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C. Staatsorganisatorische Entwicklungsbedingungen des Sozialrechts am Beispiel
der beruflichen Rehabilitationsleistungen
Die Form eines Staatswesens bestimmt grundsätzlich weder die materiellen Rechte
der Bürger noch den Inhalt der staatlichen Politik. Dennoch gibt es Wechselbeziehungen in dem Sinne, dass eine bestimmte Art der staatlichen Kompetenzverteilung
sich als begünstigend oder erschwerend für die Umsetzung sozialpolitischer Ideen
erweist. Insbesondere einem föderalen Staatssystem wird nachgesagt, dass es sich
potentiell hinderlich oder doch zumindest gegenläufig zu einer starken wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung verhält1037. Im Zusammenhang mit der sozialpolitischen
Entwicklung und den verfassungsrechtlichen Grundlagen der USA ist in der Tat
immer wieder deutlich geworden, wie politikbestimmend das dortige föderale System ist. Deutschland hingegen verfügt trotz einer föderalen Staatsorganisation über
einen vergleichsweise gut ausgebauten Wohlfahrtssektor, so dass die Grundsatzentscheidung für ein föderales oder ein unitarisches Staatswesen nicht die entscheidende Rolle für die sozialpolitische Entwicklung spielen kann1038. Vor allem erfordert
eine durch Leistungsbegründung und -vergabe aktiv gestaltende nationale Sozialpolitik ein gewisses Maß an Einheitlichkeit, wofür in einem Bundesstaat der Bund
entsprechende Kompetenzen besitzen muss. Daher soll im Folgenden die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern bzw. zwischen Bundesstaat und Gliedstaaten mit Blick auf Gesetzgebung, Verwaltung und Kostentragung im sozialen
Sektor gegenübergestellt werden. Hauptziel des Abschnittes ist, die kompetenziellen
Hemmnisse in den USA am Referenzgebiet der Leistungen zur beruflichen Rehabilitation noch einmal vor Augen zu führen. Die deutsche Kompetenzverteilung steht
einer einheitlichen Sozialpolitik hingegen nicht grundsätzlich entgegen1039. Allerdings haben sich Änderungen durch die Föderalismusreform von 2006 ergeben. Es
soll ein Ausblick darauf versucht werden, welche Auswirkung die teilweise Kompetenzstärkung der Länder auf den Bereich der beruflichen Rehabilitation hat.
I. Gesetzgebungskompetenz
Sowohl das Grundgesetz als auch die U.S.-amerikanische Verfassung folgen dem
Enumerationsprinzip1040: Grundsätzlich liegt die Kompetenz zur Gesetzgebung bei
den Ländern, der Bund kann nur in den ausdrücklich oder implizit verfassungsrechtlich vorgesehenen Fällen Gesetze erlassen. Während in Deutschland die Gesetzge-
1037 Castles, Comparative Public Policy, 1999, S. 82; Obinger/Castles/Leibfried, in: dies., Federalism and the Welfare State, 2005, S. 1, 3.
1038 Vgl. Manow, in: Obinger/Leibfried/Castles, Federalism and the Welfare State, 2005, S. 222,
260 ff.
1039 Schmidt, Sozialpolitik, 3. Aufl. 2005, S. 151.
1040 Zum Vergleich – auch unter Einbeziehung der Europäischen Union – näher Fehling, in:
Aulehner u.a., Föderalismus, 1997, S. 31 ff.
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bungskompetenz für die meisten sozialpolitisch wesentlichen Fragen ausdrücklich
dem Bund zugesprochen ist, kann sich in den USA der Bund auf keine entsprechende Kompetenz in der Sache stützen, sondern nur über die primär an formale Kriterien geknüpfte spending power Gesetze im Bereich des Sozialleistungsrechts erlassen.
1. Deutschland
Aus den zahlreichen Kompetenztiteln, die für die Regelung sozialpolitisch bedeutsamer Fragen fruchtbar gemacht werden können, sollen nur die beiden für den Referenzgegenstand der Untersuchung wichtigsten vorgestellt werden. Ferner ist auf eine
einschränkende Änderung seit der Föderalismusreform von 2006 hinzuweisen.
a) Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Sozialversicherung und
öffentliche Fürsorge
Erstens hat der Bund eine Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 I Nr. 12 GG für
die Sozialversicherung einschließlich der Arbeitsversicherung, worin die berufliche
Rehabilitation zum überwiegenden Teil inkorporiert ist1041. Zweitens ist der Bund
nach Art. 74 I Nr. 7 GG für die öffentliche Fürsorge zuständig, worunter die Rechtsgebiete Sozialhilfe- und Jugendhilferecht fallen, innerhalb derer ebenfalls Leistungen zur beruflichen Rehabilitation erbracht werden1042. Das die Rehabilitation vereinheitlichende Querschnittsgesetz SGB IX stützt sich ausweislich der Gesetzesbegründung u.a. ebenfalls auf diese Kompetenztitel1043. Beide Kompetenzen sind
solche der konkurrierenden Gesetzgebung, so dass weiterhin die Voraussetzungen
des Art. 72 GG gegeben sein müssen, damit der Bund auf diesem Gebiet Gesetze
erlassen darf. Für Art. 74 I Nr. 12 GG ist dies seit der Föderalismusreform von 2006
unproblematisch, weil der Bund gemäß Art. 72 I GG immer dann zuständig ist,
wenn er von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht hat1044. Art. 74 I Nr. 7 GG steht
hingegen unter dem Erforderlichkeitsvorbehalt des Art. 72 II GG. Danach hat der
Bund nur in dem Fall das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung
gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechtsund Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Rege-
1041 Oben S. 163 f. – Zu diesem Kompetenztitel allgemein BVerfGE 11, 111, 112; 75, 108, 146;
Papier, in: FS Bundessozialgericht, 2004, S. 23, 28 ff.
1042 Oben S. 164; vgl. auch Stettner, in: Dreier, GG-Kommentar, Bd. II., 2. Aufl. 2006, Art. 74
Rn. 44 – neben Unterstützung Hilfsbedürftiger auch vorbeugende Maßnahmen.
1043 Weiterer Kompetenztitel für das SGB IX war noch Art. 74 I Nr. 10 GG (Versorgung der
Kriegsbeschädigten), der im Zuge der Föderalismusreform 2006 jedoch aufgehoben worden
ist, BT-Drs. 14/5074 v. 16.1.2001, S. 93.
1044 Degenhart, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 72 Rn. 1.
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lung erforderlich machen. Trotz der hohen Anforderungen, die insbesondere das
Bundesverfassungsgericht seit seinem Altenpflege-Urteil an die Erforderlichkeit im
Sinne des Art. 72 II GG stellt1045, bestand zumindest bei Erlass des SGB IX im Jahr
2001 kein Zweifel daran, dass dieses Gesetz zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und zur Wahrung der Rechtseinheit notwendig war1046. Dieser fehlende
Zweifel lässt sich vor allem daran festmachen, dass die Frage der Erforderlichkeit
nach Art. 72 II GG in der rechtswissenschaftlichen Literatur überhaupt nicht diskutiert worden ist. Betrachtet man den Erlass der SGB IX als rehabilitationsrechtlichen
Präzedenzfall, so ist davon auszugehen, dass der für die Rehabilitation von Menschen mit Behinderungen bedeutsame Bereich des Jugendhilfe- und Sozialhilferechts genauso zu beurteilen ist. Der Fortgeltungsbestimmung des Art. 125a II GG
kommt somit keine Bedeutung zu1047.
b) Verbot der kommunalen Aufgabenübertragung durch Bundesgesetz
Eine auch für die Bundesgesetzgebung im Sozialleistungsbereich relevante Änderung hat sich jedoch seit der Föderalismusreform aufgrund des neu eingeführten
Art. 84 I 7 GG ergeben. Diese Bestimmung verbietet es, durch Bundesgesetz den
Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben zu übertragen. Bislang war es gängige Praxis des Bundes, gerade in der Sozial- und Jugendhilfe, die u.a. zu den Rehabilitationsträgern gehören, eine solche Aufgabenübertragung per Gesetz anzuordnen1048. Gemäß Art. 125 a I GG gilt derartiges Bundesrecht bis zu seiner Ersetzung
durch Landesrecht fort. Die sachliche Kompetenz des Bundes für die Fürsorge ändert sich durch Art. 84 I 7 GG natürlich nicht1049, die möglichen Folgen des Art.
84 I 7 GG betreffen die Verwaltung und Finanzierung entsprechender Leistungen
und sollen daher dort erörtert werden.
2. USA
Klassischerweise sind Regelungen im sozialen Bereich den Gliedstaaten im Rahmen
ihrer police power vorbehalten1050. Allerdings kann der Bund über die Bereitstellung
von Ausgaben Sachkompetenzen an sich ziehen. Fraglich ist, ob ihm darüber hinaus
1045 BVerfGE 106, 62, 143 ff; fortgeführt in BVerfGE 110, 141, 175 ff.; 111, 10, 28 f.; 111, 226,
253 ff.; 112, 226, 244 ff.; s. auch Depenheuer, ZG 2005, 83, 86 ff.
