33 Erster Teil: Anforderungen nach dem EG-Vertrag Erstes Kapitel: Gemeinschaftsrechtliche Grundlagen des ESZB Ausgangspunkt für die Ermittlung der rechtlichen Voraussetzungen für die Integration der nationalen Zentralbanken in das ESZB ist die Analyse der Ausgestaltung des Systems im Gemeinschaftsrecht. A. Einschlägige Regelungen Art. 8 EGV schreibt vor, dass das ESZB und die EZB „nach den in diesem Vertrag vorgesehenen Verfahren“ geschaffen werden. Nach derselben Vorschrift haben das ESZB und die EZB nach Maßgabe der Befugnisse zu handeln, die ihnen „in diesem Vertrag und der beigefügten Satzung des ESZB und der EZB“ zugewiesen werden. Maßgebend für die Errichtung und Zuständigkeiten der EZB und des ESZB sind demnach zum einen Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 EGV, die sich im ersten Teil des EG-Vertrags („Grundsätze“) be? nden, sowie Vorschriften des zweiten Kapitels („Währungspolitik“, Art. 105-111), des dritten Kapitels („Institutionelle Bestimmungen“, Art. 112- 115) und des vierten Kapitels („Übergangsbestimmungen“, Art. 116-124) des Titels VII des dritten Teils des EG-Vertrags. Zum anderen handelt es sich um die Satzung des ESZB und der EZB. Sie ist gem. Art. 8 und 107 Abs. 4 EGV im dem EG-Vertrag beigefügten Protokoll Nr. 18 festgelegt. Gem. Art. 311 EGV sind die dem Vertrag beigefügten Protokolle Bestandteil des Vertrags. Die ESZB-Satzung gehört daher zum gemeinschaftlichen Primärrecht. Bei der Lektüre der ESZB-Satzung fällt auf, dass die im EG-Vertrag enthaltenen, an sich relativ detaillierten Regelungen über das ESZB und die EZB in der ESZB- Satzung wiederholt und ausgebaut werden. Dies ist auf die Entstehungsgeschichte der Bestimmungen zum ESZB zurückzuführen.27 Sie wurden ursprünglich vom Ausschuss der Präsidenten der Zentralbanken der Mitgliedstaaten der EWG (im Folgenden: Ausschuss der Zentralbankpräsidenten)28 als Beitrag zu der damals anstehenden Regie- 27 Zur Entstehungsgeschichte der Bestimmungen zum ESZB: R. Stadler, Der rechtliche Spielraum des ESZB, 1996, S. 48ff. 28 Der Ausschuss der Zentralbankpräsidenten wurde 1964 gegründet, um die Zusammenarbeit der Zentralbanken und die Koordinierung der Währungspolitik der EWG-Mitgliedstaaten zu verstärken. Seine Rechtsgrundlage war der Beschluss 64/300/EWG des Rates vom 8. Mai 1964 über die Zusammenarbeit zwischen den Zentralbanken der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (ABl. 1964 Nr. 77/1206, m. spät. Änd.). Der Ausschuss der Zentralbankpräsidenten wurde am 1. Januar 1994 mit der Errichtung des Europäischen Währungsinstituts (EWI) aufgelöst (vgl. Art. 1.3 EWI-Satzung). 34 rungskonferenz zur WWU entworfen.29 Im Laufe der Regierungskonferenz reichte dann der Ausschuss der Zentralbankpräsidenten eine überarbeitete und vervollständigte Version des Entwurfs der Satzung des ESZB und der EZB ein.30 Die Vorschläge des Ausschusses der Zentralbankpräsidenten – wenngleich während der Regierungskonferenz modi? ziert – wurden in die endgültige Fassung des Maastrichter Vertrags weitgehend übernommen.31 Im Hinblick auf die Rechtsform der „Satzung des ESZB und der EZB“ hat man im Laufe der Regierungskonferenz vereinbart, dass wegen ihrer Bedeutung und in Anlehnung