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Anna-Miria Fuerst, Section 504 des Rehabilitation Act of 1973 in:

Anna-Miria Fuerst

Behinderung zwischen Diskriminierungsschutz und Rehabilitationsrecht, page 90 - 99

Ein Vergleich zwischen Deutschland und den USA

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4207-6, ISBN online: 978-3-8452-1797-0 https://doi.org/10.5771/9783845217970

Series: Beiträge zum ausländischen und vergleichenden öffentlichen Recht, vol. 27

Bibliographic information
90 Behinderung eine Zumutung für die Umwelt sei301. Das im Verbot der mittelbaren Diskriminierung zum Ausdruck kommende „Recht auf Nichtberücksichtigung der Differenz“ flankiert diesen Benachteiligungsschutz. Auch scheinbar neutrale Kriterien, die aber faktisch ausschließlich oder doch überwiegend Menschen mit bestimmten Behinderungen ausschließen wie etwa die Fähigkeit schriftlich zu kommunizieren, müssen sich einer Rationalitätskontrolle unterziehen, wie es in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Testierfreiheit geschehen ist302. Wegen des mit der Behinderung verbundenen tatsächlichen Unterschieds, der zu einem manifesten Abweichen von der Mehrheitskultur und zahlreichen nachteiligen Ausschlüssen von ihr führt, ist vor allem das „Recht auf Berücksichtigung der Differenz“ als dritte Dimension des modernen Antidiskriminierungsrechts für Menschen mit Behinderung interessant. Dabei fokussiert die antidiskriminierungsrechtliche Umsetzung des „Rechts auf Berücksichtigung der Differenz“ für Menschen mit Behinderung vor allem auf das Recht auf Vorkehrungen. Quotenregelungen oder andere Instrumente der affirmative action sind zwar in den Vergleichrechtsordnungen bekannt, werden aber entweder ausschließlich als sozialstaatlich motivierte Nachteilskompensation aufgefasst303 oder sind in ihrer Wirkung nicht besonders prominent304. Das Recht auf Vorkehrungen hingegen ermöglicht eine wirksame und spezifische Einordnung von Menschen mit Behinderung in das Antidiskriminierungsrecht. Es ist grundsätzlich geeignet, die Integrationskraft der Mehrheitskultur zu erhöhen, indem die im Merkmal Behinderung zum Ausdruck kommende Differenz vermehrt inkludiert wird. Dies geschieht auf Grundlage eines individuellen Gleichbehandlungsanspruchs, was das Recht auf Vorkehrungen zu einem idealen Instrument des Paradigmenwechsels der Behindertenpolitik macht. Die folgende Untersuchung des spezifischen Antidiskriminierungsrechts für Menschen mit Behinderung konzentriert sich folglich darauf, wie das Recht auf Vorkehrungen in den beiden Vergleichsrechtsordnungen umgesetzt wird. B. USA: Recht auf angemessene Vorkehrungen/Modifikationen (reasonable accommodations/modifications) Die dogmatische Entwicklung des besonderen Diskriminierungsschutzes für Menschen mit Behinderung begann mit Section 504 des Vocational Rehabilitation Act of 1973305 und der Rechtsprechung zu dieser Bestimmung. Der Americans with Disabi- 301 Vgl. dazu noch die umstrittenen „Reisemangelurteile“, etwa LG Frankfurt, Urt. v. 25.2.1980, 2/24 S 282/79, NJW 1980, 1169 f.; AG Flensburg, Urt. v. 27.8.1992, 63 C 265/92, NJW 1993, 272. 302 BVerfGE 99, 341, 356 ff., dazu bereits oben S. 33. 303 Zur Quotenregelungen sowie den sonstige Förder- und Schutzrechten des deutschen Schwerbehindertenrechts unten S. 133 ff. 304 Zum affirmative action plan nach Section 503 des Rehabilitation Act of 1973 (29 U.S.C. § 793) nur Tucker/Milani, Federal Disability Law, 3. Aufl. 2004, S. 75 f. 305 29 U.S.C. § 794. 91 lities Act (ADA)306 entstand auf dem Boden dieser Entwicklung und enthält in allen seinen Titeln entsprechende Bestimmungen. Der an Arbeitgeber gerichtete Titel I sieht ein Recht auf angemessene Vorkehrungen (reasonable accommodations) vor307; die Betreiber öffentlicher und privater Einrichtungen werden in Titel II und III auf angemessene Teilhabevorkehrungen in Form von Programmänderungen (reasonable modifications) sowie den Abbau von Barrieren und ein Angebot an Assistenz (provision of auxiliary aids and services) verpflichtet308. Auf den ersten Blick ist die Reichweite des zu positiven Maßnahmen verpflichtenden Diskriminierungsschutzes für Menschen mit Behinderung also enorm. Eine genauere Analyse soll einen Überblick darüber verschaffen, wie die gesetzlichen Bestimmungen des ADA durch die Rechtspraxis entwickelt wurden und inwiefern der besondere Diskriminierungsschutz Kritik und Anfechtungen ausgesetzt ist. I. Section 504 des Rehabilitation Act of 1973 In der heute maßgeblichen Version lautet Section 504: „No otherwise qualified individual with a disability in the United States, ..., shall, solely by reason of her or his disability, be excluded from the participation in, be denied the benefits of, or be subjected to discrimination under any program or activity receiving Federal financial assistance...“309 Das auf Grundlage der spending clause des Art. I § 8 Cl. 1 der Verfassung310 erlassene Bundesgesetz enthält also ein allgemeines Benachteiligungsverbot gegenüber Menschen mit Behinderung für alle Empfänger von Fördergeldern des Bundes. Diese öffentlichen oder privaten Einrichtungen und Unternehmen dürfen ihre behinderten Arbeitnehmer, Nutzer, Studierenden etc. nicht benachteiligen. Textlich findet sich kein Anhaltspunkt für eine Verpflichtung zu reasonable accommodations. Es ist davon auszugehen, dass der Kongress bei Erlass dieser Norm noch keine Vorstellung davon hatte, welche Sprengkraft der Diskriminierungsschutz für Menschen mit Behinderung entfalten würde311. Das Konzept der reasonable accommodations war allenfalls aus einer 1972 vorgenommenen Ergänzung von Title VII des Civil Rights Act of 1964 bekannt, die sich auf angemessene Vorkehrungen des Arbeitgebers gegenüber religiösen Praktiken bezog, jedoch keine nennenswerten Folgewirkungen für die Dogmatik des Antidiskriminierungsrechts insgesamt hatte312. Mit dem Erlass 306 Public Law 101-336 v. 26.6.1990. 307 42 U.S.C. § 12112(b)(5). 308 42 U.S.C. § 12132 i.V.m. § 12131(2) – Title II; 42 U.S.C. § 12182(b)(2)(ii –iv) – Title III. 309 In der ersten Version war noch von handicap anstelle von disability die Rede; die Ersetzung erfolgte 1992 durch Public Law 102-569, § 102(p)(32). 310 Dazu näher unten S. 173 u. 237. 311 Weber, 36 Wm. & Mary L. Rev. (1995), 1089, 1095. 312 42 U.S.C. § 2000e(j); der Supreme Court legt diese Verpflichtung der Arbeitgeber sehr eng aus, Trans World Airlines v. Hardison, 432 U.S. 63 (1977). 92 der ersten regulations313 zu Section 504 und einer Reihe von Entscheidungen des Supreme Court begann sich jedoch eine Dynamik zu entfalten, die schließlich in eine umfängliche Antidiskriminierungsgesetzgebung speziell für Menschen mit Behinderung im ADA mündete. 1. Regulations zu Section 504 Die ersten umfangreichen regulations zu Section 504 erließ 1977 nach einigem politischen Hickhack das Department of Health, Education and Welfare, das heute in das Department of Health and Human Services einerseits und das Department of Education andererseits aufgeteilt ist314. Diese regulations haben viele der wichtigsten Fragen des speziellen Diskriminierungsschutzes für Menschen mit Behinderung eindrucksvoll auf den Punkt gebracht und dienten in weiten Teilen als Vorlage für den erst lange später in Kraft getretenen ADA. In den regulations zeichnet sich das spezifische Zusammenspiel des Rechts auf angemessene Vorkehrung (reasonable accommodation) mit dem Tatbestandsmerkmal ‘ansonsten geeignete Person’ (otherwise qualified individual) sowie der Einschränkung des Rechts durch eine übermäßige Belastung (undue hardship) ab315. Um überhaupt der Schutzwirkung aus Section 504 zu unterfallen, muss der Teilnehmer die Anforderungen einer Arbeitsstelle, eines Curriculums oder eines sonstigen Programms erfüllen. Er muss also ein qualified individual sein. Damit wird er gerade aufgrund seiner Behinderung häufig Schwierigkeiten haben, so dass bei der Beurteilung seiner Qualifikation die Vorkehrungen mit einbezogen werden müssen, mit Hilfe derer die Manifestation der Behinderung in der gestalteten Umwelt ausgeglichen werden soll. Allerdings besteht nur die Pflicht zu angemessenen Vorkehrungen. Die Angemessenheit endet dort, wo Vorkehrungen zu einer übermäßigen Belastung (undue hardship) der Einrichtung führen würden. Besonders deutlich bringen die regulations dieses Zusammenspiel für die Arbeitnehmer der mit Bundesgeldern subventionierten Einrichtungen zum Ausdruck. Eine qualifizierte Person mit Behinderung ist eine solche, die mit Hilfe angemessener 313 Regulations oder auch rules entsprechen in etwa den deutschen Rechtsverordnungen. Nach der Definition des Administrative Procedure Act (APA) in 5 U.S.C. § 551(4) handelt es sich bei einer rule um „...an agency statement of general or particular applicability and future effect designed to implement, interpret, or prescribe law or policy...“. Regelverfahren für den Erlass von regulations ist das sogenannte informal rulemaking, das jedoch alles andere als formlos ist, sondern den in 5 U.S.C. § 553(b)-(e) festgelegten Verfahrensanforderungen genügen muss, die gegenüber der deutschen Verordnungegebung deutlich höher sind. Allgemein zum U.S.-amerikanischen rule making Brugger, Einführung, 2. Aufl. 2001, S. 233 ff.; unter besonderer Berücksichtigung des Verfahrens Fehling, Unparteilichkeit und Gestaltungsaufgabe, 2001, S. 329 ff. 314 45 C.F.R. § 84; dazu Weber, 36 Wm. & Mary L.Rev. (1995), 1089, 1094 f.; Wenkart, 62 Ed. Law Rep. (1990), 11, 13. 315 Vgl. Note, 97 Harv. L. Rev. (1984), 997, 1010 ff. 93 Vorkehrung die wesentlichen Anforderungen an die Stelle erfüllen kann316. Zu den angemessenen Vorkehrungen gehören eine barrierefreie Arbeitsumgebung, Bereitstellung technischer und menschlicher Assistenz, Änderungen des Arbeitsablaufes, Teilzeitarbeit etc.317. Die Belastungsgrenze, welche die Pflicht zu angemessenen Vorkehrungen entfallen lässt, bestimmt sich nach Größe der Einrichtung gemessen an der Anzahl der Angestellten und am Gesamtbudget, nach Art der Einrichtung sowie nach Aufwand und Kosten, welche die angemessene Vorkehrung verursachen würde318. Einen weiteren Aspekt enthalten die Regelungen zur Teilnahme an universitärer und berufsvorbereitender Ausbildung, wo erstmalig das Konzept der angemessenen Programmänderung (reasonable modifications) und ihrer Begrenzung durch die wesentlichen Anforderungen (essential requirements) entwickelt wurde. Auch hier kommt zum Ausdruck, dass nur solche Teilnehmer in Betracht kommen, die den akademischen und sonstigen Anforderungen der Ausbildung gewachsen sind319. Allerdings müssen die Anforderungen der jeweiligen Behinderung angepasst werden, was etwa eine Verlängerung der Ausbildungszeit, eine Veränderung der Pflichtfächer sowie veränderte Teilnahmebedingungen umfasst (reasonable modifications)320. Die Grenze der Anpassungspflicht ist erreicht, wenn es sich um Anforderungen handelt, die für das Ausbildungsziel wesentlich sind (essential requirements)321. Ferner sind die Ausbildungsstätten verpflichtet, als angemessene Vorkehrung Assistenz bereitzustellen, um die Inhalte der Ausbildung zugänglich zu machen, wobei keine Verpflichtung zu einer voll umfänglichen persönlichen Assistenz besteht322. Für diesen Bereich gibt es keine Regelung zur Belastungsgrenze. Sonstige Einrichtungen sind ebenfalls verpflichtet, Menschen mit Behinderung, welche die grundsätzlichen Programmanforderungen erfüllen, mit Hilfe angemessener Vorkehrungen und Programmänderungen Zugang zu verschaffen323. Ausnahmen gibt es für kleine Einrichtungen, die auf andere Anbieter verweisen dürfen324. 2. Section 504 in der Rechtsprechung des Supreme Court Der Supreme Court erkennt die regulations zu Section 504 als wichtige Quelle für die Interpretation der gesetzlichen Bestimmung an („...an important source of gui- 316 45 C.F.R. § 84.3(l)(1). 317 45 C.F.R. § 84.12(b). 