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Anna Christmann, Minderheitenpolitik in:

Anna Christmann

In welche politische Richtung wirkt die direkte Demokratie?, page 64 - 69

Rechte Ängste und linke Hoffnungen in Deutschland im Vergleich zur direktdemokratischen Praxis in der Schweiz

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4204-5, ISBN online: 978-3-8452-1344-6 https://doi.org/10.5771/9783845213446

Series: Studien zur Sachunmittelbaren Demokratie, vol. 6

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64 tigen, haben an der Urne kaum eine Chance und werden teilweise in vorauseilendem Gehorsam gar nicht erst dem Stimmvolk vorgelegt (Freitag et al 2003, S. 363). Interessant ist, dass sich der der Initiative zugeschriebene „Robin-Hood-Effekt“ nicht bestätigt. Es wird kein systematischer Zusammenhang festgestellt. Somit hat hier tatsächlich das Referendum durch seine reine Existenz in einem Kanton einen bremsenden Effekt auf Steuern und Ausgaben, die Initiative verpufft in ihrer Wirkung jedoch, da sich Steuersenkungs- und Steuererhöungsanliegen von rechten und linken Parteien in ihrer Wirkung egalisieren (Freitag et al 2003, S. 364). Die Steuerpolitik ist ein sehr klassischer Streitpunkt zwischen rechten und linken Parteien, da er stark mit der Konfliktlinie Arbeit-Kapital zusammenhängt. Linke Parteien setzen sich stärker für höhere Steuern, insbesondere für Besserverdiener, ein. Ihr Ziel ist ein finanzstarker Staat, der, gemäß dem oben angesprochenen „Robin-Hood-Effekt“, von den Reichen nimmt und an die Bedürftigen verteilt. Rechte Parteien haben eine individualistischere und wirtschaftsfreundlichere Sicht. Sie gehen stärker nach dem „Leistung muss sich lohnen“-Prinzip vor und wollen daher dem Einzelnen und auch den Unternehmen mehr von ihrem Einkommen lassen. Die Gemeinschaft, die in einem Staat zum Großteil über Steuern finanziert wird, steht dahinter zurück. Betrachtet man diese beiden Grundhaltungen zur Steuerpolitik, lässt sich aus den oben angeführten Studien folgern, dass die direkte Demokratie auch in diesem Bereich eher die Positionen rechter Parteien stützt als die der linken. 5.1.3 Minderheitenpolitik Dass direkte Demokratie aufgrund der strikten Anwendung des Mehrheitsprinzips bei Entscheiden minderheitenfeindlich wirken kann, ist eine Art Binsenweisheit geworden. Die „Tyrannei der Mehrheit“ ist eine viel beschworene Formel, die davon ausgeht, dass Bevölkerungsgruppen, die ihre Interessen nicht durch ihre eigene Mehrheit durchsetzen können, strukturell benachteiligt werden, da die Mehrheit ihre Interessen ohne Rücksicht durchsetzt. Bowler und Donovan bringen diese Bedenken gegenüber direkter Demokratie und Minderheiten auf drei Punkte: 1. die grundsätzliche Möglichkeit der „Tyrannei der Mehrheit“ durch das Entscheidungsprinzip der einfachen Mehrheit 2. Die Volksmehrheit wird generell als intolerant gegenüber Minderheiten eingeschätzt, insbesondere im Vergleich zu Eliten und 3. Die (toleranteren) Eliten hätten keinen oder nur einen geringen Einfluss auf Abstimmungen (Bowler/Donovan 2001, S. 125). In der repräsentativen Demokratie kann es grundsätzlich auch Probleme mit Minderheitenpolitik geben, da Politiker, folgt man der Public Choice Theorie, ihre Programme nach der Mehrheit der Wähler ausrichten (Mueller 2003). Jedoch stehen Politiker, wie in Abschnitt 4.2.2 erläutert, gegenüber der Öffentlichkeit unter Rechtfertigungsdruck. Dies macht eindeutige Diskriminierungen von Minderheiten unwahrscheinlicher. Außerdem können mehrere Minderheiten, die mit verschiedenen Gesetzen berücksichtigt werden, eine große Wählergruppe darstellen. Minderheiten- 65 schutz, Integrations- und Migrationspolitik hat sich mittlerweile zu einem klassischen linken Politikbereich entwickelt. Linke Parteien setzen sich stärker für eine aktive Zuwanderungs- und Integrationspolitik ein, rechts-konservative befürworten wesentlich restriktivere Modelle, wie auch in Tabelle 2.4.1 in Kapitel 2 festgehalten ist. Zu dem Themenkomplex „Direkte Demokratie und Minderheiten“ gibt es einige empirische Untersuchungen. Hier sollen vor allem die Studien von Gamble (1997), Bowler und Donovan (2001) und Haider-Markel (2007) vorgestellt werden, die die Wirkung von direkter Demokratie auf Minderheiten in Kalifornien betrachten. Mit Volksabstimmungen bei der Einbürgerung in Schweizer Gemeinden haben sich Kriesi und Helbling (2004) und Bolliger befasst (2007). 