95 7 | Fazit Das Fazit soll in zwei Teilen erfolgen. Zunächst wollen wir unsere Ergebnisse noch einmal resümieren und abschließend bewerten. Anschließend kommen wir auf die deutsche Debatte zurück und fragen, was unsere Erkenntnisse für die Diskussion um die Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene bedeuten. 7.1 Ergebnisse und Bewertung Ausgangspunkt dieser Arbeit war die Diskrepanz zwischen der deutschen Debatte um die Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene und der direktdemokratischen Praxis. Die deutsche Diskussion wird vor allem von den linken Parteien geschürt, die Erfahrungen in der Schweiz und anderen Staaten lassen aber eher eine rechts-konservative Wirkung vermuten. Dieser Widerspruch hat sich in unseren Untersuchungen bestätigt. In der Umfrage unter Bundestagsabgeordneten und Nationalräten konnten wir zunächst feststellen, dass die Konfliktlinien bezüglich direkter Demokratie in der Bundesrepublik und der Schweiz tatsächlich entgegengesetzt verlaufen. Die Bundestagsabgeordneten der linken Parteien sowie der liberalen FDP befürworten die Einführung direkter Mitbestimmungsmöglichkeiten auf Bundesebene stark, die Abgeordneten der konservativen CDU/CSU-Fraktion lehnen sie deutlich ab. Bei der Bewertung direkter Demokratie fällt das Bild entsprechend aus: CDU/CSU- Abgeordnete stimmten mehrheitlich jenen Thesen zu, die Volksentscheiden eine negative Wirkung zuschreiben, die Oppositionsparteien befürworteten stärker die positiven Thesen. Im Nationalrat ist die Situation umgekehrt: Die rechts-konservative SVP befürwortet den weiteren Ausbau der Volksrechte am stärksten und bewertet die direkte Demokratie am positivsten, die Sozialdemokraten gehören zu den Skeptikern. Diese gegensätzliche Bewertung direkter Demokratie durch die Nationalräte bestärkte uns zu der These, dass direkte Demokratie in der Praxis eine rechtskonservative Wirkung aufweist. Der bekannte Status quo Bias, die unterschiedliche Wirkung von Referenden und Initiativen und die Unterschiede zwischen den grundsätzlichen Einstellungen der politischen Elite und des Volkes machen diese These plausibel. Die Betrachtung der verschiedenen Politikbereiche und der allgemeinen Nutzung direktdemokratischer Mittel in der Schweiz hat sie weitgehend bestätigt. In allen betrachteten Politikbereichen hatte die direkte Demokratie eher eine rechts-konservative Wirkung als eine links-liberale. Sowohl der unterschiedlich starke Effekt von Referenden und Initiativen hat sich bestätigt, als auch die Unterschiede zwischen den politischen Einstellungen der Elite und des Volks. 96 Unsere Analyse der Nutzung direktdemokratischer Instrumente in der Schweiz hat das Bild komplettiert. Die linken Parteien nutzen die Initiative sehr viel häufiger als das rechts-konservative Spektrum, können damit aber kaum eine direkte Wirkung auf den politischen Prozess erreichen. Die Erfolgsquote der SP ist bei Abstimmungen geringer, als die der rechts-konservativen SVP. Diese nutzt vermehrt die bremsenden und erfolgreicheren Referenden. Außerdem gelingt es ihr besser als der SP, ihre Anhänger entsprechend ihrer Parole zu mobilisieren. Der Blick auf die direktdemokratische Praxis in anderen Staaten hat uns keinen Hinweis gegeben, dass es sich bei der rechts-konservativen Tendenz der Schweizer Volksentscheide um eine Ausnahme handeln könnte. Einzig in Italien hat die direkte Demokratie eine progressive Wirkung gezeigt und das System grundlegend erneuert. In keinem anderen Staat konnten Volksentscheide diese Schubwirkung entfalten. Wir können nach unseren Untersuchungen der Wirkung direkter Demokratie in den einzelnen Politikfeldern, der Nutzung von Volksrechten nach Parteien in der Schweiz und der direktdemokratischen Praxis in anderen Staaten also festhalten, dass die bisherigen Erfahrungen mit direkter Demokratie alle auf eine rechtskonservative Wirkung von Volksentscheiden schließen lassen. Dabei soll noch auf zwei Punkte hingewiesen werden, die in dieser Arbeit nicht oder nur in geringem Maß berücksichtigt wurden und die zur weiteren Analyse der Richtungswirkung von Volksrechten hilfreich wären. Zum einen haben wir, in den empirischen Befunden in den einzelnen Politikbereichen teilweise und bei den Untersuchungen in der Schweiz ausschließlich, die direkte Wirkung von Volksrechten betrachtet (vgl. Kapitel 5.3). Zu kurz gekommen sind die indirekten Auswirkungen von Referenden und Initiativen. Zur indirekten Wirkung existieren jedoch bereits eine Reihe von Analysen die vermuten lassen, dass auch die indirekte Wirkung von Referenden größer ist, als die von Initiativen (vgl. Neidhart 1970). Dennoch würde sich ein tieferer Blick auf die indirekten politischen Auswirkungen direkter Demokratie lohnen. Zum zweiten haben wir die unterschiedliche Wirkung von Referenden und Initiativen zwar betrachtet, aber nicht international verglichen. Unsere Untersuchungen haben sich stark auf die Schweizer Ausgestaltung der Volksrechte konzentriert. Der italienische Fall verdeutlicht, dass die Ausgestaltung direktdemokratischer Elemente entscheidend für ihre Wirkung ist. Insbesondere, ob ein Gesetz vom Volk zu Fall gebracht werden kann, bevor es in Kraft tritt oder erst nach einer gewissen Frist, wie es in Italien der Falls ist, scheint einen wesentlichen Unterschied bezüglich des politischen Effekts von Volksabstimmungen zu machen. Auch das hohe Beteiligungsquorum von 50% kann einen Einfluss auf die Wirkungsweise haben. Hier wäre eine systematische Analyse der Wirkung der verschiedenen Referendums- und Initiativrechte auf internationaler Ebene weiterführend. 97 7.2 Schlussfolgerungen für die deutsche Debatte Der Widerspruch zwischen der deutschen Debatte und den praktischen Erfahrungen mit direkter Demokratie in der Schweiz und anderen Staaten hat sich bestätigt. Obwohl die Ergebnisse von Volksentscheiden in der Regel bremsend, konservativ und teilweise minderheitenfeindlich sind, befürworten vor allem links-liberale Politiker die Einführung direkter Demokratie auf Bundesebene. Wir stehen somit vor der Frage, woher dieser Widerspruch kommt. Warum drängen ausgerechnet die „Linken“ darauf, Volksentscheide einführen, obwohl zu erwarten ist, dass sie als Folge ihre bevorzugte Politik schwerer umsetzen könnten als zuvor? Zu vermuten ist, dass die Abgeordneten zum einen schlecht über die Wirkung direkter Demokratie informiert sind oder sich schlicht noch keine Gedanken über die möglichen Auswirkungen auf das politische Tagesgeschäft gemacht haben. Hinzu kommt zum zweiten, dass beide politischen Lager direkte Demokratie nicht nach ihren Politikergebnissen, sondern nach partizipativen Gesichtspunkten beziehungsweise nach ihrem Bedrohungspotential für die repräsentative Demokratie beurteilen. Einen starken Hinweis für den erstgenannten Punkt hat die für diese Arbeit durchgeführte Umfrage geliefert. Die drei Thesen, die direkt aus der Schweizer Erfahrung mit direkter Demokratie hervorgegangen sind, wurden von den Bundestagsabgeordneten entgegen der Tatsachen eingeschätzt. So lag die Zustimmungsrate für die These „Direkte Demokratie führt zu mehr Stabilität“ bei den Schweizer Nationalräten bei 72%, bei den Bundestagsabgeordneten lediglich bei 8%. Das ist ein extrem großer Unterschied und ein starker Beleg dafür, dass sich die Bundestagsabgeordneten wenig mit den Schweizer Erfahrungen auskennen. Die hohe politische Stabilität der Schweiz führen zahlreiche Autoren direkt auf die ausgebauten Volksrechte zurück (vgl. Neidhart 1970; Linder 2005) und auch die Nationalräte bestätigen diese Einschätzung in großer Mehrheit. Dafür vermuteten immerhin 21% der deutschen Abgeordneten, dass direkte Demokratie die Wahlbeteiligung erhöhe, hingegen nur 6% der Schweizer. Diese Einschätzung entbehrt wiederum jeder praktischen Grundlage. In der Schweiz ist die Wahlbeteiligung mit durchschnittlich 45,6% (Linder 2005, S. 67) signifikant niedriger als der Europäische Durchschnitt und auch in Kalifornien geben bei Abstimmungen im Schnitt nur 44% (Glaser 1994, S. 139) der Bevölkerung ihre Stimme ab. Der These, dass direkte Demokratie in der Regel den Status quo bevorzuge stimmten 30% der befragten Nationalräte zu und 15% der deutschen Abgeordneten. Wir finden also das gleiche Bild: eine ganze Reihe von Analysen zeigen den Status quo Bias der direkten Demokratie (vgl. Brunetti 1997), wir haben ihn selbst ausführlich dargestellt. Die deutschen Abgeordneten kennen diese Einschätzung aber nur zu einem sehr geringen Teil. Es bestätigt sich also, dass die Bundestagsabgeordneten schlichtweg schlecht über praktische Erfahrungen mit direkter Demokratie informiert sind. Die Abgeordneten müssen andere Gründe haben, warum sie der direkten Demokratie positiv oder negativ gegenüber stehen.