318 45 C.F.R. § 84.12(a) und (c). 319 45 C.F.R. § 84.3(l)(3). 320 45 C.F.R. § 84.44(a). 321 45 C.F.R. § 84.44(a). 322 45 C.F.R. § 84.44(d). 323 45 C.F.R. § 84.22(a). 324 45 C.F.R. § 84.22(c). 94 dance on the meaning of § 504...“)325. Dennoch hat er die in den regulations gemachten Aussagen zum speziellen Diskriminierungsschutz nach Section 504 nicht sofort in seine Rechtsprechung inkorporiert, sondern sich in den drei Leitentscheidungen Southeastern Community College v. Davis, Alexander v. Choate und School Board of Nassau County v. Arline eher behutsam an die neue Konzeption des Diskriminierungsschutzes für Menschen mit Behinderung herangetastet. Diese Entscheidungen werden im Folgenden vorgestellt und auf ihrer Bedeutung für die neue Antidisrkiminierungsdogmatik untersucht. a) Southeastern Community College v. Davis (1979) Der Supreme Court befasste sich erstmalig 1979 mit Section 504326. Die Antragsgegnerin Frances B. Davis war hörgeschädigt und konnte nur mit Hilfe von Lippenlesen effektiv kommunizieren. Ihr war eine Fortbildung im Krankenpflegebereich durch das antragstellende College verweigert worden, da sie wegen ihrer Behinderung nicht an allen Ausbildungsteilen hätte teilnehmen können. Insbesondere sei keine Kommunikation in Situationen möglich gewesen, in denen alle Beteiligten Mundschutz hätten tragen müssen wie etwa im Operationssaal. Ferner äußerte das College Zweifel daran, dass die Antragsgegnerin die Sicherheit der Patienten in allen relevanten Pflegesituationen hinreichend gewährleisten könne. Davis berief sich darauf, dass sie mit Hilfe von akademischen Tutoren die meisten Kurse besuchen und im Übrigen vom Kursprogramm freigestellt werden könne. Auch wenn ihr nach Abschluss der Ausbildung nicht alle pflegerischen Berufsfelder offenstünden, so gäbe es doch eine breite Palette an Berufen, die sie trotz ihrer Hörschädigung ergreifen könne und für welche die angestrebte Ausbildung notwendig sei. Das College konterte diese Einwände damit, dass es sein Ausbildungsziel sei, die Studenten auf alle in Betracht kommenden Pflegeberufe vorzubereiten und nicht nur auf einen Ausschnitt. Die erste Instanz hatte die auf Section 504 gestützte Klage von Davis abgewiesen, die zweite Instanz hatte ihr stattgegeben. Das College müsse bei Beurteilung der grundsätzlichen Geeignetheit zur Programmteilnahme von der Behinderung absehen und dürfe nur die akademisch relevanten Faktoren in Betracht ziehen. Da Davis alle akademischen Voraussetzungen für die Fortbildung erfüllte, hätte sie zugelassen werden müssen. Das College habe Davis aber gerade wegen ihrer Hörschädigung nicht zugelassen und sie damit wegen ihrer Behinderung benachteiligt, was Section 504 verbiete. Der Supreme Court gab dem Antrag des Colleges auf Aufhebung dieser Entscheidung einstimmig statt. Von besonderem Interesse sind die Ausführungen des obersten Gerichtes zur Verpflichtung des Colleges, sein Curriculum den Fähigkeiten von Davis anzupassen 325 Alexander v. Choate, 469 U.S. 287, 304 (Fn. 24) (1985); School Board of Nassau County v. Arline, 480 U.S. 273, 279 (1987); dazu Wenkart, 62 Ed. Law Rep. (1990), 11, 13. 326 442 U.S. 397 (1979). 95 (Pflicht zu reasonable modifications) und angemessene Vorkehrungen mit Blick auf ihre Behinderung zu treffen (Pflicht zu reasonable accommodations). Nach dem in den regulations zum Ausdruck kommenden besonderen Diskriminierungsschutz spielt der Umfang dieser Verpflichtung eine entscheidende Rolle bei der Frage, ob eine Person grundsätzlich geeignet ist, am angestrebten Programm teilzunehmen. Denn die Antwort auf diesen Frage darf gerade nicht isoliert nur mit Blick auf die aus der Schädigung folgenden Einschränkungen bestimmt werden, sondern muss die angemessenen Ausgleichsmaßnahmen mit einbeziehen. Der Supreme Court näherte sich in Southeastern Community College v. Davis dem Problem, indem er darauf verwies, dass der Wortlaut von Section 504 weder ein völliges Absehen