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Armin Dittmann, Tobias Scheel, Alternative Finanzierungsmodelle – Überblick in:

Armin Dittmann, Tobias Scheel

Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch eine Medienabgabe, page 12 - 16

Verfassungsrechtliche Anforderungen an eine geräteunabhängige Haushalts- und Betriebsstättenabgabe

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4224-3, ISBN online: 978-3-8452-1532-7 https://doi.org/10.5771/9783845215327

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12 Rundfunkfinanzierung wieder in den Blickpunkt des medienpolitischen Interesses gerückt. 2) Alternative Finanzierungsmodelle – Überblick Trotz gelegentlich geäußerter Vorbehalte gegen eine vorschnelle Aufgabe der Gebührenfinanzierung19 hat die Diskussion um eine Neuordnung der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks spätestens mit dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz in Bad Pyrmont vom 19./20. Oktober 2006 die theoretische Ebene verlassen und ist zu einer realpolitischen Angelegenheit geworden. Derzeit werden – soweit ersichtlich – in Politik und Wissenschaft20 sowie innerhalb der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten21 verschiedene Finanzierungsmodelle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diskutiert. Das Modell einer (lediglich) modifizierten Rundfunkgebühr übernimmt im Wesentlichen die Struktur der derzeitigen Gebührenfinanzierung des öffent lich-rechtlichen Rundfunks.22 Im Unterschied zum status quo wird bei diesem Modell die Zahlungspflicht jedoch nicht mehr durch das anzeigepflichtige Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts ausgelöst sondern durch die gesetzliche Vermutung, nach der in jedem Haushalt bzw. in jeder Betriebstätte ein Rundfunkgerät zum Empfang bereitgehalten wird. Der Rundfunkteilnehmer soll allerdings den Gegenbeweis antreten können, dass dies bei ihm ausnahmsweise nicht der Fall ist und er deswegen von der weiterhin am Gegenleistungsprinzip orientierten Gebührenpflicht zu befreien ist. Dieses Modell einer modifizierten Rundfunkgebühr hätte den Vorteil, dass die bisherige und vom Bundesverfassungsgericht bevorzugte Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks23 in ihren wesentlichen Zügen fortbesteht und damit eine funktionsgerechte24 und staatsfreie Finanzausstat- 19 So etwa K. Rauber, Konzentration auf die Gebühr, in: FS Raff, 2008, S. 33 ff. (36) unter Hinweis darauf, dass alle Veränderungen der Rundfunkfinanzierung mit nicht unerheblichen gemeinschaftsrechtlichen Unwägbarkeiten verbunden seien. 20 Siehe etwa die Zusammenstellung verschiedener Modelle bei A. Hasse, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2005, S. 185 ff. 21 Siehe Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 9 ff. 22 Zu diesem Modell näher H.-D. Jarass, Verfassungsrechtliche Fragen einer Reform der Rundfunkgebühr, Rechtsgutachten, 2007, S. 20 ff. 23 BVerfGE 90, 60 (90). 24 Die Terminologie des BVerfG ist an dieser Stelle nicht einheitlich. Neben dem Begriff einer »funktionsgerechten« (z.B. BVerfGE 90, 60 [90]) findet sich auch die Bezeichnung einer »funktionserforderlichen« (z.B. BVerfGE 87, 181 [202 f.]; 90, 60 [92]) Rundfunkfinanzierung. 13 tung der Rundfunkanstalten gewährleistet bleibt. Durch den Verzicht auf die Anzeigepflicht von Rundfunkempfangsgeräten würde zudem der Abgabenvollzug erleichtert, weil nicht mehr das (Nicht-)Bereithalten eines Rundfunkempfangsgerätes durch grundrechtsrelevante Eingriffe in die Privatsphäre des Rundfunkteilnehmers kontrolliert werden müsste, sondern der Abgabenschuldner selbst initiativ werden und einen entsprechenden »Entlastungsbeweis« antreten müsste. Auf diese Weise würde voraussichtlich auch das Problem der Schwarzhörer bzw. Schwarzseher entschärft.25 Problematisch an einer modifizierten Rundfunkgebühr ist jedoch, dass durch die Möglichkeit des aufgezeigten »Entlastungsbeweises« der Zuordnungsstreit neuartiger Empfangsgeräte zu gebührenpflichtigen Rundfunkempfangsgeräten nicht gelöst, sondern mit umgekehrter Beweislastverteilung fortgeführt würde. Das als fragwürdig erkannte Junktim von Gebührenpflicht und technischer Empfangsmöglichkeit bliebe bestehen. Damit ergäbe sich bei Einführung einer modifizierten Rundfunkgebühr kein relevanter Fortschritt im Vergleich zur bisherigen Gebührenregelung.26 Zu einer völligen Neuordnung des Rundfunkfinanzierungssystems führte die Erhebung einer Geräteabgabe, bei der den Herstellern bzw. Importeuren von Rundfunkempfangsgeräten – analog § 54 UrhG – eine Zahlungspflicht auferlegt wird.27 Die so erzielten Einnahmen müssten dann an eine Inkassostelle der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten abgeführt werden. Mit einem solchen Modell könnten zwar einige Probleme der derzeitigen Gebührenfi nanzierung – etwa die Einordnung neuartiger Empfangsgeräte zu Rundfunkempfangsgeräten sowie der Gebührenausfall durch Schwarzhörer bzw. Schwarzseher – voraussichtlich besser gelöst werden. Zur Deckung des bisherigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks müsste sich die Geräteabgabe aber nach vorläufigen Schätzungen der Rundfunkanstalten auf Basis der durchschnittlichen Absatzzahlen empfangstauglicher Geräte auf etwa 400,–  pro Fernseh- bzw. 130,–  pro Hörfunkgerät belaufen.28 Damit wären Rundfunkempfangsgeräte in Deutschland faktisch nicht mehr marktfähig, was zu einem unerwünschten verstärkten Erwerb im Ausland führen 25 So die Einschätzung im Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 11. 26 Zu den Schwachstellen der modifizierten Rundfunkgebühr auch H.-D. Jarass, Verfassungsrechtliche Fragen einer Reform der Rundfunkgebühr, Rechtsgutachten, 2007, S. 22 f; sowie S. Jutzi, Informationsfreiheit und Rundfunkgebührenpflicht, NVwZ 2008, S. 603 ff. (608). 27 Zu diesem Modell näher Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 12 ff.; A. Hasse, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2005, S. 197 ff. 28 So die Annahmen im Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 13. 14 dürfte. Überdies wäre die bedarfsgerechte Finanzausstattung der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten aufgrund der mit einer Geräteabgabe zwangsläufig verbundenen Einnahmeschwankungen nicht gesichert. Zu einer Überwindung der PC- und Schwarzhörer- bzw. Schwarzseherproblematik der Rundfunkgebühr würde voraussichtlich auch das ebenfalls erör terte Beitragsmodell führen.29 Nach diesem wird die Abgabepflicht zur Rundfunkfinanzierung im privaten Bereich akzessorisch an die Lohn- oder Einkommenssteuerpflicht bzw. an den Rentenbezug gekoppelt. Der Einzug soll durch den Arbeitgeber bzw. den Rentenversicherungsträger durchgeführt werden. Derjenige, der kein Rundfunkempfangsgerät besitzt, soll sich auf Antrag von der Abgabepflicht befreien lassen können. Auch bei diesem Modell der Rundfunkfinanzierung wäre wegen der systemimmanenten Einnahmeschwankungen eine funktionsgerechte Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten jedoch nicht gesichert. Überdies ist mit erheblichen Vorbehalten seitens der mit dem Beitragseinzug belasteten Arbeitgeber bzw. Rentenversicherungsträger zu rechnen. Die Rundfunkfinanzierungsmodelle mit den voraussichtlich geringsten Akzeptanzproblemen auf Rezipientenseite dürften hingegen die in verschiedenen Varianten diskutierten Steuerlösungen haben,30 da auf diese Weise die Abgabenschuldner nur indirekt und damit eher unmerklich belastet werden – ein Effekt, der bei den privaten Rundfunkveranstaltern durch deren vorrangige Werbefinanzierung in ähnlicher Weise erzielt wird. Für eine – in diesem Kontext ebenfalls erwogene – eigenständige Rundfunksteuer31 würde dieser Vorteil allerdings nicht gelten. Als Steuerlösung käme zunächst eine Rundfunkfinanzierung aus einer Bundessteuer in Betracht.32 So könnten die funktionsgerechten Finanzmittel für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten etwa durch die Anhebung der Umsatzsteuer oder durch einen Zuschlag auf die Einkommenssteuer generiert werden. 