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Anna-Miria Fuerst, Verwaltungskompetenz in:

Anna-Miria Fuerst

Behinderung zwischen Diskriminierungsschutz und Rehabilitationsrecht, page 237 - 243

Ein Vergleich zwischen Deutschland und den USA

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4207-6, ISBN online: 978-3-8452-1797-0 https://doi.org/10.5771/9783845217970

Series: Beiträge zum ausländischen und vergleichenden öffentlichen Recht, vol. 27

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237 tungsweise nicht mehr unter die commerce clause bringen. Die am individuellen Bedürfnis ausgerichtete Leistungsvergabe steht derart im Vordergrund, dass sachlich kein Wirtschaftsregulierungsrecht vorliegt. b) Sozialleistungsgesetze nur durch Ausgabenkompetenz Als Kompetenztitel für das Bundesgesetz über berufliche Rehabilitationsleistungen kommt somit nur die spending power in Betracht, auf die der Bund sich durch Bereitstellung der entsprechenden grants auch ausschließlich gestützt hat1055. Dieser Kompetenztitel ist zwar nicht uferlos, aber doch sehr weitgehend1056. Die Grenzen dieses Kompetenztitels sind erreicht, wenn die Nichtinanspruchnahme von Fördermitteln durch einen Gliedstaat übermäßig Druck auf diesen ausüben würde, der Bund also mit Hilfe der Fördermittel ein bestimmtes Verhalten vom Gliedstaat „erpressen“ möchte1057. Grundsätzlich kann der Bund auf Grundlage der spending power Sozialleistungen zur Verfügung stellen, solange er dafür bezahlt. Die spending power sorgt also für eine eigentümliche Verknüpfung von durch den Bund begründeten Staatsaufgaben mit den dafür erforderlichen Ausgaben, wodurch die mit der Aufgabenwahrnehmung betrauten Gliedstaaten politisch ganz erheblich gesteuert werden können. Auf diesen Aspekt wird bei der Untersuchung der Kostentragung im föderalen System näher einzugehen sein. II. Verwaltungskompetenz Die Verteilung der Verwaltungszuständigkeiten ist in den beiden Vergleichsländern grundsätzlich unterschiedlich geregelt. Daher soll zunächst die Kompetenzverteilung allgemein gegenübergestellt werden, ehe die hier zentrale Frage beantwortet wird, wie die Verwaltung bundesgesetzlich vorgesehener Rehabilitationsleistungen die Leistungsvergabe konkret beeinflusst. Als Faustregel ist festzuhalten, dass die größte Einheitlichkeit durch eine bundeseigene Verwaltung erreicht werden kann. Je unter Strafe gestellt hatte. Gefordert wurde ein substantieller Einfluss der Regelung auf die zwischenstaatlichen Wirtschaftsbeziehungen, der dem globalen Handfeuerwaffenverbot nicht zu entnehmen war, zumal es nicht darum ging, den Handel mit Handfeuerwaffen zu regulieren, sondern ihren bloßen Besitz zu verbieten. In dieser neuen Tradition liegt etwa auch United States v. Morrison, 529 U.S. 598 (2000), wo dieselben Richter wie in Lopez eine zivilrechtliche Schadensersatzregelung bei geschlechtsmotivierter Gewalt gegen Frauen mangels Bundeskompetenz für verfassungswidrig hielten, weil das geregelte Verhalten keinen Wirtschaftsbezug aufwies. 1055 Dazu oben S. 173. 1056 Zu den Voraussetzungen bereits oben S. 173. Vgl. allgemein zu den föderalen Implikationen der spending power: Kewenig, AöR 93 (1968), 431, 445 ff. 1057 Vgl. Steward Machine Company v. Davis, 301 U.S. 548 (1937); South Dakota v. Dole, 483 U.S. 203, 207 f. (1987). 238 mehr Spielräume hingegen die Länder bzw. Gliedstaaten bei der Verwaltung besitzen, umso eher ist es ihnen möglich, auf die Modalitäten der Leistungsvergabe Einfluss zu nehmen. 