9 Teil A Anlass, Gegenstand und Methode der Untersuchung I. Anlass der Untersuchung 1) Kritik der Gebührenfinanzierung und Reformbedarf Anlass für die vorliegende gutachtliche Untersuchung zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer geräteunabhängigen Haushalts- und Betriebsstättenabgabe (Medienabgabe) ist die in letzter Zeit aus unterschiedlichen Gründen1 verstärkt geführte Diskussion über di e Fortschreibung der derzeitigen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr oder deren eventuelle Ablösung durch andere Finanzierungsmodelle. Zwar sind politische wie rechtliche Streitigkeiten über die Rundfunkgebühr letztlich so alt wie die Abgabe selbst.2 Dennoch haben gerade in den letzten Jahren die politischen wie auch rechtlichen Auseinandersetzungen um die Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zugenommen, insbesondere im Hinblick auf die mit dem Ende der befristeten Freistellung seit 1. Januar 2007 umgesetzte Gebührenpflichtigkeit neuartiger Rundfunkempfangsgeräte, die Rundfunkprogramme über das Internet empfangen können. 3 In diesen Auseinandersetzungen um die weitere Akzeptanz der Rundfunkgebühr spiegeln sich mehrere Entwicklungen wider, die – trotz der besonderen Wertschätzung der Rundfunkgebühr durch das Bundesverfassungsgericht4 – insgesamt zu einem zunehmend kritischen Blick auf diese Finanzierungsform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks führen: 1 Siehe dazu Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 2 f.; Chr. Degenhart, Rechtsfragen einer Neuordnung der Rundfunkgebühr, Rechtsgutachten, 2007, S. 9 ff. 2 Zu Auseinandersetzungen über die Gebühren finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in historischer Hinsicht etwa H. Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, in: ders. (Hrsg.), Rundfunk in Deutschland, Band 4, 2. Teil, 1980, S. 658 ff. sowie M. Buchwald, Öffentlichrechtlicher Rundfunk: Institutionen – Auftrag – Programme, in: D. Schwarzkopf (Hrsg.), Rundfunkpolitik in Deutschland, Band 1, 1999, S. 316 ff. (378 ff.). 3 Hierzu A. Tschentscher, Gebührenpflichtigkeit des Internet- und Handy-Rundfunks?, AfP 2001, S. 93 ff.; V. Kitz, Rundfunkgebühren auf internetfähige PC und Mobiltelefone – Zur Auslegung des neuen Rundfunkgebührenstaatsvertrags, NJW 2006, S. 406 ff. und zuletzt A. Fiebig, Gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht und Medienkonvergenz. Rundfunkgebührenpflicht für Internet-PC und Rechtsnatur der Rundfunkgebühr, 2008. 4 Nach BVerfGE 90, 60 (90) ist die Rundfunkgebühr die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk »gemäße Art« der Finanzierung. 10 – Die technische Konvergenz der elektronischen Medien hat bewirkt, dass durch die gesetzliche Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgerätes5 in zunehmendem Maße auch Geräte erfasst werden, die typischerweise nicht zum Rundfunkempfang gedacht sind und auch faktisch dazu nicht genutzt werden.6 Die Einbeziehung auch dieser Geräte in die Gebührenpflicht kann teilweise tatbestandlich schwierig sein und ist nicht für Jedermann ohne Weiteres einsichtig. – In einem dualen Rundfunksystem ist es dem Rezipienten vorwiegend privater Rundfunkangebote häufig nur schwer zu vermitteln, dass die Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks der »Gesamtveranstaltung Rundfunk« dient und sich die privaten Rundfunkveranstalter insoweit in einem Akzessorietätsverhältnis zu einem funktionsfähigen öffentlich-rechtlichen Rundfunk befinden.7 Eine vermeintlich auch inhaltliche Konvergenz der Programmangebote im dualen System wirkt in die gleiche Richtung und ist verschiedentlich Anlass, die Existenzberechtigung eines gebührenfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunks grundsätzlich in Zweifel zu ziehen.8 – Durch die unproblematische Empfangbarkeit einer Vielzahl ausländischer Programme wird die Wahrnehmung der besonderen Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland weiter erschwert. Der Wandel der vor allem technischen Rahmenbedingungen für Verbreitung und Empfang von Rundfunkprogrammen trägt mithin dazu bei, die Legitimation der Rundfunkgebühr zunehmend in Frage zu stellen.9 5 So § 1 RGebStV. 