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Beata Dziechciarz, Unabhängigkeit in:

Beata Dziechciarz

Rechtliche Integration der nationalen Zentralbanken in das Europäische System der Zentralbanken und in das Eurosystem, page 75 - 80

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4223-6, ISBN online: 978-3-8452-1603-4 https://doi.org/10.5771/9783845216034

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75 I. Unabhängigkeit I. Allgemeines Der EuGH hat im OLAF-Urteil bestätigt, dass sich die EZB im Rahmen der Gemeinschaft be? ndet.283 Dementsprechend ist die im EG-Vertrag gewährte Unabhängigkeit der EZB – und um die berühmte Äußerung eines Mitglieds des Board of Governors of the Federal Reserve System zu paraphrasieren – nicht als Unabhängigkeit von der Gemeinschaft, sondern als Unabhängigkeit innerhalb der Gemeinschaft, von der die EZB ein Teil ist, zu verstehen.284 Der EG-Vertrag und die ESZB-Satzung statten sowohl die EZB als auch die nationalen Zentralbanken mit Unabhängigkeit aus.285 Die Gewährung einer weitreichenden Unabhängigkeit für die Bestandteile des ESZB durch den Maastrichter Vertrag ist eng mit dem Auftrag des ESZB verbunden, die Preisstabilität zu gewährleisten.286 Der grundlegenden Entscheidung von Maastricht zur Unabhängigkeit des ESZB liegt die allgemeine Überlegung zugrunde, dass eine unabhängige Zentralbank – im Unterschied zu der Regierung, deren Politik v.a. durch einstweilige und kurzfristige Ziele der jeweiligen Amtsperiode determiniert wird – eher imstande ist, eine längerfristig orientierte und somit neutralere Geldpolitik zu betreiben.287 Dass es einen Zusammenhang zwischen der Unabhängigkeit der Zentralbank und der Preisstabilität gibt, wird sowohl durch historische Erfahrungen (insbesondere durch den Stabilitätserfolg der Deutschen Bundesbank288) als auch durch empirische Studien289 bestätigt. Dabei ist 283 EuGH, Rs. C-11/00 (Kommission/EZB), Slg. 2003, S. 7147. Dazu bereits supra (Kapitel 1 Abschn. B.). 284 Allan Sproul soll gesagt haben: „Whenever stress is placed upon the need for the ‘independence’ of the Federal Reserve System it does not mean independence from the Government but independence within the Government.” Zit. nach M. Papaschinopoulou, in: dies. (Hrsg.), Griechenland auf dem Weg zur EWWU, 1999, S. 212. Im ähnlichem Sinne wie hier: z.B. R. Chemain, L’Union économique et monétaire, 1995, Rn. 819 (S. 394); M. Papaschinopoulou, in: dies. (Hrsg.), Griechenland auf dem Weg zur EWWU, 1999, S. 212f. 285 U. Häde, in: EuZW 1992, S. 174f.; G. Nicolaysen, Rechtsfragen der Währungsunion, 1993, S. 27. Ausgenommen ist die Bank of England (vgl. Ziff. 5 und 8 VK-Protokoll i.V.m. Art. 108 EGV und Art. 7, 14 ESZB-Satzung). 286 I. Pernice (in GH [Okt. 1996], Art. 4a EGV, Rn. 2) bezeichnet die Unabhängigkeit als „institutionelle Sicherung für die Gewährleistung der Preisstabilität“. 287 Ausführlich E. Gnan/ H. Wittelsberger, in: GTE, 5. Au? ., Art. 107 EGV, Rn. 2ff. 288 Das unterstreicht das Bundesverfassungsgericht in seinem „Maastricht-Urteil“, in dem es festhält, dass „es der in der deutschen Tradition erprobten (...) Besonderheit Rechnung trägt, dass eine unabhängige Zentralbank den Geldwert eher sichert als Hoheitsorgane, die ihrerseits in ihren Handlungsmöglichkeiten und -mitteln wesentlich von Geldmenge abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind.“ (BVerfGE 89, 155 (208f.)). 289 Von den zahlreichen empirischen Studien, die anhand von mehreren quantitativen Indizien den Zusammenhang zwischen der Unabhängigkeit einer Zentralbank und der In? ation untersucht haben, seien hier stellvertretend genannt: V. Grilli/ D. Masciandaro/ G. Tabellini, Political and Monetary Institutions and Public Financial Policies in the Industrial Countries, in: Economic Policy, 1991, S. 199ff.; A. Cukierman, Central Bank Strategy, Credibility and Independence, 76 der bewiesene Zusammenhang zwischen der Preisstabilität und der Unabhängigkeit der Zentralbank allerdings nicht unbedingt als Kausalzusammenhang zu verstehen.290 Auch kann man die Gewährung der Unabhängigkeit an die Zentralbank nicht als eine hinreichende Bedingung für niedrige In? ation ansehen.291 II. Art. 108 EGV Zentrale Bestimmung für die Unabhängigkeit der EZB und der nationalen Zentralbanken ist Art. 108 EGV. Die entsprechende Satzungsvorschrift, der wortgleiche Art. 7 ESZB-Satzung, trägt nota bene die Überschrift „Unabhängigkeit“. Art. 108 S. 1 EGV verbietet der EZB, den nationalen Zentralbanken sowie den Mitgliedern ihrer Beschlussorgane, Weisungen von Organen oder Einrichtungen der Gemeinschaft, Regierungen der Mitgliedstaaten oder von anderen Stellen einzuholen oder entgegenzunehmen. Durch die Einbeziehung von „Einrichtungen der Gemeinschaft“ und aller „anderen Stellen“, mithin sowohl auf der EG-Ebene als auch auf der Mitgliedstaatenebene (zu denken ist hier etwa an nationale Parlamente) sowie in den Drittstaaten292 wird der Kreis der Quellen möglicher Weisungsgeber so weit gefasst, dass die EZB, nationale Zentralbanken und Mitglieder ihrer Beschlussorgane im Ergebnis „von niemandem“ Weisungen einholen oder entgegennehmen dürfen.293 Ein effektiv verstandenes Weisungsverbot muss dabei auch „innerhalb“ der nationalen Zentralbanken gelten. Die besondere Rolle des Präsidenten der nationalen Zentralbank, der gleichzeitig Mitglied des obersten Beschlussorgans der EZB ist, legt nahe, dass er in dieser Eigenschaft gegenüber den Beschlussorganen „seiner“ Zentralbank weisungsunabhängig sein muss.294 Darüber hinaus verp? ichtet Art. 108 S. 2 EGV (Art. 7 S. 2 ESZB-Satzung) die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten, 1992, S. 415ff.; A. Alesina/ L.H. Summers, Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence, in: Journal of Money, Credit and Banking, 1993, S. 151ff. S. für einen vergleichenden Überblick über die empirischen Studien zur Zentralbankunabhängigkeit: A. Wojtyna, Szkice o niezale?no?ci banku centralnego [Skizzen zur Unabhängigkeit einer Zentralbank], 1998; P. Botzenhardt, Konzepte zur Messung der Unabhängigkeit von Zentralbanken, 2001. 290 R.M. Lastra, Central Banking and Banking Regulation, 1996, S. 17; E. Gnan/ H. Wittelsberger, in: GTE, 5. Au? ., Art. 107 EGV, Rn. 17. 291 R.M. Lastra, Central Banking and Banking Regulation, 1996, S. 17; O. Issing, Stabiles Geld, 1999, S. 21. 292 S. zu den möglichen weisungserteilenden Stellen U. Häde, in: CR, Art. 108 EGV, Rn. 8. 293 E. Gnan/ H. Wittelsberger, in: GS, Art. 108 EGV, Rn. 41; EWI, Fortschritte auf dem Wege zur Konvergenz, 1996, S. 108, Fn. 7. 294 S. U. Häde, in: CR, Art. 108 EGV, Rn. 8; ders., in. H.J. Hahn (Hrsg.), Die europäische Währung, 1999, S. 111ff.; E. Gnan/ H. Wittelsberger, in: GS, Art. 108 EGV, Rn. 44; H. Siekmann, Die Unabhängigkeit von EZB und Bundesbank nach geltendem Recht und dem Vertrag über eine Verfassung für Europa, 2005, S. 75. 