an die Regelung der Europäischen Investitionsbank im Vertragswerk von Rom die Grundsatzbestimmungen in den Vertrag selbst einbezogen werden, während die Gesamtheit der Bestimmungen zum ESZB dem Vertrag als Protokoll angehängt wird.32 Mit dieser Regelungstechnik wollte man einerseits erzielen, dass durch die alleinige Verankerung der Grundprinzipien die Überladung des Vertrags mit Regelungen eher technischer Natur vermieden wird; andererseits sollte die Satzung durch die Wiederholung der betreffenden Vertragsaussagen übersichtlich bleiben.33 In der Folge enthält der EG-Vertrag Regelungen betreffend: die Errichtung der EZB und des ESZB (Art. 8, Art. 123), ihre Organisation (Art. 107, 112, 113), Ziele (Art. 4 Abs. 2, Art. 105 Abs. 1), Aufgaben (Art. 105 Abs. 2-6 EGV), das Recht zur Ausgabe von Banknoten und Münzen (Art. 106), das Verbot der monetären Finanzierung des Staatshaushalts (Art. 101) und des direkten Zugangs (Art. 102), die Unabhängigkeit des ESZB (Art. 108), Rechtsakte der EZB (Art. 110), die Festlegung der einheitlichen Wechselkurspolitik (Art. 111) sowie Übergangsbestimmungen (Art. 116ff.). 29 Der Entwurf einer Satzung des ESZB und der EZB vom 27. November 1990 wurde zusammen mit einem „Einleitenden Bericht“ und mit einer Kommentierung des Ausschusses der Zentralbankpräsidenten abgedruckt in: Europe, Agence Internationale d’Information pour la Presse, 8. Dezember 1990, Documents No. 1669/1670 (im Folgenden werden der „Einleitende Bericht“ und die Kommentierung des Ausschusses der Zentralbankpräsidenten als „Committee of Governors, Introductory Report, 1990“ bzw. „Committee of Governors, Commentary, 1990“ zitiert). 30 Dieser Entwurf vom 26. April 1991 (begleitet von einem Kommentar, mit der Referenz CONFUEM 1613/91) wurde nicht veröffentlicht. 31 S. A. Italianer, in: K. Gretschmann (Hrsg.), Economic and Monetary Union, 1993, S. 65; R. Stadler, Der rechtliche Spielraum des ESZB, 1996, S. 49. 32 S. für den entsprechenden Vorschlag des Ausschusses der Zentralbankpräsidenten: Committee of Governors, Introductory Report, 1990, S. 17 und für die entsprechende Ansicht der Kommission: Kommission, Kommentare, 10. Dezember 1990, Art. 4 Ziff. 3, Art. 105, Ziff. 2. Dazu auch R. Stadler, Der rechtliche Spielraum des ESZB, 1996, S. 85f. 33 Vgl. bereits Kommission, Kommentare, 10. Dezember 1990, Art. 4 Ziff. 3. S. auch R. Stadler, Der rechtliche Spielraum des ESZB, 1996, S. 86; B. Smulders, in: GS, Band 3, Einleitung zur Kommentierung des Protokolls (Nr. 18) über die ESZB-Satzung, S. 389; B. Kempen, in: R. Streinz, EUV/EGV, 2003, Art. 109 EGV, Rn. 15. 35 Die „Parallelität“34 der Vertrags- und Satzungsregelungen kommt in regelungstechnischer Hinsicht dadurch zum Ausdruck, dass in den Satzungsvorschriften, die die Vertragsvorschriften wiederholen, Bezug auf die letzteren genommen wird. So besagt bspw. Art. 2 ESZB-Satzung, der dem Art. 105 EGV entspricht, das Folgende: „Nach Artikel 105 Absatz 1 dieses Vertrags ist es das vorrangige Ziel des ESZB, die Preisstabilität zu gewährleisten“.35 Die ESZB-Satzung ist in neun Kapitel untergliedert. Kapitel I (bestehend aus einem einzigen Artikel, Art. 1 mit der Überschrift „Das Europäische System der Zentralbanken“36) regelt