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Anna Christmann, Kalifornien in:

Anna Christmann

In welche politische Richtung wirkt die direkte Demokratie?, page 88 - 90

Rechte Ängste und linke Hoffnungen in Deutschland im Vergleich zur direktdemokratischen Praxis in der Schweiz

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4204-5, ISBN online: 978-3-8452-1344-6 https://doi.org/10.5771/9783845213446

Series: Studien zur Sachunmittelbaren Demokratie, vol. 6

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88 6 | Blick über die Schweiz hinaus Unsere empirischen Untersuchungen haben sich fast ausschließlich an der Schweiz orientiert. Dies haben wir damit begründet, dass sie die mit Abstand größte Anzahl an Abstimmungen aufweist und daher die größte Datenmenge zu direkter Demokratie vorhanden ist (vgl. Kriesi 2005, S. 2). Doch wie bereits in der Einleitung angeführt sehen auch andere Staaten in Europa und insbesondere in den Vereinigten Staaten eine Vielzahl direktdemokratischer Verfahren vor. Einen guten Überblick über Referenden weltweit liefern etwa Butler und Raney (1994). Eine mit der Schweiz vergleichbare Analyse direkter Demokratie in anderen Staaten ist innerhalb dieser Arbeit nicht möglich. Wir wollen jedoch unsere These, die sich anhand der direktdemokratischen Praxis in der Schweiz erhärtet hat, blitzlichtartig an anderen Staaten testen. Wir werden am Ende keine klare Aussage machen können, ob sich in anderen Staaten tatsächlich bestätigt, dass direkte Demokratie eine rechts-konservative Wirkung hat. Wir werden aber womöglich Hinweise finden, die die These entweder untermauern oder als Schweiz-spezifisch enttarnen. Dafür wollen wir uns einen kurzen Überblick über die direktdemokratische Praxis in Kalifornien, Italien, Irland und Dänemark verschaffen. 6.1 Kalifornien In Kalifornien gibt es ähnlich wie in der Schweiz das obligatorische Verfassungsreferendum, ein teils obligatorisches, teils fakultatives Gesetzesreferendum und die Initiative (vgl. Möckli 1994, S. 118 ff). Zusätzlich gibt es noch die Möglichkeit des Recalls, mit dem amtierende Regierungschefs abgesetzt werden können. Da es dabei jedoch nicht um Sachabstimmungen geht, betrachten wir dieses Instrument hier nicht. Im Gegensatz zur Schweiz wird das fakultative Gesetzesreferendum seltener ergriffen, oft ist es einfacher, eine Initiative gegen ungeliebte Gesetze einzureichen. Die Initiative ist das am häufigsten genutzte direktdemokratische Instrument in Kalifornien. Die Erfolgsquote liegt dabei mit 34% um einiges höher als in der Schweiz (Schiller 2002, S. 115). Im Gegensatz zur Schweiz kann das Parlament keinen Gegenvorschlag zu Volksinitiativen vorlegen. Angenommene Initiativen werden gerichtlich überprüft und nicht selten für ungültig erklärt. Zwischen 1960 und 1980 wurden sechs der zehn angenommenen Initiativen ganz oder teilweise aufgehoben (Möckli 1994, S. 111). Zur Wirkung direkter Demokratie in Kalifornien gibt es ähnlich wie bei der Schweiz wenig allgemeine Studien. In Kapitel 5.1.1 und 5.1.3 sind wir bereits kurz auf die Auswirkungen in der Sozial- und der Minderheitenpolitik eingegangen. Im 89 Bereich der Sozialpolitik haben Obinger und Wagschal Ähnliches festgestellt wie für die Schweiz. Den Status quo-Effekt können sie auch in dem US-Staat feststellen. Aus Umfragen geht hervor, dass unsichere Wähler sich eher gegen als für eine Vorlage entscheiden (Obinger/Wagschal 2000, S. 487). Ebenso weisen in Kalifornien im Bereich der Sozialpolitik restriktive Vorlagen eine höhere Erfolgsquote auf als staatstätigkeitserhöhende Vorlagen (Obinger/Wagschal, S. 486 f). Zum Einfluss direkter Demokratie auf Minderheitenpolitik haben wir in Kapitel 5.1.3 ausführlich die Studie von Barbara Gamble (1997) vorgestellt, die neben dem oben erwähnten Schlusssatz resümiert: „Minorities suffer when direct democracy circumvents that system. Not only do they lose at the polls, the very act oft putting civil rights to a popular vote increases the divisions that separate us as a people” (Gamble 1997, S. 262). Auch hier muss wieder betont werden, dass Gambles Studie durchaus in der Kritik steht. Teilweise haben Gerichte minderheitenfeindliche Initiativen, die angenommen wurden, wieder aufgehoben. Ebenso wurden teilweise auch Verbesserungen für Minderheiten durch Initiativen erreicht (Schiller 2002, S. 120). Haider- Markel (2007) hat sie hingegen weitgehend in ihrer Einschätzung bestätigt. Ein relativ düsteres Bild der kalifornischen direkten Demokratie malt Billerbeck (1989). Er stellt fest: „Antiinstitutionellen Populismus plebiszitär umzusetzen gelingt noch am besten, wenn das Gesetz nur restriktive Zwänge schaffen soll, Lähmung statt Aktion beabsichtigt, dem Staat die Handlungsmöglichkeiten