77 zum einen den Grundsatz der Weisungsunabhängigkeit des ESZB zu beachten, zum anderen und darüber hinaus sogar Beein? ussungsversuche gegenüber den Mitgliedern der Beschlussorgane der EZB oder der nationalen Zentralbanken bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu unterlassen. Indes kann dieses weit gefasste Beein? ussungsverbot nicht so gelesen werden, dass das ESZB in einem Elfenbeinturm untergebracht wird, wo jedwede Kommunikation mit der äußeren Welt so gut wie unmöglich ist.295 Bemerkenswerterweise werden als potenziell zu Beein? ussende nur Mitglieder der Beschlussorgane der EZB (und somit gem. Art. 107 Abs. 3 EGV Mitglieder des EZB- Rates und des Direktoriums sowie im Einklang mit Art. 123 Abs. 3 EGV auch des Erweiterten Rates) und der jeweiligen Beschlussorgane der nationalen Zentralbanken, nicht aber ihre Institutionen erwähnt.296 Daraus kann man schließen, dass gem. Art. 108 S. 2 EGV nur Beein? ussungsversuche gegenüber den einzelnen Mitgliedern der Beschlussorgane unzulässig sind. Dagegen werden die Beein? ussungsversuche gegenüber der EZB und den einzelnen nationalen Zentralbanken als Institutionen vom Verbot aus Art. 108 EGV nicht abgedeckt.297 Der Vertrag sieht in der Tat verschiedene Formen der Kooperation und Kommunikation zwischen der EZB und den Gemeinschaftsorganen vor.298 Im Schrifttum werden Mechanismen, die die Transparenz der Tätigkeiten einer unabhängigen Zentralbank in der demokratischen Gesellschaft zu gewährleisten haben, nicht als Einschränkung der Unabhängigkeit, sondern vielmehr als ihre notwendige Ergänzung angesehen.299 In dieser Hinsicht sorgt der Vertrag für die demokratische Rechenschaft der EZB insbesondere durch die Regelung der wechselseitigen Teilnahmerechte an Sitzungen (Art. 113 Abs. 1 und 2 EGV) und der Berichtsp? icht der EZB (Art. 113 Abs. 3 EGV, Art. 15 ESZB-Satzung). So kann nach Art. 113 Abs. 1 S. 1 EGV der Präsident des Rates und ein Mitglied der Kommission an den Sitzungen des EZB-Rates teilnehmen. Eindeutig mit der Unabhängigkeit der EZB unvereinbar wäre ein Stimmrecht 295 In diesem Sinne der Generalanwalt F.G. Jacobs in seinen Schlussanträgen vom 3. Oktober 2002 zur Rs. C-11/00 (Kommission/EZB), Slg. 2003, 7147, Rn. 155. Der Generalanwalt präzisiert dabei, dass der Vertrag nur Ein? ussnahmen verbietet, die „die Möglichkeit der EZB, ihre Aufgaben im Hinblick auf die Preisstabilität wirksam zu erfüllen, zu untergraben geeignet sind und die daher als unangemessen zu betrachten sind“. Eingehend zum Beein? ussungsverbot: R. Smits, The European Central Bank, 1997, S. 172; J. Endler, Europäische Zentralbank und Preisstabilität, 1998, S. 411ff. 296 S. E. Gnan/ H. Wittelsberger, in: GS, Art. 108 EGV, Rn. 46; H. Siekmann, Die Unabhängigkeit von EZB und Bundesbank nach geltendem Recht und dem Vertrag über eine Verfassung für Europa, 2005, S. 23. 297 So, in Anlehnung an Grundsätze, die für die Kommissionsmitglieder gelten, E. Gnan/ H. Wittelsberger, in: GS, Art. 108 EGV, Rn. 46. Ähnlich U. Palm, in: GH [April 2003], Art. 113 EGV, Rn. 6, 10f. 298 S. Schlussanträge des GA F.G. Jacobs vom 3. Oktober 2002 zur Rs. C-11/00 (Kommission/ EZB), Slg. 2003, 7147, Rn. 156ff. 299 Instruktiv: F. Amtenbrink, The Democratic Accountability of Central Banks, 1999, insb. S. 59ff. S. auch Ch. Zilioli, in: GS, Art. 113 EGV, Rn. 2ff.; Deutsche Bundesbank, Die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion, 2002, S. 57. 