von der Behinderung noch weitreichende Programmänderungen und ausgleichende Vorkehrungen fordere327. Der von der Vorinstanz aufgestellte Grundsatz, die Eignung müsse losgelöst von der Behinderung und ihren Auswirkungen rein nach akademischen Kriterien beurteilt werden, fand keine Zustimmung. Bereits die regulations machten deutlich, dass sowohl akademische als auch sonstige Kriterien (academic and technical standards) in Betracht zu ziehen seien, wobei sonstige Kriterien sämtliche relevanten Anforderungen umfassten328. Nach dieser Feststellung ging der Supreme Court jedoch nicht dazu über, die Eignung von Davis zusammen mit den erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen zu bestimmen. Vielmehr fragte er danach, ob Section 504 das College zu Maßnahmen der affirmative action, also zu Sondermaßnahmen, verpflichte, um für Davis Ausnahmen vom Erfordernis der effektiven lautsprachlichen Kommunikation zu machen329. Das lehnte der Supreme Court ab: Die notwendigen Ausgleichsmaßnahmen und curricularen Änderungen seien zu weitreichend, als dass sie – auch auf Grundlage der regulations – in Betracht gezogen werden könnten. Insbesondere sei das Ziel des Colleges legitim, seine Studenten auf alle in Betracht kommenden Pflegeberufe vorzubereiten330. Die für Davis notwendigen Änderungen würden dieses Ziel jedoch unterminieren. Auch sei die Hilfestellung durch einen akademischen Tutor zu weitreichend, zumal die regulations ausdrücklich keine persönliche Assistenz forderten331. Im Übrigen befassten sich Section 501 und 503 des Rehabilitation Act bereits mit affirmative action, so dass Section 504 keine Verpflichtungen zu Sondermaßnahmen entnommen werden könnten332. Indem der Supreme Court seine Analyse allein auf die Frage zuschnitt, inwieweit Section 504 zu Ausnahmen und Leistungen aus dem Gesichtspunkt der affirmative action verpflichte, wich er in seiner ersten Entscheidung zu diesem Thema der dogmatischen Fortentwicklung eines speziellen Diskriminierungsschutzes für Menschen mit Behinderung aus. Das Gericht betrachtete die Fragestellung eher durch eine 327 442 U.S. 397, 405. 328 442 U.S. 397, 406 mit Hinweis auf 45 C.F.R. § 84.3(k)(3) (1978); näher Lipshutz, 17 Stetson L. Rev. (1988), 517, 527. 329 442 U.S. 397, 407. 330 442 U.S. 397, 413. 331 442 U.S. 397, 409 mit Hinweis auf 45 C.F.R. § 84.44(d)(2) (1978). 332 442 U.S. 397, 410 f. 96 leistungsrechtliche denn durch eine gleichheitsrechtliche Brille. Immerhin konzedierte der Supreme Court in höchst allgemein gehaltenen Worten, dass die Grenze zwischen einer rechtmäßigen Verweigerung von affirmative action (verstanden als Sonderleistungen) und einer rechtswidrigen Benachteiligung von Menschen mit Behinderung nicht immer klar sein würde333. Es seien Situationen denkbar, in denen ein Beharren auf die überkommenen Anforderungen und Praktiken zu einem willkürlichen Ausschluss von ernsthaft geeigneten Individuen mit Behinderung führen würde. Insbesondere durch technologische Fortschritte seien solche Situationen denkbar, zumal dann keine übermäßige Belastung der Einrichtung zu befürchten sei. Gerade die letztgenannten Ausführungen lassen erkennen, dass 1979 noch keine ernsthafte Bereitschaft seitens des Supreme Court bestand, Antidiskriminierungsrecht für Menschen mit Behinderung zu einer Verhaltensänderung der Mehrheitsgesellschaft führen zu lassen. Man setzte Hoffnungen in den technischen Fortschritt, der im Fall Davis wohl vor allem in besseren Hörgeräten oder Cochlearimplanten für die Geschädigte selber bestanden hätte334. Dennoch markiert die Entscheidung einen wichtigen Anfang, da der Supreme Court sich immerhin eine Hintertür zur Entwicklung einer neuartigen Antidiskriminierungsdogmatik für Menschen mit Behinderung offen gelassen hatte335. b) Alexander v. Choate (1985) Diese sechs Jahre nach Davis ebenfalls einstimmig ergangene Entscheidung befasst sich vor allem damit, inwieweit Section 504 auch vor mittelbaren