29 Zu diesem Modell näher Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 21 ff. 30 Überblick zu Steuermodellen bei A. Hasse, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2005, S. 210 ff.; Chr. Degenhart, Rechtsfragen einer Neuordnung der Rundfunkgebühr, Rechtsgutachten, 2007, S. 60 ff.; H.-D. Jarass, Verfassungsrechtliche Fragen einer Reform der Rundfunkgebühr, Rechtsgutachten, 2007, S. 45 ff. Deutliches Plädoyer für eine Steuerfinanzierung zuletzt bei S. Jutzi, Informationsfreiheit und Rundfunkgebührenpflicht, NVwZ 2008, S. 603 ff. (608). 31 Siehe Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 22 f.; A. Hasse, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2005, S. 215 ff. 32 Hierzu näher Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 23 ff. 15 Es ist jedoch bei jeder Steuerlösung bereits grundsätzlich zweifelhaft, ob eine solche Form der Rundfunkfinanzierung mit dem rundfunkverfassungsrechtlichen Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks vereinbar ist, weil die Gelder zunächst in den Staatshaushalt fließen und die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch die Zuweisung aus dem Haushalt zu »Kostgängern« des Staates würden.33 Überdies dürfte bei einer Rundfunkfinanzierung über eine erhöhte Bundessteuer die steuerkompetenzielle Regelungsbefugnis des Bundesgesetzgebers in Bezug auf das damit im Zusammenhang stehende Rundfunkrecht zweifelhaft sein. Ferner könnte wegen des Schwankens der Steuereinnahmen auch hier die Finanzierungsgarantie der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zumindest in einem politisch-faktischen Sinne gefährdet sein. Bei einer Rundfunkfinanzierung durch die Anhebung einer Landessteuer34 träten zwar anders als bei einer erhöhten Bundessteuer keine kompetenziellen Probleme auf. Es ergeben sich jedoch auch in diesem Falle die gleichen rundfunkverfassungsrechtlichen Vorbehalte im Hinblick auf die Staatsfreiheit des Rundfunks und die Finanzierungsgarantie der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Soweit aus diesen Gründen statt der Anhebung einer bereits bestehenden Landessteuer die Neueinführung einer landesrechtlichen Zwecksteuer zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erwogen wird, bei der die Rundfunkanstalten gesetzlich bestimmte Destinatäre der Steuer sind und nur der Steuereinzug durch die Finanzämter erfolgt, relativieren sich zwar die Bedenken gegenüber den vorgenannten Steuerlösungen im Hinblick auf das Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks. Eine landesrechtliche Zwecksteuer ist allerdings insofern finanzverfassungsrechtlich problematisch, als die Zweckbindung im Hinblick auf den Grundsatz der Gesamtdeckung des Haushalts (Non-Affektation) und die Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts nicht in »unvertretbarem Ausmaß«35 erfolgen darf. Ferner ist die Zuweisungsmöglichkeit steuerrechtlich generierter Finanzmittel direkt an die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ebenso wie der Anknüpfungstatbestand für die Steuerpflicht der Bürger bisher nicht hinreichend geklärt.36 33 Zu den verfassungsrechtlichen Einwänden gegen eine Finanzierung aus dem allgemeinen (steuerfinanzierten) Staatshaushalt bereits BVerfGE 31, 314 (337, 344) – Sondervotum Geiger, Rinck, Wand. 34 Dazu näher Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 26 ff. 35 BVerfGE 93, 319 (348). 