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Anna Christmann, Außenpolitik in:

Anna Christmann

In welche politische Richtung wirkt die direkte Demokratie?, page 69 - 71

Rechte Ängste und linke Hoffnungen in Deutschland im Vergleich zur direktdemokratischen Praxis in der Schweiz

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4204-5, ISBN online: 978-3-8452-1344-6 https://doi.org/10.5771/9783845213446

Series: Studien zur Sachunmittelbaren Demokratie, vol. 6

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69 Bolliger selbst relativiert sein Ergebnis jedoch im Fazit. Zum einen sind die Sprachminderheiten in der Schweiz wahrscheinlich besser gestellt als andere Minderheiten. Sie können auf eine lange gemeinsame Geschichte zurückblicken und der „multikulturelle Nationenbegriff hat verhindert, dass die anerkannten Sprachminderheiten stigmatisiert worden sind“ (Bolliger 2007, S. 442). Weiterhin können gerade die 15 Abstimmungen, die die Romands verloren haben, die für sie entscheidenden gewesen sein. Sie betreffen sie als Minderheit direkt, während allgemeine Gesetze zur Rentenversicherung et cetera, in der sie mit der Bevölkerungsmehrheit gestimmt haben, für sie wahrscheinlich weniger Bedeutung haben. Das macht auch Stojanovic deutlich: „Es hat sich jedoch gezeigt, dass Abstimmungen, die als besonders wichtig für die Identität oder die Machtteilhabe der Sprachgruppen empfunden wurden, Spannungen verursacht haben“ (Tages-Anzeiger, 14.06.07). Eine allgemeine empirische Studie zu Minderheiten und direkter Demokratie in der Schweiz steht indes noch aus. Insgesamt erscheinen die Argumentationen für die Minderheitenfreundlichkeit der direkten Demokratie weniger überzeugend, als die der Kritiker. Bolliger und Bowler und Donovan relativieren ihre positiven Ergebnisse für die direkte Demokratie selbst. Gamble und Helbling und Kriesi folgern aus ihren Studien eine tendenziell minderheitenfeindliche Wirkung. Man kann die direkte Demokratie somit nicht von dem Vorwurf der Minderheitenfeindlichkeit befreien, er bestätigt sich eher. Besonders unbeliebte und stigmatisierte Gruppen wie Ausländer oder Homosexuelle können über Volksabstimmungen nur schwer integriert werden. Angepasste und respektierte Gruppen wie die Schweizer Sprachminderheiten haben es leichter. 5.1.4 Außenpolitik Die Außenpolitik ist ein besonderer Politikbereich, da hier zusätzliche Akteure ins Spiel kommen. In Staaten ohne direktdemokratische Elemente ist er deshalb schon heikel, da die eigene Regierung und die Regierung eines oder mehrer anderer Staaten sich in oft langwierigen Verhandlungen einigen müssen. Zudem mischen sich Nichtregierungsorganisationen, private Unternehmen und die Medien in dem Bereich immer stärker ein (Bernath/Goetschel/Schwarz 2002: S. 6). Auch weil Außenpolitik in einer globalisierten Welt mit vielen anderen Bereichen verwoben ist - vor allem mit der Wirtschaft, ist es ein besonderes Politikfeld. Es ist abzusehen, dass es noch komplizierter wird, wenn mit dem Volk ein weiterer Vetospieler in den Mittelpunkt rückt, der bei allen Verhandlungen das letzte Wort hat. Ein grundsätzliches Problem ist schon dadurch gegeben, dass sich die Bürger nicht für Außenpolitik interessieren, es sei denn es tritt eine Krise auf. Ansonsten lassen sie sich von der Komplexität abschrecken und fühlen sich zu wenig betroffen (Goetschel 1992,S. 69). 70 Abstimmungen in der Außenpolitik  1972: Freihandelsabkommen (O)  1986: UNO-Beitritt (O)  1992: EWR-Beitritt (O)  1997: EU-Beitrittsverhandlungen vors Volk (I)  2000: Bilaterale Beziehungen EU (F)  2001: Ja zu Europa (I)  2002: UNO-Beitritt (I)  2005: Beitritt Schengen (F) O: obligatorisches Referendum F: fakultatives Referendum I: Initiative schwarz: gescheitert grau: angenommen Auch in der Außenpolitik haben die Schweizer Bürger jedoch umfangreiche Möglichkeiten, auf die Politik des Bundesrates Einfluss zu nehmen. 2003 wurden diese Rechte sogar noch erweitert (vgl. Schulte 2006). Die beiden beherrschenden Themen der Schweizer Außenpolitik waren in den letzten zwanzig Jahren der Beitritt zu den Vereinten Nationen und die Beziehungen zur Europäischen Union. In beiden Fällen gab es schwere Abstimmungsniederlagen für den Bundesrat (1986 UNO-Beitritt, 1992 EWR-Beitritt), die plakativ die Wirkung der direkten Demokratie in der Außenpolitik verdeutlichen. Die Entfernung zwischen politischer Elite und dem Stimmvolk ist in diesem Bereich besonders groß, daher ist der bremsende Effekt in diesem Politikbereich besonders offenkundig. Abbildung 5.1.4.1: Ausgewählte Abstimmungen zur Außenpolitik, eigene Darstellung 1986 versuchte der Bundesrat den UNO-Beitritt der Schweiz zu erreichen, wurde vom Stimmvolk aber jäh gestoppt. Nur 24,3% der Bevölkerung stimmten zu und nicht ein einziger Kanton. 