Beata Dziechciarz Rechtliche Integration der nationalen Zentralbanken in das Europäische System der Zentralbanken und in das Eurosystem Nomos 1. Auflage 2009 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2009. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://www.d-nb.de abrufbar. Zugl.: Frankfurt (Oder), Univ., Diss., 2008 Der Originaltitel der Dissertation lautet: Voraussetzungen für die rechtliche Integration der nationalen Zentralbanken in das Europäische System der Zentralbanken und in das Eurosystem. Eine Analyse der Anforderungen des Gemeinschaftsrechts an die nationalen Zentralbanksatzungen mit besonderer Berücksichtigung der Anpassung der Zentralbanksatzungen in den der EU am 1. Mai 2004 beigetretenen Staaten aus Mittel- und Osteuropa. ISBN 978-3-8329-4223-6 Dissertation der Juristischen Fakultät der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) Erster Berichterstatter: Prof. Dr. Ulrich Häde Zweiter Berichterstatter: Prof. Dr. Matthias Pechstein 5 Prac? t? dedykuj? moim Rodzicom 6 7 Vorwort Die vorliegende Schrift ist das Ergebnis langer wissenschaftlicher Arbeit. Sie wurde gefördert durch ein Promotionsstipendium im Rahmen des Graduiertenprogramms „Europa Fellows“, eines vom Bundesministerium für Bildung und Forschung ? nanzierten Gemeinschaftsprojekts der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt (Oder) und der Adam-Mickiewicz-Universität in Pozna?. Die Schrift ist im Frühjahr 2008 von der Juristischen Fakultät der Europa-Universität Viadrina als Dissertation angenommen worden. Für die Veröffentlichung wurde sie an einigen Stellen aktualisiert. Die Literatur be? ndet sich grundsätzlich auf dem Stand vom September 2008. Ich möchte mich bei meinem verehrten Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Ulrich Häde, sehr herzlich bedanken, der mir bei Themenstellung und Verfassen der Arbeit größtmöglichen Freiraum gab, ohne dabei auf korrigierende Hinweise zu verzichten. Seine immer währende Geduld und die ständigen Ermunterungen haben mich in meinem Vorhaben bestärkt. Mein Dank gebührt auch Herrn Prof. Dr. Matthias Pechstein, der sich freundlicherweise zur Übernahme des Zweitgutachtens bereit erklärt hatte. Die Arbeit ist meinen Eltern gewidmet, denen ich so viel verdanke. Brüssel, im Herbst 2008 Beata Dziechciarz 8 9 Inhaltsübersicht Abkürzungsverzeichnis 21 Einleitung 25 Erster Teil: Anforderungen nach dem EG-Vertrag Erstes Kapitel: Gemeinschaftsrechtliche Grundlagen des ESZB 33 A. Einschlägige Regelungen 33 B. Errichtung der EZB und des ESZB 37 C. Organisation des ESZB 42 D. Zielsetzung des ESZB 51 E. Aufgaben im Rahmen des ESZB 54 F. Eigene Aufgaben der nationalen Zentralbanken 67 G. Aufgaben des ESZB im Bereich der Wechselkurspolitik 69 H. Finanzielle Regelungen 73 I. Unabhängigkeit 75 J. Fazit 80 Zweites Kapitel: Anpassung der Satzungen der nationalen Zentralbanken an den EG-Vertrag und die ESZB-Satzung 83 A. Vorbemerkung 83 B. Prüfung der Anpassung der Zentralbanksatzungen 84 C. Umfang der Anpassungsp? icht aus Art. 109 EGV 86 D. Einzelne Anpassungsbereiche 92 E. Methoden der Anpassung 117 F. Gegenstand der Anpassung 123 G. Ursprünglicher Zeithorizont für die Herbeiführung der Vereinbarkeit i.S.v. Art. 109 EGV 134 H. Fazit 139 Drittes Kapitel: Situation der nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung 143 A. Hintergrund: abgestufte Integration im Rahmen der WWU 143 B. Einschlägige Regelungen für die Stellung der nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung 160 C. Anpassung der Zentralbanksatzungen der Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung an den Vertrag und die Satzung gem. Art. 109 EGV 167 D. Stellung der nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung im Hinblick auf die Organisationsstruktur des ESZB 170 E. Stellung im Hinblick auf die Aufgaben im ESZB 176 F. Eigene Aufgaben der nationalen Zentralbanken 183 10 G. Stellung im Hinblick auf die Wechselkurspolitik 184 H. Stellung im Hinblick auf Kapitalbeziehungen im ESZB 192 I. Stellung im Hinblick auf die Zielbestimmung des ESZB 195 J. Stellung im Hinblick auf die Unabhängigkeit 206 K. Fazit 209 Zweiter Teil: Beitrittsbedingte Anpassungen der Zentralbanksatzungen am Beispiel der Staaten aus Mittel- und Osteuropa, die am 1. Mai 2004 der EU beigetreten sind Viertes Kapitel: Ausrichtung der Reformen des Zentralbankrechts in den mittel- und osteuropäischen Ländern nach der Wende 1989 219 A. Ausgangssituation 219 B. Rechtsangleichungsp? icht in den Europa-Abkommen 226 C. Beitrittsvoraussetzung der Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands 232 D. Regelung zum Status der neuen Mitgliedstaten im Hinblick auf die WWU im Beitrittsvertrag 234 E. Implikationen der Gewährung der Ausnahmeregelung im Beitrittsvertrag 237 F. Umfang der Anpassung der Zentralbanksatzungen 240 G. Zeithorizont für die beitrittsbedingte Anpassung der Zentralbanksatzungen in den neuen Mitgliedstaaten 242 H. Ergebnisse der ersten Prüfungen des Standes der rechtlichen Konvergenz in den neuen Mitgliedstaaten aus MOE 253 I. Fazit 259 Fünftes Kapitel: Prozess der Anpassung der Zentralbanksatzungen in der Zeit vor dem Beitritt 262 A. Überwachung der Übernahme des WWU-Acquis 262 B. Methoden der Anpassung 267 C. Einzelne Anpassungsbereiche – ausgewählte Probleme 269 D. Fazit 324 Dritter Teil: Ausblick Sechstes Kapitel: Bevorstehende Änderungen der Rechtsgrundlagen des ESZB 329 A. Einführung 329 B. Reform der Abstimmungsregeln im EZB-Rat 329 C. Bevorstehende Änderung der Rechtsgrundlagen des ESZB durch den Vertrag von Lissabon 342 Zusammenfassung in Thesen 369 Verzeichnis der zitierten Berichte des EWI, der EZB und der Kommission 384 Literaturverzeichnis 389 11 Inhalt Abkürzungsverzeichnis 21 Einleitung 25 Der Hintergrund 25 Fragestellung und Methoden 28 Gliederung der Untersuchung 30 Erster Teil: Anforderungen nach dem EG-Vertrag Erstes Kapitel: Gemeinschaftsrechtliche Grundlagen des ESZB 33 A. Einschlägige Regelungen 33 B. Errichtung der EZB und des ESZB 37 C. Organisation des ESZB 42 I. ESZB und Eurosystem 42 II. Beschlussorgane 43 1. EZB-Rat 44 2. Direktorium 46 III. Die EZB und die nationalen Zentralbanken als Bestandteile des Eurosystems 47 1. Rechtspersönlichkeit 47 2. Entscheidungs? ndung im ESZB 47 3. Durchführung der Aufgaben des ESZB 48 4. Nationale Zentralbanken als integraler Bestandteil des Systems 50 5. EZB als integraler Bestandteil des Systems 50 D. Zielsetzung des ESZB 51 I. Regelung im Vertrag 51 II. De? nition der Preisstabilität 52 III. Andere Ziele 53 12 E. Aufgaben im Rahmen des ESZB 54 I. Allgemeines 54 II. Grundlegende Aufgaben des ESZB 54 1. Festlegung und Ausführung der Geldpolitik 54 a. Inhalt 54 b. Instrumente 55 2. Durchführung der Devisengeschäfte 57 3. Haltung und Verwaltung der of? ziellen Währungsreserven der Mitgliedstaaten 57 4. Förderung des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme 58 III. Ausgabe von Banknoten und Münzen 59 IV. Andere Aufgaben 60 1. Beratende Aufgabe der EZB 60 a. Im Hinblick auf die Vorschläge für Rechtsakte der Gemeinschaft 60 b. Im Hinblick auf Entwürfe für Rechtsvorschriften auf der nationalen Ebene 62 2. Aufgaben auf dem