BUT_Dittmann_ua_4224-3.indd 2 19.01.2009 9:36:50 Uhr Prof. Dr. iur. Armin Dittmann unter Mitarbeit von Dr. iur. Tobias Scheel Die Finanzierung des öffentlichrechtlichen Rundfunks durch eine Medienabgabe Verfassungsrechtliche Anforderungen an eine geräteunabhängige Haushalts- und Betriebsstättenabgabe Rechtsgutachten erstattet im Auftrag von ARD, ZDF und Deutschlandradio Nomos BUT_Dittmann_ua_4224-3.indd 3 19.01.2009 9:36:50 Uhr 1. Auflage 2009 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2009. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://www.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8329-4224-3 BUT_Dittmann_ua_4224-3.indd 4 19.01.2009 9:36:50 Uhr 5 Inhaltsverzeichnis Teil A Anlass, Gegenstand und Methode der Untersuchung 9 I. Anlass der Untersuchung 9 1) Kritik der Gebührenfinanzierung und Reformbedarf 9 2) Alternative Finanzierungsmodelle – Überblick 12 II. Gegenstand der Untersuchung – Die Medienabgabe 16 1) Grundgedanke einer geräteunabhängigen Medienabgabe 17 2) Weitere Ausgestaltung der Medienabgabe – Annahmen 19 3) Eingrenzung der Untersuchung 20 III. Methode der Untersuchung 21 Teil B Verfassungsrechtliche Anforderungen an eine geräteunabhängige Medienabgabe 22 I. Rundfunkverfassungsrechtliche Anforderungen an eine geräteunabhängige Medienabgabe 23 1) Gebot einer funktionsgerechten Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 23 2) Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks 24 3) Vereinbarkeit der Medienabgabe mit den rundfunkverfassungsrechtlichen Anforderungen 25 4) Zwischenergebnis 26 II. Finanzverfassungsrechtliche Anforderungen an eine geräteunabhängige Medienabgabe 26 1) Verfassungsrechtliche Grundlagen hoheitlicher Abgabenerhebung 27 a) Steuer, Gebühr und Beitrag als klassische Abgabeformen 27 b) Zuordnung der Medienabgabe? 28 2) Sonderabgaben als spezielle Finanzierungsform 29 a) Grundsätzliche Zulässigkeit von Sonderabgaben 29 b) Zum Begriff der Sonderabgabe 31 6 c) Zulässigkeitsvoraussetzungen für Sonderabgaben 32 d) Zur »ratio« der restriktiven Zulässigkeitsvoraussetzungen für Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion 35 (1) »Gefährdungspotenzial« der Sonderabgabe 35 (2) Schutzfunktion der restriktiven Zulässigkeitsvoraussetzungen 36 3) Die Medienabgabe – Keine Sonderabgabe 38 a) Keine zwangsläufige Zuordnung der Medienabgabe zur Kategorie der Sonderabgabe 38 b) Begriffliche Abgrenzung zur Sonderabgabe 39 (1) Relevanz der Kompetenzgrundlage 39 (2) Art. 70 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als eigenständige Kompetenzgrundlage der Rundfunkfinanzierung 40 (3) Rundfunkgebühr und Medienabgabe als kompetenzrechtlich gedeckte Finanzierungsformen 41 c) Weitere rundfunkverfassungsrechtlich bedingte Unterschiede zur Sonderabgabe 43 (1) Aufkommenswirkung »zugunsten der öffentlichen Hand«? 43 (2) Keine »gestaltende Einflussnahme« durch die Medienabgabe 44 (3) Kein nur »temporärer Charakter« der Rundfunkfinanzierung 45 d) Kein sonderabgabentypisches Gefährdungspotenzial der Medienabgabe 47 (1) Keine »neue« Abgabenquelle 48 (2) Keine Gefährdung der finanzverfassungsrechtlichen Ordnungsfunktion 48 (3) Keine Gefährdung der grundrechtlichen Schutzfunktion der Finanzverfassung 50 4) Die Medienabgabe als sonstige Abgabe 51 a) Grundsätzliche Zulässigkeit sonstiger Abgaben 51 b) Zulässigkeitsvoraussetzungen sonstiger Abgaben 52 c) Die Medienabgabe als »sachkompetenzimplizite« sonstige Abgabe 53 (1) Besondere sachliche Rechtfertigung 53 (2) Wahrung der Belastungsgleichheit 54 (3) Haushaltsrechtliche Sonderstellung der Medienabgabe 55 (4) Einstufung als »sachkompetenzimplizite« Abgabe 57 7 5) Zwischenergebnis 58 III. Grundrechtliche Anforderungen an eine geräteunabhängige Medienabgabe 58 1) Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz – Art. 3 Abs. 1 GG 59 a) Problemansatz 59 b) Normative Ausgangslage 59 c) Ungleichbehandlung durch die Medienabgabe 61 d) Rechtfertigung der Ungleichbehandlung 62 (1) Allgemeine Grundsätze 62 (2) Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers 63 (3) Generalisierungsbefugnis des Gesetzgebers 65 (4) Verbleibende Gleichheitsprobleme 66 (5) Gleichheit im Belastungserfolg 68 2) Vereinbarkeit mit der allgemeinen Handlungsfreiheit – Art. 2 Abs. 1 GG 69 a) Eingriff in den grundrechtlichen Schutzbereich 69 b) Rechtfertigung des Eingriffs 70 3) Zwischenergebnis 72 Teil C Ergebnisse der Untersuchung 73 Literaturverzeichnis 79