die „Errichtung des ESZB“37. Kapitel II enthält Bestimmungen über „Ziele und Aufgaben des ESZB“ (Art. 2-6). Kapitel III widmet sich der „Organisation des ESZB“ (Art. 7-16). Kapitel IV regelt „Währungspolitische Aufgaben und Operationen des ESZB“ (Art. 17-24). Gegenstand des Kapitels V ist „Aufsicht“ (Art. 25). Kapitel VI bilden „Finanzvorschriften des ESZB“ (Art. 26-33). Kapitel VII enthält „Allgemeine Bestimmungen“ (Art. 34-40), darunter u.a. Bestimmungen zu den Rechtsetzungsbefugnissen der EZB (Art. 34) und zur gerichtlichen Kontrolle (Art. 35). Kapitel VIII regelt die „Änderung der Satzung und ergänzende Rechtsvorschriften“ (Art. 41-42). Das letzte Kapitel, Kapitel IX enthält „Übergangsbestimmungen und sonstige Bestimmungen für das ESZB“ (Art. 43-53), insbesondere im Hinblick auf die Folgen der Ausnahmeregelung im Rahmen des ESZB. Nach alledem ist ersichtlich, dass sich die ESZB-Satzung nicht ohne Weiteres als etwaige Ergänzung der betreffenden Vertragsvorschriften ansehen lässt, sondern vielmehr eine vollständige Einheit darstellt. So hat es bereits der Ausschuss der Zentralbankpräsidenten verstanden, der die ESZB-Satzung in seinem „Einleitenden Bericht“ zum Entwurf der Satzung des ESZB und der EZB als „self-contained piece of legislation“ bezeichnet hat.38 34 R. Smits, The European Central Bank, 1997, S. 91. 35 Sonstige Vorschriften des EG-Vertrags, die in der ESZB-Satzung wiederholt werden, sind: Art. 8 EGV (Art. 1.1 ESZB-Satzung), Art. 101 Abs. 1 EGV (Art. 21.1 ESZB-Satzung), Art. 105 Abs. 2 EGV (Art. 3.1 ESZB-Satzung), Art. 105 Abs. 3 EGV (Art. 3.2 ESZB-Satzung), Art. 105 Abs. 4 EGV (Art. 4 ESZB-Satzung), Art. 105 Abs. 5 EGV (Art. 3.3 ESZB-Satzung), Art. 105 Abs. 6 EGV (Art. 25.2 ESZB-Satzung), Art. 106 Abs. 1 EGV (Art. 16 Abs. 1 ESZB-Satzung), Art. 107 Abs. 1 EGV (Art. 1.2 ESZB-Satzung), Art. 107 Abs. 3 EGV (Art. 8 und 9.3 ESZB- Satzung), Art. 107 Abs. 5 EGV (Art. 41 ESZB-Satzung), Art. 107 Abs. 6 EGV (Art. 42 ESZB- Satzung), Art. 108 EGV (Art. 7 ESZB-Satzung), Art. 109 EGV (Art. 14.1 ESZB-Satzung), Art. 110 EGV (Art. 34 ESZB-Satzung), Art. 112 Abs. 1 EGV (Art. 10.1 ESZB-Satzung), Art. 112 Abs. 2 lit. a EGV (Art. 11.1 ESZB-Satzung), Art. 112 Abs. 2 lit. b EGV (Art. 11.2 ESZB-Satzung), Art. 113 Abs. 3 S. 1 EGV (Art. 15.3 ESZB-Satzung), Art. 123 Abs. 3 EGV (Art. 45.1 ESZB-Satzung). Andererseits werden einige Vertragsvorschriften, die das ESZB betreffen, in der ESZB-Satzung nicht wiedergegeben. Es sind insb. Art. 111, 113 (mit Ausnahme des 1. Satzes des Abs. 3) und 124 EGV. 36 Artikel der ESZB-Satzung tragen of? zielle Überschriften. 37 In Einführungszeichen werden die of? ziellen Überschriften der einzelnen Satzungskapitel wiedergegeben. 38 Committee of Governors, Introductory Report, 1999, S. 17. Übereinstimmend: R. Stadler, Der rechtliche Spielraum des ESZB, 1996, S. 85f.; S. Weinbörner, Die Stellung der EZB und der nationalen Zentralbanken in der Wirtschafts- und Währungsunion nach dem Vertrag von Maastricht, 1998, S. 67ff.; M. Selmayr, in: Europablätter 1999, S. 178. 