78 dieser Personen; Art. 113 Abs. 1 S. 2 EGV erlaubt stattdessen, dass der Präsident des Rates dem EZB-Rat einen Antrag zur Beratung vorlegt. Umso mehr steht dem Ratspräsidenten das Rederecht zu (Argument a maiori ad minus); nichts anderes kann dann auch für das Kommissionsmitglied gelten.300 Der Präsident des Rates und ein Mitglied der Kommission können auch an den Sitzungen des Erweiterten Rates (ebenfalls ohne Stimmrecht) gem. Art. 46.2 ESZB-Satzung teilnehmen. Im Gegenzug zu der Regelung des Abs. 1 bestimmt Art. 113 Abs. 2 EGV, dass der Präsident der EZB zu den Tagungen des Rates einzuladen ist, wenn im Rat Fragen im Zusammenhang mit den Zielen und Aufgaben des ESZB diskutiert werden. Darüber hinaus hat die EZB gem. Art. 113 Abs. 3 EGV (Art. 15.3 ESZB-Satzung) dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission sowie auch dem Europäischen Rat einen Jahresbericht über die Tätigkeit des ESZB und die Geld- und Währungspolitik im vergangenen und im laufenden Jahr zu unterbreiten. Art. 113 Abs. 3 UAbs. 2 EGV sieht vor, dass der EZB-Präsident und die anderen Mitglieder des Direktoriums von den zuständigen Ausschüssen des Europäischen Parlaments entweder auf Ersuchen des Europäischen Parlaments oder auf Initiative des Präsidenten oder der übrigen Direktoriumsmitglieder hin gehört werden.301 Die Berichtsp? icht der EZB wird weiter in Art. 15 ESZB-Satzung ausgebaut. Danach hat die EZB mindestens vierteljährlich Berichte über die Tätigkeit des ESZB zu erstellen und zu veröffentlichen (Art. 15.1 ESZB-Satzung)302 sowie wöchentlich einen konsolidierten Ausweis des ESZB zu ver- öffentlichen (Art. 15.2 ESZB-Satzung).303 III. Sachlicher Umfang der Unabhängigkeit Art. 108 EGV und Art. 7 ESZB-Satzung beziehen sich auf die der EZB und den nationalen Zentralbanken durch den Vertrag und die ESZB-Satzung übertragenen „Befugnisse, Aufgaben und P? ichten“. Wohlgemerkt wird dadurch wegen dieser breiten Formulierung nicht nur die zentrale Aufgabe des ESZB, die Festlegung und Ausführung der Geldpolitik, umfasst.304 Des Weiteren lässt sich auch die Verfolgung des vorrangigen Preisstabilitätsziels selbst als Aufgabe bzw. P? icht des ESZB ansehen und sie fällt 300 S. U. Reumann, Die Europäische Zentralbank, 2001, S. 43; U. Palm, in: GH [April 2003], Art. 113 EGV, Rn. 10. S. auch Schlussanträge des GA F.G. Jacobs vom 3. Oktober 2002 zur Rs. C-11/00 (Kommission/EZB), Slg. 2003, 7147, Rn. 156. 301 S. zur Praxis: EZB, Die Beziehungen der EZB zu den Organen und Einrichtungen der EU, in: Monatsbericht Oktober 2000, S. 57. 302 Im Rahmen dieser P? icht informiert die EZB die Öffentlichkeit über ihre Geldpolitik insbesondere durch ihre Monatsberichte. S. EZB, Die Rechenschaftsp? icht der EZB, in ders., Monatsbericht November 2002, S. 57. 303 Alle Berichte und Ausweise werden den Interessenten gem. Art. 15.4 ESZB-Satzung kostenlos zur Verfügung gestellt. Sie sind auf der Website der EZB (http://www.ecb.int) abrufbar. 304 S. U. Häde, in: CR, Art. 108 EGV, Rn. 9f.; E. Gnan/ H. Wittelsberger, in: GS, Art. 108 EGV, Rn. 39f. Allgemein zu den Aufgaben des ESZB supra (Abschn. E.). 