1046 BT-Drs. 14/5074 v. 16.1.2001, S. 93.
1047 Anders wohl Meysen, Sachverständigenstellungnahme, S. 6, der aufgrund der restriktiven
Anforderungen des BVerfG einen Gesetzgebungsstillstand befürchtet, was jedoch angesichts
des Erlasses des SGB IX im Jahre 2001 nicht ganz nachvollziehbar ist. Vgl. dazu Pitschas,
Sachverständigenstellungnahme, S. 6 f.
1048 Kritisch etwa Schoch, DVBl. 2007, 261, 261 f.; Ipsen, NJW 2006, 2801, 2802.
1049 Vgl. Henneke, DVBl. 2006, 867, 870.
1050 Zur police power nur Tribe, American Constitutional Law I, 3. Aufl. 2000, S. 1046 ff.
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eine „echte“ Sachkompetenz für Regelungen der beruflichen Rehabilitation zukommt.
a) Commerce Clause und Leistungen der beruflichen Rehabilitation
Die in der Praxis wichtigste Sachkompetenz des Bundes ist die commerce clause in
Art. I § 8 Cl. 3 der Verfassung. Danach darf der Bund den Handel zwischen den
Gliedstaaten regeln, also nationale Wirtschaftsregulierung betreiben. Über die
necessary and proper clause in Art. I § 8 Cl. 18 hat der Bund zudem die Möglichkeit, auch bei wirtschaftsregulierenden Gesetzen Elemente der finanziellen Förderung einzuflechten1051. Um Leistungen der beruflichen Rehabilitation aber unter
diesen Kompetenztitel zu bringen, müsste dadurch in der Sache der Handel zwischen den Gliedstaaten betroffen sein.
Eine solche Betrachtungsweise ist überhaupt nur bei einem sehr weiten Verständnis der commerce clause denkbar. Man könnte argumentieren, dass Leistungen der
beruflichen Rehabilitation dem Arbeitsmarkt neue Teilnehmer zuführen oder Teilnehmer am Ausscheiden hindern, was natürlich Auswirkungen auf die Wirtschaft
insgesamt und damit auch auf den zwischenstaatlichen Handel hat. Zudem werden
dadurch die Sozialsysteme langfristig weniger belastet, was ebenfalls Auswirkungen
auf die Volkswirtschaft hat. Ein derartiges Verständnis schien bis in die 1990er
Jahre hinein zumindest möglich. In der Rechtsprechung des Supreme Court hatte die
commerce clause nämlich seit der Verfassungsmäßigkeit der New Deal-
Gesetzgebung eine sehr weite Auslegung erfahren, die es dem Kongress ermöglichte, auch andere, häufig soziale Zwecke mit Gesetzen zu verfolgen, indem er sie auf
die commerce clause stützte. Entscheidend war, dass dem Gesetz irgendein Bezug
zum wirtschaftlichen Verkehr zwischen den Staaten entnommen werden konnte1052.
Seit der Entscheidung Lopez aus dem Jahr 1995 ist der Supreme Court jedoch bestrebt, die commerce clause wieder enger zu lesen und den spezifisch wirtschaftsregulierenden Bezug der auf sie gestützten Gesetze zu betonen1053. Dadurch ist die
Verfolgung sozialer Zwecke mit Hilfe der commerce clause deutlich erschwert worden1054. Leistungen der beruflichen Rehabilitation lassen sich mit dieser Betrach-
1051 Brugger, Einführung, 2. Aufl. 2001, S. 59.
1052 Die erste kompetenzerweiternde Entscheidung des Supreme Court war National Labor Relations Board v. Jones & Laughlin Steel Corporation, 301 U.S. 1 (1937), die dem Bund die
Kompetenz zum Erlass eines Gesetzes zum Schutz des gewerkschaftlichen Koalitionsrechts
zubilligte, weil die ansonsten drohenden Arbeitskämpfe zu einer Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels geführt hätten. Zur „bundeskompetenzfreundlichen“ Phase des
Supreme Court insgesamt nur Tribe, American Constitutional Law I, 3. Aufl. 2000, S. 811 ff.
1053 Dazu aus rechtsvergleichender Perspektive Fehling, in: Aulehner u.a., Föderalismus, 1997,
S. 31, 47 ff.
1054 United States v. Lopez, 514 U.S. 549 (1995): Mit einer knappen Mehrheit von fünf zu vier
Stimmen hielt der Supreme Court die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Gun-
Free School Zones Act für nicht gegeben, der den Besitz von Feuerwaffen in Schulbezirken
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tungsweise nicht mehr unter die commerce clause bringen. Die am individuellen
Bedürfnis ausgerichtete Leistungsvergabe steht derart im Vordergrund, dass sachlich
kein Wirtschaftsregulierungsrecht vorliegt.
b) Sozialleistungsgesetze nur durch Ausgabenkompetenz
Als Kompetenztitel für das Bundesgesetz über berufliche Rehabilitationsleistungen
kommt somit nur die spending power in Betracht, auf die der Bund sich durch Bereitstellung der entsprechenden grants auch ausschließlich gestützt hat1055. Dieser
Kompetenztitel ist zwar nicht uferlos, aber doch sehr weitgehend1056. Die Grenzen
dieses Kompetenztitels sind erreicht, wenn die Nichtinanspruchnahme von Fördermitteln durch einen Gliedstaat übermäßig Druck auf diesen ausüben würde, der
Bund also mit Hilfe der Fördermittel ein bestimmtes Verhalten vom Gliedstaat „erpressen“ möchte1057. Grundsätzlich kann der Bund auf Grundlage der spending power Sozialleistungen zur Verfügung stellen, solange er dafür bezahlt. Die spending
power sorgt also für eine eigentümliche Verknüpfung von durch den Bund begründeten Staatsaufgaben mit den dafür erforderlichen Ausgaben, wodurch die mit der
Aufgabenwahrnehmung betrauten Gliedstaaten politisch ganz erheblich gesteuert
werden können. Auf diesen Aspekt wird bei der Untersuchung der Kostentragung im
föderalen System näher einzugehen sein.
II. Verwaltungskompetenz
Die Verteilung der Verwaltungszuständigkeiten ist in den beiden Vergleichsländern
grundsätzlich unterschiedlich geregelt. Daher soll zunächst die Kompetenzverteilung
allgemein gegenübergestellt werden, ehe die hier zentrale Frage beantwortet wird,
wie die Verwaltung bundesgesetzlich vorgesehener Rehabilitationsleistungen die
Leistungsvergabe konkret beeinflusst. Als Faustregel ist festzuhalten, dass die größte Einheitlichkeit durch eine bundeseigene Verwaltung erreicht werden kann. Je
unter Strafe gestellt hatte. Gefordert wurde ein substantieller Einfluss der Regelung auf die
zwischenstaatlichen Wirtschaftsbeziehungen, der dem globalen Handfeuerwaffenverbot nicht
zu entnehmen war, zumal es nicht darum ging, den Handel mit Handfeuerwaffen zu regulieren, sondern ihren bloßen Besitz zu verbieten. In dieser neuen Tradition liegt etwa auch
United States v. Morrison, 529 U.S. 598 (2000), wo dieselben Richter wie in Lopez eine zivilrechtliche Schadensersatzregelung bei geschlechtsmotivierter Gewalt gegen Frauen mangels
Bundeskompetenz für verfassungswidrig hielten, weil das geregelte Verhalten keinen Wirtschaftsbezug aufwies.
1055 Dazu oben S. 173.
1056 Zu den Voraussetzungen bereits oben S. 173. Vgl. allgemein zu den föderalen Implikationen
der spending power: Kewenig, AöR 93 (1968), 431, 445 ff.
1057 Vgl. Steward Machine Company v. Davis, 301 U.S. 548 (1937); South Dakota v. Dole, 483
U.S. 203, 207 f. (1987).
Chapter Preview
References
Zusammenfassung
Die Untersuchung geht der Frage nach, wie sich gleichheitsrechtlich geprägtes, modernes Antidiskriminierungsrecht für Menschen mit Behinderung und das traditionell sozialrechtlich geprägte Recht der beruflichen Rehabilitation zueinander verhalten. Als Vorbild eines speziellen antidiskriminierungsrechtlichen Regulierungsmodells zur verbesserten beruflichen Integration von Behinderten werden immer wieder die USA genannt, wo man seit den 1970er Jahren Erfahrungen mit diesem Ansatz sammeln konnte.
Eine umfassende Analyse der historischen Entwicklung sowie der gesellschaftspolitischen und verfassungsrechtlichen Grundannahmen des U.S.-amerikanischen Sozialsystems macht jedoch deutlich, dass das Antidiskriminierungsrecht dort häufig nur als Lückenbüßer dient.
Dieser Befund kann nicht ohne Konsequenz für das sozialstaatlich beeinflusste deutsche Rechtssystem sein. Zwar liefert der Rechtsvergleich mit den USA wichtige Anhaltspunkte für ein vertieftes Verständnis der europäischen antidiskriminierungsrechtlichen Vorgaben insbesondere für das Merkmal Behinderung. Allerdings werden auch die Grenzen dieses Ansatzes gegenüber der klassischen beruflichen Rehabilitation deutlich.
Die Arbeit wurde mit dem Zarnekow-Förderpreis 2009 ausgezeichnet.