36 Aus Art. 8 und 107 Abs. 4 i.V.m. Art. 311 EGV folgt, dass die ESZB-Satzung Primärrecht darstellt. Demzufolge kann sie grundsätzlich nur im Wege der formellen Vertragsänderung nach Art. 48 EUV geändert werden. Ausnahmen davon sehen Art. 107 Abs. 5 EGV und Art. 41 ESZB-Satzung vor. Danach ist der Rat39 befugt, bestimmte und abschließend genannte ESZB-Satzungsvorschriften mittels eines – gegenüber dem Art. 48 EUV – „vereinfachten Änderungsverfahrens“40 zu ändern. Der Rat entscheidet dabei gem. Art. 107 Abs. 5 S. 1 EGV (Art. 41 S. 1 ESZB-Satzung) entweder auf Empfehlung der EZB und nach Anhörung der Kommission (und dann mit quali? zierter Mehrheit) oder auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der EZB (und dann einstimmig). Jeweils ist die Zustimmung des Europäischen Parlaments erforderlich (Art. 107 Abs. 5 S. 2 EGV und Art. 41.1 S. 2 ESZB-Satzung). Dadurch sind Vorschriften u.a. in Bezug auf die Erhebung der Statistik durch das ESZB (Art. 5.1, 5.2 und 5.3 ESZB-Satzung), geldpolitische Instrumente des ESZB (Art. 18 und 19 ESZB-Satzung), Geschäfte des ESZB (Art. 23 und 24 ESZB-Satzung), Personal der EZB (Art. 36 ESZB-Satzung) und somit Vorschriften eher technischer Natur betroffen.41 Weitere Regelungen zur Tätigkeit des ESZB kann das sekundäre Gemeinschaftsrecht enthalten.42 Insbesondere hat der Rat nach Art. 107 Abs. 6 EGV und Art. 42 ESZB-Satzung i.V.m. Art. 123 Abs. 1, 1. Spstr. EGV bestimmte abschließend genannte „ergänzende Rechtsvorschriften“43 zu erlassen. Dabei handelt es sich um Rahmenvorschriften, die vor allem „die Grenzen und Bedingungen“44 für die betreffenden Handlungen der EZB (u.a. im Rahmen der beratenden Aufgabe nach Art. 4 ESZB- Satzung, in Bezug auf das Recht der EZB, Sanktionen gem. Art. 34.3 ESZB-Satzung zu verhängen oder in Bezug auf die Erhöhung des EZB-Kapitals gem. Art. 28.1 ESZB- Satzung) festlegen sollen. Der Rat entscheidet dabei gem. Art. 107 Abs. 6 EGV (Art. 42 ESZB-Satzung) mit quali? zierter Mehrheit entweder auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der EZB oder auf Empfehlung der EZB und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Kommission. Schließlich ist an die Rechtsakte der EZB selbst zu denken. Gem. Art. 110 Abs. 1 EGV (Art. 34.1 ESZB-Satzung) kann die EZB zur Erfüllung der Aufgaben des ESZB und gemäß dem EG-Vertrag und der ESZB-Satzung Verordnungen und Entscheidungen erlassen sowie Empfehlungen und Stellungnahmen abgeben. Dabei entsprechen die 39 Zuständig im Bereich der WWU ist der Rat in der Zusammensetzung der Wirtschafts- und Finanzminister (der Eco? n-Rat). Das ergibt sich aus der Erklärung (Nr. 3) zum Dritten Teil Titel III und VII des EG-Vertrags. 40 So die Überschrift des Art. 41 ESZB-Satzung. 41 So bereits Committee of Governors, Commentary, 1990, S. 30. S. auch J.-V. Louis, in: Commentaire Mégret, S. 54. 42 Ausführlich zu den Bedingungen, unter denen das Sekundärrecht auf die EZB anwendbar ist, unter Berücksichtigung des sog. OLAF-Urteils des EuGH: Ch. Zilioli/ M. Selmayr, in: CML Rev. 2007, S. 370ff. Zum OLAF-Urteil ausführlich infra (Abschn. B.). 43 So die Überschrift des Art. 42 ESZB-Satzung. 44 Vgl. z.B. Art. 34.3 ESZB-Satzung. 