Gebiet der Aufsicht 63 a. Beitrag zur reibungslosen Durchführung der Maßnahmen auf dem Gebiet der Bankenaufsicht und der Stabilität des Finanzsystems 63 b. Übertragung von besonderen Aufsichtsaufgaben auf die EZB 64 3. Erhebung von Statistik 65 4. Internationale Zusammenarbeit 65 5. Vorübergehende Aufgaben der EZB 67 F. Eigene Aufgaben der nationalen Zentralbanken 67 G. Aufgaben des ESZB im Bereich der Wechselkurspolitik 69 I. Förmliche Wechselkursvereinbarungen 69 II. Allgemeine Orientierungen für die Wechselkurspolitik 70 III. Rolle des ESZB 71 H. Finanzielle Regelungen 73 I. Nationale Zentralbanken als EZB-Kapitaleigner 73 II. Währungsreserven 73 III. Gewinnverteilung 74 13 I. Unabhängigkeit 75 I. Allgemeines 75 II. Art. 108 EGV 76 III. Sachlicher Umfang der Unabhängigkeit 78 IV. Aspekte der Unabhängigkeit 79 J. Fazit 80 Zweites Kapitel: Anpassung der Satzungen der nationalen Zentralbanken an den EG-Vertrag und die ESZB-Satzung 83 A. Vorbemerkung 83 B. Prüfung der Anpassung der Zentralbanksatzungen 84 I. Voraussetzung der „rechtlichen Konvergenz“ 84 II. Konkretisierung des Inhalts der Anpassungsp? icht 85 C. Umfang der Anpassungsp? icht aus Art. 109 EGV 86 I. Anpassungsmaßstab 86 II. Erfordernis der Vereinbarkeit 88 1. Im-Einklang-Stehen/ Vereinbarkeit 88 2. Unvereinbarkeiten und Unvollkommenheiten 89 3. Nationale Besonderheiten 90 III. Anpassung an das Sekundärrecht? 91 D. Einzelne Anpassungsbereiche 92 I. Vorbemerkung 92 II. Zielbestimmung 94 1. Vorrang der Preisstabilität 94 2. Andere Ziele 94 III. Unabhängigkeit 95 1. Aspekte der Unabhängigkeit 95 2. Institutionelle Unabhängigkeit 97 3. Personelle Unabhängigkeit 98 a. Maßstab 98 b. Präsidenten der nationalen Zentralbanken 99 c. Andere Mitglieder der Beschlussorgane der nationalen Zentralbanken 101 14 4. Finanzielle Unabhängigkeit 101 IV. Integration in das ESZB 103 1. Allgemeines 103 2. Horizontale Anforderungen 103 3. Vertikale Anforderungen 106 a. Organisationsstruktur 106 aa. Anforderungen nach dem Vertrag und der Satzung 106 bb. Sonstige Reformen der Organisationsstruktur 108 b. Aufgaben 111 aa. Grundsätzliches 111 bb. Geldpolitik 112 cc. Geldpolitische Instrumente 112 dd. Devisengeschäfte 113 ee. Haltung und Verwaltung von Währungsreserven 113 ff. Überwachung der Zahlungssysteme 113 gg. Geldausgabe 114 hh. Andere Aufgaben 114 c. Finanzvorschriften 115 d. Wechselkurspolitik 115 e. Sonstige Aspekte der rechtlichen Integration in das ESZB 116 V. Andere Bereiche, in denen die Anpassung gem. Art. 109 EGV notwendig ist 116 E. Methoden der Anpassung 117 I. Vorbemerkung 117 II. Vorgehen im Falle von unvereinbaren nationalen Rechtsvorschriften 117 III. Übernahme der Vertrags- und Satzungsvorschriften in die Zentralbanksatzungen 118 IV. Beispiele aus der Praxis 121 F. Gegenstand der Anpassung 123 I. Allgemeines 123 II. Implikationen für nationale Verfassungen 125 1. Grundsätzliches 125 2. Entwicklungen in den alten Mitgliedstaaten 126 3. Entwicklungen in den neuen Mitgliedstaaten aus MOE 127 15 G. Ursprünglicher Zeithorizont für die Herbeiführung der Vereinbarkeit i.S.v. Art. 109 EGV 134 I. Beginn der Geltung der P? icht aus Art. 109 EGV 134 II. Termin für die Sicherstellung der Vereinbarkeit 134 III. Schrittweises Vorgehen 137 IV. Ende der P? icht aus Art. 109 EGV 138 H. Fazit 139 Drittes Kapitel: Situation der nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung 143 A. Hintergrund: abgestufte Integration im Rahmen der WWU 143 I. Grundlagen der abgestuften währungspolitischen Integration 143 II. Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt 145 1. Begriffsabgrenzung 145 2. Inhalt der Ausnahmeregelung 146 3. Übergang in die dritte Stufe der WWU 148 III. Mitgliedstaaten mit Sonderstatus 150 1. Gemeinsames 150 2. Situation Dänemarks 150 3. Situation des Vereinigten Königreichs 151 IV. Beendigung des Nichtteilnehmer-Status 153 1. Verfahren 153 2. Voraussetzungen 155 B. Einschlägige Regelungen für die Stellung der nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung 160 I. Im Primärrecht 160 II. Im Sekundärrecht 163 1. Rechtsakte der EZB 163 2. Rechtsakte des Rates 163 C. Anpassung der Zentralbanksatzungen der Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung an den Vertrag und die Satzung gem. Art. 109 EGV 167 D. Stellung der nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung im Hinblick auf die Organisationsstruktur des ESZB 170 I. Teilnahme am ESZB i.S.v. Art. 107 Abs. 1 EGV und Art. 1.2 ESZB-Satzung 170 16 II. Der Erweiterte Rat 171 1. Drittes Beschlussorgan der EZB 171 2. Zusammensetzung 173 3. Aufgaben 174 E. Stellung im Hinblick auf die Aufgaben im ESZB 176 I. Grundlegende Aufgaben des ESZB 176 II. Geldausgabe 179 III. Andere Aufgaben 179 1. Beratende Aufgabe der EZB 179 2. Bankenaufsicht 180 3. Aufgaben im Bereich der Statistik 182 4. Internationale Zusammenarbeit 183 F. Eigene Aufgaben der nationalen Zentralbanken 183 G. Stellung im Hinblick auf die Wechselkurspolitik 184 I. Wechselkurspolitik der Mitgliedstaaten mit Ausnahmeregelung 184 II. Wechselkursmechanismus 186 1. Notwendigkeit des Bestehens eines Wechselkursmechanismus 186 2. Errichtung des WKM II 186 3. Ausgestaltung des WKM II 187 4. Teilnahme am WKM II 189 H. Stellung im Hinblick auf Kapitalbeziehungen im ESZB 192 I. Grundsätzliches 192 II. Erhöhung des EZB-Kapitals infolge einer EU-Erweiterung 193 III. Beendigung der Sonderstellung im Hinblick auf Kapitalbeziehungen 195 I. Stellung im Hinblick auf die Zielbestimmung des ESZB 195 I. Unstimmigkeit zwischen dem Vertrag und der Satzung 195 II. Implikationen aus der Ausgestaltung der Ausnahmeregelung 199 1. Preisstabilität im Vertrag 199 2. „Negative“ De? nition der Ausnahmeregelung 200 3. „Positive“ De? nition der Ausnahmeregelung 201 4. Ergebnis 203 III. Andere Ziele in der Geldpolitik 205 J. Stellung im Hinblick auf die Unabhängigkeit 206 K. Fazit 209 17 Zweiter Teil: Beitrittsbedingte Anpassungen der Zentralbanksatzungen am Beispiel der Staaten aus Mittel- und Osteuropa, die am 1. Mai 2004 der EU beigetreten sind Viertes Kapitel: Ausrichtung der Reformen des Zentralbankrechts in den mittel- und osteuropäischen Ländern nach der Wende 1989 219 A. Ausgangssituation 219 I. Zentralbank in der Planwirtschaft 219 II. Transformation und Einführung des zweistu? gen Bankensystems 221 III. Frühe Reformen des Zentralbankrechts 225 B. Rechtsangleichungsp? icht in den Europa-Abkommen 226 I. Kontext 226 II. Einschlägige Regelungen in den Europa-Abkommen 228 1. Kapitel zur „Angleichung der Rechtsvorschriften“ 228 2. Regelung zur „Währungspolitik“ 229 3. Regelung zur Zusammenarbeit im Hinblick auf „Banken, Versicherungen und andere Finanzdienstleistungen“ 230 4. Ergebnis 230 C. Beitrittsvoraussetzung der Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands 232 D. Regelung zum Status der neuen Mitgliedstaten im Hinblick auf die WWU im Beitrittsvertrag 234 I. Möglicher Status nach dem EG-Vertrag 234 II. Optionen für beitrittswillige Staaten 234 III. Einschlägige Regelung im Beitrittsvertrag 2003 236 E. Implikationen der Gewährung der Ausnahmeregelung im Beitrittsvertrag 237 F. Umfang der Anpassung der Zentralbanksatzungen 240 