Benachteiligungen schützt336. Die staatliche Krankenversicherung Medicaid hatte in Tennessee die Kostenübernahme für sechs Krankenhaustage gestrichen, was sich für Menschen mit Behinderung natürlich besonders nachteilig auswirkte. Der Supreme Court verneinte eine Benachteiligung im Sinne von Section 504, weil sowohl Menschen mit als auch Menschen ohne Behinderung weiterhin im garantierten Umfang das Angebot von Medicaid nutzen konnten; die Reduktion der Krankenhaustage stellte keine Nutzungseinschränkung für Menschen mit Behinderung dar337. Durch Verweis auf Davis suchte der Supreme Court zu belegen, dass Section 504 lediglich eine chancen- 333 442 U.S. 397, 412. 334 Diese Hoffnung erwies sich als realitätsfern. Schuld daran ist nicht sosehr mangelhafter technischer Fortschritt, der vor allem die funktionellen Einschränkungen bei sensorischen Behinderungen zunehmend gut kompensieren kann. Vielmehr sind die relevanten Behinderungen – zumindest im universitären Milieu – heute überwiegend psychische Behinderungen oder Lernbehinderungen, deren Beeinträchtigungen kaum mit technischen Hilfsmitteln ausgeglichen werden können. Dazu insgesamt Rothstein, 34 J.C. & U.L. (2007), 169, 173 ff. 335 In diese Richtung bereits Wegner, 69 Cornell L. Rev. (1984), 401, 456 ff. 336 469 U.S. 287 (1985). 337 469 U.S. 287, 302. 97 gleiche Teilnahmemöglichkeit für Menschen mit Behinderung fordere, nicht hingegen auch Ergebnisgleichheit garantieren könne338. Auch wenn die in Davis noch zentrale Frage nach angemessenen Vorkehrungen und Änderungen (reasonable accommodations and modifications) für diesen Fall keine Rolle spielte, sah sich der Supreme Court genötigt, in zwei Fußnoten dazu Stellung zu beziehen. Zum einen erklärte er, dass die Tatbestandsmerkmale ‚ansonsten qualifizierte Person’ (otherwise qualified individual) und Benachteiligung (discrimination) letztlich zwei Seiten derselben Medaille seien – allein entscheidend sei die Frage, in welchem Umfang ein Programm entsprechnd der Bedürfnisse von Menschen mit Behinderung angepasst werden müsse339. Damit erkannte der Supreme Court immerhin implizit an, dass gerade die Verweigerung angemessener Vorkehrungen oder Änderungen eine Diskriminierung wegen einer Behinderung gegen- über ansonsten geeigneten Personen darstellt. Zum zweiten nahm der Supreme Court beinahe ein wenig zerknirscht Abstand von dem in Davis mehrfach verwendeten Terminus affirmative action. Er habe damit solche Vorkehrungen und Änderungen gemeint, die nicht mehr angemessen seien, weil sie grundlegende Änderungen (fundamental alterations) des Programms bedeuten würden340. An unauffälliger Stelle zwar, doch dafür in recht deutlichen Worten hat der Supreme Court einen ersten Fuß durch die in Davis angedeutete Hintertür gesetzt, um dem besonderen Antidiskriminierungsrecht für Menschen mit Behinderung ein schlüssiges Konzept zu geben. Es zeichnet sich ab, dass die Pflicht zur angemessenen Vorkehrungen und Änderungen eine essentielle Rolle spielen muss. c) School Board of Nassau County v. Arline (1987) In der nächsten wichtigen Leitentscheidung zu Fragen der Reichweite des Diskriminierungsschutzes von Section 504 gelang es der Mehrheit des Supreme Court, wiederum in einer Fußnote, endgültig durch die besagte Hintertür zu schreiten und einen speziellen Diskriminierungsschutz für Menschen mit Behinderung dogmatisch zu etablieren. Im Kern ging es in der Entscheidung School Board of Nassau County v. Arline341 um die Frage, ob eine mit Tuberkulose infizierte Grundschullehrerin, die wegen der von ihr ausgehenden Ansteckungsgefahr entlassen wurde, unter den Schutzbereich von Section 504 falle. Nachdem das Mehrheitsvotum diese Frage positiv beantwortet hat, reißt es die weiteren Prüfungsschritte kurz an, trifft aber mangels vertiefter Tatsachenkenntnis keine eigene Entscheidung. Um eine Benachteiligung im Sinne von Section 504 anzunehmen, müsse es sich weiterhin um eine ansonsten geeignete Person für das Grundschullehramt handeln. Dies könne nur 338 469 U.S. 287, 300 f., 304. 