1. Verwaltung von Bundesgesetzen allgemein Das deutsche Grundgesetz kennt gemäß Art. 83 ff. GG zahlreiche Möglichkeiten der Verwaltung von Bundesgesetzen: Grundsätzlich sind die Länder zuständig, wobei der Bund zumindest die Rechtsaufsicht nach Art. 84 GG ausübt, bei der Bundesauftragsverwaltung jedoch weitergehende Einflussmöglichkeiten im Rahmen der Fachaufsicht hat, Art. 85 GG. Für gesondert genannte Gegenstände ist Bundeseigenverwaltung teilweise mit eigenem Verwaltungsunterbau nach Art. 87 I GG, teilweise durch selbständige Bundesoberbehörden und bundesunmittelbare Körperschaften/Anstalten nach Art. 87 III GG vorgesehen. Die Sozialversicherungsverwaltung geschieht mit Hilfe von bundes- oder landesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts, Art. 87 II GG. Die U.S.-amerikanische Verfassung hingegen kennt ausschließlich die bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau1058. Die Verwaltungskompetenz des Bundes reicht dabei soweit wie seine Gesetzgebungskompetenz1059. Theoretisch besteht eine strikte Trennung zwischen der Verwaltung von Bundesgesetzen durch den Bund einerseits und zwischen der Verwaltung von gliedstaatlichen Gesetzen durch die Gliedstaaten andererseits. Für eine Aufweichung dieses Trennungsgrundsatzes sorgt allerdings die an Finanzmittel geknüpfte Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Rahmen der spending power, wonach der Bund den Gliedstaaten Bedingungen für die Annahme der bereitgestellten Mittel auferlegen kann. Diese Bedingungen können sich auch auf die Verwaltung der vorgesehenen Leistungen durch die Gliedstaaten erstrecken1060. 1058 Lepsius, Verwaltungsrecht unter dem Common Law, 1997, S. 16. – Die Verfassung trifft nur wenige Aussagen zur Verwaltungsorganisation. Einerseits hat der Präsident für die Ausführung der Gesetze zu sorgen (Art. II § 3), andererseits hat der Kongress die Aufgabe, alle zur Gesetzesausführung nötigen Gesetze zu erlassen (Art. I § 8 Cl. 18). Daher wird in den USA immer wieder die Frage virulent, ob die Errichtung und Kontrolle von Verwaltungsträgern eine Aufgabe des Kongresses oder der präsidialen Exekutive sind. Die sich gegenüberstehenden Machtakteure in Sachen Verwaltungsorganisation sind also weniger Bund und Länder als vielmehr Präsident und Kongress. Dazu Derthick, Agency under stress, 1990, S. 7 ff.; auch Lepsius, a.a.O., S. 15 ff. 1059 Lepsius, Verwaltungsrecht unter dem Common Law, 1997, S. 17. 1060 Vgl. oben S. 174 f. 239 2. Deutschland Bei der Verwaltung von Sozialleistungen bietet sich ein buntes Bild von bundeseigener Verwaltung nach Art. 86, 87 II 1 GG etwa durch die Bundesagentur für Arbeit oder die Deutsche Rentenversicherung Bund (ehemals Bundesversicherungsanstalt für Angestellte), Verwaltung durch landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts wie z.T. bei der Unfallversicherung und Rentenversicherung sowie Verwaltung auf Landes- und Kommunalebene durch Jugendämter und Sozialbehörden1061. Die Verwaltung der Leistungen zur beruflichen Rehabilitation ist durch das SGB IX vereinheitlicht worden. Fraglich ist jedoch, wie sich die Föderalismusreform von 2006 auf diese Vereinheitlichungsbestrebung auswirkt. a) Vereinheitlichung der Rehabilitationsverwaltung durch das SGB IX An der Rehabilitation von Menschen mit Behinderungen sind – wie bereits gezeigt – zahlreiche unterschiedliche Verwaltungsträger beteiligt1062. Eines der wichtigsten Anliegen des SGB IX war es, für eine rasche Zuständigkeitsklärung und einheitlichere Verwaltung der Rehabilitationsleistungen aus Sicht der Empfänger zu sorgen1063. Soweit die landeseigene Verwaltung betroffen war, durfte der Bund Regelungen zum Verwaltungsverfahren gemäß Art. 84 I GG a.F. mit Zustimmung des Bundesrates treffen. b) Auswirkungen der Föderalismusreform Seit der Föderalismusreform ist die Möglichkeit des Erlasses bundeseinheitlicher Verfahrensregeln erheblich eingeschränkt. Nur in Ausnahmefällen kann der Bund wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln, Art. 84 I 5 GG, während ansonsten die Länder von den Bundesgesetzen abweichende Regelun- 1061 Im Zuge der Zusammenlegung der kommunal verwalteten Sozialhilfe mit der durch die Bundesagentur verwalteten Arbeitslosenhilfe zum ALG II ordnete § 44b III SGB II an, dass die kommunalen Träger ihre Aufgaben auf sogenannte Arbeitsgemeinschaften (ARGEN) übertragen sollten, die Bestandteil der Bundesverwaltung sind. Dieses gesetzlich angeordnete Zusammenwirken von Bundes- und Kommunalverwaltung ist durch Urteil vom 20.12.2007 vom Bundesverfassungsgericht als Verstoß gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 II 1 i.V.m. Art. 83 GG für verfassungswidrig erklärt worden, BVerfG NVwZ 2008, 183, 185 ff. (Rz. 144 ff.). § 44b SGB II bleibt jedoch bis zum 31.12.2010 vorbehaltlich einer Neuregelung der Verwaltungsorganisation anwendbar, BVerfG NVwZ 2008, 183, 191 (Rz. 207). 1062 Oben S. 163 f. 1063 Oben S. 170. 240 gen treffen können, Art. 84 I 2 GG1064. Sollten die Länder von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, so wird insbesondere für das SGB IX befürchtet, dass die vom Gesetzgeber vorgesehene Sicherstellung einer bedarfsgerechten und zielgerichteten Gewährung von personenbezogenen Sozialleistungen durch entsprechend komplizierte und intransparente Verfahrens- und Behördenstrukturen unterlaufen würde1065. In der Tat besteht diese Gefahr – auf der anderen Seite werden auf Landesebene Erwägungen angestellt, alle Teilhabeleistungen in einer behördlichen Anlaufstelle zusammenzuführen1066. Dies spricht eher dafür, dass einer verwaltungstechnischen Zersplitterung entgegen gewirkt werden soll, was durchaus im Sinne des SGB IX wäre, das ja auf eine Leistungsvereinheitlichung und Zusammenarbeit der Rehabilitationsträger ausgerichtet ist1067. Im Übrigen gibt es bei einem entsprechenden Bedürfnis die Möglichkeit, nach Art. 84 I 5 GG einheitliche Verfahrensregelungen durch den Bund zu erlassen1068. Schwerer wiegt demgegenüber die Befürchtung, dass Art. 84 I 7 GG, der die Übertragung von Aufgaben von Bund auf Gemeinden verbietet, die Geltung der Verfahrensregelungen des SGB IX für die Rehabilitationsträger auf örtlicher und teilweise – soweit es sich um Gemeindezusammenschlüsse handelt – auch auf über- örtlicher Ebene ausschließt1069. Art. 84 I 7 GG untersagt dem Bund grundsätzlich, gemeindliche Rehabilitationsträger zur Zusammenarbeit mit seinen eigenen Trägern zu verpflichten. Denn dies würde eine Belastung der Gemeinden mit einer Aufgabe bedeuten. Zwar gilt das Bundesrecht, also auch das SGB IX, nach Art. 125a I GG bis zur Ersetzung durch Landesrecht fort. Allerdings ist nicht bis ins Letzte geklärt, inwieweit das fortgeltende Bundesrecht wegen des eindeutigen Verbots in Art 84 I 7 GG geändert oder gar erweitert werden darf1070. Wie sich das Konfliktpotential zwischen den Zielen des SGB IX und Art. 84 I 7 GG in der Zukunft auswirkt, bleibt abzuwarten. Jedenfalls wird die Föderalismusreform für das vielfach verzahnte Sozialleistungssystem nicht folgenlos bleiben1071. Die mit der Reform bezweckte Entflechtung der föderalen Beziehungen wird eben auch eine größere Vielfalt an unterschiedlichen Verwaltungsstrukturen mit sich bringen, da die Länder künftig mehr Regelungskompetenzen auf diesem Gebiet erhalten. Die Verwaltung von Rehabilitationsleistungen, auf deren Vereinheitli- 1064 Dittmann, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 84 Rn. 15 ff., Trute, in: Starck, Föderalismusreform, 2007, Rn. 158, 160 ff. 1065 So Meysen, Sachverständigenstellungnahme, S. 6. 1066 Meysen, Sachverständigenstellungnahme, S. 6. 1067 Nicht ganz nachvollziehbar hingegen ist die Befürchtung von Meysen, Sachverständigenstellungnahme, S. 7, wonach gerade eine solche Vereinheitlichung eine besondere Stigmatisierung der Betroffenen mit sich bringen würde. 1068 Trute, in: Starck, Föderalismusreform, 2007, Rn. 169. 1069 Fuchs, Sachverständigenstellungnahme, S. 4, 6. – Zur ausnahmslosen Wirkung des Verbots der Aufgabenübertragung auf die Kommunen Dittmann, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 84 Rn. 13. 1070 Vgl. Durner, BayVBl. 2007, 161, 162; Schoch, DVBl 2007, 261, 263; Trute, in: Starck, Föderalismusreform, 2007, Rn. 177. 