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Felix Buchmann, Ergebnis und Ausblick in:

Felix Buchmann

Kommunale Energieversorgungsunternehmen in der Krise, page 238 - 242

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4212-0, ISBN online: 978-3-8452-1596-9 https://doi.org/10.5771/9783845215969

Series: Veröffentlichungen zum deutschen und europäischen Energierecht, vol. 143

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238 Kapitel 7: Ergebnis und Ausblick Kommunalen Energieversorgern, die wirtschaftlich handelnd auf einem Wettbewerbsmarkt agieren, setzen die kommunalrechtlichen Vorschriften enge Grenzen, innerhalb derer sie diese Tätigkeit ausüben dürfen. Der Örtlichkeitsgrundsatz und der Subsidiaritätsgrundsatz stellen für die kommunalen Energieversorger – je nach ihrer Ausgestaltung – erhebliche Schranken für ihre wirtschaftliche Bewegungsfreiheit dar. Deren Aufweichung bzw. Aufhebung würde allerdings die Abkehr vom Steuerstaat zum wirtschaftenden Staat bedeuten und damit tief greifende Veränderungen des politischen Systems nach sich ziehen. Die Mittel, die die öffentliche Hand für die Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt, werden im Steuerstaat durch die Erhebung von Steuern eingenommen und nicht durch wirtschaftliche Tätigkeit zu Lasten der eigenen Steuersubjekte. Ausnahmen nur für die Energiewirtschaft würden für einen liberalisierten Markt Besonderheiten schaffen, die einer ausdrücklichen Rechtfertigung bedürften. Aufgrund der bestehenden Regelungen zur wirtschaftlichen Betätigung von Gemeinden in den verschiedenen landesrechtlichen Gemeindeordnungen ist nur aufgrund des gerichtlich eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraums der Kommunen gewährleistet, dass sich die kommunalen Energieversorger auf einem Wettbewerbsmarkt unter bestimmten Bedingungen betätigen dürfen. Aus wettbewerblichen Aspekten heraus bedarf es einer besonderen Begründung, warum ein öffentliches Unternehmen ausgerechnet auf einem liberalisierten Wettbewerbsmarkt teilnehmen dürfen soll. Wettbewerb ist zunächst einmal als Wettbewerb Privater gedacht. Die aktuelle Gesetzeslage kann diesen Konflikt nicht lösen. Insbesondere in den Bundesländern, in denen die Gemeindeordnungen keinen Bestandsschutz für bereits bestehende Unternehmen vorsehen, wird die Zulässigkeit der wirtschaftlichen Betätigung der kommunalen Energieversorger auf dem liberalisierten Energiemarkt immer wieder hinterfragt werden. Die in dieser Arbeit geschilderten Probleme werden spätestens dann von Relevanz, wenn ein Gericht auf die Klage eines privaten Wettbewerbers hin die Tätigkeit eines kommunalen Energieversorgers auf dem liberalisierten Energiemarkt in dem vorhandenen Umfang für nicht mit den kommunalrechtlichen Vorschriften vereinbar hält. Muss der kommunale Energieversorger daraufhin seine überörtlichen Tätigkeiten einstellen, ist eine wirtschaftliche Krise abzusehen. Die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände in Nordrhein- Westfalen wehren sich gegenwärtig vehement gegen die geplante Reform der Ge- 239 meindeordnung in NRW; sie befürchten nicht zu unrecht, dass dadurch die Überlebensfähigkeit vieler kommunaler Betriebe gefährdet wird.1063 Ob der Verkauf öffentlicher Unternehmen an die private Hand wünschenswert ist, ist zweifelhaft. Trennt sich eine Kommune von ihrem Stadtwerk, verliert sie jeglichen Einfluss auf die Energieversorgung. Es ist theoretisch möglich, dass das Unternehmen später durch einen privaten Investor übernommen wird, der das Unternehmen ohne Konsequenzen liquidieren könnte, wenn die von ihm erwarteten Renditeziele nicht erreicht werden. An einem öffentlichen Unternehmen hingegen muss die öffentliche Hand die Mehrheit behalten und kann solche Einflüsse daher verhindern. Dies dient auch der Sicherheit der Energieversorgung Gegenwärtig sind die kommunalen Energieversorger in ihrem Netzgebiet in der Regel noch das Grundversorgungsunternehmen. Mit den erwirtschafteten Gewinnen werden häufig der öffentliche Nahverkehr, Schwimmbäder und andere nicht kostendeckende kommunale Einrichtungen querfinanziert. Sie sind nicht Selbstzweck, sondern für die Kommunen von erheblicher Bedeutung, um die Lebensqualität in ihrem Gemeindegebiet zu erhalten. Bei einer unveränderten Fortentwicklung des Energiemarktes im Endkundensegment ist zu erwarten, dass die Bereiche Versorgung und Netzbetrieb, mit denen insbesondere in stark besiedelten Gebieten in der Endkundenversorgung erhebliche Gewinne erzielt wurden, starkem - gegebenenfalls über die Anreizregulierung künstlichem - Wettbewerb ausgesetzt sein werden. Die Folge werden sinkende Gewinne für die Gemeinden