dazu bereits oben Teil B. I. 2). 200 Dazu bereits oben Teil B. II. 3) b) (2). 201 BVerfGE 90, 60 (105). 50 (3) Keine Gefährdung der grundrechtlichen Schutzfunktion der Finanzverfassung Diese »Entwarnung« ist konsequenterweise dahingehend auszudehnen, dass mit der Medienabgabe auch die grundrechtliche Schutzfunktion der Finanzverfassung202 nicht angetastet wird. Unter Aspekten der individuellen Abgabenbelastung bedeutet der Übergang von der Rundfunkgebühr zur Medienabgabe schon deshalb keine grundlegende Veränderung der Belastungssituation, weil durch die Beibehaltung des KEF-Verfahrens auch weiterhin Vorsorge dafür getroffen ist, dass sich die Abgabenbelastung ausschließlich am Ziel einer funktionserforderlichen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks orientiert und – zufolge der »Wächterfunktion« des parlamentarischen Gesetzgebers am Ende des Festsetzungsverfahrens – eine unangemessene Belastung der Abgabepflichtigen vermieden wird.203 Dieser Befund steht allerdings unter der Voraussetzung, dass bei Annahme einer rundfunkrechtlich erforderlichen Aufkommensneutralität der Medienabgabe sich die Anzahl der Abgabepflichtigen im Vergleich zur Anzahl der bisherigen Rundfunkgebührenpflichtigen nicht signifikant verringert und dadurch die individuelle Medienabgabe gegenüber der bisherigen Rundfunkgebühr deutlich erhöht werden müsste. 204 Dieser Aspekt wird daher zu beachten sein, wenn es um die tatbestandliche Präzisierung des Kreises der abgabepflichtigen Haushalts- und Betriebsstätteninhaber geht.205 Eine über das bisherige Maß der Rundfunkgebühr hinaus gehende Belastung des einzelnen Abgabepflichtigen ist mit dem Übergang zur Medienabgabe jedenfalls nicht notwendigerweise verbunden, so dass die Medienabgabe auch insoweit nicht das sonderabgabentypische Gefährdungspotenzial aufweist. Vor dem Hintergrund der Sonderabgaben-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erweist sich die Medienabgabe damit insgesamt gesehen weder als »neue« Abgabe noch als eine Abgabeform, die die spezifische Ordnungsund Schutzfunktion der grundgesetzlichen Finanzverfassung gefährden könnte. Durch ihre eigenständige abgabenrechtliche Kompetenzgrundlage in 202 Dazu oben Teil B. II. 2) d). 203 Zur Orientierung der Abgabenhöhe am Kriterium der angemessenen Belastung BVerfGE 90, 60 (104); BVerfGE 119, 181 (226). Ausführlich zur Operationalisierung dieses Kriteriums T. Scheel, Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr, 2007, S. 104 ff. 204 Siehe dazu die GEZ-Dokumentation »Rundfunkfinanzierung. Ertragsauswirkungen von diskutierten Modellveränderungen auf Basis des Rundfunkgebührenmodells der Staatskanzlei Thüringen«, Versionsnummer 1.1 vom 28.9.2007, S. 21 f. Danach könnte die individuelle Abgabenbelastung bei entsprechender Kompensation annähernd stabil gehalten werden. 205 Zur Ausgrenzung dieser Frage aus dem vorliegenden Gutachten oben Teil A. II. 3). 51 Art. 70 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und ihre rundfunkverfassungsrechtlich vorgegebene Orientierung an einer funktionsgerechten Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks steht die Medienabgabe von vornherein in deutlicher Distanz zu den Gefahren, die typischerweise mit Sonderabgaben verbunden sind. Das Verständnis der Sonderabgabe als eines Tatbestandes mit »Warnfunktion«206 bzw. eines »Krisentatbestandes«207 lässt sich mithin nicht auf die Medienabgabe übertragen. Die Medienabgabe ist daher weder begrifflich als Sonderabgabe einzustufen, noch den restriktiven Zulässigkeitsvoraussetzungen zu unterwerfen, die das Bundesverfassungsgericht zur Abwehr der sonderabgabenspezifischen Gefahren entwickelt hat. Eine verfassungsrechtliche Legitimation, die Gestaltungsfreiheit des rundfunkrechtlichen Landesgesetzgebers insoweit einzuschränken, ist nicht ersichtlich. 4) Die Medienabgabe als sonstige Abgabe a) Grundsätzliche Zulässigkeit sonstiger Abgaben Nach der Feststellung, dass die Medienabgabe weder den klassischen Abgabeformen der Steuer, der Gebühr und des Beitrages entspricht208 noch als Sonderabgabe zu qualifizieren ist,209 bleibt die Möglichkeit, sie den sonstigen Abgaben zuzuweisen, die das Bundesverfassungsgericht über die klassischen Abgabeformen und die Sonderabgabe hinaus mittlerweile im Sinne eines Auffangtatbestandes als eigene Kategorie anerkannt hat. Nach anfänglichen Versuchen, innerhalb der Kategorie der Sonderabgaben zu differenzieren,210 hat das Bundesverfassungsgericht sodann mit den Abschöpfungs- und Erstattungsabgaben spezifische Abgabetypen neben die Sonderabgabe gestellt,211 um schließlich generell von »anderen«212 bzw. »weiteren«213 nichtsteuerlichen Abgaben zu sprechen, die neben Gebühr, Beitrag und Sonderabgabe treten können.214 Das Grundgesetz enthält mithin keinen abschließenden Kanon 206 So BVerfG(K), NJW 1997, S. 573 f. 207 So P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 3. Aufl. 2007, § 119 Rn. 74. 208 Dazu oben Teil B. II. 1) b). 209 Dazu oben Teil B. II. 3). 210 So BVerfGE 57, 139 (169); 67, 256 (277). 211 So BVerfGE 78, 249 (266); 81, 156 (186). 212 So BVerfGE 82, 159 (181). 213 So BVerfGE 93, 319 (344). 214 Der hier gewählte Begriff der »sonstigen Abgabe« ist von P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgabe, in: HStR V, 3. Aufl. 2007, § 119 Rn. 107 ff. übernommen; auch Chr. Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 3. Aufl. 2007, § 116 Rn. 94 ff. verwendet diese Bezeichnung.

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Zusammenfassung

Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr ist in die Kritik geraten und soll nach dem Willen der Länder ab 2013 durch eine andere Form der Finanzierung ersetzt werden. In der Diskussion ist dabei u. a. eine geräteunabhängige Haushalts- und Betriebsstättenabgabe (Medienabgabe), die die Abgabepflicht von jeglichem Geräte- und Gegenleistungsbezug löst und allein an die Innehabung eines Haushalts bzw. einer Betriebsstätte bindet.

Der Autor legt dar, dass es sich bei der Medienabgabe nicht um eine Sonderabgabe handelt, sondern um eine durch die Rundfunkhoheit der Länder sachkompetenziell legitimierte Abgabe, die den rundfunkverfassungsrechtlichen Anforderungen an die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ebenso genügt wie den finanzverfassungs- und grundrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes.

Der Autor ist ordentlicher Professor für Öffentliches Recht an der Universität Hohenheim und seit 1992 Vorstandsmitglied der Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg.