16 Als weiteres Steuermodell zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird schließlich die Einführung einer Rundfunksteuer analog der Kirchensteuer nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 6 WRV in Betracht gezogen.37 Demgemäß sollen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die Befugnis erhalten, eine eigene Rundfunksteuer festzusetzen. Auf diese Weise entfiele zwar wie bei jeder Steuerlösung die gebührenspezi fische PC- und Schwarzhörer- bzw. Schwarzseherproblematik. Es bedürfte für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer solchen Rundfunksteuer jedoch einer Grundgesetzänderung, da die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bisher nicht steuerertragsberechtigt sind. Abschließend sei an dieser Stelle angemerkt, dass Formen einer nutzungsabhängigen Finanzierung38 für die verfassungsrechtlich gebotene funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks von vornherein nicht in Betracht kommen. Eine Finanzierung über das Angebot marktgängiger Dienstleistungen an die Rezipienten (z.B. pay-TV) bzw. an die Wirtschaft (z.B. Werbung, Sponsoring, eventuell auch product-placement) scheidet wegen der damit verbundenen Gefahr programm- und vielfaltverengender Tendenzen39 aus verfassungsrechtlichen Gründen als alternative Finanzierungsform aus40 und erweitert damit nicht den Kreis der Modelle, die dem Gesetzgeber für eine Neuordnung der Rundfunkfinanzierung zumindest grundsätzlich zur Verfügung stehen. II. Gegenstand der Untersuchung – Die Medienabgabe Gegenstand der nachfolgenden Untersuchung ist das ebenfalls als Alternative zur derzeitigen Rundfunkgebühr diskutierte Modell einer geräteunabhängi gen Haushalts- und Betriebsstättenabgabe.41 Wesentliches Kennzeichen dieser Abgabe ist eine tatbestandliche Ausgestaltung, die 37 Dazu Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 22 f. 38 Zu derartigen Vorstellungen Überblick bei A. Hasse, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2005, S. 224 ff. 39 Dazu BVerfGE 90, 60 (91). Zur verfassungsrechtlich gebotenen weitgehenden Abkoppelung der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vom ökonomischen Markt BVerfGE 119, 181 (219). 40 So im Ergebnis auch A. Hasse, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2005, S. 234. 41 Im Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 15 wird die Anknüpfung einer geräteunabhängigen Abgabe an den Haushalt als alterna- 17 – die Abgabepflicht ausschließlich an die Innehabung eines Haushaltes bzw. einer Betriebsstätte bindet, – von jeglichem Gegenleistungsbezug im Sinne einer gebühren- oder beitragsrechtlichen Legitimation löst und – die bisherige Differenzierung zwischen Grund- und Fernsehgebühr42 zugunsten einer einheitlichen Abgabe aufgibt.43 Aus Gründen der terminologischen Vereinfachung wird diese geräteunabhängige Haushalts- und Betriebsstättenabgabe im Folgenden grundsätzlich verkürzt als »Medienabgabe« bezeichnet. Der auf den ersten Blick nahe liegende Begriff der »Rundfunkabgabe« wird bewusst nicht gewählt, um den Finanzierungszweck dieser neuen Abgabe – angesichts der im Entwurf des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrags vorgesehenen Neudefinition des Rundfunkbegriffs44 – nicht von vornherein terminologisch auf lineare Angebote der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu begrenzen. Mit dem Begriff der »Medienabgabe« werden demgegenüber auch nicht-lineare Angebote (Telemedien) der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten45 erfasst, allerdings um den Preis, dass diese Bezeichnung semantisch auch auf Printmedien ausgreift, die nicht zu den Destinatären des Aufkommens aus der Medienabgabe gehören. 1) Grundgedanke einer geräteunabhängigen Medienabgabe Durch die Einführung einer geräteunabhängigen Medienabgabe zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks soll in erster Linie der bisherige Anknüpfungspunkt für die Abgabepflicht – das Bereithalten eines Rundfunk empfangsgeräts – geändert und von jeglichem Gerätebezug gelöst werden. Während nach der derzeitigen gesetzlichen Regelung gemäß § 2 Abs. 2 RGebStV der Rundfunkteilnehmer im Grundsatz für jedes zum Empfang bereitgehaltene Hörfunkgerät eine Grundgebühr und für jedes zum Empfang bereitgehaltene Fernsehgerät eine zusätzliche Fernsehgebühr zu entrichten 41 tive Form einer an den Erwachsenenstatus anknüpfenden »Bürgerabgabe« erwähnt. Kurze Nennung dieses Modells auch bei Chr. Degenhart, Rechtsfragen einer Neuordnung der Rundfunkgebühr, Rechtsgutachten, 2007, S. 67. 42 Vgl. § 2 Abs. 1 RGebStV. 43 Zu Einzelheiten sogleich unten Teil A. II. 1). 44 Nach Art. 1 Ziff. 2a des Arbeitsentwurfs (Stand 26.3.2008) soll der Rundfunkbegriff in § 2 RStV auf lineare Informations- und Kommunikationsdienste beschränkt werden. 45 Dazu B. Grzeszick, Der Telemedien-Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zwischen Verfassungs- und Gemeinschaftsrecht, NVwZ 2008, S. 608 ff. 18 hat, wird mit der geräteunabhängigen Medienabgabe jeder Haushalts- bzw. Betriebstätteninhaber nur einmal belastet. Die faktischen Auswirkungen eines solchen Systemwechsels dürften jedoch vergleichsweise gering sein, da es vom Grundsatz des § 2 Abs. 2 RGebStV bereits heute zahlreiche Ausnahmen gibt. So sind etwa Zweitgeräte in Privatwohnungen nach § 5 Abs. 1 RGebStV grundsätzlich gebührenbefreit, und für neuartige Rundfunkgeräte, die Rundfunkprogramme ausschließlich über das Internet wiedergeben können, fällt gemäß § 5 Abs. 3 RGebStV in der Regel dann keine weitere Rundfunkgebühr an, wenn sie einem Grundstück zuzurechnen sind, auf dem bereits ein herkömmliches Rundfunkempfangsgerät zum Empfang bereitgehalten wird. In der Konsequenz bedeutet dies, dass jedenfalls im privaten Bereich schon jetzt in der Regel pro Haushalt nur eine Rundfunkgebühr zu entrichten ist.46 Die Einführung der Medienabgabe bedeutete insofern also keinen »revolutionären« Schritt sondern eine Rückkehr zu den Vorstellungen, die der ursprünglichen Konzeption der gerätebezogenen Rundfunkgebühr als einer de facto Haushaltsabgabe zugrunde lagen.47 Durch die Einführung einer geräteunabhängigen Medienabgabe würde jedoch eine Vielzahl von rechtlichen Streitigkeiten über die Gebührenpflichtigkeit einzelner Rundfunkempfangsgeräte von vornherein ausgeschlossen; das Gebühreneinzugsverfahren würde transparenter und auch praktisch erleichtert.48 Diese Vorteile ergeben sich jedoch nur dann, wenn sich die Medienabgabe tatbestandlich so konsequent von der Rundfunkgebühr abhebt, dass die hergebrachten Auseinandersetzungen über die Einordnung eines Gerätes tatsächlich obsolet werden. Erforderlich ist dafür eine Ausgestaltung der Medienabgabe, die sich sowohl tatbestandlich von jeglichem Gerätebezug löst als auch ihre innere Legitimation nicht in einer gesetzlich vermuteten Rundfunkempfangsmöglichkeit sieht. Die Medienabgabe muss insofern deutlich über das Modell einer »modifizierten Rundfunkgebühr« hinausgehen, bei der die 46 So H.