79 somit in den sachlichen Anwendungsbereich des Art. 108 EGV.305 In seinem Urteil in der Rs. C-11/00 hat der EuGH die funktionelle Bedeutung der Unabhängigkeit der EZB unterstrichen und festgehalten, dass Art. 108 EGV die EZB „im Wesentlichen vor jedem politischen Druck bewahren [soll], damit sie die für ihre Aufgaben gesetzten Ziele durch die unabhängige Ausübung der spezi? schen Befugnisse, über die sie zu diesen Zwecken nach dem EG-Vertrag und der Satzung des ESZB verfügt, wirksam verfolgen kann“.306 Im Umkehrschluss aus Art. 108 EGV ergibt es sich, dass die Weisungsunabhängigkeit nicht bei der Wahrnehmung von Aufgaben, Befugnissen und P? ichten gilt, die nicht im Vertrag oder der Satzung geregelt werden. Das ist der Fall bei den so genannten eigenen Aufgaben der nationalen Zentralbanken nach Art. 14.4 ESZB-Satzung. In diesen Bereichen genießen folglich die nationalen Zentralbanken – jedenfalls nach dem Gemeinschaftsrecht – keine Weisungsunabhängigkeit.307 Ob die Zentralbanken auch im Hinblick auf die systemexternen Aufgaben unabhängig werden, entscheidet der nationale Gesetzgeber.308 IV. Aspekte der Unabhängigkeit Die Gewährung der Unabhängigkeit an die EZB und die nationalen Zentralbanken erschöpft sich nicht in den Bestimmungen des Art. 108 EGV und Art. 7 ESZB-Satzung. Daneben sind im EG-Vertrag und in der ESZB-Satzung mehrere Vorschriften zu ? nden, die die Unabhängigkeit des ESZB in mehrfacher Hinsicht absichern. Die einzelnen Aspekte der Unabhängigkeit werden aus systematischen Gründen im Zusammenhang mit der Analyse der Anpassungsp? icht aus Art. 109 EGV im folgenden Kapitel ausführlich dargestellt.309 305 Vgl. U. Häde, in: EuZW 2005, S. 680f.; Ch. Gaitanides, Das Recht der EZB, 2005, S. 66f. 306 EuGH, Rs. C-11/00 (Kommission/EZB), Slg. 2003, 7147, Rn. 134 unter Verweis auf Rn. 150 und 155 der Schlussanträge des Generalanwalts F.G. Jacobs. Zum Hintergrund der Rs. C-11/00 bereits supra (Abschn. B.). 307 S. EWI, Progress towards convergence, 1995, S. 92. 308 S. dazu U. Häde, in: CR, 3. Au? ., Art. 108 EGV, Rn. 18ff. Vgl. in diesem Zusammenhang §12 BBankG, wonach die Deutsche Bundesbank bei der Ausübung der Befugnisse, die ihr nach dem Bundesbankgesetz zustehen, von Weisungen der Bundesregierung unabhängig ist (hervorgehoben durch Verf.) und Abschnitt 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Bank von Finnland (Gesetz Nr. 214 vom 27. März 1998), wo die Unabhängigkeit der ? nnischen Zentralbank (nur) im Hinblick auf die ESZB-Aufgaben vorgeschrieben wird. In der englischen Übersetzung, die auf der Website der Suomi Pank (http://www.bof.? /en/suomen_pankki/index.htm) abrufbar ist, heißt es: „In performing tasks of the European System of Central Banks, neither the Bank of Finland nor members of its governing bodies shall seek or take instructions concerning such tasks from entities other than the European Central Bank“. 309 Infra (Kapitel 2 Abschn. D.III.). 