1071 Zu ersten Erfahrungen Horsch, ThürVBl. 2007, 97 ff. 241 chung das SGB IX hinwirken konnte, wird daher in Zukunft möglicherweise wieder von Bundesland zu Bundesland mehr Unterschiede aufweisen. 2. USA Bundesgesetzlich gewährte Sozialleistungen werden grundsätzlich entweder durch die bundeseigene Social Security Administration verwaltet oder direkt durch die Gliedstaaten, sofern sie auf durch grants vergebene Fördermittel beruhen. Neben der Verwaltung von Leistungen der beruflichen Rehabilitation im System der Vereinigten Staaten soll hier zunächst eine verwaltungstechnische Besonderheit der Vergabe von Sozialleistungen an Menschen mit Behinderung beschrieben werden, welche die gesellschaftliche Akzeptanz dieser Leistungen sichern hilft. a) Sozialhilfe für Menschen mit Behinderung unter dem Dach der Social Security Administration Menschen mit Behinderung, die keinen oder einen nur sehr geringen Anspruch auf Rentenleistungen aus der Social Security Disability Insurance (SSDI) haben, erhalten Sozialhilfe aus dem Supplemental Security Income-Programm (SSI)1072. Anders als die übrigen Sozialhilfeleistungen der Temporary Assistance to Needy Families (TANF)1073 oder auch des Krankenversicherungsprogramms für Sozialhilfeempfänger und Niedrigverdiener Medicaid1074 wird das SSI nicht als grant an die Gliedstaaten vergeben und von ihnen weitgehend eigenständig verwaltet, sondern ist direkt der Social Security Administration zugeschlagen, die eigentlich nur für die beitragsfinanzierten Versicherungsleistungen zuständig sein sollte. Was auf den ersten Blick wie eine rein verwaltungstechnische Entscheidung wirkt, ist von weitaus größerer politischer Tragweite. Wie die jüngere Geschichte der Sozialpolitik in den USA mit der Reform von 1996 gezeigt hat, kann der Bund durch Zurückfahren der Haushaltsmittel bzw. Änderung des Subventionscharakters (block grant statt matching grant) die Gestalt der Sozialhilfe grundlegend verändern, ja sogar ihren Anspruchscharakter abschaffen1075. Zur politischen Rechtfertigung eines solchen Vorgehens kann der Bund u.a. darauf verweisen, den Bereich wieder stärker in den gestalterischen Verantwortungsbereich der Gliedstaaten zurückgeben zu wollen. Indem die spezielle Sozialhilfe SSI der Verwaltung durch die Social Security Administration zugeordnet worden ist, konnte eine substantielle Hürde vor den beschriebenen politischen Zugriffen errichtet werden. Wenn nämlich von vornherein keine Mitverantwortung der Gliedstaaten für die Programmverwaltung be- 1072 Oben S. 188 f. 1073 Oben S. 218 f. 1074 Oben S. 189 f. 1075 Oben S. 218. 242 steht, kann der Rückzug des Bundes aus diesem Programm nicht mit einer Stärkung gliedstaatlicher Gestaltungsfreiheit begründet werden. Weiterhin sorgt die eigentlich artfremde Ansiedlung des SSI bei der Social Security Administration für zusätzliche Akzeptanz1076. Die Social Security Administration ist geschaffen worden zur Verwaltung des staatlichen Rentensystems, das als beitragsfinanziertes Sozialleistungssystem hohes Ansehen genießt. Das SSI ist als echte Sozialhilfe hingegen steuerfinanziert, wird aber nicht zuletzt wegen der Verwaltung durch die Social Security Administration von der Bevölkerung überwiegend als Bestandteil der Social Security wahrgenommen und ist damit – anders als die „normale“ Sozialhilfe – keinen prinzipiellen Anfeindungen ausgesetzt1077. Die Organisation des SSI als „Anhängsel“ des Rentensystems kann als Ausdruck einer auch in den USA bestehenden Überzeugung gewertet werden, dass Menschen mit Behinderungen unter dem Gesichtspunkt des Nachteilsausgleichs ein besonderes Anrecht auf staatliche Fürsorge haben. Sie gelten als worthy poors1078, also unterstützenswürdige Arme, die nicht durch den Einsatz der eigenen Arbeitskraft für ihren Lebensunterhalt sorgen können. b) Föderale Verflechtungen bei der Verwaltung von Leistungen der