36 Zu diesen Vorbehalten näher Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 31. 16 Als weiteres Steuermodell zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird schließlich die Einführung einer Rundfunksteuer analog der Kirchensteuer nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 6 WRV in Betracht gezogen.37 Demgemäß sollen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die Befugnis erhalten, eine eigene Rundfunksteuer festzusetzen. Auf diese Weise entfiele zwar wie bei jeder Steuerlösung die gebührenspezi fische PC- und Schwarzhörer- bzw. Schwarzseherproblematik. Es bedürfte für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer solchen Rundfunksteuer jedoch einer Grundgesetzänderung, da die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bisher nicht steuerertragsberechtigt sind. Abschließend sei an dieser Stelle angemerkt, dass Formen einer nutzungsabhängigen Finanzierung38 für die verfassungsrechtlich gebotene funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks von vornherein nicht in Betracht kommen. Eine Finanzierung über das Angebot marktgängiger Dienstleistungen an die Rezipienten (z.B. pay-TV) bzw. an die Wirtschaft (z.B. Werbung, Sponsoring, eventuell auch product-placement) scheidet wegen der damit verbundenen Gefahr programm- und vielfaltverengender Tendenzen39 aus verfassungsrechtlichen Gründen als alternative Finanzierungsform aus40 und erweitert damit nicht den Kreis der Modelle, die dem Gesetzgeber für eine Neuordnung der Rundfunkfinanzierung zumindest grundsätzlich zur Verfügung stehen. II. Gegenstand der Untersuchung – Die Medienabgabe Gegenstand der nachfolgenden Untersuchung ist das ebenfalls als Alternative zur derzeitigen Rundfunkgebühr diskutierte Modell einer geräteunabhängi gen Haushalts- und Betriebsstättenabgabe.41 Wesentliches Kennzeichen dieser Abgabe ist eine tatbestandliche Ausgestaltung, die 37 Dazu Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 22 f. 38 Zu derartigen Vorstellungen Überblick bei A. Hasse, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2005, S. 224 ff. 39 Dazu BVerfGE 90, 60 (91). Zur verfassungsrechtlich gebotenen weitgehenden Abkoppelung der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vom ökonomischen Markt BVerfGE 119, 181 (219). 40 So im Ergebnis auch A. Hasse, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2005, S. 234. 41 Im Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 15 wird die Anknüpfung einer geräteunabhängigen Abgabe an den Haushalt als alterna-

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Zusammenfassung

Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr ist in die Kritik geraten und soll nach dem Willen der Länder ab 2013 durch eine andere Form der Finanzierung ersetzt werden. In der Diskussion ist dabei u. a. eine geräteunabhängige Haushalts- und Betriebsstättenabgabe (Medienabgabe), die die Abgabepflicht von jeglichem Geräte- und Gegenleistungsbezug löst und allein an die Innehabung eines Haushalts bzw. einer Betriebsstätte bindet.

Der Autor legt dar, dass es sich bei der Medienabgabe nicht um eine Sonderabgabe handelt, sondern um eine durch die Rundfunkhoheit der Länder sachkompetenziell legitimierte Abgabe, die den rundfunkverfassungsrechtlichen Anforderungen an die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ebenso genügt wie den finanzverfassungs- und grundrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes.

Der Autor ist ordentlicher Professor für Öffentliches Recht an der Universität Hohenheim und seit 1992 Vorstandsmitglied der Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg.