233 C. Staatsorganisatorische Entwicklungsbedingungen des Sozialrechts am Beispiel der beruflichen Rehabilitationsleistungen Die Form eines Staatswesens bestimmt grundsätzlich weder die materiellen Rechte der Bürger noch den Inhalt der staatlichen Politik. Dennoch gibt es Wechselbeziehungen in dem Sinne, dass eine bestimmte Art der staatlichen Kompetenzverteilung sich als begünstigend oder erschwerend für die Umsetzung sozialpolitischer Ideen erweist. Insbesondere einem föderalen Staatssystem wird nachgesagt, dass es sich potentiell hinderlich oder doch zumindest gegenläufig zu einer starken wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung verhält1037. Im Zusammenhang mit der sozialpolitischen Entwicklung und den verfassungsrechtlichen Grundlagen der USA ist in der Tat immer wieder deutlich geworden, wie politikbestimmend das dortige föderale System ist. Deutschland hingegen verfügt trotz einer föderalen Staatsorganisation über einen vergleichsweise gut ausgebauten Wohlfahrtssektor, so dass die Grundsatzentscheidung für ein föderales oder ein unitarisches Staatswesen nicht die entscheidende Rolle für die sozialpolitische Entwicklung spielen kann1038. Vor allem erfordert eine durch Leistungsbegründung und -vergabe aktiv gestaltende nationale Sozialpolitik ein gewisses Maß an Einheitlichkeit, wofür in einem Bundesstaat der Bund entsprechende Kompetenzen besitzen muss. Daher soll im Folgenden die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern bzw. zwischen Bundesstaat und Gliedstaaten mit Blick auf Gesetzgebung, Verwaltung und Kostentragung im sozialen Sektor gegenübergestellt werden. Hauptziel des Abschnittes ist, die kompetenziellen Hemmnisse in den USA am Referenzgebiet der Leistungen zur beruflichen Rehabilitation noch einmal vor Augen zu führen. Die deutsche Kompetenzverteilung steht einer einheitlichen Sozialpolitik hingegen nicht grundsätzlich entgegen1039. Allerdings haben sich Änderungen durch die Föderalismusreform von 2006 ergeben. Es soll ein Ausblick darauf versucht werden, welche Auswirkung die teilweise Kompetenzstärkung der Länder auf den Bereich der beruflichen Rehabilitation hat. I. Gesetzgebungskompetenz Sowohl das Grundgesetz als auch die U.S.-amerikanische Verfassung folgen dem Enumerationsprinzip1040: Grundsätzlich liegt die Kompetenz zur Gesetzgebung bei den Ländern, der Bund kann nur in den ausdrücklich oder implizit verfassungsrechtlich vorgesehenen Fällen Gesetze erlassen. Während in Deutschland die Gesetzge- 1037 Castles, Comparative Public Policy, 1999, S. 82; Obinger/Castles/Leibfried, in: dies., Federalism and the Welfare State, 2005, S. 1, 3. 1038 Vgl. Manow, in: Obinger/Leibfried/Castles, Federalism and the Welfare State, 2005, S. 222, 260 ff. 1039 Schmidt, Sozialpolitik, 3. Aufl. 2005, S. 151. 1040 Zum Vergleich – auch unter Einbeziehung der Europäischen Union – näher Fehling, in: Aulehner u.a., Föderalismus, 1997, S. 31 ff. 234 bungskompetenz für die meisten sozialpolitisch wesentlichen Fragen ausdrücklich dem Bund zugesprochen ist, kann sich in den USA der Bund auf keine entsprechende Kompetenz in der Sache stützen, sondern nur über die primär an formale Kriterien geknüpfte spending power Gesetze im Bereich des Sozialleistungsrechts erlassen. 1. Deutschland Aus den zahlreichen Kompetenztiteln, die für die Regelung sozialpolitisch bedeutsamer Fragen fruchtbar gemacht werden können, sollen nur die beiden für den Referenzgegenstand der Untersuchung wichtigsten vorgestellt werden. Ferner ist auf eine einschränkende Änderung seit der Föderalismusreform von 2006 hinzuweisen. a) Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Sozialversicherung und öffentliche Fürsorge Erstens hat der Bund eine Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 I Nr. 12 GG für die Sozialversicherung einschließlich der Arbeitsversicherung, worin die berufliche Rehabilitation zum überwiegenden Teil inkorporiert ist1041. Zweitens ist der Bund nach Art. 74 I Nr. 7 GG für die öffentliche Fürsorge zuständig, worunter die Rechtsgebiete Sozialhilfe- und Jugendhilferecht fallen, innerhalb derer ebenfalls Leistungen zur beruflichen Rehabilitation erbracht werden1042. Das die Rehabilitation vereinheitlichende Querschnittsgesetz SGB IX stützt sich ausweislich der Gesetzesbegründung u.a. ebenfalls auf diese Kompetenztitel1043. Beide Kompetenzen sind solche der konkurrierenden Gesetzgebung, so dass weiterhin die Voraussetzungen des Art. 72 GG gegeben sein müssen, damit der Bund auf diesem Gebiet Gesetze erlassen darf. Für Art. 74 I Nr. 12 GG ist dies seit der Föderalismusreform von 2006 unproblematisch, weil der Bund gemäß Art. 72 I GG immer dann zuständig ist, wenn er von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht hat1044. Art. 74 I Nr. 7 GG steht hingegen unter dem Erforderlichkeitsvorbehalt des Art. 72 II GG. Danach hat der Bund nur in dem Fall das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechtsund Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Rege- 1041 Oben S. 163 f. – Zu diesem Kompetenztitel allgemein BVerfGE 11, 111, 112; 75, 108, 146; Papier, in: FS Bundessozialgericht, 2004, S. 23, 28 ff. 1042 Oben S. 164; vgl. auch Stettner, in: Dreier, GG-Kommentar, Bd. II., 2. Aufl. 2006, Art. 74 Rn. 44 – neben Unterstützung Hilfsbedürftiger auch vorbeugende Maßnahmen. 1043 Weiterer Kompetenztitel für das SGB IX war noch Art. 74 I Nr. 10 GG (Versorgung der Kriegsbeschädigten), der im Zuge der Föderalismusreform 2006 jedoch aufgehoben worden ist, BT-Drs. 14/5074 v. 16.1.2001, S. 93. 1044 Degenhart, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 72 Rn. 1. 235 lung erforderlich machen. Trotz der hohen Anforderungen, die insbesondere das Bundesverfassungsgericht seit seinem Altenpflege-Urteil an die Erforderlichkeit im Sinne des Art. 72 II GG stellt1045, bestand zumindest bei Erlass des SGB IX im Jahr 2001 kein Zweifel daran, dass dieses Gesetz zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und zur Wahrung der Rechtseinheit notwendig war1046. Dieser fehlende Zweifel lässt sich vor allem daran festmachen, dass die Frage der Erforderlichkeit nach Art. 72 II GG in der rechtswissenschaftlichen Literatur überhaupt nicht diskutiert worden ist. Betrachtet man den Erlass der SGB IX als rehabilitationsrechtlichen Präzedenzfall, so ist davon auszugehen, dass der für die Rehabilitation von Menschen mit Behinderungen bedeutsame Bereich des Jugendhilfe- und Sozialhilferechts genauso zu beurteilen ist. Der Fortgeltungsbestimmung des Art. 125a II GG kommt somit keine Bedeutung zu1047. b) Verbot der kommunalen Aufgabenübertragung durch Bundesgesetz Eine auch für die Bundesgesetzgebung im Sozialleistungsbereich relevante Änderung hat sich jedoch seit der Föderalismusreform aufgrund des neu eingeführten Art. 84 I 7 GG ergeben. Diese Bestimmung verbietet es, durch Bundesgesetz den Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben zu übertragen. Bislang war es gängige Praxis des Bundes, gerade in der Sozial- und Jugendhilfe, die u.a. zu den Rehabilitationsträgern gehören, eine solche Aufgabenübertragung per Gesetz anzuordnen1048. Gemäß Art. 125 a I GG gilt derartiges Bundesrecht bis zu seiner Ersetzung durch Landesrecht fort. Die sachliche Kompetenz des Bundes für die Fürsorge ändert sich durch Art. 84 I 7 GG natürlich nicht1049, die möglichen Folgen des Art. 84 I 7 GG betreffen die Verwaltung und Finanzierung entsprechender Leistungen und sollen daher dort erörtert werden. 2. USA Klassischerweise sind Regelungen im sozialen Bereich den Gliedstaaten im Rahmen ihrer police power vorbehalten1050. Allerdings kann der Bund über die Bereitstellung von Ausgaben Sachkompetenzen an sich ziehen. Fraglich ist, ob ihm darüber hinaus 1045 BVerfGE 106, 62, 143 ff; fortgeführt in BVerfGE 110, 141, 175 ff.; 111, 10, 28 f.; 111, 226, 253 ff.; 112, 226, 244 ff.; s. auch Depenheuer, ZG 2005, 83, 86 ff. 1046 BT-Drs. 14/5074 v. 16.1.2001, S. 93. 1047 Anders wohl Meysen, Sachverständigenstellungnahme, S. 6, der aufgrund der restriktiven Anforderungen des BVerfG einen Gesetzgebungsstillstand befürchtet, was jedoch angesichts des Erlasses des SGB IX im Jahre 2001 nicht ganz nachvollziehbar ist. Vgl. dazu Pitschas, Sachverständigenstellungnahme, S. 6 f. 1048 Kritisch etwa Schoch, DVBl. 2007, 261, 261 f.; Ipsen, NJW 2006, 2801, 2802. 1049 Vgl. Henneke, DVBl. 2006, 867, 870. 1050 Zur police power nur Tribe, American Constitutional Law I, 3. Aufl. 2000, S. 1046 ff. 236 eine „echte“ Sachkompetenz für Regelungen der beruflichen Rehabilitation zukommt. a) Commerce Clause und Leistungen der beruflichen Rehabilitation Die in der Praxis wichtigste Sachkompetenz des Bundes ist die commerce clause in Art. I § 8 Cl. 3 der Verfassung. Danach darf der Bund den Handel zwischen den Gliedstaaten regeln, also nationale Wirtschaftsregulierung betreiben. Über die necessary and proper clause in Art. I § 8 Cl. 18 hat der Bund zudem die Möglichkeit, auch bei wirtschaftsregulierenden Gesetzen Elemente der finanziellen Förderung einzuflechten1051. Um Leistungen der beruflichen Rehabilitation aber unter diesen Kompetenztitel zu bringen, müsste dadurch in der Sache der Handel zwischen den Gliedstaaten betroffen sein. Eine solche Betrachtungsweise ist überhaupt nur bei einem sehr weiten Verständnis der commerce clause denkbar. Man könnte argumentieren, dass Leistungen der beruflichen Rehabilitation dem Arbeitsmarkt neue Teilnehmer zuführen oder Teilnehmer am Ausscheiden hindern, was natürlich Auswirkungen auf die Wirtschaft insgesamt und damit auch auf den zwischenstaatlichen Handel hat. Zudem werden dadurch die Sozialsysteme langfristig weniger belastet, was ebenfalls Auswirkungen auf die Volkswirtschaft hat. Ein derartiges Verständnis schien bis in die 1990er Jahre hinein zumindest möglich. In der Rechtsprechung des Supreme Court hatte die commerce clause nämlich seit der Verfassungsmäßigkeit der New Deal- Gesetzgebung eine sehr weite Auslegung erfahren, die es dem Kongress ermöglichte, auch andere, häufig soziale Zwecke mit Gesetzen zu verfolgen, indem er sie auf die commerce clause stützte. Entscheidend war, dass dem Gesetz irgendein Bezug zum wirtschaftlichen Verkehr zwischen den Staaten entnommen werden konnte1052. Seit der Entscheidung Lopez aus dem Jahr 1995 ist der Supreme Court jedoch bestrebt, die commerce clause wieder enger zu lesen und den spezifisch wirtschaftsregulierenden Bezug der auf sie gestützten Gesetze zu betonen1053. Dadurch ist die Verfolgung sozialer Zwecke mit Hilfe der commerce clause deutlich erschwert worden1054. Leistungen der beruflichen Rehabilitation lassen sich mit dieser Betrach- 1051 Brugger, Einführung, 2. Aufl. 2001, S. 59. 1052 Die erste kompetenzerweiternde Entscheidung des Supreme Court war National Labor Relations Board v. Jones & Laughlin Steel Corporation, 301 U.S. 1 (1937), die dem Bund die Kompetenz zum Erlass eines Gesetzes zum Schutz des gewerkschaftlichen Koalitionsrechts zubilligte, weil die ansonsten drohenden Arbeitskämpfe zu einer Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels geführt hätten. Zur „bundeskompetenzfreundlichen“ Phase des Supreme Court insgesamt nur Tribe, American Constitutional Law I, 3. Aufl. 2000, S. 811 ff. 1053 Dazu aus rechtsvergleichender Perspektive Fehling, in: Aulehner u.a., Föderalismus, 1997, S. 31, 47 ff. 1054 United States v. Lopez, 514 U.S. 549 (1995): Mit einer knappen Mehrheit von fünf zu vier Stimmen hielt der Supreme Court die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Gun- Free School Zones Act für nicht gegeben, der den Besitz von Feuerwaffen in Schulbezirken 237 tungsweise nicht mehr unter die commerce clause bringen. Die am individuellen Bedürfnis ausgerichtete Leistungsvergabe steht derart im Vordergrund, dass sachlich kein Wirtschaftsregulierungsrecht vorliegt. b) Sozialleistungsgesetze nur durch Ausgabenkompetenz Als Kompetenztitel für das Bundesgesetz über berufliche Rehabilitationsleistungen kommt somit nur die spending power in Betracht, auf die der Bund sich durch Bereitstellung der entsprechenden grants auch ausschließlich gestützt hat1055. Dieser Kompetenztitel ist zwar nicht uferlos, aber doch sehr weitgehend1056. Die Grenzen dieses Kompetenztitels sind erreicht, wenn die Nichtinanspruchnahme von Fördermitteln durch einen Gliedstaat übermäßig Druck auf diesen ausüben würde, der Bund also mit Hilfe der Fördermittel ein bestimmtes Verhalten vom Gliedstaat „erpressen“ möchte1057. Grundsätzlich kann der Bund auf Grundlage der spending power Sozialleistungen zur Verfügung stellen, solange er dafür bezahlt. Die spending power sorgt also für eine eigentümliche Verknüpfung von durch den Bund begründeten Staatsaufgaben mit den dafür erforderlichen Ausgaben, wodurch die mit der Aufgabenwahrnehmung betrauten Gliedstaaten politisch ganz erheblich gesteuert werden können. Auf diesen Aspekt wird bei der Untersuchung der Kostentragung im föderalen System näher einzugehen sein. II. Verwaltungskompetenz Die Verteilung der Verwaltungszuständigkeiten ist in den beiden Vergleichsländern grundsätzlich unterschiedlich geregelt. Daher soll zunächst die Kompetenzverteilung allgemein gegenübergestellt werden, ehe die hier zentrale Frage beantwortet wird, wie die Verwaltung bundesgesetzlich vorgesehener Rehabilitationsleistungen die Leistungsvergabe konkret beeinflusst. Als Faustregel ist festzuhalten, dass die größte Einheitlichkeit durch eine bundeseigene Verwaltung erreicht werden kann. Je unter Strafe gestellt hatte. Gefordert wurde ein substantieller Einfluss der Regelung auf die zwischenstaatlichen Wirtschaftsbeziehungen, der dem globalen Handfeuerwaffenverbot nicht zu entnehmen war, zumal es nicht darum ging, den Handel mit Handfeuerwaffen zu regulieren, sondern ihren bloßen Besitz zu verbieten. In dieser neuen Tradition liegt etwa auch United States v. Morrison, 529 U.S. 598 (2000), wo dieselben Richter wie in Lopez eine zivilrechtliche Schadensersatzregelung bei geschlechtsmotivierter Gewalt gegen Frauen mangels Bundeskompetenz für verfassungswidrig hielten, weil das geregelte Verhalten keinen Wirtschaftsbezug aufwies. 1055 Dazu oben S. 173. 1056 Zu den Voraussetzungen bereits oben S. 173. Vgl. allgemein zu den föderalen Implikationen der spending power: Kewenig, AöR 93 (1968), 431, 445 ff. 1057 Vgl. Steward Machine Company v. Davis, 301 U.S. 548 (1937); South Dakota v. Dole, 483 U.S. 203, 207 f. (1987).