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Anna Christmann, Zur direkten Demokratie in:

Anna Christmann

In welche politische Richtung wirkt die direkte Demokratie?, page 18 - 20

Rechte Ängste und linke Hoffnungen in Deutschland im Vergleich zur direktdemokratischen Praxis in der Schweiz

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4204-5, ISBN online: 978-3-8452-1344-6 https://doi.org/10.5771/9783845213446

Series: Studien zur Sachunmittelbaren Demokratie, vol. 6

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18 1.2 Zur direkten Demokratie Direkte Demokratie meint in dieser Arbeit immer, „dass die Bürgerinnen und Bürger als Stimmbürger im Wege der Volksabstimmungen politische Sachfragen selbst entscheiden“ (Schiller 2002, S. 11). Die direkte Wahl von Repräsentanten wird, ebenfalls nach Schiller, der repräsentativen und nicht der direkten Demokratie zugeordnet. Die jüngste Debatte um die Direktwahl des Bundespräsidenten bleibt in der oberen Darstellung der deutschen Diskussion daher unerwähnt. Die Begriffe Volksentscheid und Volksabstimmung werden synonym verwendet, ebenso direktdemokratische Elemente und direkte Demokratie. Letzteres meint nicht etwa eine rein direktdemokratische Verfassung, sondern immer nur einzelne Elemente als Ergänzung in einem repräsentativen System. Der Titel der Arbeit fragt nach der Richtung, in die direkte Demokratie wirkt. Um dieser Frage nachgehen zu können, muss zwischen den verschiedenen direktdemokratischen Mitteln unterschieden werden. Es gibt nicht DIE direkte Demokratie, sondern zahlreiche direktdemokratische Instrumente, die jeweils einer eigenen Logik folgen. Eine hilfreiche Systematisierung der verschiedenen Ausgestaltungsformen der Bürgerrechte stammt von Sabine Jung und ist in Abbildung 1.2.1 dargestellt (Jung 2001, S.90 ff). Abbildung 1.2.1: Direktdemokratische Instrumente (Jung 2001, S.96) 19 Sie unterscheidet zunächst danach, wer eine Volksabstimmung auslösen kann. Diese Arbeit interessiert sich dabei nur für die vom Volk oder automatisch ausgelösten Abstimmungen. Volksentscheide, die durch Regierende initiiert werden, von Jung Referenden genannt, haben nur eine geringe bis keine Wirkung auf das politische System, da sie kein echtes Veto-Instrument des Volkes sind. Sie werden in der Regel nur ausgelöst, wenn sich die Regierung sicher ist, wie das Volk entscheidet und eine zusätzliche Legitimation bekommen möchte. In manchen Fällen ist sich auch das Parlament uneinig und ruft daher das Volk zum Entscheid auf. Diese Fälle sind jedoch Ausnahmen und haben daher keine systemverändernden Folgen. Die Wirkung obligatorischer Referenden ist bereits stärker, da das Volk in jedem Fall zustimmen muss, meistens bei Verfassungsänderungen. Dadurch ist die Regierung gezwungen, Rücksicht auf die Präferenzen des Volkes zu nehmen und kann nicht nach Gutdünken manche Dinge abstimmen lassen und andere nicht. Das obligatorische Referendum ist damit ein echtes Vetoinstrument. Besonders interessant in ihrer Wirkung sind jedoch die Volksentscheide, die durch das Volk ausgelöst werden können. Jung trennt hier in Referendumsinitiative und Gesetzesinitiative. Der wesentliche Unterschied liegt darin, dass die Referendumsinitiative nur als Reaktion auf ein Gesetz der Regierung ergriffen werden kann, während das Volk bei der Gesetzesinitiative selbst zum Agenda-Setter wird. Diese beiden Instrumente haben die stärksten Auswirkungen auf politische Systeme. Unterliegt jedes Gesetz der Gefahr einer Referendumsinitiative des Volkes, ist die Regierung gezwungen, immer auf die aktuellen Präferenzen des Volkes und vor allem auch kleiner Minderheiten einzugehen, die potentiell ein Referendum ergreifen könnten. Die Gesetzesinitiative hingegen kann sogar ganz an der Regierung vorbei neue Themen auf die Agenda bringen und ein Gesetz oder eine Verfassungsänderung ohne die Zustimmung des Parlaments bewirken. Damit haben beide Instrumente eine gegensätzliche Wirkung, auf die im Folgenden bei der Thesenbegründung eingegangen werden wird. Da in dieser Arbeit nur das obligatorische Referendum, die Referendumsinitiative und die Gesetzesinitiative behandelt werden, ist es ausreichend, von obligatorischem Referendum, Referendum und Initiative zu sprechen. Die Unterscheidung zum Referendum, das durch die Regierenden ausgelöst wird, ist nicht notwendig, da diese Art der direkten Demokratie hier keine Rolle spielen wird. Zumal damit eine Schwäche der Bezeichnung Jungs wegfällt: der Name Gesetzesinitiative erweckt den Eindruck, es handle sich nur um die Möglichkeit des Volkes, neue Gesetze anzustoßen. Mit der Initiative soll auch die Möglichkeit der Verfassungsinitiative eingeschlossen sein. Zurzeit sehen etwa die Hälfte aller Staaten weltweit direktdemokratische Mittel auf nationaler Ebene vor. Am weitesten ausgebaut ist das direktdemokratische Instrumentarium in der Schweiz (Batt 2006, S. 10). Diese steht daher auch im Mittelpunkt unserer empirischen Untersuchungen, wie im nächsten Abschnitt ausgeführt wird. 20 Nach der Schweiz werden in einigen US-Bundesstaaten, allen voran Kalifornien und Oregon, die meisten Volksabstimmungen durchgeführt (Schiller 2002, S.112 ff). In Europa sind neben der Schweiz Italien, Irland und Dänemark am aktivsten im Abhalten von Volksentscheiden, allerdings mit deutlichem Abstand zur Eidgenossenschaft (Batt 2006, S. 13). 1.3 Volksabstimmungen in der Schweiz Im wesentlichen werden in dieser Arbeit die Abstimmungen in der Schweiz untersucht, die mit Abstand die meisten Volksentscheide auf der Welt aufweist (Schiller 2002, S. 99). Kriesi hat sie deshalb auch schon als “real-life laboratory for the analysis of direct-democratic choice” (Kriesi 2005, S. 2) bezeichnet. Nirgendwo sonst sind Volksrechte so stark ausgebaut, werden so stark genutzt und gut dokumentiert wie in der Eidgenossenschaft. In diesem Abschnitt werden kurz die in der Schweiz vorhandenen Instrumente und ihre bisherige Nutzung vorgestellt, um einen aktuellen Überblick als Grundlage für die weiteren Analysen zu gewährleisten. Die direkte Demokratie in der Schweiz besteht auf der Bundesebene aus drei Instrumenten: dem obligatorischen Verfassungsreferendum, dem fakultativen Referendum sowie der Volksinitiative. Abbildung 1.3.1 liefert einen Überblick über ihre bisherige Anwendung. Als erstes direktes Volksrecht wurde das obligatorische Verfassungsreferendum eingeführt. Seit 1848 muss jede Verfassungsänderung der Schweiz dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden. Zur Bestätigung werden dabei eine Mehrheit des Volkes sowie das Ständemehr, also die Zustimmung der Mehrheit der Kantone, benötigt. Besonders seit den sechziger Jahren kam es auffällig häufig zu obligatorischen Referenden da in der Schweiz aufgrund des stark ausgebauten Föderalismus jede neue Bundesaufgabe einer Verfassungsänderung bedarf. Mit der Entwicklung des Interventions- und Leistungsstaats wurden die Bundesaufgaben erweitert und das Volk hatte stets das letzte Wort (Linder 2005, S. 249). Insgesamt wurde bisher über 207 Verfassungsänderungen abgestimmt, 54-mal wurde keine Mehrheit für die Änderung erreicht. Das fakultative Gesetzesreferendum wurde 1874 eingeführt. Es verschafft dem Volk die Möglichkeit, über beschlossene Gesetze abzustimmen, sofern innerhalb von 100 Tagen 50.000 Unterschriften gesammelt werden. Bisher kam es 162-mal zur Abstimmung, davon wurden 89 Gesetze angenommen und 73 verworfen. Ist also ein Referendum erstmal erfolgreich eingeleitet, ist die Erfolgschance aus Sicht der Gesetzesgegner mit fast 50% sehr hoch. Insgesamt wird diese Möglichkeit in ca. 7% der Fälle genutzt, es werden also ca. 3,5% aller Gesetzesvorlagen vom Volk verworfen (Schiller 2002, S.103). Als drittes Instrument der direkten Mitbestimmung in der Schweiz gibt es seit 1891 die Volksinitiative. Mit ihr haben die Schweizer Bürger die Möglichkeit, konkrete Änderungen für die Verfassung zur Abstimmung zu stellen. Dafür müssen in-