beschränken, die Hände binden, den (Steuer-)Boden unter den bürokratischen Füßen wegziehen soll, (…)“ (Billerbeck 1989, S. 121). Das mag zwar etwas überspitzt formuliert sein, bestätigt grundsätzlich aber unsere Erkenntnisse aus der Schweiz. Billerbeck beschreibt damit ebenso den Status quo Bias wie eine grundsätzliche Skepsis des Stimmvolks gegenüber zu viel Macht für die Parlamente. Besonders problematisiert Billerbeck auch die Wirkung im Bereich Recht und Ordnung. Dies begründet er damit, dass dieser Bereich zeige, dass durch die plebiszitäre Gesetzgebung, „Grenzen überschritten werden, die die Legislative noch einzuhalten pflegt“ (Billerbeck 1989, S.96). Diese Einschätzung begründet er vor allem auf drei angenommenen Verschärfungen des Strafrechts zwischen 1972 und 1982, unter anderem fällt die Bekräftigung der Todesstrafe darunter. Außerdem wurden zwischen 1972 und 1986 drei minderheitenfeindliche Vorlagen mit großer Mehrheit angenommen. Es ging dabei vor allem um Englisch als einzige Amtssprache. Andere Autoren wollen sich bei der Wirkung der direkten Demokratie in eine bestimmte politische Richtung nicht festlegen. Es bestätigt sich jedoch durchgängig, dass konservative oder wirtschaftsliberale Vorlagen eine bessere Erfolgsquote haben als andere Initiativen. Interessant ist Tiefenbachs Analyse. Er sieht keine besondere Neigung direkter Demokratie zu neoliberaler Politik und begründet dies damit, dass es mehr progressive als konservative Vorlagen bei finanz- und sozialpolitischen Themen in Kalifornien gebe. Auch er räumt jedoch ein, dass die konservativen Vorlagen eine höhere Erfolgsquote aufweisen (Tiefenbach 2004, S. 89). 90 6.2 Italien Italiens Verfassung kennt verschiedene direktdemokratische Elemente (vgl. Schiller 2002, S.131), aber eine Wirkung auf den politischen Prozess hatte nur eines: das abrogative Referendum. Es handelt sich dabei nicht um ein Referendum wie es in der Schweiz existiert. Es ist in Jungs Schema (vgl. Kapitel 1.2) ausdrücklich nicht als Referendum einzuordnen, sondern als Gesetzesinitiative. Der entscheidende Unterschied besteht darin, dass über das abrogative Referendum nicht aktuell verabschiedete Gesetze gestoppt, sondern vor allem bereits lange bestehende Gesetze abgeschafft werden können. Neue Gesetze müssen generell ein Jahr in Kraft getreten sein, bevor gegen sie das Referendum ergriffen werden kann. Bereits an der Konstruktion des Instruments ist daher zu erkennen, dass es sich nicht ausschließlich, wie bei einem herkömmlichen Gesetzesreferendum, um ein Verhinderungsinstrument handelt. Es kann hingegen gerade für Innovation sorgen, indem es längst veraltete Gesetze abschafft und die Regierung zum Handeln zwingt. 500 000 Unterschriften müssen für die Beantragung eines abrogativen Referendums gesammelt werden. Bei der Abstimmung müssen sich mindestens 50% der Stimmbürger beteiligen, sonst ist es automatisch gescheitert. Wie hat sich das abrogative Referendum auf die Politik Italiens ausgewirkt? Es wurde grundsätzlich auf zwei verschiedene Arten genutzt. Zum einen tatsächlich zur Abschaffung von veralteten Gesetzen, andererseits als „verspätetes fakultatives Referendum“ (Schiller 2002, S.135) zur nachträglichen Wiederabschaffung frisch eingeführter Gesetze (vgl. Capretti 2001, S. 94). Als Verhinderungsinstrument wurde es bisher nur sehr begrenzt erfolgreich eingesetzt. In den 70er und 80er Jahren wurde von konservativer Seite vergeblich versucht, Liberalisierungen im Eherecht und beim Schwangerschaftsabbruch wieder abzuschaffen. Beide Abstimmungen erreichten keine Mehrheit an der Urne. Vor allem das „Abschneiden alter Zöpfe“ ist durch das abrogative Referendum gelungen. 1991 und 1993 wurde das gesamte politische System Italiens durch Referenden erneuert. Das Wahlsystem wurde gewechselt, Ministerien abgeschafft und Wahlbedingungen für Senatoren geändert. Im Umweltschutz wurden neue Impulse gesetzt, das Parteienfinanzierungsgesetz abgeschafft. Vielfach wurde von einem „Sieg des italienischen Volkes“ (Capretti 1999, S. 138) gesprochen. Bei diesen Systemerneuerungen ging es dabei weniger um Konfliktlinien zwischen den politischen Lagern, als um ein Ende der Korruption und Schmiergeldaffären, die an beiden Regierungsparteien, an der konservativen DC ebenso wie an der sozialistischen PSI, hafteten. Festzuhalten ist auch, dass 1993 diejenigen Referenden, die die Beschränkung der Macht und des Einflusses politischer Parteien und des Staates allgemein abzielten, die meisten Unterschriften erhielten (Luthardt 1994, S. 75). Die Dynamik der 90er Jahre konnte die direktdemokratische Praxis in Italien jedoch nicht in das neue Jahrtausend hineintragen. Bereits Ende der 90er scheiterten zahlreiche Referenden am vergleichsweise hohen Beteiligungsquorum.