beruflichen Rehabilitation Wichtigste Verwaltungsträger von Leistungen zur beruflichen Rehabilitation sind die Gliedstaaten. Dies liegt einerseits daran, dass Title I Rehabilitation Act die Fördermittel als grants an die Gliedstaaten vergibt und somit nur eine gliedstaatliche Verwaltung möglich ist. Andererseits sind die Rehabilitationsbehörden der Gliedstaaten (Vocational Rehabilitation Services) aber auch Anlaufstelle für Ansprüche auf Rehabilitationsleistungen, die gegen die Social Security Administration gerichtet sind. Denn dort können die entsprechenden Leistungsgutscheine (Tickets) eingelöst werden1079. Der Bund macht also die gliedstaatlichen Verwaltungsträger zu seinen Erfüllungsgehilfen, ohne jedoch direkt auf die Art der Rehabilitationsverwaltung einzuwirken. Allein in Title I Rehabilitation Act kann der Bund Vorgaben machen, indem er an die Vergabe der grants bestimmte Bedingungen knüpft, die Verwaltungsorganisation und Programmgestaltung betreffen1080. Die Verwaltung der Rehabilitationsleistungen durch die Gliedstaaten ist naturgemäß nicht einheitlich, aber durch die Festsetzung der Förderbedingungen gewährleistet der Bund immerhin einen gemeinsamen Rahmen. Durch seine Rechtsaufsicht 1076 Kritisch aber Derthick, Agency under Stress, 1990, S. 22 ff., die das SSI als den Hauptschuldigen für die Verwaltungsprobleme der Social Security Administration ansieht. 1077 Vgl. Diller, 44 UCLA L. Rev. (1996), 361, 367 u. 436 ff.; Weber, 2000 U. Ill. L. Rev. 889, 929; Murswieck, Sozialpolitik, 1988, S. 126. 1078 Dazu Diller, 44 UCLA L. Rev. (1996), 361, 372 f. 1079 Oben S. 192. 1080 Oben S. 173 f. 243 legt der Bund fest, dass die Leistungen entsprechend der inhaltlichen Vorgaben des Rehabilitation Act vergeben werden1081. Dies ist ein typischer Befund für die Sozialleistungsverwaltung in den USA außerhalb der bundeseinheitlich organisierten Social Security Administration, da der Bund außerhalb dieser Struktur nur im Rahmen der spending power durch die Gewährung von grants an die Gliedstaaten als sozialpolitischer Akteur in Erscheinung tritt. Insgesamt beeinflusst die Verwaltungsstruktur an sich die Vergabe von Sozialleistungen in den USA aber weniger als die konkrete Ausgestaltung der grants im Rahmen der spending power, was im folgenden Punkt erläutert werden soll. III. Kostentragung Gerade bei Leistungsgesetzen ist die Kostentragung zentral. Dabei geht es zum einen um die Frage, wie die Ausgabenstruktur im föderalen System die Erfüllung von Aufgaben beeinflusst. Zum zweiten ist – vor allem mit Blick auf die Vereinigten Staaten – zu untersuchen, inwiefern Fragen der Kostentragung die Rolle des Bundes als sozialpolitischem Akteur beeinflussen können. 1. Deutschland Aufgaben und Ausgaben sind in Deutschland grundsätzlich nicht miteinander verquickt, vielmehr folgen die Ausgaben den Aufgaben. Es gilt somit der Konnexitätsgrundsatz: Die Ausgaben trägt diejenige Stelle, welche die Aufgaben wahrnimmt, Art. 104a I GG. Aufgabenwahrnehmung ist gleichzusetzen mit Verwaltungskompetenz, da die Kosten ja erst bei der Ausführung von Gesetzen entstehen1082. Damit tragen grundsätzlich die Länder die Kosten für die Ausführung von Bundesgesetzen. a) Einflussnahme des Bundes bei Geldleistungsgesetzen Die für den Bereich des Sozialleistungsrechts wichtigste Ausnahme von diesem Grundsatz findet sich in Art. 104a III 1 GG, wonach der Bund für von ihm gesetzlich begründete Geldleistungen, die von den Ländern verwaltet werden, ganz oder teilweise die Ausgaben tragen darf1083. Müssen hingegen die Lände für solche Kosten ganz oder teilweise aufkommen wie es regelmäßig der Fall ist, werden entspre- 1081 Oben 174 f. 1082 Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl. 2007, Art. 104a Rn. 3. 1083 Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 104a Rn. 5; Siekmann, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 104a Rn. 25.

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Zusammenfassung

Die Untersuchung geht der Frage nach, wie sich gleichheitsrechtlich geprägtes, modernes Antidiskriminierungsrecht für Menschen mit Behinderung und das traditionell sozialrechtlich geprägte Recht der beruflichen Rehabilitation zueinander verhalten. Als Vorbild eines speziellen antidiskriminierungsrechtlichen Regulierungsmodells zur verbesserten beruflichen Integration von Behinderten werden immer wieder die USA genannt, wo man seit den 1970er Jahren Erfahrungen mit diesem Ansatz sammeln konnte.

Eine umfassende Analyse der historischen Entwicklung sowie der gesellschaftspolitischen und verfassungsrechtlichen Grundannahmen des U.S.-amerikanischen Sozialsystems macht jedoch deutlich, dass das Antidiskriminierungsrecht dort häufig nur als Lückenbüßer dient.

Dieser Befund kann nicht ohne Konsequenz für das sozialstaatlich beeinflusste deutsche Rechtssystem sein. Zwar liefert der Rechtsvergleich mit den USA wichtige Anhaltspunkte für ein vertieftes Verständnis der europäischen antidiskriminierungsrechtlichen Vorgaben insbesondere für das Merkmal Behinderung. Allerdings werden auch die Grenzen dieses Ansatzes gegenüber der klassischen beruflichen Rehabilitation deutlich.

Die Arbeit wurde mit dem Zarnekow-Förderpreis 2009 ausgezeichnet.