37 Rechtswirkungen der EZB-Instrumente, die in Art. 110 Abs. 2 EGV (Art. 34.2 ESZB- Satzung) de? niert sind, denen der Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane nach Art. 249 EGV. Folglich wird die EZB mit Rechtsetzungsbefugnissen ausgestattet, die – bis auf Richtlinien – denen der Gemeinschaftsorgane nach Art. 249 EGV entsprechen.45 B. Errichtung der EZB und des ESZB Die Errichtung der EZB und des ESZB ist gem. Art. 8 i.V.m. Art. 123 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 EGV im Anschluss an die Ernennung der Direktoriumsmitglieder46 und daher mit Wirkung vom 1. Juni 1998 erfolgt.47 Ihre volle Tätigkeit haben die EZB und das ESZB gem. Art. 123 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 EGV am ersten Tag der Endstufe der WWU, d.h. am 1. Januar 1999, aufgenommen. Kurz nach der Errichtung der EZB wurde das Verhältnis zwischen der EZB und der Gemeinschaft zu einer heiklen Frage.48 Die These, dass die EZB als eine „selbständige Sonderorganisation des Gemeinschaftsrechts“ und eine „neue Gemeinschaft“ innerhalb der ersten EU-Säule zu verstehen ist,49 hat eine lebhafte Diskussion hervorgerufen.50 Auch zeigte sich früh die praktische Bedeutung dieser Frage im Zusammenhang mit den Untersuchungsbefugnissen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF, franz. Of? ce européen de lutte anti-fraude). Es wurde nämlich strittig, ob die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des 45 Vgl. P. Craig, in P. Beaumont/ N. Walker (Hrsg.), Legal framework of the Single European Currency, 1999, S. 98. 46 Beschluss (98/345/EG) der Regierungen der Mitgliedstaaten, die die Einführung der einheitlichen Währung beschließen, auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs vom 26. Mai 1998 zur Ernennung des Präsidenten, des Vizepräsidenten und der weiteren Mitglieder des Direktoriums der Europäischen Zentralbank (ABl. 1998 Nr. L 154/33). 47 S. Art. 1 S. 2 des in der vorstehenden Fußnote erwähnten Beschlusses. Zum Errichtungsdatum des ESZB: B. Kempen, in: R. Streinz, EUV/EGV, 2003, Art. 123 EGV, Rn. 6; U. Wölker, in: GS, Art. 123 EGV, Rn. 10. 48 Ausgangspunkt waren folgende Beiträge von Martin Selmayr und Chiara Zilioli: M. Selmayr, Die EZB als Neue Gemeinschaft – ein Fall für den EuGH?, in: Europablätter 1999, S. 170ff.; Ch. Zilioli/ M. Selmayr, The External Relations of the Euro Area, in: CML Rev. 1999, S. 273ff.; Ch. Zilioli/ M. Selmayr, The European Central Bank, its System and its Law, in: Euredia 1999, S. 187ff.; Ch. Zilioli/ M. Selmayr, The European Central Bank: An Independent Specialized Organization of Community Law, in: CML Rev. 2000, S. 591ff. Auf der Basis der drei letztgenannten Artikel haben dann die Autoren ein Buch veröffentlicht: Ch. Zilioli/ M. Selmayr, The Law of the European Central Bank, 2001. 49 M. Selmayr, in: Europablätter 1999, S. 177ff. und Ch. Zilioli/ M. Selmayr, The Law of the European Central Bank, 2001, S. 29ff. („independent specialised organisation of Community law“ bzw. „new Community“). 50 Die Position der EZB im institutionellen Gefüge der Gemeinschaft haben u.a. folgende Autoren verfochten: R. Torrent, in: CML Rev. 1999, S. 1229ff., F. Amtenbrink/ J. de Haan, in: CML Rev. 2002, S. 65ff.; B. Dutzler, The European System of Central Banks, 2003, S. 66ff.; dies., in: F. Breuss/ G. Fink/ S. Griller (Hrsg.), Institutional, Legal and Economic Aspects of the EMU, 2003, S. 3ff.