5.1.3.1 Minderheiten und direkte Demokratie in Kalifornien Dass Volksentscheide minderheitenfeindliche Entscheidungen produzieren können, zeigt exemplarisch die bekannte Proposition 187, die 1994 vom kalifornischen Stimmvolk angenommen wurde. Die zentralen Anliegen dieser Bürgerinitiative waren es, Immigranten aus Teilen des Sozialstaats auszuschließen. Immigranten ohne Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis sollten von der medizinischen Versorgung, Kinder von Immigranten vom Schulbesuch ausgeschlossen werden. Es kam zu einer großen Abstimmungskampagne. Bürgervereinigungen, konservative Politiker und Hauseigentümer befürworteten die Vorlage. Zu den Gegnern gehörten die Gewerkschaften und vor allem die Immigranten selbst. Diese durften aber mehrheitlich nicht wählen. Das Stimmvolk nahm die Initiative mit 59% an. Ein Bundesgericht verhinderte jedoch das Inkrafttreten der Vorlage, da es einige Punkte als verfassungswidrig einschätzte (Hoyos/Grant 1997, S. 203). In der Literatur ist die Wirkung von direkter Demokratie auf Minderheitenrechte umstritten. Das schlechteste Zeugnis stellt Gamble (1997) den Volksrechten aus. Für ihre Studie hat sie 74 Abstimmungen zu Bürgerrechten auf Ebene des Staates Kalifornien und auf kommunaler Ebene betrachtet, in denen hauptsächlich Rechte von Homosexuellen, AIDS-Erkrankten und Obdachlosen zur Disposition standen. 68 davon wurden von Mehrheiten eingeleitet, um Rechte einer Minderheit einzuschränken. Sie stellt fest, dass 78% dieser Vorlagen angenommen wurden und es zu „Tyrannical Outcomes“ kam. Das ist deutlich höher als die Annahmequote von sonstigen Abstimmungen in Kalifornien, die Gamble mit 33% angibt (Gamble 1997, S. 253 f). Ihr Fazit fällt eindeutig aus: Sie sieht ihre These, dass die Mehrheit die Minderheit tyrannisiert, wenn sie durch direkte Abstimmungen über Bürgerrechte die Möglichkeit dazu bekommt, klar bestätigt. Sie begründet ihre Schlussfolgerung hauptsächlich mit der deutlich höheren Annahmequote von Vorlagen, die gegen Minderheiten gerichtet sind (ebd., S. 261). Sie betont außerdem, dass der Abstimmungskampf Minderheiten noch weiter aus der Gesellschaft drängt und leitet damit ihr abschließendes Urteil ein: „Instead of fortifying our nation, direct legislation only weakens us“ (ebd., S. 262). 66 Gambles eindeutiges Zeugnis wird von anderen Autoren nicht in gleichem Ausmaß geteilt und teilweise stark kritisiert. Bowler und Donovan relativieren Gambles Ergebnis vor allem, weil sie auch Abstimmungen auf kommunaler Ebene berücksichtigt habe. Sie sehen die Minderheitenrechte in Abhängigkeit von Größe und Struktur einer Bevölkerung: Je kleiner und homogener die Bevölkerung, desto schwieriger die Umsetzung von Minderheitenrechten. Es ließe sich daher nicht sagen, ob es tatsächlich an der direkten Demokratie liege oder ob ein Parlament, insbesondere auf kommunaler Ebene, nicht genauso entschieden hätte (Bowler/Donovan 2001, S 133). Auch Paul Tiefenbach geht in einer Veröffentlichung von „Mehr Demokratie e.V.“ in die gleiche Richtung und betont, dass man ohne Vergleich mit einem parlamentarischen Entscheid das Ergebnis ihrer Studie nicht eindeutig interpretieren könne (Tiefenbach 2002, S. 2). Bowler und Donovan stellen eigene Überlegungen an, wie groß die Annahmequote von minderheitenfeindlichen Volksentscheiden sei und unterscheiden diese nach den verschiedenen Entscheidungsebenen in den USA und der Schweiz. Dabei erwähnen sie auch, welchen Anteil die Minderheitendiskriminierenden Vorlagen an allen Volksentscheiden im gleichen Zeitraum hatten. Die Annahmequoten schwanken zwischen 20% auf Bundesebene in der Schweiz und 78% auf kommunaler Ebene in den USA. Aber auch 62% Annahmequote bei minderheitenfeindlichen Abstimmungen auf Kantonsebene in der Schweiz ist ein relativ hoher Wert. Ingesamt machen gegen Minderheiten gerichtete Abstimmungen auf Bundesebene in der Schweiz 6% der Volksentscheide aus, auf Kantonsebene 4%, ebenso auf Staatenebene in den USA. Bowlers und Donovans Schlussfolgerung relativiert Gambles Fazit, spricht die direkte Demokratie aber auch nicht ganz frei vom Vorwurf der Minderheitenfeindlichkeit: „The conclusion we wish to draw from such a record is not so much that the initiative process is friendly towards minorities, but that it is not as hostile as its critics contend“ (Bowler/Donovan 2001, S. 135). Bowler und Donovan versuchen der Frage der Minderheitenfeindlichkeit noch auf einem anderen Weg nachzugehen. Anhand von Umfragen untersuchten sie, welche Gesellschaftsgruppen direkte Demokratie für sinnvoll halten und welche sie eher kritisch beurteilen (Bowler/Donovan 2001, S. 138 