sein, gegebenenfalls auch der Verlust der Grundversorgerstellung und im Laufe dieses Prozesses auch eine wirtschaftliche Schieflage. Das Argument, mehr Wettbewerb und damit einhergehend mehr Unternehmensinsolvenzen seien die gewünschte Folge von Wettbewerb, übersieht die über Jahrzehnte gewachsenen kommunalen Strukturen in den Gemeinden. Ergebnis wird sein, dass entweder Zusatzleistungen der Gemeinden entfallen werden oder sie sich um ein Vielfaches verteuern. Zuletzt besteht die Möglichkeit, diese unprofitablen Bereiche durch öffentliche Begünstigungen zu erhalten. Konsequenz wäre die Privatisierung von Gewinnen und die Verstaatlichung von Verlusten. Das war nicht das Ziel der Liberalisierung und darf nicht ihr Ergebnis sein. Aufgrund der hohen Energiebeschaffungskosten versuchen sich darüber hinaus immer mehr Gemeinden an Kraftwerksprojekten - wie das Beispiel Cottbus zeigt, nicht immer mit Erfolg. Vielmehr sind solche Projekte stets mit hohem Risiko und erheblichen Investitionen behaftet, insbesondere, da die Politik gegenwärtig keine Zukunftssicherheit hinsichtlich der Fortbestandsgarantie von Kraftwerken gibt. Die gegenwärtig favorisierte Steinkohle jedenfalls stößt erhebliche Mengen an CO2 aus, das für die Erderwärmung verantwortlich gemacht wird. 1063 VKU Nachrichtendienst, Sept. 2007, S. 5: „NRW-Stadtwerke wehren sich gegen Verschärfung der Gemeindeordnung“; vgl. auch http://www.lktnrw.de/C1256E32005210BD/0/149645FF51DF749EC125733700375C6A?Open 240 Die Insolvenzordnung findet auf kommunale Energieversorger ohne Einschränkung Anwendung. Gerät ein kommunaler Energieversorger in eine wirtschaftliche Krise, so ist das Insolvenzverfahren über dessen Vermögen zu eröffnen. Das Insolvenzverfahren dient insbesondere dem Gläubigerschutz, lässt aber energierechtliche Probleme, insbesondere das der Sicherheit der Energieversorgung, unberücksichtigt. Entscheidet sich der Insolvenzverwalter für eine Liquidation des Unternehmens, würde im schlimmsten Fall die Energieversorgung im betroffenen Netzgebiet ausfallen. Es besteht im Krisenfall keine Rettungspflicht zugunsten des kommunalen Unternehmens unter dem Aspekt der Gesellschafterstellung der öffentlichen Hand. Dies verbietet die wettbewerbliche Ausrichtung des Energiemarktes nach der Liberalisierung. Eine spezielle energierechtliche Regelung lässt das EnWG 2005 vermissen. Zwar regelt § 36 Abs. 2 EnWG für die Energieversorgung der Endkunden, dass für den Fall des Ausfalls des Grundversorgers das zweitgrößte am Markt tätige Unternehmen die Grundversorgung zu übernehmen hat. Diese Regelung ist aber insuffizient. Nicht geregelt ist der Fall, was zu geschehen hat, wenn der zweitgrößte Versorger in einem Netzgebiet wirtschaftlich nicht in der Lage ist, die Versorgung zu gewährleisten oder wenn ein zweitgrößter Versorger nicht existiert, wie es beispielsweise auf dem Gasmarkt gegenwärtig noch häufig der Fall ist. Droht unmittelbar die Gefahr eines Versorgungsausfalls oder ist dieser bereits eingetreten, ist § 36 EnWG in Verbindung mit Art. 3 der Beschleunigungsrichtlinien Elektrizität und Gas im Lichte des Sozialstaatsgebot dahingehend auszulegen, dass die öffentliche Hand verpflichtet ist, für die Aufrechterhaltung der Endkundenversorgung Sorge zu tragen. Nur so kann ultima ratio vermieden werden, dass es zu einer Gefährdung der Existenzgrundlage der Einwohner kommt und das Ziel einer sicheren Energieversorgung erreicht wird, für das die öffentliche Hand Sorge zu tragen hat. Für den Netzbetrieb findet sich überhaupt keine Regelung, was in einem Niederspannungsnetzgebiet zu geschehen hat, wenn der gegenwärtig meist kommunale Netzbetreiber seinen Betrieb einstellen muss. In beiden Fällen wandelt sich die Gewährleistungsverantwortung des Staates in eine eigene Leistungsverantwortung. Dies ergibt sich aus der Zusammenschau der Liberalisierung, der Beschleunigungsrichtlinien Gas und Strom, sowie des Sozialstaatsprinzips. Ultima ratio trifft damit den Staat selbst eine Leistungspflicht; welche Mittel er dafür einsetzt, ist unerheblich. In Betracht kommt vorrangig die Betrauung eines Unternehmens mit der Aufgabe kraft Hoheitsaktes, verbunden mit der entsprechenden Bereitstellung der dafür erforderlichen Finanzmittel, wobei diese aus haushaltsrechtlichen Aspekten nur in der Höhe gewährt werden dürfen, wie dies erforderlich ist, um die Notlage zu überwinden. Diese Rechtsfolge ist beihifenrechtlich in dieser Ausnahmesituation unbedenklich, da das Beihilfenrecht keine Anwendung findet. Ist die Notsituation hingegen überwunden, sind die vom EuGH in der „Altmark Trans“ Entscheidung festgelegten Grundsätze zu beachten. Wird ein kommunales Energieversorgungsunternehmen im Rahmen der Gewährleistungsverantwortung des Staates mit der Wahrnehmung der 241 Versorgungsaufgabe bzw. dem Netzbetrieb in einem bestimmten Netzgebiet betraut, so dürfen ihm ohne Ausschreibung nach den Vergabegrundsätzen nur die Mittel gewährt werden, die ein durchschnittlich gut geführtes Unternehmen erhalten würde. Ein Ausgleich für die in der Vergangenheit gegebenenfalls aufgelaufenen Schulden darf nicht bezahlt werden. Dies würde gegen die beihilfenrechtlichen Grundsätze verstoßen. Die europarechtlichen Vorschriften kennen die kommunale Ebene nicht. Deshalb wurde dazu in der Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie ebenso wenig eine Regelung getroffen wie in den Beschleunigungsrichtlinien Elektrizität und Gas. Die dezentrale Anordnung der Energieversorgung auf kommunale Unternehmen wurde im Rahmen der Liberalisierung nicht berücksichtigt. Zwar wurde immer wieder betont, dass öffentliche Unternehmen mit privaten Unternehmen im unverfälschten Wettbewerb stehen sollten. Dies ist in Deutschland jedoch nicht gelungen und aufgrund der vorhandenen Marktstrukturen auch nicht zu bewältigen. Der Prozess der Liberalisierung der Endkundenversorgung hat sich in Deutschland insgesamt problematisch gestaltet. Mit der Liberalisierung wurde ein Spagat zwischen Wettbewerb, Regulierung und wirtschaftlicher Betätigung der öffentlichen Hand versucht. Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit sollen trotz sinkender Preise erreicht werden. Effizienz und Verbraucherfreundlichkeit sollen ohne Widerspruch nebeneinander stehen. Der Gesetzgeber will damit mehr erreichen als vor der Liberalisierung, die eingesetzten Entgelte der Endkunden jedoch sollen sinken. Betriebswirtschaftlich wird damit in bedenklicher Weise das Maximumprinzip mit dem Minimumprinzip verknüpft. Selbst auf einem vollständig funktionierenden Wettbewerbsmarkt ist die Erreichung dieser Ziele fraglich. Auf einem regulierten Markt, der von Netzmonopolen und den vier großen Verbundunternehmen geprägt ist und der die Versorgung mit dem wohl wichtigsten gesellschaftlichen Gut zum Gegenstand hat, ist die Erreichung dieses Ziels eine Utopie. Die Sicherheit der Versorgung ist seit der Liberalisierung zu einer Kernfrage geworden. Dies lässt sich nicht einmal mit erheblich sinkenden Preisen rechtfertigen. Stattdessen sehen sich die Verbraucher mit immer weiteren Preissteigerungen konfrontiert. Daran tragen Verwaltung, Rechtsprechung und Politik ein erhebliches Mitverschulden. Bei den Zusammenschlüssen von RWE/VEW und Viag/VEBA wurden gute Gelegenheiten ungenutzt gelassen, die vertikale Integration in Deutschland aufzubrechen; die Aufholfusion zwischen Vattenfall, BEWAG, HEW und VE- AG war vorhersehbar und konnte auf diese Weise nicht mehr verhindert werden. Das marktmächtige Oligopol soll nach dem Wunsch der europäischen Wettbewerbshüter nunmehr zerschlagen werden. Die Ministererlaubnis in Sachen E.ON/Ruhrgas hat ohne erkennbare Vorteile zusätzliche Marktmacht gefördert. Weitere Probleme bei der Liberalisierung wirft die Wechselunwilligkeit der Verbraucher auf. Auch hier drängt sich die Frage auf, ob die Planung der Liberalisierung nicht an den Bedürfnissen des Marktes vorbeiging. Lediglich etwa 8% der 242 Bevölkerung haben bisher den Versorger gewechselt, etwa 30% haben beim gleichen Versorger einen anderen Tarif gewählt, häufig durch ökologische und nicht durch finanzielle Gründe motiviert. Dies ist nur nachvollziehbar, da die Einsparungsmöglichkeiten so gering sind, dass der Aufwand für einen Lieferantenwechsel häufig lediglich marginale Vergünstigungen mit sich bringt. Wiederkehrende Nachrichten über Insolvenzen neuer Energieanbieter bremsen darüber hinaus die Wechselwilligkeit. Bedenkt man die finanziellen Mehrbelastungen der Marktteilnehmer, die die Liberalisierung mit sich gebracht hat, stellt sich die Frage, ob ein echter Wettbewerbsmarkt im Energiesektor tatsächlich volkswirtschaftlich sinnvoll ist. Bei Erzeuger- und Endkundenpreisen, die einer besonderen und strengen Missbrauchsaufsicht unterliegen und Netzentgelten, die der Regulierung oder zukünftig der Anreizregulierung unterliegen, ist es fraglich, wo Spielräume für Preissenkungen für die Verbraucher liegen sollen. Besonders günstige Preise zu Lasten der Versorgungssicherheit sind nicht wünschenswert. Es ist die öffentliche Hand, die letztendlich die Sicherheit der Versorgung der Bevölkerung mit Energie gewährleisten muss und damit der Steuerzahler. Die genannten Probleme werfen erhebliche Bedenken auf, ob die Liberalisierung der Energiewirtschaft in der vorgenommenen Art und Weise tatsächlich ein Schritt in die richtige Richtung war.