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Zusammenfassung

Die seit den 90er Jahren intensiver werdende Diskussion um die Einführung direktdemokratischer Instrumente in der Bundesrepublik schlägt sich auch in einer steigenden Zahl wissenschaftlicher Beiträge zu diesem Thema nieder. Unbeachtet blieb bisher jedoch die Diskrepanz zwischen der deutschen Debatte und der direktdemokratischen Praxis. Die Diskussion in der Bundesrepublik wird vor allem von den linken Parteien geschürt, die Erfahrungen mit direkter Demokratie in der Schweiz und anderen Staaten lassen hingegen eher eine rechts-konservative Wirkung vermuten.

In der vorliegenden Untersuchung werden erstmals Umfragen unter Bundestagsabgeordneten und Schweizer Nationalräten vorgelegt, die aufzeigen, dass es sich um typisch deutsche Konfliktlinien handelt. In der Schweiz stehen die politisch linken Parteien der direkten Demokratie deutlich skeptischer gegenüber als die rechten. In einer empirischen Analyse der Schweizer Volksabstimmungen der letzten 20 Jahre bestätigt sich, dass die bisherigen Erfahrungen mit direkter Demokratie eher auf eine rechts-konservative Wirkung von Volksentscheiden schließen lassen – ein Widerspruch zur Haltung der deutschen Parteien.

Neben diesem innovativen Beitrag zur wissenschaftlichen Debatte bietet das Werk einen aktuellen Überblick über den Forschungsstand zur Wirkung von Volksrechten.