ff). Ihr Ergebnis fällt wieder nicht ganz eindeutig aus, liefert aber einen Hinweis darauf, dass Minderheiten direkter Demokratie skeptischer gegenüberstehen als große Gesellschaftsgruppen. Dies zeigt sich zum Beispiel an dem Ergebnis, dass Hispanics Volksentscheide weniger positiv bewerten als Republikaner. Sowohl Homosexuelle als auch Hispanics halten zudem gewählte Repräsentanten für besser geeignet, politische Entscheidungen zu treffen als Stimmbürger. Bowler und Donovan sehen ihre Ergebnisse jedoch nicht als Beweis für die Minderheitenfeindlichkeit, vor allem weil es im Gegenzug keine klare Präferenz für direkte Demokratie von Seiten der Mehrheiten gibt. Die Antworten von Weißen oder Christen, die Bowler und Donovan als Beispiele für Mehrheiten innerhalb der Gesellschaft anführen, sind nicht eindeutig „Pro Volksentscheide“ zu bewerten (Bowler/Donovan 2001, S. 141). Allerdings verwundert dies wenig, denn auch als „Weißer“ oder als „Christ“ kann man einer Minderheit angehören. 67 Haider-Markel kommt 2007 wieder zu einem eher schlechten Zeugnis für den Minderheitenschutz in halb-direktdemokratischen Systemen. Aufbauend auf der Studie von Donovan und Bowler bezieht er neue Variablen ein und aktualisiert die Analyse mit den neuesten Abstimmungen. Er kommt darin zu dem eindeutigen Ergebnis, dass Minderheiten in parlamentarischen Demokratien besser abschneiden, als im direktdemokratischen Prozess, insbesondere wenn es sich um schwule oder lesbische Minderheiten handle (2007, S. 313). Insgesamt weisen die Untersuchungen von Gamble, Bowler und Donovan sowie Haider-Markel anhand der Abstimmungen in den USA eher auf eine minderheitenfeindliche Tendenz von Volksabstimmungen hin, als dass sie sie widerlegen würden. Tiefenbach hat jedoch Recht, wenn er anmerkt, dass der Vergleich zu parlamentarischen Entscheiden fehlt. 5.1.3.2 Direkte Demokratie und Minderheiten in der Schweiz In der oben erwähnten Studie von Bowler und Donovan wurden bereits kurz die vergleichenden Zahlen für Schweizer Abstimmungen genannt. Diese stammen ursprünglich aus einer Untersuchung von Frey und Goette (Frey/Goette 1998). Im Gegensatz zu Bowler und Donovan relativieren sie den Vorwurf der Minderheitenfeindlichkeit von direkter Demokratie jedoch nicht, sie weisen ihn vollständig zurück: „ (…), we conclude that there is no inherent tendency in popular vote to suppress civl rights“ (Frey/Goette 1998, S. 1346). Sie vergleichen analog zu Gamble die Annahmequoten von minderheitenfeindlichen Abstimmungen mit den durchschnittlichen Annahmequoten. Dabei kommen sie zu dem Ergebnis, dass die diskriminierenden Vorlagen in der Schweiz auf Bundesebene seltener angenommen werden, als Vorlagen im Allgemeinen (Frey/Goette 1998, S. 1346). Auch Frey und Goette lassen den Vergleich zu parlamentarischen Entscheiden vermissen. Abbildung 5.1.3.2: Mittelwerte der Ablehnungsquoten der Periode 1990 - 2002 nach Anzahl Gesuchen, Anzahl Fälle in Klammern, aus Helbling/Kriesi 2004, S.47 68 Interessant ist daher eine Untersuchung von Helbling und Kriesi aus dem Jahr 2004, die die Ablehnungsquote von Einbürgerungsgesuchen in Schweizer Gemeinden vergleichen. Diese Thematik eignet sich besonders gut für den Vergleich von minderheiten-feindlichen Entscheiden durch Volksabstimmungen und durch Parlamente, da die Einbürgerungsverfahren in Schweizer Gemeinden unterschiedlich sind. Nicht der Bund ist in der Schweiz für die Einbürgerung zuständig, sondern die Gemeinden. So gibt es einige, in denen das lokale Parlament über Einbürgerungsgesuche entscheidet, in anderen finden Gemeindeversammlungen statt. In manchen Gemeinden wird an der Urne abgestimmt, ob ein Gesuch angenommen oder abgelehnt wird. In Abbildung 6.3.2.1 sind die Ablehnungsquoten von Einbürgerungsgesuchen nach der Art des Einbürgerungsverfahrens, sowie nach Anzahl der Gesuche, dargestellt. Es ist bereits auf den ersten Blick zu erkennen, dass die Ablehnungsquote in Gemeinden, in denen an der Urne abgestimmt wird, mit 30,6% mit Abstand am höchsten ist, wenn es in der betrachteten Zeit mehr als neun Einbürgerungsgesuche gab. Direkt dahinter folgen die Gemeinden, in denen eine Gemeindeversammlung über die Einbürgerung entscheidet, was der Entscheidungslogik einer Volksabstimmung ähnlich ist. Die Zahlen zu den Gemeinden, in denen weniger als zehn Einbürgerungsgesuche auftraten sind zu vernachlässigen, da hier im Grunde in keinem Verfahren Anträge abgelehnt wurden. Es handelt sich vor allem um Gemeinden mit weniger als 2000 Einwohnern, in denen Einbürgerungsgesuche