-D. Jarass, Verfassungsrechtliche Fragen einer Reform der Rundfunkgebühr, Rechtsgutachten, 2007, S. 8. Die GEZ-Dokumentation »Rundfunkfinanzierung. Ertragsauswirkungen von diskutierten Modellveränderungen auf Basis des Rundfunkgebührenmodells der Staatskanzlei Thüringen vom 27.8.2007«, Versionsnummer 1.1 vom 28.9.2007, S. 21 f. geht im Bundesgebiet von ca. 38,9 Mio. Haushalten bei derzeit 37,5 Mio. GEZ-Teilnehmerkonten im privaten Bereich aus. – In einigen Fällen knüpft die Rundfunkgebührenpflicht schon jetzt am Tatbestandsmerkmal der »Wohnung« an (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Ziff. 1 RGebStV). 47 So Chr. Degenhart, Rechtsfragen einer Neuordnung der Rundfunkgebühr, Rechtsgutachten, 2007, S. 17. 48 Zu den vollzugstechnischen Vorteilen einer Haushalts- und Betriebsstättenabgabe im Vergleich zur bisherigen Rundfunkgebühr C.-E. Eberle, Medien und Datenschutz – Antinomien und Antipathien, MMR 2008, S. 508 ff. (513). 19 Zahlungspflicht auf einer vermuteten, aber individuell widerlegbaren Empfangsmöglichkeit beruht49 und damit im Streitfall durch die »Hintertür« die gleichen Abgrenzungsprobleme wie bei der herkömmlichen Rundfunkgebühr auftreten können. Die völlige Abkehr der Medienabgabe vom Gerätebezug und einer auch nur vermuteten Empfangsmöglichkeit bedeutete jedoch zugleich, dass sich ihre Legitimation – anders als bei der herkömmlichen oder einer modifizierten Rundfunkgebühr – nicht mehr aus dem Gedanken des gegenleistungsbezogenen Äquivalenzprinzips begründen lässt,50 sondern einer anderen Rechtfertigung bedarf.51 2) Weitere Ausgestaltung der Medienabgabe – Annahmen Die nachfolgende Abklärung der verfassungsrechtlichen Fragen,52 die sich bei dem Finanzierungsmodell des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch eine geräteunabhängige Haushalts- und Betriebsstättenabgabe stellen, geht von der Annahme aus, dass – dem Gesetzgeber eine tatbestandliche Fassung der Medienabgabe gelingt, die den rechtsstaatlichen Anforderungen hinreichender Bestimmtheit genügt. Dies gilt insbesondere für die Definition des objektiven wie des sub jektiven Abgabetatbestandes, also der näheren Umschreibung dessen, was als Haushalt bzw. Betriebsstätte gilt und wer als jeweiliger Abgabenschuldner anzusehen ist; – die Gläubigerstellung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Fortschreibung von § 7 RGebStV auch bei der Medienabgabe erhalten bleibt; – eine Binnenverteilung des Abgabenaufkommens zwischen den öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten erfolgt, die – nach Fortfall der bisherigen Unterscheidung von Grund- und Fernsehgebühr sowie des veränderten Anknüpfungspunktes für die Abgabepflicht – auch weiterhin die funkti onsgerechte Finanzierung jeder einzelnen Anstalt gewährleistet; – ein Erhebungsverfahren vorgesehen wird, das unter Beachtung insbesondere melde- und datenschutzrechtlicher Vorgaben eine verwaltungsöko- 49 Siehe dazu oben Teil A. I. 2) und H.-D. Jarass, Verfassungsrechtliche Fragen einer Reform der Rundfunkgebühr, Rechtsgutachten, 2007, S. 20 ff. 50 Siehe dazu näher unten Teil B. III. 1) b). 51 Siehe dazu umfassend Teil B. der Untersuchung. 52 Zur Eingrenzung dieses Gutachtens auf die verfassungsrechtlichen Fragestellungen einer geräteunabhängigen Medienabgabe siehe sogleich unten Teil A. II. 3).