80 J. Fazit Die Rechtsgrundlagen der EZB und des ESZB sind primär und ausführlich im EG- Vertrag und in der ESZB-Satzung, die selbst Bestandteil des Vertrags ist, geregelt.310 Somit sind die EZB und das System im institutionellen Rahmen der Gemeinschaft verankert.311 Nach dem Vertrag und der Satzung versteht sich das ESZB als ein zweistu? ges Zentralbanksystem, das aus einer supranationalen Komponente, der EZB, und einer mitgliedstaatlichen Komponente, den nationalen Zentralbanken, besteht.312 Diese Konstruktion wird in der Zusammensetzung des obersten Beschlussorgans der EZB widergespiegelt: Der EZB-Rat besteht aus den Mitgliedern des supranationalen Direktoriums und den Präsidenten der nationalen Zentralbanken.313 Die Analyse der Bestandteile des ESZB macht ersichtlich, dass die EZB, deren Organe das System leiten, eine hervorgehobene Stellung im ESZB hat.314 Die nationalen Zentralbanken stehen in einem Verhältnis der funktionalen Subordination gegenüber der EZB.315 Diese entpuppt sich nicht zuletzt als Konsequenz der Entscheidung zur zentralisierten Gestaltung und dezentralisierten Ausführung der Geldpolitik.316 Die Entscheidungen werden im ESZB zentral, durch die EZB, getroffen.317 Die Ausführung der Aufgaben des ESZB erfolgt dagegen dezentral, durch die nationalen Zentralbanken, die dabei gegenüber der EZB weisungsgebunden sind.318 Das vorrangige Ziel des ESZB und somit sowohl der EZB als auch der nationalen Zentralbanken ist die Gewährleistung der Preisstabilität.319 Um des besonderen Stabilitätsauftrags willen wird der EZB und den nationalen Zentralbanken eine weitgehende Unabhängigkeit durch den EG-Vertrag und die ESZB-Satzung eingeräumt. Dies soll ihnen erlauben, die ihnen im Vertrag zugewiesenen Aufgaben mit dem vorrangigen Ziel der Preisstabilität frei von äußeren politischen Ein? üssen wahrzunehmen.320 Während die geldpolitischen Kompetenzen alleine dem Eurosystem zustehen, ist im Bereich der Wechselkurspolitik eine nicht unkontroverse, aber letztlich hinzunehmende Zuständigkeitsverteilung zwischen dem System und dem Rat vorgesehen. Insgesamt hängt der wechselkurspolitische Handlungsspielraum des Eurosystems davon ab, ob der Rat seine Kompetenzen nach Art. 111 Abs. 1-3 EGV wahrnimmt. Solange es nicht der Fall ist, hat das Eurosystem auf dem Gebiet der Außenwährungspolitik 310 Supra (Abschn. A). 311 Supra (Abschn. B.). 312 S. auch H. Teske, in: Europablätter 1998, S.77; H.J. Hahn/ U. Häde, in: ZHR 2001, S. 32ff. (35). 313 Supra (Abschn. C. II. 1.). 314 Supra (Abschn. C.III.5.). 315 Vgl. supra (Abschn. C.III.). S. auch B. Zimmermann, Die nationalen Zentralbanken als Bestandteile des ESZB, 2000, S. 49f. 316 Vgl. J.-V. Louis, in: CML Rev. 1998, S. 52. 317 Supra (Abschn. C.III.2.). 318 Supra (Abschn. C.III.3.). 319 Supra (Abschn. D.). 320 Supra (Abschn. I.).

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Zusammenfassung

Im Zuge der EU-Osterweiterung 2004 wurde die Gemeinschaftswährung noch nicht in den neuen Mitgliedstaaten eingeführt. Die EU ist daher gespalten in Mitgliedstaaten, die bereits am Euro teilnehmen, und Länder, die noch nicht zur Eurozone gehören.

Der EG-Vertrag verpflichtet aber alle Mitgliedstaaten, unabhängig von der Einführung des Euro, die jeweilige nationale Zentralbanksatzung an das Gemeinschaftsrecht anzupassen. Diese Pflicht und die daraus resultierende rechtliche Integration der nationalen Zentralbanken in ein europäisches System stehen im Zentrum der Arbeit. Was ist der konkrete Umfang der Anpassungspflicht? Zu welchem Zeitpunkt ist sie zu erfüllen? Welche Rolle spielt sie im Kontext des Beitrittsprozesses? Welche Rolle spielt sie im Kontext der Konvergenzkriterien? Welche Neuerungen wird der Vertrag von Lissabon bringen? Diese Fragestellungen bieten einen Einblick in den facettenreichen Gegenstand der Untersuchung.