6 Zur Reaktion des Gesetzgebers auf diese Entwicklungen durch Änderungen des Rundfunkgebührenstaatsvertrages und die Einbeziehung »neuartiger Rundfunkempfangsgeräte« in die (Grund-) Gebührenpflicht siehe Göhmann/Naujock/Siekmann, in: Hahn/Vesting (Hrsg.), Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 2. Aufl. 2008, § 5 RGebStV Rn. 17. – Die Verfassungsmäßigkeit der Gebührenpflicht für beruflich genutzte PC wird von den Verwaltungsgerichten mittlerweile unterschiedlich beurteilt, s. etwa VG Ansbach, Urteil v. 10.07.2008 – AN 5 K 08/00348. VG Braunschweig, Urteil v. 15.07.2008 – 4 A 149/07; VG Koblenz, Urteil v. 15.07.2008 – 1 K 496/08. 7 So aber die st. Rspr. des BVerfG seit BVerfGE 73, 118 (158); zuletzt BVerfGE 119, 181 (218). 8 Kritisch etwa I. von Münch, Die Rundfunkgebühr: Ein verfassungsrechtlich unhaltbares Fossil?, in: FS Selmer, 2004, S. 821 ff. (829); D. Dörr, Die Gebührenfrage und die Debatte um die Strukturreform, in: FS Ress, 2005, S. 1151 ff. (1157 f.). 9 Zu diesen Gründen einer Akzeptanzkrise der Rundfunkgebühr auch Chr. Degenhart, Rechtsfragen einer Neuordnung der Rundfunkgebühr, Rechtsgutachten, 2007, S. 17 ff. Grundrechtliche Einwände gegen die Rundfunkgebühr bei S. Jutzi, Informationsfreiheit und Rundfunkgebührenpflicht, NVwZ 2008, S. 603 ff. 11 Die administrative Durchsetzung einer in manchen Augen derart »fragwürdig« gewordenen Rundfunkgebührenpflicht muss ihre Akzeptanz nahezu zwangsläufig weiter belasten. Dies gilt umso mehr, als die verfassungsrechtlich gebotene gleichmäßige Durchsetzung der gesetzlich angeordneten Gebührenpflicht10 einen hohen Kontrollaufwand bedingt11 und – im Sinne des Verifikationsprinzips12 – als ultima ratio auch grundrechtlich sensible Eingriffe in die Privatsphäre des Gebührenschuldners einschließen muss,13 um bisher nicht ordnungsgemäß deklarierte Rundfunkempfangsgeräte aufzuspüren und die Gebührenpflicht auch faktisch durchzusetzen.14 Dennoch ist trotz dieses erheblichen Kontrollaufwandes im gegenwärtigen System der Rundfunkgebühr von einer Schwarzhöre r- bzw. Schwarzseherquote in Höhe von ca. 10% auszugehen15 – ein Befund, der im Hinblick auf die rechtlich gebotene Gleichmäßigkeit der Abgabenbelastung kritisch zu bewerten ist. Öffentlichkeitswirksame Gerichtsverfahren etwa über die Reichweite der Rundfunkgebührenpflicht eines Lebensmitteldiscounters, der bei Sonderaktionen originalverpackte Rundfunkempfangsgeräte zum Kauf anbietet,16 oder die Gebührenpflicht für das Autoradio eines Hobby-Imkers 17 leisten ein Weiteres, die gesellschaftliche Akzeptanz der Rundfunkgebühr publizistisch und öffentlichkeitswirksam in Frage zu stellen. Nicht zuletzt hat auch die Tatsache, dass sich das Bundesverfassungsgericht vor Kurzem erneut mit dem Verfahren der Rundfunkgebührenfestsetzung befassen musste,18 das Thema 10 Zur verfassungsrechtlichen Pflicht, eine gesetzlich angeordnete Tatbestandsmäßigkeit und Gleichmäßigkeit der Abgabenerhebung auch auf der Vollzugsebene konsequent durchzusetzen, siehe (am Beispiel der Steuererhebung) BVerfGE 84, 239 – »Zinsbesteuerung«; 110, 94 – »Spekulationssteuer«. 11 Nach dem Geschäftsbericht 2006 der GEZ, S. 39 f. beschäftigt die GEZ 1.107,7 Mitarbeiter und nimmt externe Leistungen in Höhe einer Personalkapazität von rund 18 EDV-Fachkräften sowie 489 Datenerfassungs- bzw. Sachbearbeitungs-Arbeitsplätzen in Anspruch. Der prozentuale Anteil der GEZ-Aufwendungen an den Gesamterträgen der Rundfunkgebühr lag 2006 damit bei 2,23%, wobei die anstaltseigenen Kosten für den Gebühreneinzug nicht enthalten sind. 12 Zur Notwendigkeit, das Deklarationsprinzip durch das Verifikationsprinzip zu ergänzen, siehe ausdrücklich BVerfGE 84, 239 (LS 2). 