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Anna-Miria Fuerst, Berufliche Rehabilitation im Recht der USA in:

Anna-Miria Fuerst

Behinderung zwischen Diskriminierungsschutz und Rehabilitationsrecht, page 172 - 194

Ein Vergleich zwischen Deutschland und den USA

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4207-6, ISBN online: 978-3-8452-1797-0 https://doi.org/10.5771/9783845217970

Series: Beiträge zum ausländischen und vergleichenden öffentlichen Recht, vol. 27

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172 III. Berufliche Rehabilitation im Recht der USA Es ist nicht möglich, die rechtlichen Grundlagen der Leistungen zur beruflichen Rehabilitation als zu einem einheitlichen „Recht auf Rehabilitation“ verbundene Ansprüche darzustellen. Hauptursache hierfür ist das fragmentierte Sozialsystem der Vereinigten Staaten, das im Übrigen nur lückenhaft Leistungen bereithält. Daher werden die drei Hauptträger beruflicher Rehabilitation, die Voraussetzungen des Leistungsbezugs sowie die Leistungsgrenzen separat erörtert. Soweit für das Verständnis erforderlich, wird eine allgemeine Beschreibung von Aufgabe und Funktionsweise des jeweiligen Leistungsprogramms im Gesamtsystem der USA vorangestellt. 1. Vocational Rehabilitation Services Die Vocational Rehabilitation Services sind die wichtigsten staatlichen Anlaufstellen, um Leistungen zur beruflichen Rehabilitation in den USA zu erhalten. Die Leistungsgewährung erfolgt einheitlich auf Grundlage von Titel I des Rehabilitation Act of 1973, dessen zentrale Antidiskriminierungsregelung bereits thematisiert worden ist667. Obwohl dieses Gesetz potentiell ein umfassendes, modernes Recht auf berufliche Rehabilitation gewährt, wird zu zeigen sein, dass dieses Recht tatsächlich nur von sehr begrenzten Teilen der amerikanischen Bevölkerung realisiert werden kann. a) Hintergrund Besonders drei Aspekte sind von Interesse: erstens der historische Hintergrund, zweitens die Gesetzgebungs- und drittens die Verwaltungskompetenz für den Rehabilitation Act. aa) Geschichte Bundesweite staatliche Leistungen zur beruflichen Rehabilitation wurden 1918 mit dem Smith-Sears Act668 und 1920 mit dem Smith-Fess Act669 erstmalig in den USA eingeführt. Den Anstoß dazu gab die Heimkehr der Veteranen des ersten Weltkrieges. Schon bald wurde die berufliche Rehabilitation jedoch unabhängig von der Behinderungsursache auf alle Menschen mit Körperbehinderung ausgedehnt670. Das 667 Oben S. 91 ff. 668 Public Law 65-178 v. 27.6.1918. 669 Public Law 66-236. 670 Scotch, in: Longmore/Umansky, Disability History, 2001, S. 375, 381. 173 damals entstandene, 1935 bundesweit implementierte System der beruflichen Rehabilitation besteht in seinen Grundzügen bis heute fort und ist zur Zeit in Title I des Rehabilitation Act of 1973671 geregelt. Charakteristisch für dieses System ist eine Mischfinanzierung durch Bund und Gliedstaaten, die Auswirkung sowohl auf die Gesetzgebungs- als auch auf die Verwaltungskompetenz hat. bb) Gesetzgebungskompetenz Title I des Rehabilitation Act regelt die Bereitstellung und Verwaltung staatlicher Leistung für Bedürftige und gehört damit zur Wohlfahrtsgesetzgebung. Dieser Sachbereich untersteht klassischerweise den Gliedstaaten als sogenannte police power, die ganz allgemein Regelungen zum Schutze der Sicherheit, Gesundheit, Moral und Wohlfahrt der Bevölkerung umfasst672. Der Bund kann die Gesetzgebungskompetenz in einem derartigen Sachbereich nur mit Hilfe eines Ausgabengesetzes nach der in Art. I § 8 Cl. 1 der Verfassung enthaltenen spending power an sich ziehen. Der Supreme Court konstruiert diese Gesetzgebungskompetenz in ständiger Rechtsprechung als Quasi-Vertrag, wobei die Annahme der Bundesmittel mit einer Einschränkung der ansonsten bei den Gliedstaaten liegenden Sachkompetenz im fraglichen Bereich verbunden ist673. Diese dem deutschen Verfassungsrecht fremde „Usurpation“ von Sachkompetenzen durch den Bund auf dem Umweg einer Ausgabenkompetenz erscheint deshalb gerechtfertigt, weil es den Einzelstaaten theoretisch zumindest offen steht, auf das Angebot der Bundesmittel zu verzichten und damit die Gesetzgebungskompetenz in vollem Umfang zu behalten674. Generell ist für die Verfassungsmäßigkeit von Förderprogrammen auf Grundlage der spending clause erforderlich, dass ein Gemeinwohlzweck verfolgt wird und dass die Förderbedingungen hinreichend bestimmt festgelegt sind, damit die Einzelstaaten eine informierte Entscheidung über ihre Teilnahme treffen können. Ferner sollen die Förderbedingungen in einer nachvollziehbaren Beziehung zum Förderzweck stehen675. 671 Public Law 93-112 v. 26.9.1973. 672 So die noch immer maßgebliche Definition in Lochner v. New York, 198 U.S. 45, 53 (1905). 673 Nur Pennhurst State School v. Halderman, 451 U.S. 1, 17 (1981); Barnes v. Gorman, 536 U.S. 181, 186 (2002). – Aus der neueren, zunehmend kritischen Aufsatzliteratur etwa Note, 107 Harv. L. Rev. (1994), 1419, 1427; Luken, 70 U. Cin. L. Rev. (2002), 693, 696. 674 Praktisch hingegen kann von einem solchen Wahlrecht der Gliedstaaten nicht ausgegangen werden – die spending clause ist das zentrale Instrument, mit dessen Hilfe der Bund als sozialpolitischer Akteur aktiv werden kann, näher S. 237. 675 Allgemein South Dakota v. Dole, 483 U.S. 203, 207 f. (1987); bestätigt etwa durch New York v. U.S., 505 U.S. 144, 171 f. (1992): (1) Die Ausübung der spending power muss Gemeinwohlinteressen dienen, wobei dem Kongress ein weiter Beurteilungsspielraum zukommt, (2) die Förderbedingungen müssen hinreichend bestimmt festgelegt sein, damit die Einzelstaaten eine informierte Entscheidung über ihre Teilnahme treffen können, (3) die Förderbedingungen sollen in einer nachvollziehbaren Beziehung zum Förderzweck stehen, und (4) das Gesetz muss im Übrigen verfassungsgemäß sein. 174 Title I des Rehabilitation Act of 1973 entspricht diesem Profil eines auf die spending clause gestützten Förderprogrammes. Allgemeines Ziel des Gesetzes ist die Verbesserung der Berufschancen, wirtschaftlichen Unabhängigkeit und gesellschaftlichen Teilhabe von Menschen mit Behinderungen676. Konkretes Ziel von Title I des Rehabilitation Act ist die Unterstützung der Einzelstaaten beim Aufbau eines Förderprogramms der beruflichen Rehabilitation Behinderter sowie eines entsprechenden Verwaltungsapparats677. Ferner sind die Bereitstellung von Fördergeldern im Haushaltsplan des Bundes678 sowie der Verteilungsschlüssel der Gelder auf die einzelnen Staaten und weitere Einzelheiten des Finanztransfers679 geregelt. Schließlich sind die inhaltlichen Voraussetzungen detailliert genannt, deren Erfüllung der Gliedstaat in seinem Förderantrag (State plan) nachweisen muss, um in den Genuss der finanziellen Förderung seines beruflichen Rehabilitationsprogramms für Behinderte zu kommen680. Dazu gehört auch die Bereitstellung eines eigenen Finanzierungsanteils, was zur bereits erwähnten Mischfinanzierung führt. Das Verhältnis zwischen Bund und Gliedstaaten beziffert das zuständigen Department of Education mit 78,7% (Bund) zu 21,3% (Gliedstaaten)681. cc) Verwaltungskompetenz Die Verwaltungskompetenz der Erbringung der Leistungen zur beruflichen Rehabilitation haben die Gliedstaaten inne. Alle Staaten der USA bieten berufliche Rehabilitationsprogramme für Behinderte als Vocational Rehabilitation Services gemäß Title I des Rehabilitation Act an und erhalten entsprechende finanzielle Unterstützung durch den Bund. Die Zuständigkeit innerhalb der Gliedstaatenverwaltung liegt bei einer im Förderantrag bezeichneten Behörde, die das Rehabilitationsprogramm entweder selbst durchführt oder doch als Aufsichtsbehörde über die zuständigen kommunalen Behörden fungieren muss682. Einige Staaten haben neben einer für die allgemeine berufliche Rehabilitation Behinderter zuständigen Behörde eine weitere Behörde eingerichtet, die sich speziell der beruflichen Rehabilitation von Menschen mit Sehbehinderungen widmet683. Die Rolle des Bundes bei der Verwaltung der Leistungen zur beruflichen Rehabilitation beschränkt sich auf eine Rechtsaufsicht, 676 29 U.S.C. § 701(b)(1); vgl. auch Consolidated Rail Corp. v. Darrone, 465 U.S. 624, 626 (1984): “The Rehabilitation Act of 1973 establishes a comprehensive federal program aimed at improving the lot of the handicapped.” 677 29 U.S.C. § 720(a)(2). 678 29 U.S.C. § 720 (b)-(d). 679 29 U.S.C. §§ 730, 731. 680 29 U.S.C. § 721. 681 34 C.F.R. § 361.60(a)(1). 682 29 U.S.C. § 721(a)(2)(A). 683 Diese Möglichkeit sieht 29 U.S.C. § 721(a)(2)(C) ausdrücklich vor. In Massachusetts etwa gibt es die Massachusetts Rehabilitation Commission (MRC) und die Massachusetts Commission for the Blind (MCB), Griffin/Mello, in: Eichner/Griffin, Legal Rights, 2002, § 9.1. 