339 469 U.S. 287, 300 (Fn. 19). 340 469 U.S. 287, 300 (Fn. 20); vgl. Gentemann, 37 Am. U. L. Rev. (1988), 867, 888: „…the Supreme Court clarified its holding in Davis…”. 341 480 U.S. 273 (1987). 98 aufgrund einer individualisierten Betrachtung des Einzelfalls entschieden werden, deren Hauptkriterien in früherer Rechtsprechung bereits etabliert worden seien342. Erstaunlicherweise verweist die Mehrheit der Richter in einer Fußnote zu dieser Feststellung auf Southeastern Community College v. Davis: Ob trotz Behinderung die Fähigkeit vorliege, die wesentlichen Anforderungen an die Stelle zu erfüllen, könne nur mit Blick auf die vom Arbeitgeber zu treffenden angemessenen Vorkehrungen entschieden werden343. Die Angemessenheit finde dort ihre Grenze, wo der Verpflichtete übermäßig finanziell belastet werde oder erhebliche strukturelle Änderungen vornehmen müsse, die mit dem Programmzweck unvereinbar seien. Die fast schon lapidaren Ausführungen zum Tatbestandsmerkmal ‘ansonsten geeignete Person’ (otherwise qualified individual) sind also eine ganz entscheidende Wende der Sichtweise der Supreme Court auf die Dogmatik des Antidiskriminierungsrechts für Menschen mit Behinderung. Erstens wird eine individualisierte Einzelfallbetrachtung verlangt. Bei Davis ließ das oberste Gericht noch eine generelle Aussage des Colleges genügen, sein Curriculum bezwecke eine alle Einsatzbereiche umfassende pflegerische Ausbildung. Zweitens geht der Supreme Court in Arline wie selbstverständlich davon aus, dass die Erfüllung der wesentlichen Anforderungen nur zusammen mit den angemessenen Vorkehrungen, welche zum Ausgleich der Behinderung notwendig seien, beurteilt werden könne. Von einer Ausnahmeregelung oder gar Sonderleistungen unter dem Gesichtspunkt der affirmative action ist also keine Rede mehr. Vielmehr hat der Supreme Court in Arline die von den regulations nahegelegte gleichheitsrechtliche Sicht auf die Behindertendiskriminierung endgültig vollzogen. d) Zusammenfassung In seinen drei Leitentscheidungen zu Section 504 des Rehabilitation Act of 1973 konnte der Supreme Court eine zwar nicht bis in die letzten Einzelheiten ausgefeilte, in ihren Grundrissen aber klare und schlüssige Dogmatik zum Diskriminierungsschutz für Menschen mit Behinderung entwickeln. Liegt eine Behinderung vor, kann Schutz vor Benachteiligung nur eine ansonsten geeignete Person (otherwise qualified individual) genießen. Die Geeignetheit bestimmt sich danach, ob die wesentlichen Anforderungen (essential requirements) an die Arbeitsstelle oder an die Programmteilnahme erfüllt werden. Diese können nur auf Grundlage einer individualisierten Einzelfallbetrachtung bestimmt werden, wobei die Verpflichtung zu angemessenen Vorkehrungen und Änderungen (reasonable accommodations and modifications) eine entscheidende Rolle spielt. Derartige Vorkehrungen und Änderungen müssen dann nicht erfolgen, wenn sie entweder eine übermäßige Belastung 342 480 U.S. 273, 287; näher Lipshutz, 17 Stetson L. Rev. (1988), 517, 533 ff. 343 480 U.S. 273, 287 (Fn. 17). 99 bedeuten würden (undue burden) oder zu einer grundlegenden Änderung (fundamental alteration) des Programms führen würden344. II. Americans with Disabilities Act of 1990 (ADA) Der Americans with Disabilities Act (ADA) hat das anhand von Section 504 des Rehabilitation Act von Behörden und Rechtsprechung entwickelte spezielle Antidiskriminierungskonzept für Menschen mit Behinderung eins zu eins übernommen. Seine auch in der Wahrnehmung der Öffentlichkeit durchschlagende Wirkung besteht vor allem darin, dass der rechtsdogmatisch anhand von Section 504 bereits weitgehend durchgebildete Diskriminierungsschutz von Menschen mit Behinderung nunmehr unabhängig vom Empfang von Bundeszuschüssen auf weite Teile des privaten345 und öffentlichen346 Sektors ausgedehnt wurde. Dementsprechend ist der ADA anders als