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Zusammenfassung

Die seit den 90er Jahren intensiver werdende Diskussion um die Einführung direktdemokratischer Instrumente in der Bundesrepublik schlägt sich auch in einer steigenden Zahl wissenschaftlicher Beiträge zu diesem Thema nieder. Unbeachtet blieb bisher jedoch die Diskrepanz zwischen der deutschen Debatte und der direktdemokratischen Praxis. Die Diskussion in der Bundesrepublik wird vor allem von den linken Parteien geschürt, die Erfahrungen mit direkter Demokratie in der Schweiz und anderen Staaten lassen hingegen eher eine rechts-konservative Wirkung vermuten.

In der vorliegenden Untersuchung werden erstmals Umfragen unter Bundestagsabgeordneten und Schweizer Nationalräten vorgelegt, die aufzeigen, dass es sich um typisch deutsche Konfliktlinien handelt. In der Schweiz stehen die politisch linken Parteien der direkten Demokratie deutlich skeptischer gegenüber als die rechten. In einer empirischen Analyse der Schweizer Volksabstimmungen der letzten 20 Jahre bestätigt sich, dass die bisherigen Erfahrungen mit direkter Demokratie eher auf eine rechts-konservative Wirkung von Volksentscheiden schließen lassen – ein Widerspruch zur Haltung der deutschen Parteien.

Neben diesem innovativen Beitrag zur wissenschaftlichen Debatte bietet das Werk einen aktuellen Überblick über den Forschungsstand zur Wirkung von Volksrechten.