2002 wurde der Beitritt durch eine Volksinitiative erreicht. Zwischen dem Regierungs- und Parlamentsbeschluss, der UNO beizutreten, der bereits 1984 getroffen wurde und dem tatsächlichen Beitritt lagen 18 Jahre. Eine ähnliche, vielleicht sogar noch größere Distanz zwischen Elite und Stimmvolk, ist bei der Beziehung der Schweiz zur EU zu beobachten. Bereits vor der EWR-Abstimmung 1992 hatte die Schweizer Regierung ein Beitrittsgesuch bei der Europäischen Union eingereicht (Schulte 2006, S. 11). Nach dem EWR-Entscheid vom Dezember 1992, der bei den Stimmbürgern mit 49,7% nur knapp, bei den Kantonen mit nur sieben Zustimmungen klar durchfiel, kam der Integrationsprozess jedoch nicht nur zum Stocken, sondern beinahe zum Erliegen. Ein Beitritt ist vorerst nicht mehr in Sicht, der Bundesrat hat den bilateralen Weg eingeschlagen, der bisher vom Volk bestätigt wurde (Bilaterale Verträge 2000, Schengen 2005). Zwischen dem Entschluss der Regierung, der EU beizutreten, der 1992 gefasst wurde, und einem EU-Beitritt liegt also eine unbekannt große Zeitspanne, die bisher 15 Jahre beträgt. 71 Neben der Verhinderungsmöglichkeit durch obligatorische und fakultative Referenden besteht in der Außenpolitik natürlich genauso die Möglichkeit, Volksinitiativen einzureichen, wie beim UNO-Beitritt 2002 geschehen. Die Initiative für den Beitritt zu den Vereinten Nationen ist jedoch nicht repräsentativ. Von 14 durchgeführten Volksinitiativen zwischen 1967 und 1999 versuchten 11 der Außenpolitik Schranken zu setzen. Nur drei verfolgten eine außenpolitische Öffnung (Schulte 2006, S. 81). Auch wenn man die zwei neueren, progressiven Initiativen „Ja zu Europa!“ (2001) und den Uno Beitritt (2002) dazuzählt, verbessert sich das Verhältnis nicht wesentlich. Widmer erklärt diese große Distanz zwischen Elite und Volk, die in der Außenpolitik besonders deutlich wird, mit dem unterschiedlichen Lebensumfeld. Die politische Elite ist im Alltag stärker mit internationalen Problemen befasst und es gibt Kontakte mit ausländischen Kollegen. Internationale Entwicklungen müssen in einer globalisierten Welt mit vollzogen werden. Dadurch wächst der Wunsch, selbst an der Lösung mitzuwirken, statt sie nur passiv mit zu vollziehen (Widmer 2003, S. 20). Das Schweizer Volk kennt diesen Wunsch hingegen nicht. Es ist im Alltag nicht mit internationalen Problemen befasst. Viele betrifft das internationale Leben kaum, nur höher gebildeten Schichten, die auch internationale Berufschancen haben. Die internationalen Probleme werden gelassener beobachtet, man hat nicht das Gefühl, jede neue Entwicklung mitmachen zu müssen. „Zwischen den Eliten und dem Volk besteht in der Schweiz, wie wahrscheinlich überall, ein Gefälle in der geistigen Offenheit“ (ebd.). 5.1.5 Umweltpolitik Mit den Auswirkungen direkter Demokratie auf die Umweltpolitik hat sich vor allem Thomas Gebhart (2002) beschäftigt. Dabei beschreibt er die Umweltpolitik als einen Politikbereich, in dem die größten Erwartungen an bestimmte Politikergebnisse aufgrund von Volksabstimmungen existieren (Gebhart 2002, S. 7). Um zu überprüfen, ob diese Erwartungen, die es vor allem von grüner Seite aus gibt, begründet sind, untersucht er die Wirkung der drei direktdemokratischen Instrumente der Schweiz auf die Umweltpolitik. Seine Ergebnisse sind nach unseren bisherigen Untersuchungen wenig überraschend. Gebhart stellt fest, dass Referendum und Initiative in der Umweltpolitik eine entgegengesetzte Wirkung ausüben. Das obligatorische und das fakultative Referendum wirken bremsend und haben vor allem die Verschärfung von Umweltstandards behindert. Dieser Bremseffekt wurde nicht unbedingt direkt durch Abstimmungen erreicht. Das Referendum wirkt viel stärker in antizipativer Form, also indem es als Drohpotential genutzt wird. So werden viele Gesetze gar nicht erst von der Regierung vorgeschlagen, wenn sie glaubt, dass sie in einer Volksabstimmung ohnehin durchfallen werden.

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Zusammenfassung

Die seit den 90er Jahren intensiver werdende Diskussion um die Einführung direktdemokratischer Instrumente in der Bundesrepublik schlägt sich auch in einer steigenden Zahl wissenschaftlicher Beiträge zu diesem Thema nieder. Unbeachtet blieb bisher jedoch die Diskrepanz zwischen der deutschen Debatte und der direktdemokratischen Praxis. Die Diskussion in der Bundesrepublik wird vor allem von den linken Parteien geschürt, die Erfahrungen mit direkter Demokratie in der Schweiz und anderen Staaten lassen hingegen eher eine rechts-konservative Wirkung vermuten.

In der vorliegenden Untersuchung werden erstmals Umfragen unter Bundestagsabgeordneten und Schweizer Nationalräten vorgelegt, die aufzeigen, dass es sich um typisch deutsche Konfliktlinien handelt. In der Schweiz stehen die politisch linken Parteien der direkten Demokratie deutlich skeptischer gegenüber als die rechten. In einer empirischen Analyse der Schweizer Volksabstimmungen der letzten 20 Jahre bestätigt sich, dass die bisherigen Erfahrungen mit direkter Demokratie eher auf eine rechts-konservative Wirkung von Volksentscheiden schließen lassen – ein Widerspruch zur Haltung der deutschen Parteien.

Neben diesem innovativen Beitrag zur wissenschaftlichen Debatte bietet das Werk einen aktuellen Überblick über den Forschungsstand zur Wirkung von Volksrechten.