13 Zum Auskunftsverlangen nach § 4 Abs. 5 RGebStV und dessen zwangsweiser Durchsetzung im Wege des Verwaltungszwangsverfahrens siehe etwa A. Gall, in: Hahn/Vesting (Hrsg.), Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 2. Aufl. 2008, § 4 RGebStV Rn. 97 ff. 14 Zu datenschutzrechtlichen Bedenken siehe die Entschließung der 60. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vom 13./14.10.2000 »Datensparsamkeit bei der Rundfunkfinanzierung«. 15 So die Einschätzung der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Zwischenbericht, Juli 2000, S. 22. 16 Hierzu VGH Mannheim MMR 2003, S. 544 ff.; OVG Koblenz MMR 2006, S. 59 ff. 17 OVG Koblenz, Beschluss vom 5.5.2008, Az.: 7 A 11107/07.OVG. 18 Urteil des BVerfG vom 11.9.2007 über die Verfassungsbeschwerden der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gegen die Gebührenfestsetzung der Länder zum 1.4.2005, BVerfGE 119, 181 ff. mit Besprechung T. Scheel, Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr im Praxistest, VBlBW 2008, S. 51 ff. 12 Rundfunkfinanzierung wieder in den Blickpunkt des medienpolitischen Interesses gerückt. 2) Alternative Finanzierungsmodelle – Überblick Trotz gelegentlich geäußerter Vorbehalte gegen eine vorschnelle Aufgabe der Gebührenfinanzierung19 hat die Diskussion um eine Neuordnung der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks spätestens mit dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz in Bad Pyrmont vom 19./20. Oktober 2006 die theoretische Ebene verlassen und ist zu einer realpolitischen Angelegenheit geworden. Derzeit werden – soweit ersichtlich – in Politik und Wissenschaft20 sowie innerhalb der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten21 verschiedene Finanzierungsmodelle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diskutiert. Das Modell einer (lediglich) modifizierten Rundfunkgebühr übernimmt im Wesentlichen die Struktur der derzeitigen Gebührenfinanzierung des öffent lich-rechtlichen Rundfunks.22 Im Unterschied zum status quo wird bei diesem Modell die Zahlungspflicht jedoch nicht mehr durch das anzeigepflichtige Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts ausgelöst sondern durch die gesetzliche Vermutung, nach der in jedem Haushalt bzw. in jeder Betriebstätte ein Rundfunkgerät zum Empfang bereitgehalten wird. Der Rundfunkteilnehmer soll allerdings den Gegenbeweis antreten können, dass dies bei ihm ausnahmsweise nicht der Fall ist und er deswegen von der weiterhin am Gegenleistungsprinzip orientierten Gebührenpflicht zu befreien ist. Dieses Modell einer modifizierten Rundfunkgebühr hätte den Vorteil, dass die bisherige und vom Bundesverfassungsgericht bevorzugte Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks23 in ihren wesentlichen Zügen fortbesteht und damit eine funktionsgerechte24 und staatsfreie Finanzausstat- 19 So etwa K. Rauber, Konzentration auf die Gebühr, in: FS Raff, 2008, S. 33 ff. (36) unter Hinweis darauf, dass alle Veränderungen der Rundfunkfinanzierung mit nicht unerheblichen gemeinschaftsrechtlichen Unwägbarkeiten verbunden seien. 20 Siehe etwa die Zusammenstellung verschiedener Modelle bei A. Hasse, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2005, S. 185 ff. 21 Siehe Zwischenbericht der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe »Rundfunkfinanzierung«, Juli 2000, S. 9 ff. 22 Zu diesem Modell näher H.-D. Jarass, Verfassungsrechtliche Fragen einer Reform der Rundfunkgebühr, Rechtsgutachten, 2007, S. 20 ff. 23 BVerfGE 90, 60 (90). 24 Die Terminologie des BVerfG ist an dieser Stelle nicht einheitlich. Neben dem Begriff einer »funktionsgerechten« (z.B. BVerfGE 90, 60 [90]) findet sich auch die Bezeichnung einer »funktionserforderlichen« (z.B. BVerfGE 87, 181 [202 f.]; 90, 60 [92]) Rundfunkfinanzierung.