Section 504 auch nicht auf Grundlage der spending clause ergangen, sondern der Kongress berief sich zum einen auf die Befugnis, den zwischenstaatlichen Geschäftsverkehr zu regeln (interstate commerce clause, Art. I § 8 Cl. 3), zum anderen darauf, die Geltung des Gleichheitssatzes im gesamten öffentlichen Sektor durchzusetzen (enforcment authority of the equal protection clause, Amendment 14, § 1 i.V.m. § 5)347. Aufgrund des weitreichenden Geltungsbereichs des ADA hat sich die Rechtsprechung seit seinem Erlass erheblich diversifiziert. Zudem ist die seither ergangene Rechtsprechung beeinflusst durch einen detailreich ausformulierten Gesetzestext sowie diversen regulations348 und Interpretationshilfen349. Zu einer grundsätzlichen 344 Zusammenfassend Tucker/Milani, Federal Disability Law, 3. Aufl. 2004, S. 153 f. 345 Titel I dehnt den Diskriminierungsschutz auf Arbeitgeber mit wenigstens 15 Arbeitnehmern aus, 42 U.S.C. § 12112(a) i.V.m. § 12111(2) und (5) – ausführlich Tucker/Milani, Federal Disability Law, 3. Aufl. 2004, S. 80 ff. Titel III ist anwendbar auf allgemein zugängliche Einrichtungen und Leistungen inklusive Transportsysteme von privaten Anbietern, 42 U.S.C. §§ 12182(a), 12184 (a) i.V.m. § 12181(7) und (10) – ausführlich Tucker/Milani, Federal Disability Law, 3. Aufl. 2004, S. 145 ff. u. 292 ff. 346 Titel II bindet die gesamte öffentliche Verwaltung aller staatlichen Ebenen (Bund, Gliedstaaten, Kommunen) unabhängig vom Erhalt von Bundeszuschüssen, 42 U.S.C. § 12132 i.V.m. § 12131(1). Zudem enthält Titel II ausführliche Regelungen zum Diskriminierungsschutz im öffentlichen Personennahverkehr und z.T. auch im Fernverkehr, 42 U.S.C. §§ 12141 ff. Zweck des Titel II war es, den Diskriminierungsschutz durch Section 504 Rehabilitation Act auf die gesamte öffentliche Hand zu erweitern und Einzelheiten klarzustellen, Thomas, 22 N.M. L. Rev. (1992), 243 ff.; Weber, 36 Wm. & Mary L.Rev. (1995), 1089 ff. Weiterhin ist auch Titel I von Bedeutung für die öffentliche Hand in ihrer Rolle als Arbeitgeberin, da das an die öffentliche Hand gerichtete umfassende Diskriminierungsverbot des Titel II die arbeitsrechtlichen Regelungen in Titel I inkorporiert, Tucker/Milani, Federal Disability Law, 3. Aufl. 2004, S. 80. Zahlreiche Einzelheiten zum Verhältnis von Section 504 sowie Titel I und II des ADA sind unklar, vgl. nur Colker, 35 U. Mich. J.L. Ref. (2001/2002), 219 ff. 347 42 U.S.C. § 12101(b)(4). 348 Die wichtigsten regulations stammen von der Equal Employment Opportunity Commission (EEOC) zu Titel I (29 C.F.R. § 1630) und vom Department of Justice (DOJ) zu Titel II und

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References

Zusammenfassung

Die Untersuchung geht der Frage nach, wie sich gleichheitsrechtlich geprägtes, modernes Antidiskriminierungsrecht für Menschen mit Behinderung und das traditionell sozialrechtlich geprägte Recht der beruflichen Rehabilitation zueinander verhalten. Als Vorbild eines speziellen antidiskriminierungsrechtlichen Regulierungsmodells zur verbesserten beruflichen Integration von Behinderten werden immer wieder die USA genannt, wo man seit den 1970er Jahren Erfahrungen mit diesem Ansatz sammeln konnte.

Eine umfassende Analyse der historischen Entwicklung sowie der gesellschaftspolitischen und verfassungsrechtlichen Grundannahmen des U.S.-amerikanischen Sozialsystems macht jedoch deutlich, dass das Antidiskriminierungsrecht dort häufig nur als Lückenbüßer dient.

Dieser Befund kann nicht ohne Konsequenz für das sozialstaatlich beeinflusste deutsche Rechtssystem sein. Zwar liefert der Rechtsvergleich mit den USA wichtige Anhaltspunkte für ein vertieftes Verständnis der europäischen antidiskriminierungsrechtlichen Vorgaben insbesondere für das Merkmal Behinderung. Allerdings werden auch die Grenzen dieses Ansatzes gegenüber der klassischen beruflichen Rehabilitation deutlich.

Die Arbeit wurde mit dem Zarnekow-Förderpreis 2009 ausgezeichnet.