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Zusammenfassung

Die herausfordernde Aufgabe, den Energiemarkt zu liberalisieren und dem Wettbewerb zu öffnen, hat die kommunalen Energieversorger in Deutschland, die historisch bedingt über Jahrzehnte gewachsen sind, kaum berücksichtigt. Viele Stadtwerke bewegen sich mit Ihren Mitteln, wettbewerbsfähig zu bleiben, in einer juristischen Grauzone zwischen Wettbewerbspostulat und kommunalrechtlichen Beschränkungen. Hier besteht politischer Handlungsbedarf, wobei u.a. die Bedeutung der Stadtwerke für die lokale soziale Infrastruktur mit dem Erreichen eines unverfälschten Energiemarktes abgewogen werden muss. Geraten kommunale EVU neben oder sogar aufgrund dieser „Legitimationskrise“ in eine wirtschaftliche Schieflage, so ist fraglich, ob und wie eine staatliche Rettung in Betracht kommt.

Die Verantwortung des Staates ist in der Zeit einer der schwersten Finanzkrisen der Weltwirtschaft ein hoch umstrittenes Thema. Zu berücksichtigen ist, dass es der Staat ist, der eine sichere Energieversorgung garantieren muss, wobei Grundversorgung und sozialstaatliche Verantwortung mit dem europäischen Beihilfenrecht zu vereinbaren sind. Die Arbeit regt an, die Entwicklungen in der kommunalen Energiewirtschaft zu überdenken.