I. Anpassungsmaßstab 240 II. Übernahme des Sekundärrechts 241 G. Zeithorizont für die beitrittsbedingte Anpassung der Zentralbanksatzungen in den neuen Mitgliedstaaten 242 I. Vorbemerkung 242 II. Vor dem Beitritt 242 18 III. Ab dem Beitritt 246 IV. Stufenweise Anpassung der Zentralbanksatzungen 248 H. Ergebnisse der ersten Prüfungen des Standes der rechtlichen Konvergenz in den neuen Mitgliedstaaten aus MOE 253 I. Fazit 259 Fünftes Kapitel: Prozess der Anpassung der Zentralbanksatzungen in der Zeit vor dem Beitritt 262 A. Überwachung der Übernahme des WWU-Acquis 262 I. Allgemeines 262 II. Stellungnahmen der Kommission zu den Beitrittsanträgen 262 III. Fortschrittsberichte 263 IV. Beitrittspartnerschaften und nationale Programme zur Übernahme des Acquis 265 V. Informelle Überwachung 266 B. Methoden der Anpassung 267 I. Legislative Anpassungen 267 II. Integrationsfreundliche Auslegung 268 C. Einzelne Anpassungsbereiche – ausgewählte Probleme 269 I. Existenz einer Zentralbank 270 II. Organisationsstruktur der Zentralbank 272 1. Vorbemerkung 272 2. Organisationsstrukturen der Zentralbanken in MOE 273 3. Anforderungen an die Organisationsstruktur der Zentralbank 281 III. Aufgaben der Zentralbank 283 1. Allgemeines 283 2. Wahrnehmung der geldpolitischen Aufgabe 284 3. Bankenaufsicht 288 4. Funktion als Bank des Staates 289 IV. Rolle der Zentralbank in der Wechselkurspolitik 293 1. Anforderungen in der Zeit vor dem Beitritt 293 2. Entwicklung der Beitrittskandidaten aus MOE 294 19 V. Zielsetzung der Zentralbank 296 1. Grundsätzliches 296 2. Entwicklung der Beitrittskandidaten aus MOE 299 VI. Unabhängigkeit der Zentralbank 304 1. Grundsätzliches 304 2. Entwicklung der Beitrittskandidaten aus MOE 305 a. Trends 305 b. Ausdrückliche Deklaration der Unabhängigkeit in den Zentralbanksatzungen 307 c. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Zentralbankunabhängigkeit 308 d. Regelung des Verhältnisses zu den politischen Organen in den Zentralbankgesetzen 312 aa. Allgemeines 312 bb. Regelung des Verhältnisses zur Regierung 314 cc. Regelung des Verhältnisses zum Parlament 319 D. Fazit 324 Dritter Teil: Ausblick Sechstes Kapitel: Bevorstehende Änderungen der Rechtsgrundlagen des ESZB 329 A. Einführung 329 B. Reform der Abstimmungsregeln im EZB-Rat 329 I. Hintergrund der Reform 329 II. Bestimmungen des Vertrags von Nizza im Hinblick auf die EZB 331 III. Art. 10.2 n.F. ESZB-Satzung 332 1. Einführung des Rotationsmodells 333 2. Merkmale des Rotationsmodells nach Art. 10.2 n.F. ESZB-Satzung 333 a. Teilnahme- und Stimmrechte im EZB-Rat 333 b. Verteilung der Stimmrechte 334 aa. Kriterien für die Einteilung in Gruppen 334 bb. Erste Phase: 16 bis 21 Zentralbankpräsidenten im EZB-Rat 335 cc. Zweite Phase: 22 und mehr Zentralbankpräsidenten im EZB-Rat 336 20 c. Abstimmung im EZB-Rat 337 d. Umsetzungsbestimmungen 338 IV. Stellungnahme 338 C. Bevorstehende Änderung der Rechtsgrundlagen des ESZB durch den Vertrag von Lissabon 342 I. Vorbemerkung: EU-Verfassungsreform 342 II. Rechtsgrundlagen des ESZB und der EZB nach dem Vertrag von Lissabon 346 III. Einzelne Neuerungen 348 1. Terminologie 349 2. Währungspolitik als ausschließliche Zuständigkeit der Union 350 3. Institutionelle Stellung der EZB 350 4. Institutionelle Stellung des ESZB 353 5. Ernennung der Mitglieder des Direktoriums 355 6. Übergangsvorschriften 355 7. ESZB-Satzung n.F. 358 8. Veränderbarkeit der einschlägigen Vorschriften 361 IV. Stellungnahme 362 Zusammenfassung in Thesen 369 Verzeichnis der zitierten Berichte des EWI, der EZB und der Kommission 384 Literaturverzeichnis 389