175 die sicherstellen soll, dass die bereitgestellten Bundesmittel auch den Vorschriften des Title I Rehabilitation Act entsprechend verwendet werden684. Sachlich steht die berufliche Rehabilitation der Bildungsverwaltung nahe685. Auf Bundesebene ist die Rehabilitation Services Administration dementsprechend eine Abteilung des Department of Education686. b) Leistungsspektrum Leistungen zur beruflichen Rehabilitation können alle Behinderten erhalten. Dazu gehören alle diejenigen Menschen, bei denen eine körperliche oder geistige Schädigung zu einer wesentlichen Einschränkung ihrer Teilnahme am Berufsleben führt687. Hat die zuständige Behörde eine Behinderung im Sinne des Rehabilitation Act festgestellt688, wird vermutet, dass der Antragsteller von Rehabilitationsmaßnahmen für die Aufnahme, Sicherung, Beibehaltung oder Wiedererlangung einer Berufstätigkeit profitieren kann689. Es obliegt der Behörde, diese Vermutung zu widerlegen und damit den Antragsteller aus dem Kreis der Anspruchsberechtigten auszuschließen690. Liegen die Voraussetzungen vor, wird die berufliche Rehabilitation auf der Grundlage einer Vereinbarung zwischen ihm und der Behörde (individualized plan for employment – IPE) durchgeführt691. Diese Vereinbarung enthält Regelungen sowohl über das Rehabilitationsziel als auch über die Rehabilitationsmittel692; als Grundregel ist festzuhalten, dass die berufliche Eingliederung so integriert wie möglich in den normalen Arbeitsmarkt stattfinden soll693. Sowohl hinsichtlich der Festlegung des Rehabilitationsziels, also der angestrebten Berufstätigkeit, als auch bei der Wahl der Rehabilitationsmittel zur Erreichung des Zieles hat der Anspruchberechtigte weitreichende Mitsprachemöglichkeiten, die durch die Rehabilitation Act Amend- 684 29 U.S.C. § 702(b). 685 Zur historischen Entwicklung Berkowitz, Disabled Policy, 1987, S. 155 f. 686 29. U.S.C. §§ 702(a) i.V.m. 705(31). 687 29 U.S.C. § 722(a)(1) i.V.m. § 705(20)(A). – Zur Behinderungsdefinition im U.S.-amerikanischen Sozialrecht bereits oben S. 60 f. 688 Bei der Feststellung einer Behinderung darf die Behörde auf sämtliche vorliegenden und erreichbaren Daten zugreifen, etwa auf solche die der Schule oder Social Security Administration bereits vorliegen sowie auf sonstige Informationen, die der Antragsteller bereitstellt, 29 U.S.C. § 722(a)(4)(A). 689 29 U.S.C. § 722(a)(2)(A). Eine genaue Definition der möglichen Rehabilitationsziele (employment outcome) findet sich in 29 U.S.C. § 705(11) sowie in den in der amerikanischen Verwaltungspraxis noch wichtigeren regulations des zuständigen Ministeriums (z.Z. das Department of Education), insbes. 34 C.F.R. § 361.5(b)(16). 690 Zum Verfahren 29 U.S.C. § 722(a)(5)-(6). 691 29 U.S.C. § 722(b). 692 Hierzu und zu weiteren Bestandteilen des IPE siehe 29 U.S.C. § 722(b)(3). 693 Griffin/Mello, in: Eichner/Griffin, Legal Rights, 2002, § 9.3. mit Verweis auf 34 C.F.R. § 361.45. 176 ments of 1998694 noch gestärkt worden sind695. Die Liste der möglichen Rehabilitationsmaßnahmen ist lang – zulässig ist nach dieser Vorschrift praktisch alles, was irgendwie zielführend ist696. Hierzu gehört auch die subsidiäre Übernahme von medizinischen Behandlungskosten697. Diese nach deutschem Verständnis für den Bereich der beruflichen Rehabilitation artfremde Leistung ist damit zu erklären, dass in den USA nur ein höchst lückenhaftes System staatlicher Leistungen zur Krankenversicherung besteht, was noch genauer zu erläutern ist698. Durch die subsidiäre Übernahme medizinischer Kosten ist sichergestellt, dass der Erfolg einer beruflichen Rehabilitation nicht am Ausbleiben einer notwendigen ärztlichen Behandlung scheitert. c) Leistungsgrenzen Der nach Title I Rehabilitation Act allen rehabilitationsfähigen Behinderten dem Grunde nach zustehende Anspruch unterliegt einer fixen Finanzierungsgrenze und kann daher nur in begrenzten Fällen überhaupt realisiert werden. Dies ist Konsequenz der Wirkungsweise der spending power, wonach der Bund über die Bereitstellung von Haushaltsgeldern Gesetzgebungskompetenzen an sich ziehen kann. Es ist nämlich nicht notwendig, dass die Gelder in ausreichender Höhe bereitgestellt werden, um die gesetzlich begründeten Aufgaben umfassend zu erfüllen. Vielmehr unterscheidet das amerikanische Recht zwischen sogenannten open-ended und close-ended entitlement programs, wobei nur bei ersteren eine Nachschusspflicht des Bundes besteht, sofern sich herausstellt, dass sonst nicht alle nach dem Gesetz Anspruchsberechtigten mit Leistungen versorgt werden können699. Bei letzteren hingegen ist die jährlich bereitgestellte Fördersumme des Bundes von Anfang an begrenzt. Die berufliche Rehabilitation nach Title I Rehabilitation Act ist ein close-ended entitlement program. Die jährlich vom Bund bereitzustellende Fördersumme orientiert sich an der Vorjahressumme700 und ist nach einem bestimmten Schlüssel auf die Gliedstaaten umzulegen701. Diese müssen dann ihrerseits im bereits erwähnten Verhältnis von 21,3% Prozent (Gliedstaaten) zu 78,7% (Bund) ihren Eigenanteil in 694 Title IV des Workforce Investment Act of 1998, Public Law 105-220 v. 7.8.1998. 695 Griffin/Mello, in: Eichner/Griffin, Legal Rights, 2002, § 9.3.1. 696 29 U.S.C. § 723. 697 29 U.S.C. § 723(a)(6). 698 Unten S. 187 f. u. 189 f. 699 Silverstein, 85 Iowa L. Rev. (2000), 1691, 1700 ff., bes. 1702. 700 Die Höhe der Gesamtförderung in einem Haushaltsjahr muss mindest die Höhe des Vorjahres zuzüglich des Prozentsatzes, in dem die Lebenshaltungskosten gestiegen sind, betragen, vgl. 29 U.S.C. § 720(b)-(d); im Haushaltsjahr 2007 waren $2.837.000.000 – also ca. 2,8 Milliarden U.S.-Dollar – vorgesehen, The Budget of Fiscal Year 2007, S. 352, Identifikationsnr.: 91- 0301-0-1-506, 00.01 (http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2007/pdf/appendix/edu.pdf). 701 29 U.S.C. § 730(a)(1) 177 entsprechender Höhe zuschießen. Damit haben die Gliedstaaten ihre Pflicht getan, um an die Bundesmittel zu gelangen. Es obliegt nun ihnen dafür zu sorgen, die freigesetzten Mittel im Sinne des Title I Rehabilitation Act den Anspruchsberechtigten zukommen zu lassen und dabei transparente Kriterien aufzustellen, nach denen die begrenzten Mittel verteilt werden. Der Mechanismus dafür nennt sich order of selection und verlangt den Gliedstaaten folgende Vorgehensweise ab702: Die Kriterien der Mittelvergabe – aus Sicht der Betroffenen also der Anspruchsrealisierung – müssen im Voraus bestimmt sein703 und sicherstellen, dass die am schwersten behinderten Antragsteller bei der Leistungsvergabe Vorrang genießen704. Im Ergebnis erhält nur eine kleine Teilmenge der dem Wortlaut des Gesetzes nach Anspruchsberechtigten Leistungen zur beruflichen Rehabilitation. Den Informationen des Catalog of Federal Domestic Assistance (CFDA)705 ist zu entnehmen, dass im Haushaltsjahr 2005 etwa 984.337 – also rund eine Million – Behinderte Leistungen nach Title I des Rehabilitation Act erhielten706. Nach den Ergebnissen des amerikanischen Zensus von 2002707 hatten in der Altersklasse 21 bis 64 Jahre 25.597.000 – also rund 25,6 Millionen – Menschen eine Behinderung. Davon waren 14.313.00 – also rund 14,3 Millionen – erwerbstätig. Damit bleiben rund 11,3 Millionen nichterwerbstätige Menschen im Alter zwischen 21 und 64 Jahren übrig. Auf alle Menschen mit Behinderungen im Erwerbsalter gerechnet erhalten also nicht einmal 4% Leistungen der beruflichen Rehabilitation nach Titel I des Rehabilitation Act. Geht man davon aus, dass die erwerbstätigen Menschen mit Behinderung darauf nicht mehr angewiesen sind und legt nur noch die nichterwerbstätigen zu Grunde, liegt die Quote noch immer bei unter 10%. Faktisch gewährt Title I Rehabilitation Act damit kein umfassendes Rechts auf berufliche Rehabilitation, sondern eröffnet nur einer kleinen Gruppe besonders Bedürftiger den Zugang zu Leistungen. 702 Hager, Order of Selection, Cornell 2004, S. 8 ff. 703 29 U.S.C. § 721(a)(5)(A). 704 29 U.S.C. § 721(a)(5)(C) – Der Vorrang Schwerbehinderter ist eine der wichtigsten Neuerungen des Rehabilitation Act of 1973 gegenüber den zuvor gültigen Regelungen der Vocational Rehabilitation Services. Vor dieser Festschreibung profitierten primär leicht Behinderte von beruflichen Rehabilitationsmaßnahmen, weil sich mit ihnen eine günstige Erfolgsquote erzielen ließ. Diese war wiederum notwendig, um im Wettbewerb mit anderen staatlichen Sozialprogrammen um knappe Bundesmittel bestehen zu können. Insofern stellt das Jahr 1973 einen politischen Wendepunkt hinsichtlich der mit der beruflichen Rehabilitation Behinderter verfolgten Ziele dar, Berkowitz, Disabled Policy, 1987, S. 176; kritisch zur Wirksamkeit der order of selection hingegen Weber, 46 Buff. L. Rev. (1998), 123, 141. 705 Per Gesetz Public Law 95-220 v. 28.12.1977 besteht die Pflicht, regelmäßig Informationen zu allen finanziellen Förderprogrammen im CFDA zu veröffentlichen. Durch Gesetz Public Law 98-169 v. 29.11.1983 ist zuständige Stelle die General Services Administration (GSA). Die Informationen sind auf der Internetseite des CFDA zugänglich, http://www.cfda.gov. 706 CFDA, Programm Nr. 84.126 Rehabilitation Services – Vocational Rehabilitation Grants to States. 707 Abrufbar unter http://www.census.gov/hhes/www/disability/sipp/disab02/ds02t5.pdf. 178 2. Unfallversicherung (Workers’ Compensation) und berufliche Rehabilitation Wie in Deutschland führen auch in den USA Berufsunfälle und -krankheiten zu Ansprüchen auf Leistungen zur beruflichen Rehabilitation, die im Rahmen der Unfallversicherung zu erfüllen sind. Allerdings ist die Unfallversicherung in den USA, die so genannte Worker’s Compensation, grundsätzlich anders organisiert, was entscheidende Auswirkungen auf die berufliche Rehabilitation durch diesen Versicherungszweig hat. a) Hintergrund Der Idee nach handelt es sich bei der Workers’ Compensation um eine klassische Sozialversicherung708, die – wie die Berufsunfallversicherung unter Bismarck – ins Leben gerufen wurde, um typische Risiken der körperlichen Arbeit in einer Industriegesellschaft sozial verträglich abzusichern und einen Ausgleich zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerinteressen in Fragen der Haftung für Berufsunfälle herzustellen709. Besonders zwei Aspekte sind für das Verständnis der U.S.amerikanischen Unfallversicherung und ihrer Stellung im Recht der beruflichen Rehabilitation wichtig: Erstens ihre versicherungsrechtliche Organisation und zweitens ihre Stellung im föderalen System der USA. aa) Versicherungsrechtliche Organisation Vor allem an der Art und Weise, wie die Haftungsbefreiung des Arbeitgebers durch die Unfallversicherung organisiert ist, wird deutlich, wie wenig dieser Versicherungstyp mit einer klassischen Sozialversicherung nach deutschem Strickmuster gemein hat. Zum besseren Verständnis soll daher zunächst das deutsche System der Unfallversicherung skizziert werden, ehe auf den amerikanischen Konterpart eingegangen wird. In Deutschland ist die Unfallversicherung eine öffentlich-rechtliche Versicherung in Trägerschaft von öffentlich-rechtlichen Körperschaften, in der Regel Berufsgenossenschaften710. Mitglieder dieser Berufsgenossenschaften sind die Arbeitgeber bzw. in der Terminologie des SGB VII die Unternehmer, die allein beitragspflichtig sind. Die Beschäftigten sind kraft Gesetzes bei der Unfallversicherung beitragsfrei versichert711. Im Versicherungsfall richten sich die Ansprüche gegen den zuständi- 708 Vgl. Keating, 11-WTR Kan. J.L. & Pub. Pol’y (2002), 279, 299. 709 Zu Deutschland als Vorbild Note, 1 Stan. L. Rev. (1948), 126, 129. 710 Allgemein zur Unfallversicherung Eichenhofer, Sozialrecht, 6. Aufl. 2007, Rn. 389 ff.; Igl/ Welti, Sozialrecht, 8. Aufl. 2007, § 36-42; Muckel, Sozialrecht, 2. Aufl. 2007, § 10. 711 § 2 I Nr. 1 i.V.m. § 150 SGB VII. 179 gen Träger der Unfallversicherung712; der Unternehmer ist per gesetzlicher Haftungsbeschränkung im Normalfall aus der zivilrechtlichen Haftungsverantwortlichkeit entlassen713. In den USA hingegen ist die Unfallversicherung als echte Haftpflichtversicherung der Arbeitgeber ausgestaltet714. Um das Risiko von Haftungsprozessen bei Berufsunfällen zu vermeiden, treten Arbeitgeber dem Workers’ Compensation Program des jeweiligen Gliedstaates bei, was regelmäßig den Abschluss einer Haftpflichtversicherung für Berufsunfälle und -krankheiten oder zumindest eine offizielle Befreiung von der Versicherungspflicht voraussetzt715. Der Versicherungsschutz wird in der Regel bei privaten Anbietern erworben, nur in wenigen Staaten ist es verpflichtend, die Versicherung bei einer staatlichen Stelle abzuschließen716. Eintritt der Leistungspflicht sowie Leistungsumfang sind gesetzlich genau geregelt; Leistungen umfassen medizinische Behandlungskosten, berufliche Rehabilitation sowie Berufsunfähigkeits- und Hinterbliebenenrenten717. Anspruchsgegner bei Forderungen im Zusammenhang mit einem Berufsunfall bleibt der Arbeitgeber, ein Direktanspruch gegen den Versicherer ist nicht vorgesehen. Ansprüche nach Unfallversicherungsrecht sind verschuldensunabhängig, es ist ausreichend, dass die Verletzung im Zusammenhang mit der beruflichen Tätigkeit geschehen ist718. Die Geltendmachung von Leistungen aus Unfallversicherungsrecht durch den Arbeitnehmer schließt ein weiteres Vorgehen gegen den Arbeitgeber etwa aus Common-Law- Haftungsansprüchen aus719. Auch ohne Versicherungsschutz, etwa bei Insolvenz des Versicherers, haftet der Arbeitgeber für Ansprüche aus Unfallversicherungsrecht. Allerdings kann sich der Arbeitnehmer in solchen Fällen auch beim Staat schadlos halten720. Die Unfallversicherung in den Vereinigten Staaten ist also ein gutes Beispiel für eine privat organisierte soziale Sicherung unter staatlicher Gewährleistungsverantwortung. 712 § 26 SGB VII. 713 §§ 104 ff. SGB VII. 714 Näher Graser, Dezentrale Wohlfahrtsstaatlichkeit, 2001, S. 147 ff. 715 Z.B. Kalifornien: Cal. Labor Code § 3700; New York: Workers Compensation Law § 50; Wisconsin: W.S.A. § 102.31. 716 Z.B. in North Dakota, vgl. N. D. Century Code 65-04-04; West Virginia, W. Va. Code § 23- 2-1. 717 Malloy, 41 Brandeis L.J. (2003), 821, 835 m.Nw. 718 Malloy, a.a.O., S. 834 m.Nw. 719 Malloy, a.a.O., S. 833 m.Nw. 720 Z.B. Kalifornien: Cal. Labor Code § 3716 – bei fehlendem Versicherungsschutz springt der Uninsured Employers Benefits Trust Fund ein; New York: Workers Compensation Law §§ 107 ff. – bei Insolvenz des Versicherers springt der Workers’ Compensation Security Fund ein; Wisconsin: W.S.A. §§102.81 f. – bei fehlendem Versicherungsschutz kann sich der betroffene Arbeitnehmer wegen Leistungen aus Workers’ Compensation an die zuständige Behörde wenden, die ihrerseits natürlich Regress beim Arbeitgeber nehmen kann. 180 bb) Stellung im föderalen System Bis dato ist die Unfallversicherung praktisch vollständig in der Gesetzgebungskompetenz der Gliedstaaten verblieben; Bundesgesetze gibt es nur, sofern Beschäftigte des Bundes betroffen sind721 oder für bestimmte, eng umgrenzte Berufsgruppen722. Die daraus resultierende Vielfalt der gesetzlichen Grundlagen zum Unfallversicherungsrecht hat dieses Rechtsgebiet zu einem der unübersichtlichsten in den Vereinigten Staaten von Amerika werden lassen723. Workers’ Compensation Programs existieren seit 1948 in allen Einzelstaaten724, waren aber bereits in den Jahren zwischen 1911 und 1919 weit verbreitet725. Wie die ausdrückliche Erwähnung der Gesetzgebungskompetenz für Workers’ Compensation in diversen Verfassungen der U.S.-amerikanischen Einzelstaaten zeigt726, handelt es sich hier um einen wichtigen Bestandteil der staatlichen Sozialfürsorge der Vereinigten Staaten. Um die politische Durchsetzbarkeit der Einführung einer allgemeinen Unfallversicherung überhaupt sicherzustellen, wurde nur auf ein Minimum an staatlicher Gewährleistungsverantwortung für sozialverträgliche Rahmenbedingungen der industriellen Produktion gesetzt. So war die Teilnahme der Arbeitgeber an der Unfallversicherung ursprünglich freiwillig ausgestaltet. Da der Gesetzgeber jedoch im selben Atemzug die für die Arbeitgeberseite günstigen Einwendungen des Common Law gegen Ersatzansprüche bei Berufsunfällen abschaffte, entschied sich die große Mehrheit der Arbeitgeber für eine Teilnahme727. Die im Rahmen der Unfallversicherung zu zahlenden Entschädigungen, i.d.R. Rentenleistungen, waren außerdem nicht allzu üppig, so dass die Versicherungskosten überschaubar blieben. Mittlerweile hat die Dichte der staatlichen Vorgaben zur Ausgestaltung der Unfallversicherung stark zugenommen. So ist der Abschluss einer entsprechenden Versicherung in praktisch allen Staaten verpflichtend728. Auch das Entschädigungs- 721 Federal Employees’ Compensation Act (FECA) v. 7.9.1916, 5 U.S.C. §§ 8101 ff. 722 Am wichtigsten: Longshore and Harbor Workers’ Compensation Act (LHWCA) v. 4.3.1927. 33 U.S.C. §§ 901 ff. für Berufsunfälle in den schiffbaren Gewässern der USA; Black Lung Benefits Act (BLBA) v. 30.12.1969 für Minenarbeiter mit Staublunge und ihre Hinterbliebenen. 723 Bernstein, 119 U. Pa. L. Rev. (1971), 992, 995: „The intricacies of workmen’s compensation law now rival those of property and tax law with which only the most expert or most naïve feel at ease.” 724 Berkowitz, Disabled Policy, 1987, S. 15. 725 1911 trat in Wisconsin das erste Workers’ Compensation Law in Kraft, Keating, 11-WTR Kan. J.L. & Pub. Pol’y (2002), 279, 298. Bis 1919 hatten 43 Einzelstaaten entsprechende Gesetze erlassen, Berkowitz, Disabled Policy, 1987, S. 19. 726 Besonders deutlich Kalifornien: Cal. Const. Art. 14, § 4; vgl. ferner z.B. Oklahoma: Const. Art. 23 § 7; Pennsylvania, Const. Art. 2, § 8. 727 Graser, Dezentrale Wohlfahrtsstaatlichkeit, 2001, S. 148 Fn. 30; Keating, 11-WTR Kan. J.L. & Pub. Pol’y (2002), 279, 298. 728 Soweit ersichtlich ist die einzige Ausnahme derzeit Texas: Labor Code § 406.002; vergleichende Informationen und Statistiken zum Stand der Workers’ Compensation Laws in den 181 niveau wurde deutlich angehoben, was vor allem den Vorgaben der 1971 eingesetzten National Commission on State Workmen’s Compensation Law zu verdanken ist729. Wegen der zunehmend deutlichen Ineffizienz der gliedstaatlichen Regelungen sowie der massiven sozialen Härten, denen Opfer von Berufsunfällen aufgrund der geringen Entschädigungen ausgesetzt waren, drohte der Bund damit, die Gesetzgebungskompetenz für die Unfallversicherung an sich zu ziehen730. Der erhebliche Widerstand der Einzelstaaten führte schließlich zur Einsetzung der erwähnten Kommission, die einheitliche Leitlinien ausarbeitete. Bei Nichterfüllung der durch sie gesetzten Vorgaben drohte der Bund mit einem umfassenden Gesetz, was zu einem deutlichen Bemühen um Vereinheitlichung der Unfallversicherung durch die Einzelstaaten führte. Gerade bezüglich der beruflichen Rehabilitation als möglicher Leistung im Rahmen der Unfallversicherung sind seither bedeutende Fortschritte gemacht worden. Dennoch wird zu zeigen sein, dass bereits die Eigenrationalität der U.S.-amerikanischen Unfallversicherung eine Einbettung der Leistungen zur beruflichen Rehabilitation in eine umfassend angelegte Sozialpolitik kaum möglich erscheinen lässt. b) Leistungen der beruflichen Rehabilitation durch die Unfallversicherung Berufliche Rehabilitation zur Wiederherstellung bzw. Verbesserung der beruflichen Leistungsfähigkeit ist mittlerweile fester Bestandteil der Unfallversicherung in allen Staaten. Die allermeisten von ihnen verfügen über entsprechende gesetzliche Vorschriften in ihren Workers’ Compensation Laws731. Allerdings enthalten die Gesetze nur relativ pauschale Regelungen. Möglich ist eine Vernetzung der beruflichen Rehabilitation nach Unfallversicherungsrecht mit der nach Title I Rehabilitation Act. In Wisconsin etwa sind Arbeitnehmer verpflichtet, sich um berufliche Rehabilitation bei den Vocational Rehabilitation Services auf der Grundlage von Title I Rehabilitation Act zu bemühen. Sofern dort wegen begrenzter Kapazitäten keine Leistungen erbracht werden können, dürfen auch private Anbieter in Anspruch genommen werden, die dann wiederum vom Arbeitgeber bzw. seiner Versicherung vergütet werden732. Damit wird immerhin indirekt auf die ausführlichen Bestimmungen zu Leistungen der beruflichen Rehabilitation in Title I Rehabilitation Act Bezug genom- Einzelstaaten sind über das Office of Workers’ Compensation Programs (OWCP) des Department of Labor zu finden (http://www.dol.gov/esa/owcp). 729 Abschlussreport vom 31.7.1972, zu finden unter http://www.workerscompresources.com. 730 Hierzu und zum folgenden die ausführliche Darstellung bei Berkowitz, Disabled Policy, 1987, S. 34 ff.; s. auch Graser, Dezentrale Wohlfahrtsstaatlichkeit, 2001, S. 149. 731 Soweit ersichtlich ist Pennsylvania der einzige Staat, der bislang überhaupt keine gesetzlichen Anhaltspunkte zur beruflichen Rehabilitation im Rahmen der Workers’ Compensation hat, vgl. Title 77 Pennsylvania Statutes – Workers’ Compensation. Zur richterrechtlichen Regelung der beruflichen Rehabilitation in diesem Zusammenhang ausführlich Torrey, 30 Duq. L. Rev. (1991), 515 ff. 732 Vgl. W.S.A. §§102.61. 182 men. Häufig stehen die berufliche Rehabilitation nach Unfallversicherungsrecht und die nach Title I des Rehabilitation Act aber eher unverbunden nebeneinander733. Zum Teil wird die Durchführung einer beruflichen Rehabilitation in den Unfallversicherungsgesetzen nur beiläufig erwähnt, etwa als zwingende Voraussetzung für die Zahlung weiterer Rentenleistungen734. Traditionell hat die für die Unfallversicherung zuständige Arbeitsverwaltung (Department of Labor) des jeweiligen Gliedstaates keine nennenswerte eigene Erfahrung mit der konkreten Durchführung beruflicher Rehabilitationsmaßnahmen735. Betroffene werden an die bereits beschriebenen Vocational Rehabilitation Agencies oder vorzugsweise private Anbieter weiterverwiesen. Die Unfallversicherung sorgt primär für die Erstattung von Kosten und ist nicht an der Qualitätssicherung der beruflichen Rehabilitation beteiligt. c) Systemische Leistungshemmnisse Der Stellenwert von Leistungen der beruflichen Rehabilitation im System der Unfallversicherung der USA ist gering. Bereits die wenig ausführlichen Regelungen der beruflichen Rehabilitation in den gesetzlichen Grundlagen der Unfallversicherung zeigen, dass diese Form der Entschädigung nicht zum klassischen Kernbestand der Workers’ Compensation gehört. Als ursächlich hierfür erweist sich die gliedstaatliche Organisation der Unfallversicherung, was für die Sicherung eines einheitlichen Leistungsniveaus generell ungünstig ist. Weiterhin ist aber auch die Ausgestaltung der Unfallversicherung als private Haftpflichtversicherung des Arbeitgebers mit staatlich festgelegtem Inhalt dem Stellenwert der beruflichen Rehabilitation in diesem Versicherungszweig nicht zuträglich. Denn dadurch spielen die privaten Haftungsinteressen von Arbeitgeber und Versicherung im Leistungsfall eine entscheidende Rolle, was im Folgenden näher ausgeführt wird. aa) Berufliche Rehabilitation und Risikokalkulation Die als Prozess mit offenem Ausgang ausgerichtete berufliche Rehabilitation passt sich nur schwer in die Risikokalkulation von privaten Versicherungen ein. Eine langfristige, kostenintensive und letztlich ohne Erfolgsgarantie durchgeführte berufliche Rehabilitation bedeutet nämlich ein hohes Kostenrisiko für die privaten Versicherer, die letztlich Träger der gesetzlichen Unfallversicherung in den USA sind. Aus ihrer Sicht und damit auch aus Sicht der Arbeitgeber, die mit dem Abschluss 733 Z.B. North Dakota, N.D.C.C. § 65-05.1-02: eigenes Rehabilitation Services Bureau der für die Unfallversicherung zuständigen Arbeitsverwaltung, das mit anderen Rehabilitationsträgern kooperiert. 734 Z.B. Delaware, 19 Del.C. § 2353. 735 Berkowitz, Disabled Policy, 1987, S. 155 ff. 183 entsprechender Versicherungen belastet sind, verdienen also individuelle Abfindungsvereinbarungen den Vorzug, da sie sich in aller Regel auf Einmalzahlungen oder Rentenleistungen konzentrieren (compromise oder compensation agreements). Die Möglichkeit solcher Vereinbarungen ist in den Gesetzen vieler Gliedstaaten zur Unfallversicherung ausdrücklich erwähnt; Einzelheiten sind umstritten, insbesondere beschäftigen sich Gerichte mit der Frage, inwieweit solche Vereinbarungen durch die grundsätzlichen Wertungen des Gesetzgebers bei der Regelung der Unfallversicherung gebunden sind736. Damit wirkt sich der hohe privatrechtliche Anteil am System der U.S.-amerikanischen Unfallversicherung schon im Ansatz hinderlich bei der Gewährung von Leistungen zur beruflichen Rehabilitation aus. bb) Berufliche Rehabilitation als Schadensersatz Ferner ist die Durchführung der beruflichen Rehabilitation – wenn es denn überhaupt dazu kommt – durch die Haftungsinteressen des Arbeitgebers entscheidend geprägt. Wegen der Nähe zu den Rationalitäten des Zivilrechts sind Leistungen der Workers’ Compensation primär Schadensersatz für den erlittenen Schmerz oder Ausgleich des durch die Verletzung entstandenen Einkommensverlusts737. Auch die berufliche Rehabilitation bei Berufsunfällen wird als Schadensersatz des Arbeitgebers in Form von Naturalrestitution aufgefasst und nicht als soziale Leistung der Gesellschaft zur effizienten Wiedereingliederung in den Beruf. Dementsprechend ist es das Hauptziel der beruflichen Rehabilitation im Rahmen der Workers’ Compensation, den Arbeitgeber so weit wie möglich von seiner weiteren Entschädigungspflicht zu befreien, indem der Arbeitnehmer zur Aufnahme einer adäquaten Berufstätigkeit (suitable employment) befähigt wird. Die Adäquanz bemisst sich danach, ob der Verdienst wieder (fast) genauso hoch ist und ähnliche Karrieremöglichkeiten bestehen, wie vor dem Berufsunfall738. Die Weiterbeschäftigung beim alten Arbeitgeber zu den alten Konditionen stellt vor diesem Hintergrund die erfolgreichste Form der beruflichen Rehabilitation im System der Workers’ Compensation dar. Dies belegt eine seit langem bestehende Rechtsprechungslinie über die genauen Anforderungen, welche die Weiterbeschäftigung beim alten Arbeitgeber erfüllen muss, um als adäquate Berufstätigkeit zu gelten739. 736 Vgl. Koonce, 73 N.C. L. Rev. (1995), 2529 ff. 737 Zu den möglichen Zwecken von Workers’ Compensation: Berkowitz, Disabled Policy, 1987, S. 26. 738 Miller, 82 N.C. L. Rev. (2004), 2061, 2067. 739 Aus der Masse entsprechender Urteile s. nur Allen v. Industrial Commission, 87 Ariz. 56, 347 P.2d 710 (1959); People v. Cone Mills Corp., 316 N.C. 426, 434 ff., 342 S.E.2d. 798, 804 ff. (1986) – es stellt keine suitable employment dar, wenn der Arbeitgeber einen Arbeitsplatz auf die Fähigkeiten und Bedürfnisse des behinderten Arbeitnehmers zuschneidet, der keine Karrieremöglichkeiten bietet und zudem nicht mit Arbeitsplätzen auf dem sonstigen Arbeitsmarkt vergleichbar ist (sog. make-work). Zum Ganzen auch Miller, 82 N.C. L. Rev. (2004), 2061, 2067. 184 cc) Zusammenfassung Insgesamt ist die berufliche Rehabilitation als Teil der Workers’ Compensation also nicht an sozialpolitischen Gemeinwohlbelangen ausgerichtet, sondern dient in hohem Maße dem Interesse, die Haftung für Berufsunfälle möglichst niedrig zu halten. Politisches Hauptanliegen der Workers’ Compensation Programs ist es, verletzte Arbeitnehmer möglichst unbürokratisch medizinisch zu versorgen und ihre wirtschaftliche Existenz finanziell abzusichern740. Die berufliche Rehabilitation der Verletzten spielt nur eine untergeordnete Rolle. Dies hat vor Kurzem etwa eine Gesetzgebungsnovelle in Kalifornien deutlich gemacht, wo berufliche Rehabilitationsmaßnahmen bei Arbeitsunfällen seit dem 1.1.2004 nur noch bis zu einer Grenze von $ 10.000 auf der Grundlage von Workers’ Compensation förderungsfähig sind741. Berufliche Rehabilitation als sozialrechtliche Wiedereingliederungsleistung im deutschen Sinne ist mit der gesetzlichen Unfallversicherung in den USA also nicht zu erlangen. Eine derartige Ausrichtung hat zwar die Rehabilitation nach Title I Rehabilitation Act, die im Prinzip auch bei Berufsunfällen greift, doch kommen wegen der Unterfinanzierung dieses Rehabilitationszweiges nur wenige Betroffene auch tatsächlich in den Genuss von Leistungen742. 3. Social Security Administration und berufliche Rehabilitation Leistungen zur beruflichen Rehabilitation können Betroffene auch von der Social Security Administration (SSA) erhalten. Allerdings werden solche Leistungen erst dann bewilligt, nachdem das Vorliegen einer behinderungsbedingten Berufsunfähigkeit vom Antragsteller nachgewiesen worden ist. Im Lichte des Hauptzweckes der beruflichen Rehabilitation, nämlich die Berufsunfähigkeit der Betroffenen möglichst zu verhindern, erscheint dieser Befund geradezu widersinnig. Um diesen Zusammenhang genauer zu begreifen und um die Dynamik der beruflichen Rehabilitation durch die Social Security Administration überhaupt verstehen zu können, muss an dieser Stelle ein wenig ausführlicher ausgeholt werden: Zunächst werden die Aufgabenfelder der Social Security Administration sowie die speziellen Leistungszweige für Menschen mit Behinderung und die damit zusammenhängenden medizinischen Versorgungsprogramme beschrieben. Erst vor diesem Hintergrund können die Zielrichtung des beruflichen Rehabilitationsprogramms der Social Security Administration sowie dessen systemimmanente Hindernisse illustriert werden. 740 Malloy, 41 Brandeis L.J. (2003), 821. 741 Cal. Labor Code § 4658.5. Alle bisherigen Regelungen der beruflichen Rehabilitation bei Arbeitsunfällen sind widerrufen; die entsprechende Abteilung des Department of Industrial Relations ist nur noch bis zum 1.1.2009 mit der beruflichen Rehabilitation befasst, vgl. Cal. Labor Code § 139.5. 742 Oben S. 177. 185 a) Von der Social Security Administration verwaltete Sozialleistungen Das moderne amerikanische Sozialleistungssystem geht auf den Social Security Act aus dem Jahr 1935 zurück743. Als Reaktion auf die große wirtschaftliche und gesellschaftliche Krise der späten 1920er und frühen 1930er Jahre trieb Präsident Roosevelt ein als New Deal bekanntes Reformprogramm voran, welches die Ziele recovery (Wiederherstellung des wirtschaftlichen Wachstums), relief (Hilfsmaßnahmen für Arbeitslose) und reform (Veränderungen der wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen, die als ursächlich für die Krise angesehen werden konnten) verfolgte. Im Zuge dieses Umbruchs konnte trotz erheblicher Widerstände erstmalig eine Reihe von Sozialleistungsgesetzen auf Bundesebene durchgesetzt werden, die auch durch den Bund verwaltet werden sollten744. Dafür wurde eigens das Social Security Board ins Leben gerufen, das mittlerweile als Social Security Administration (SSA) einen umfassenden, im Gesamtgebiet der USA präsenten Verwaltungsapparat unterhält. Im ursprünglichen Social Security Act of 1935 finden sich Regelungen zu zwei Sozialversicherungszweigen745: Erstens wurde die finanzielle Förderung der gliedstaatlichen organisierten Arbeitslosenversicherung festgelegt. Zweitens wurde eine bundeseinheitliche Rentenversicherung begründet, die unter der Bezeichnung Social Security in den USA firmiert und mit der das staatliche Krankenversicherungsprogramm Medicare verbunden ist746. Zur Finanzierung der Arbeitslosenversicherung erhebt der Bund eine Lohnsummensteuer bei den Arbeitgebern, die er an die Gliedstaaten bei Einführung eines Arbeitslosenversicherungsprogramms weitergibt, sofern dies den festgesetzten materiellen Kriterien genügt747. Die Finanzierung der Rentenversicherung geschieht durch paritätische Beitragserhebung bei Arbeitgeber und Arbeitnehmer748. Mittlerweile ist grundsätzlich jedes Einkommen, auch das aus selbständiger Arbeit, rentenversicherungspflichtig749. Die Bundeskompetenz für die Regelungen zu diesen beiden Zweigen der Sozialversicherung ergibt sich aus dem bereits im Zusammenhang mit den Vocational Rehabilitation Services besprochenen Art. I § 8 Cl. 1 der Verfassung750, der dem Bund mit der spending power und taxing power die Befugnis gibt, für Gemeinwohlbelange Geld auszugeben sowie Steuern, Abgaben und Beiträge bei den Bürgern zu erheben751. 743 Public Law 74-271 v. 14.8.1935. 744 Zum Ganzen näher unten S. 208 ff. 745 Zum folgenden Cohen, 6 Soc.Sec.Rep.Serv. 933, 934. 746 Zum „Flagschiffcharakter“ der Social Security (Rentenversicherung) Graser, Dezentrale Wohlfahrtsstaatlichkeit, 2001, S. 138; Weir/Orloff/Skocpol, in: dies., Social Policy, 1988, S. 3, 7. 747 Graser, Dezentrale Wohlfahrtsstaatlichkeit, 2001, S. 144; Murswieck, Sozialpolitik, 1988, S. 25 f. 748 Murswieck, Sozialpolitik, 1988, S. 39. 749 Zur allmählichen Erweiterung des Kreises der Pflichtversicherten Murswieck, Sozialpolitik, 1988, S. 41 f. 750 Oben S. 173. 751 Näher Charles C. Steward Machine Company v. Davis, 301 U.S. 548 und Helvering v. Davis, 301 U.S. 619. 186 Weiterhin finden sich im Social Security Act of 1935 auch Vorschriften zu Sozialhilfe- und Wohlfahrtsprogrammen, die im Gegensatz zu den Sozialversicherungen nicht durch an den Erwerbslohn angeknüpfte Abgaben finanziert werden, sondern mit Steuergeldern ausgestattet sind. Dazu gehörte ursprünglich auch die mittlerweile im Rehabilitation Act of 1973 geregelte Förderung der Vocational Rehabilitation Services752. Viele der durch den Social Security Act of 1935 begründeten Programme bestehen im Kern noch heute in der damals festgelegten Form. Für Menschen mit Behinderung sind zwei wichtige Programme, die Social Security Disability Insurance (SSDI) und das Supplemental Security Income (SSI) hinzugekommen, deren grundlegende Zielsetzung und Funktionsweise im folgenden erörtert werden soll. Auch die Möglichkeit für Behinderte, durch Bezug von SSDI oder SSI staatliche Krankenversicherungsleistungen zu erhalten, wird thematisiert. aa) Social Security Disability Insurance (SSDI) Die Social Security Disability Insurance (SSDI) ist das U.S.-amerikanische Gegenstück zur deutschen Erwerbsminderungsrente. Ansprüche auf Rentenleistungen bei einem verfrühten Ausscheiden aus dem Erwerbsleben wegen einer Behinderung konnten politisch erst im Jahre 1956 durchgesetzt werden753. Zunächst waren Leistungen nur für Behinderte ab 50 Jahren vorgesehen. Im Jahre 1960 schaffte der Bundesgesetzgeber diese Altersbegrenzung ab, so dass SSDI jedem offen stand, der ausreichend lange Beiträge geleistet hatte und wegen einer Behinderung dauerhaft erwerbsunfähig geworden war754. Als open-ended entitlement program muss SSDI vom Kongress mit ausreichenden Mitteln ausgestattet werden, um alle Anspruchsberechtigten zu versorgen755. Die ausreichende Finanzierung durch den Bund ist also – anders als etwa bei den Vocational Rehabilitation Services – gesichert. Verwaltet wird die SSDI wie auch die normale Altersrente bundesweit einheitlich von der Social Security Administration (SSA). Abgesehen davon, dass Ansprüche nur bei einer ausreichend langen Beitragszeit geltend gemacht werden können756, ist die zur Erwerbsunfähigkeit führende Behinderung in einem komplizierten Verwaltungsverfahren nachzuweisen, dem so genannten five step sequential evaluation process757. Erste Voraussetzung für einen Antrag auf SSDI ist, dass der Antragsteller zum Zeitpunkt der Stellung seines Antrags keiner Erwerbsarbeit nachgeht, die zu einem nennenswerten Erwerbseinkom- 752 Cohen, 6 Soc.Sec.Rep.Serv. (1984), 933, 935. 753 Ausführlich Berkowitz, Disabled Policy, 1987, S. 73 ff. 754 Scotch, in: Longmore/Umansky, Disability History, 2001, S. 375, 380. 755 Silverstein, 85 Iowa L. Rev. (2000), 1691, 1700. 756 Dazu 42 U.S.C. § 423. 757 20 C.F.R. § 404.1520. 187 men führt758. Als nächstes prüft die SSA, ob bei dem Antragsteller eine schwere Schädigung vorliegt, um offensichtlich unbegründete Ansprüche herauszufiltern759. In einem dritten Schritt stellt die SSA anhand der Listing of Impairments fest, ob die konkrete Schädigung des Antragstellers einer festgesetzten Schädigung entspricht oder ihr gleichkommt760. Ist aufgrund dieser drei Prüfschritte eine Behinderung grundsätzlich bejaht worden, geht es in Schritt 4 und Schritt 5 um die konkreten Auswirkungen dieser Behinderung. Geprüft wird, inwieweit der Antragsteller auch berufsunfähig ist. Es soll festgestellt werden, ob konkrete oder abstrakte Verweismöglichkeiten in den früheren oder sonstige Berufe bestehen761. Erst wenn keine abstrakte Verweismöglichkeit angenommen wird, gilt der Antragsteller im sozialrechtlichen Sinne als behindert und kann entsprechende Ansprüche erfolgreich geltend machen. Das Fortbestehen der Behinderung und die daraus resultierende Anspruchsberechtigung wird in regelmäßigen Abständen, mindestens jedoch alle 7 Jahre, von der SSA überprüft (continuing disability review – CDR). Zunächst geht es dabei um medizinische Gesichtspunkte, also um die Frage, ob sich die Schädigung des Leistungsbeziehers verbessert hat762. Auch ohne dass die SSA eine medizinische Verbesserung feststellt, kann die Anspruchsberechtigung erlöschen. Wichtigster Fall ist die Aufnahme einer Beschäftigung mit nennenswertem Einkommen durch den Leistungsbezieher763. In einem solchen Fall entfällt gleichsam ex nunc die erste Voraussetzung der SSDI-relevanten Behinderung, so dass es auf die weiteren Voraussetzungen wie das Vorliegen einer Schädigung nicht mehr ankommt. Um Härten – insbesondere mit Blick auf die Möglichkeiten, im Medicare-Programm zu verbleiben – zu mindern, sieht der Gesetzgeber bestimmte Übergangsperioden vor, in denen trotz Beschäftigungsaufnahme der Bezug von SSDI weiter möglich ist. bb) Krankenversicherungsleistungen nach Medicare Der Bezug von Leistungen der SSDI eröffnet den Zugang zu einem anderen ebenfalls von der SSA verwalteten Leistungsprogramm: der Krankenversicherung Medicare. Dieses Programm bietet keinen umfassenden Versicherungsschutz, deckt aber einige wichtige und kostspielige Kernbereiche der Gesundheitsversorgung ab. Umfasst sind vor allem Krankenhausaufenthalte sowie gegen Zuzahlung ambulante ärztliche Behandlungen, Labortests und Pflege764. Für medizinische Leistungen wie 758 Substantial gainful activity, dazu 20 C.F.R. §§ 404.1571 ff 759 Cebula/Landry, in: Eichner/Griffin, Legal Rights, 2002, § 10.8.4; Nesselbush, 54- AUG R.I. B.J. (2005), 7, 9. 760 20 C.F.R. Pt. 404, Subpt. P, App. 1 – näher oben S. 60 f. 761 Cebula/Landry, in: Eichner/Griffin, Legal Rights, 2002, § 10.8.6. f. 762 Zum Ganzen Cebula/Landry, a.a.O., § 10.12.3. 763 Cebula/Landry, a.a.O., § 10.12.4(a). 764 Frolik, SL071 ALI-ABA (2006), 303, 321 ff.; Eichenhofer, Recht der sozialen Sicherheit in den USA, 1990, S. 151 ff. 188 etwa Arzneien und zahnärztliche Behandlung muss eine private Versicherung abgeschlossen werden765. Medicare ist in erster Linie Personen ab 65 Jahren zugänglich, die Social Security erhalten766. Für ältere Menschen mit entsprechend höheren medizinischen Risiken und Kosten bildet Medicare also die Grundlage ihres Krankenversicherungsschutzes im Alter, der bei einem weiterhin vollständig privaten System für viele sonst unerschwinglich wäre767. Bezieher von SSDI werden automatisch Mitglied von Medicare nach einer 24-monatigen Wartefrist768. Trotz der beschriebenen Limitation ist die Mitgliedschaft bei Medicare ein – wenn nicht gar der – entscheidende Vorteil für Empfänger von SSDI. Gerade für Menschen mit Behinderungen ist es aufgrund besonderer medizinischer Bedürfnisse zu kostspielig, eine private Krankenversicherung abzuschließen, so dass der staatlich bereitgestellte Schutz bei Medicare von geradezu existenzieller Bedeutung ist. cc) Supplemental Security Income (SSI) Das 1972 vom Kongress verabschiedete, 1974 in Kraft getretene Supplemental Security Income (SSI)769 hat eine Reihe von gliedstaatlich verwalteten, durch Bundeszuschüsse kofinanzierten Hilfsprogramme zu einem einheitlichen Fürsorgeprogramm zusammengefasst und dessen Verwaltung der Bundesbehörde SSA zugeschlagen770. Als Sozialhilfe ist das SSI im Gegensatz zur Social Security Disability Insurance (SSDI) rein steuerfinanziert und kommt nur Bedürftigen zu Gute771. Die monatlichen SSI-Leistungen liegen im Schnitt deutlich unter denen der SSDI772. Die Anspruchsberechtigung für den Bezug von SSI wird durch denselben 5-Stufen-Test ermittelt wie beim SSDI-Bezug. Im Ergebnis soll sichergestellt werden, dass nur solche Behinderte Leistungen empfangen, die wirklich dauerhaft arbeitsunfähig sind. Im Verhältnis zur SSDI hat das SSI die Funktion eines Auffangbeckens. Alte und wegen Behinderung Berufsunfähige, die keine oder zu wenige Beiträge in das Social Security System eingezahlt haben, um eine ausreichend hohe Rente zu bekommen, können mit Hilfe von SSI wenigstens ein existenzsicherndes Minimalein- 765 Bigler/Archer/Regan, 65-OCT N.Y. St. B.J. (1993), 14, 16. 766 42 U.S.C. § 426(a)(1) u. (2)(A); Wharton, 14-MAY Utah B.J. (2001), 25. 767 Bigler/Archer/Regan, 65-OCT N.Y. St. B.J. (1993), 14, 16. 768 42 U.S.C. § 426(b). 769 42 U.S.C. §§ 1381-1383c. 770 Graser, Dezentrale Wohlfahrtsstaatlichkeit, 2001, S. 155 f.; Eichenhofer, Recht der sozialen Sicherheit in den USA, 1990, S. 156 f. u. 201; Murswieck, Sozialpolitik, 1988, S. 28 f. und S. 33 zu Entwicklung des SSI und den Vorläuferprogrammen; Scotch, in: Longmore/ Umansky, Disability History, 2001, S. 375, 38. 771 Zur erhöhten Akzeptanz dieser Form der Sozialhilfe aufgrund der Verwaltung durch die SSA unten S. 241 f. 772 Zum Ganzen Bohr, 40 Soc.Sec.Rep.Serv. (1993), 685 ff.; Cebula/Landry, in: Eichner/Griffin, Legal Rights, 2002, § 10.5.14 sowie 20 C.F.R. 416.101 ff. 189 kommen erhalten773. Im Grundsatz ist SSI allein aus Bundesmitteln finanziert, Einzelstaaten können jedoch die monatlichen Zahlungen aus ihren Mitteln ergänzen774. Wie die SSDI ist auch das SSI ein open-ended entitlement program, es besteht also eine unbegrenzte Nachschusspflicht des Bundes, um alle Anspruchsteller zu befriedigen775. dd) Krankenversicherungsleistungen nach Medicaid Eng mit dem Bezug von SSI verknüpft ist die Möglichkeit, Leistungen aus dem Programm Medicaid zu erhalten. Auch hierbei handelt es sich um ein open-ended entitlement program, das jedoch nicht allein vom Bund finanziert und durch die SSA administriert wird, sondern in bestimmter Höhe vom jeweiligen Einzelstaat kofinanziert und von den Staaten selbständig verwaltet wird776. Aufgrund der angeordneten Mischfinanzierung kann der Bundesgesetzgeber die Voraussetzungen für den Bezug von Medicaid nicht vollständig regeln, sondern nur einen Rahmen setzen, an den sich die Länder bei der selbständigen Ausgestaltung von Medicaid halten müssen. Medicaid wurde vom Bundesgesetzgeber im Jahre 1965 ins Leben gerufen und zielt darauf, Bedürftige mit grundlegenden medizinischen Leistungen zu versorgen777. Die Einzelstaaten können den bundesgesetzlichen Minimalkatalog an notwendigen medizinischen Leistungen freiwillig um weitere Leistungen ergänzen778. Aus Sicht der Leistungsempfänger ist Medicaid ein Sachleistungsprogramm, da die Staaten direkt mit den Leistungsanbietern abrechnen779. Allerdings muss sich der Einzelne selber darum bemühen, überhaupt einen Arzt zu finden, was Schwierigkeiten bereiten kann, da Medicaid-Patienten nicht als besonders lukrativ gelten780. SSI-Empfänger gehören in den meisten Staaten zum Kreis derjenigen Bedürftigen, die sich automatisch auch für Medicaid qualifizieren781. Lediglich in 14 Staaten gelten strengere Regeln für den Empfang von Medicaid782. Wegen der Lückenhaf- 773 Diller, 44 UCLA L. Rev. (1996), 361, 440. 774 Überblick über die Einzelstaaten, in denen eine Zuzahlung zum SSI vorgesehen ist, unter http://www.socialsecurity.gov/ssi/text-benefits-ussi.htm. 775 Silverstein, 85 Iowa L. Rev. (2000), 1691, 1700. 776 Eichenhofer, Recht der sozialen Sicherheit in den USA, 1990, S. 208; Silverstein, 85 Iowa L. Rev. (2000), 1691, 1701. Umfassender, wenn auch nicht ganz aktueller Überblick über Medicaid bei Mattern, Absicherung, 1997, S. 62 ff. 777 42 U.S.C: § 1396; Frolik, SL071 ALI-ABA (2006), 303, 312; Graser, Dezentrale Wohlfahrtsstaatlichkeit, 2001, S. 161 ff. 778 Silverstein, 85 Iowa L. Rev. (2000), 1691, 1701 f. 779 Mattern, Absicherung, 1997, S. 86. 780 Mattern, a.a.O., S. 93 f. 781 Cebula/Landry, in: Eichner/Griffin, Legal Rights, 2002, § 10.2.2 für Massachussetts. 782 Frolik, SL071 ALI-ABA (2006), 303, 313: Connecticut, Hawaii, Illinois, Indiana, Minnesota, Missouri, Nebraska, New Hampshire, North Carolina, North Dakota, Ohio, Oklahoma, Utah und Virginia. 190 tigkeit des amerikanischen Krankenversicherungssystems gehört Medicaid für viele Bezieher von SSI zu den wichtigsten, geradezu existenziellen Vorteilen. b) Voraussetzungen der beruflichen Rehabilitation Die Grundausrichtung der beiden großen, von der Social Security Administration verwalteten Sozialleistungsprogramme zugunsten Behinderter zielt auf eine materielle Absicherung des existenziellen Bedarfs im Falle der Berufsunfähigkeit, auch und vor allem der medizinischen Kosten. Leistungen zur beruflichen Rehabilitation im engeren Sinne gehören nicht zu den Kernbestandteilen von SSDI und SSI. Auch wenn das mit Leistungen der beruflichen Rehabilitation verbundene Ziel der Rückkehr in den Arbeitsmarkt sozialpolitisch wünschenswert und sinnvoll erscheint, können diese Leistungen nicht „aus dem Stand“ einfach eingeführt werden. Vielmehr muss zunächst den strukturellen Hindernissen entgegenwirkt werden, die das SSDI- und SSI-Programm der Aufnahme einer Berufstätigkeit in den Weg legen. Dass sich die Rückkehr in den Arbeitsmarkt so schwierig gestaltet, liegt nicht nur daran, dass SSDI- und SSI-Empfänger aufgrund der nachzuweisenden Schwere ihrer Behinderungen und der daraus resultierenden Arbeitsunfähigkeit ohnehin schon schlechte Voraussetzungen zur (Wieder-)Aufnahme einer beruflichen Tätigkeit mitbringen. Auch der aufwändige Nachweis der eigenen Bedürftigkeit wegen permanenter, behinderungsbedingter Erwerbsunfähigkeit wirkt sich psychologisch demotivierend auf eine Rückkehr zu einer normalen Beschäftigung aus783. Problematisch ist insbesondere, dass ein Verlust von Leistungen der SSDI bzw. SSI wegen ausreichenden eigenen Einkommens grundsätzlich die Qualifikation für Ansprüche auf medizinische Grundversorgung durch Medicare bzw. Medicaid entfallen lässt. Praktisch bedeutet dies den völligen Verlust der medizinischen Grundversorgung, weil das amerikanische System keine Zwangsmitgliedschaft in einer öffentlichen Krankenversicherung bei Aufnahme einer (unselbständigen) Erwerbstätigkeit kennt. Vielmehr müssen Erwerbstätige selber für den Abschluss einer privaten Krankenversicherung sorgen, was für Menschen mit Behinderungen wegen ihrer regelmäßig bestehenden besonderen medizinischen Bedürfnisse natürlich außerordentlich kostspielig ist. Schon deshalb ist die Bereitschaft der SSDI- und SSI-Empfänger zur Rückkehr in den normalen Arbeitsmarkt als äußerst gering einzustufen784. 783 Armstrong, 25 J. Nat’l A. Admin. L. Judges (2005), 157, 179. 784 McWilliams, 79 Mich. B.J. (2000), 1680, 1681. 191 aa) Employment Opportunities for Disabled Americans Act Die Beseitigung oder doch Abmilderung dieser Hindernisse, insbesondere des drohenden Verlustes der medizinischen Grundversorgung bei der Aufnahme von Erwerbsarbeit, ist wiederholt versucht worden785. Wegweisend ist der Employment Opportunities for Disabled Americans Act786, der ehemaligen SSI-Empfängern durch einen neuen Berechnungsmodus der Verdienstobergrenzen den Verbleib im Medicaid-Programm ermöglicht787. Grob gesagt, darf ein behinderter SSI- Empfänger solange mit Hilfe von Medicaid medizinische Grundversorgung in Anspruch nehmen, wie sein aktueller Verdienst die nach den Regeln des Supplemental Security Income zu ermittelnde Verdienstobergrenze und die tatsächlichen Kosten der von Medicaid finanzierten medizinischen Leistungen nicht übersteigt. Angesichts der Tatsache, dass die Kosten der empfangenen medizinischen Leistungen regelmäßig um ein Vielfaches höher liegen als die nach SSI maßgeblichen Verdienstobergrenzen, verschieben sich für (ehemalige) SSI-Empfänger die für einen Verbleib im Medicaid-Programm maßgeblichen Einkommensgrenzen ganz erheblich nach oben788. bb) Ticket to Work and Self-Sufficiency Program Der Ticket to Work and Work Incentives Improvement Act of 1999 (TWWIIA)789 verbindet erstmalig den Abbau von sozialleistungsimmanenten Hindernissen der Beschäftigungsaufnahme mit einem großangelegten Programm der Bereitstellung von Leistungen zur beruflichen Rehabilitation von SSDI- bzw. SSI-Empfängern790. Bei diesem Gesetz handelt es sich um ein Bundesgesetz, das u.a. den Social Security Act ergänzt. Herzstück des TWWIIA ist das sogenannte Ticket to Work (Ticket), womit in erster Linie weitere Anreize zur Wiederaufnahme einer Berufstätigkeit geschaffen werden. Im Kern funktioniert das Ticket folgendermaßen791: Jeder behin- 785 Übersicht über die wichtigsten work incentives etwa bei Cebula/Landry, in: Eichner/Griffin, Legal Rights, 2002, § 10.14. 786 Public Law 99-643 v. 10.11.1986. 787 § 1619 des Employment Opportunities for Disabled Americans Act, kodifiziert in 42 U.S.C. § 1382h. Einzelheiten bei Cebula/Landry, in: Eichner/Griffin, Legal Rights, 2002, § 10.14.2.; Weber, 2000 U. Ill. L. Rev. 889, 936. 788 Instruktives Beispiel bei Whalen, 10 In Pub. Int. (1990), 47, 51: Bei medizinischen Kosten von 20000 $ im Jahr durfte ein ehemaliger SSI-Empfänger bis zu 32348 $ im Jahr verdienen, bevor er keine Leistungen aus dem Medicaid-Programm mehr empfing. Im Vergleich zum möglichen monatlichen Maximalverdienst von 500 $ bei einem Erstantrag auf Social Security Income war dies aufs Jahr gerechnet immerhin mehr als die fünffache Summe (Beispiel basiert auf Zahlen aus dem Jahr 1990). 789 Public Law 106-179 v. 17.12.1999. 790 Vgl. Rich/Erb/Rich, 6 DePaul J. Health Care L. (2002), 1, 21 f. 791 Zum Folgenden 42 U.S.C. §1320b-19(b) sowie die entsprechenden regulations der SSA in 20 C.F.R. § 411.100 ff. 192 derte und aktuell leistungsberechtigte SSDI- bzw. SSI-Empfänger zwischen 18 und 64 Jahren erhält ein Ticket792. Dieses Ticket berechtigt ihn dazu, berufliche Rehabilitationsleistungen eines Rehabilitationsträgers seiner Wahl in Anspruch zu nehmen793. Allerdings gibt das Ticket keinen Anspruch auf Durchführung einer beruflichen Rehabilitation; die in Frage kommenden Rehabilitationsträger sind nicht verpflichtet, auf der Grundlage des Ticket Leistungen zu gewähren794. Rehabilitationsträger sind entweder die bereits beschriebenen staatlichen Vocational Rehabilitation Services oder ein in der Regel staatlich akkreditiertes privates Employment Network795. Die Bezahlung des Rehabilitationsträgers durch die Social Security Administration ist erfolgsabhängig796, so dass der Rehabilitationsträger in Vorleistung tritt und das Risiko eines Misserfolges der beruflichen Rehabilitation alleine trägt. Die Höhe der Bezahlung steht in Relation zu den Einsparungen, welche die SSA aufgrund der erfolgreichen beruflichen Wiedereingliederung eines ehemaligen Leistungsempfängers macht. Dieser in Einzelheiten hochkomplizierte Bezahlungsmodus der Rehabilitationsträger ist vor allem der Tatsache geschuldet, dass keine zusätzlichen Mittel für die Bezahlung beruflicher Rehabilitationsmaßnahmen nach dem TWWIIA im Haushaltsplan bewilligt worden sind. Leistungen nach diesem Gesetz müssen also kostenneutral bereitgestellt werden, was durch das Junktim zwischen der tatsächlich ersparten Sozialleistung und der Vergütung der Rehabilitationsträger bewirkt wird797. Behinderte SSDI- und SSI-Empfänger, die mit Hilfe des Ticket den beruflichen Wiedereinstieg verfolgen, profitieren in mehrfacher Hinsicht. Erstens verlängert sich für SSDI-Empfänger die Möglichkeit, bei weiterhin bestehender Behinderung über Medicare krankenversichert zu bleiben, um zusätzliche viereinhalb Jahre (54 Monate). Zusammen mit den bisherigen Fristen ist damit ein Verbleib im Medicare- Programm für mehr als 8 Jahre nach Aufnahme einer ausreichend vergüteten Berufstätigkeit (substantial gainful activity – SGA; mehr unten) möglich798. Zweitens können SSI-Empfänger unter vereinfachten Bedingungen bei Aufnahme einer Berufstätigkeit über das Medicaid-Programm krankenversichert bleiben799. Drittens schützt das Ticket davor, dass anlässlich der Aufnahme einer Berufstätigkeit das Vorliegen einer Behinderung von der Social Security Administration neu überprüft wird800. Mit 792 20 C.F.R. 411.125. 793 20 C.F.R. 411.135. 794 Griffin/Mello, in: Eichner/Griffin, Legal Rights, 2002, § 9.11.1.c. – für die staatlichen Vocational Rehabilitation Agencies gelten jedoch vorrangig die allgemeinen Akzeptanzkriterien der order of selection, oben S. 177. 795 Griffin/Mello, a.a.O., § 9.11.1.c. 796 Sog. outcome payment system, 42 U.S.C. § 1320b-19(h)(2). 797 Zum Bezahlungsmodus und zu seinem politischen Hintergrund insgesamt Griffin/Mello, in: Eichner/Griffin, Legal Rights, 2002, § 9.11.2. 798 Griffin/Mello, a.a.O., § 9.11.5. 799 42 U.S.C. § 1396a(a)(10); dazu Griffin/Mello, a.a.O., § 9.11.4. 800 42 U.S.C. § 1320b-19(i): Schutz vor Überprüfung für alle Benutzer eines Ticket; 42 U.S.C. § 421(m): Schutz vor Überprüfung für Langzeitempfänger von SSDI anlässlich der Aufnahme einer bezahlten Arbeit. 193 anderen Worten hilft der TWWIIA den – insbesondere mit Blick auf den Verbleib in der Krankenversicherung vorteilhaften – Status der Behinderung zu sichern801. c) Systemische Hindernisse Die Gewährung von Leistungen der beruflichen Rehabilitation durch den wichtigsten Sozialleistungsträger der USA ist auch seit dem Ticket to Work and Work Incentives Improvement Act systemfremd geblieben. Dem Gesetz selber ist der Erfolg versagt geblieben802. Entgegen seines Zieles konnte nicht einmal ein halbes Prozent der SSDI- und SSI-Empfänger in die Berufstätigkeit und damit weg von der Sozialleistungsabhängigkeit gebracht werden803. Zwar verbessert der TWWIIA die Möglichkeiten des Verbleibs in einer durch Medicare bzw. Medicaid (mit)finanzierten Krankenversicherung bei Aufnahme einer Berufstätigkeit. Doch stellt dies keine qualitativ neue Vorgehensweise gegenüber anderen, ebenfalls weitgehend erfolglosen Reformversuchen dar. Ein weiteres Problem ist der Zwang, die berufliche Rehabilitation auf Grundlage des Ticket kostenneutral durchzuführen. Wegen ihrer Vorleistungspflicht dürften die Rehabilitationsträger zwar aussichtsreiche, aber kostenintensive Fälle erst gar nicht annehmen. Zudem steht die Höhe der Bezahlung der Rehabilitationsträger nicht im Zusammenhang mit der tatsächlich erbrachten Rehabilitationsleistung, sondern bemisst sich allein nach den ersparten Sozialleistungen. Damit ist eine berufliche Rehabilitation von SSI-Empfängern, die im Vergleich zu SSDI-Empfängern deutlich weniger Sozialleistungen erhalten, wohl gänzlich unattraktiv804. Die berufliche Rehabilitation hat bislang nicht als echtes sozialpolitisches Lenkungsinstrument in das Leistungsspektrum der Social Security Administration Eingang finden können. Solange der Grundsatz „Rehabilitation vor Rente“ nicht in irgendeiner Form dort statuiert ist, kann auch nicht mit einem Fortschritt gerechnet werden. Geradezu verheerend wirkt sich aus, dass der Empfang von Leistungen der beruflichen Rehabilitation an die Feststellung der Empfangsberechtigung von Rentenleistungen im Zusammenhang mit Behinderung knüpft. Dafür ist Voraussetzung gerade die Erwerbsunfähigkeit. Eine erfolgreiche berufliche Rehabilitation muss 801 Zum Ganzen Griffin/Mello, in: Eichner/Griffin, Legal Rights, 2002, § 9.11.3. 802 Sehr negativ die Einschätzung von Armstrong, 25 J. Nat’l A. Admin. L. Judges (2005) 157, 162 f.: „…a program that has been (…) dismal in its results.” 803 Vgl. Ziff. 12 der findings des TWWIIA: „If only an additional one-half of one percent of the current Social Security Disability Insurance and Supplemental Security Income recipients were to cease receiving benefits as a result of employment, the savings to the Social Security Trust Funds and to the Treasury in cash assistance would total $3,500,000,000 over the worklife of such individuals, far exceeding the cost of providing incentives and services needed to assist them in entering work and achieving financial independence to the best of their abilities.” 804 Vgl. Griffin/Mello, in: Eichner/Griffin, Legal Rights, 2002, § 9.11.2.a. 194 aber in einer anderen Lebensphase ansetzen, nämlich präventiv vor der Anerkennung der Erwerbsunfähigkeit. 4. Zusammenfassung In den USA stehen also hauptsächlich drei Träger für Leistungen der beruflichen Rehabilitation bereit: Die Vocational Rehabilitation Services im Rahmen des grant- Programms auf Basis des Rehabilitation Act, die gliedstaatlich organisierte Unfallversicherung sowie neuerdings die Social Security Administration. Diese Vielfalt muss nicht per se gegen ein starkes und weitgehend einheitliches Recht auf Rehabilitation sprechen, was anhand des deutschen gegliederten Sozialsystems mit seinen unterschiedlichen Leistungsträgern deutlich geworden ist. Allerdings sind in den USA allen drei Wegen in die berufliche Rehabilitation gravierende Leistungsbeschränkungen bzw. systemische Leistungshindernisse eigen. Die Vocational Rehabilitation Services sind als closed-ended entitlement program notorisch unterfinanziert, für die Unfallversicherung ist berufliche Rehabilitation eine artfremde Leistung, die zudem nur bis zum Erreichen einer bestimmten Kostengrenze erbracht wird, und die Social Security Administration ist angehalten, Rehabilitationsleistungen kostenneutral zu erbringen. Zudem wird die berufliche Rehabilitation nicht zur Vermeidung von Rentenzahlungen dem Bezug von Rentenleistungen vorgeschaltet, sondern nachrangig erbracht. IV. Schlussbetrachtung: starkes Recht auf Rehabilitation in Deutschland gegen uneinheitliche und vereinzelte Rehabilitationsleistungen in den USA Das amerikanische Sozialrecht erkennt zwar Leistungen der beruflichen Rehabilitation als notwendiges und wichtiges Instrument zur Integration von Menschen mit Behinderungen in die Arbeitswelt an, vermag es aber nicht, diese Leistungen bedarfsgerecht zur Verfügung zu stellen. Anders als das deutsche System mit seinen weitreichenden und erfolgreichen Vereinheitlichungsbemühungen in den letzten Jahren sind die USA von einem einfachgesetzlich gewährleisteten „Recht auf Rehabilitation“ weit entfernt. Trotz einiger Vernetzungsbemühungen in den letzten Jahren wie etwa dem Workforce Investment Act aus dem Jahr 1998805 und dem Ticket to Work and Work Incentives Improvement Act aus dem Jahr 1999, die den Zugang zu Leistungen der beruflichen Rehabilitation für die Betroffenen vereinfachen sollen, bleiben doch zu große Lücken und Widersprüchlichkeiten. 805 Public Law 105-220 v. 7.8.1998 – Dieses Gesetz dient der Schaffung eines Netzwerks aller mit der Vermittlung von Arbeitsplätzen und der beruflichen Qualifizierung betrauten Stellen durch sog. One-Stop Career Centers auf lokaler Ebene.

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References

Zusammenfassung

Die Untersuchung geht der Frage nach, wie sich gleichheitsrechtlich geprägtes, modernes Antidiskriminierungsrecht für Menschen mit Behinderung und das traditionell sozialrechtlich geprägte Recht der beruflichen Rehabilitation zueinander verhalten. Als Vorbild eines speziellen antidiskriminierungsrechtlichen Regulierungsmodells zur verbesserten beruflichen Integration von Behinderten werden immer wieder die USA genannt, wo man seit den 1970er Jahren Erfahrungen mit diesem Ansatz sammeln konnte.

Eine umfassende Analyse der historischen Entwicklung sowie der gesellschaftspolitischen und verfassungsrechtlichen Grundannahmen des U.S.-amerikanischen Sozialsystems macht jedoch deutlich, dass das Antidiskriminierungsrecht dort häufig nur als Lückenbüßer dient.

Dieser Befund kann nicht ohne Konsequenz für das sozialstaatlich beeinflusste deutsche Rechtssystem sein. Zwar liefert der Rechtsvergleich mit den USA wichtige Anhaltspunkte für ein vertieftes Verständnis der europäischen antidiskriminierungsrechtlichen Vorgaben insbesondere für das Merkmal Behinderung. Allerdings werden auch die Grenzen dieses Ansatzes gegenüber der klassischen beruflichen Rehabilitation deutlich.

Die Arbeit wurde mit dem Zarnekow-Förderpreis 2009 ausgezeichnet.