offenbar allgemein anders behandelt werden, als in größeren Gemeinden (Helbling/Kriesi 2004, S.47). Gemeinden mit direktdemokratischen Verfahren zur Einbürgerung weisen also deutlich höhere Ablehnungsquoten bei Einbürgerungsverfahren auf, als Gemeinden mit repräsentativen Verfahren. Auch die Regressionsanalyse von Helbling und Kriesi bestätigt diesen Eindruck: Die Tatsache ob an der Urne abgestimmt wird, erklärt die Höhe der Ablehnungsquote am stärksten (Helbling/Kriesi 2004, S. 51). Die Einbürgerungspraxis in Schweizer Gemeinden unterstützt also die These, dass direkte Demokratie im Vergleich zu Repräsentativer Demokratie minderheitenfeindlicher wirken kann. Den Vergleich zur repräsentativen Demokratie vollzieht auch Bolliger (2007). Er analysiert in seinem Aufsatz, ob Schweizer Sprachminderheiten durch direkte Demokratie im Vergleich zu Parlamentsentscheiden benachteiligt werden. Dazu untersucht er 525 Volksabstimmungen (im Zeitraum 1874-2005) und 491 Parlamentsabstimmungen (im Zeitraum 1996-2005). Er vergleicht in wie vielen Fällen die Sprachminderheiten im Nationalrat und in Volksabstimmungen jeweils überstimmt wurden. Sein Ergebnis fällt positiv für die direkte Demokratie aus. Er macht nur 15 Abstimmungen aus, in denen die Romandie bei einem sie betreffenden Thema in Volksabstimmungen überstimmt wurde, das Tessin in 18 Fällen. Das ist ein marginaler Anteil der 525 Abstimmungen. Außerdem ermittelt Bolliger, dass die Sprachminoritäten in einem Großteil der Abstimmungen gemeinsam mit den anderen Staatsbürgern gegen Parlamentsentscheide votieren und dann ebenso wie die übrigen Schweizer Bürger von der direkten Demokratie profitieren (Bolliger 2007, S. 434 ff). 69 Bolliger selbst relativiert sein Ergebnis jedoch im Fazit. Zum einen sind die Sprachminderheiten in der Schweiz wahrscheinlich besser gestellt als andere Minderheiten. Sie können auf eine lange gemeinsame Geschichte zurückblicken und der „multikulturelle Nationenbegriff hat verhindert, dass die anerkannten Sprachminderheiten stigmatisiert worden sind“ (Bolliger 2007, S. 442). Weiterhin können gerade die 15 Abstimmungen, die die Romands verloren haben, die für sie entscheidenden gewesen sein. Sie betreffen sie als Minderheit direkt, während allgemeine Gesetze zur Rentenversicherung et cetera, in der sie mit der Bevölkerungsmehrheit gestimmt haben, für sie wahrscheinlich weniger Bedeutung haben. Das macht auch Stojanovic deutlich: „Es hat sich jedoch gezeigt, dass Abstimmungen, die als besonders wichtig für die Identität oder die Machtteilhabe der Sprachgruppen empfunden wurden, Spannungen verursacht haben“ (Tages-Anzeiger, 14.06.07). Eine allgemeine empirische Studie zu Minderheiten und direkter Demokratie in der Schweiz steht indes noch aus. Insgesamt erscheinen die Argumentationen für die Minderheitenfreundlichkeit der direkten Demokratie weniger überzeugend, als die der Kritiker. Bolliger und Bowler und Donovan relativieren ihre positiven Ergebnisse für die direkte Demokratie selbst. Gamble und Helbling und Kriesi folgern aus ihren Studien eine tendenziell minderheitenfeindliche Wirkung. Man kann die direkte Demokratie somit nicht von dem Vorwurf der Minderheitenfeindlichkeit befreien, er bestätigt sich eher. Besonders unbeliebte und stigmatisierte Gruppen wie Ausländer oder Homosexuelle können über Volksabstimmungen nur schwer integriert werden. Angepasste und respektierte Gruppen wie die Schweizer Sprachminderheiten haben es leichter. 5.1.4 Außenpolitik Die Außenpolitik ist ein besonderer Politikbereich, da hier zusätzliche Akteure ins Spiel kommen. In Staaten ohne direktdemokratische Elemente ist er deshalb schon heikel, da die eigene Regierung und die Regierung eines oder mehrer anderer Staaten sich in oft langwierigen Verhandlungen einigen müssen. Zudem mischen sich Nichtregierungsorganisationen, private Unternehmen und die Medien in dem Bereich immer stärker ein (Bernath/Goetschel/Schwarz 2002: S. 6). Auch weil Außenpolitik in einer globalisierten Welt mit vielen anderen Bereichen verwoben ist - vor allem mit der Wirtschaft, ist es ein besonderes Politikfeld. Es ist abzusehen, dass es noch komplizierter wird, wenn mit dem Volk ein weiterer Vetospieler in den Mittelpunkt rückt, der bei allen Verhandlungen das letzte Wort hat. Ein grundsätzliches Problem ist schon dadurch gegeben, dass sich die Bürger nicht für Außenpolitik interessieren, es sei denn es tritt eine Krise auf. Ansonsten lassen sie sich von der Komplexität abschrecken und fühlen sich zu wenig betroffen (Goetschel 1992,S. 69).

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References

Zusammenfassung

Die seit den 90er Jahren intensiver werdende Diskussion um die Einführung direktdemokratischer Instrumente in der Bundesrepublik schlägt sich auch in einer steigenden Zahl wissenschaftlicher Beiträge zu diesem Thema nieder. Unbeachtet blieb bisher jedoch die Diskrepanz zwischen der deutschen Debatte und der direktdemokratischen Praxis. Die Diskussion in der Bundesrepublik wird vor allem von den linken Parteien geschürt, die Erfahrungen mit direkter Demokratie in der Schweiz und anderen Staaten lassen hingegen eher eine rechts-konservative Wirkung vermuten.

In der vorliegenden Untersuchung werden erstmals Umfragen unter Bundestagsabgeordneten und Schweizer Nationalräten vorgelegt, die aufzeigen, dass es sich um typisch deutsche Konfliktlinien handelt. In der Schweiz stehen die politisch linken Parteien der direkten Demokratie deutlich skeptischer gegenüber als die rechten. In einer empirischen Analyse der Schweizer Volksabstimmungen der letzten 20 Jahre bestätigt sich, dass die bisherigen Erfahrungen mit direkter Demokratie eher auf eine rechts-konservative Wirkung von Volksentscheiden schließen lassen – ein Widerspruch zur Haltung der deutschen Parteien.

Neben diesem innovativen Beitrag zur wissenschaftlichen Debatte bietet das Werk einen aktuellen Überblick über den Forschungsstand zur Wirkung von Volksrechten.