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Anna Christmann, Die deutsche Diskussion in:

Anna Christmann

In welche politische Richtung wirkt die direkte Demokratie?, page 15 - 18

Rechte Ängste und linke Hoffnungen in Deutschland im Vergleich zur direktdemokratischen Praxis in der Schweiz

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4204-5, ISBN online: 978-3-8452-1344-6 https://doi.org/10.5771/9783845213446

Series: Studien zur Sachunmittelbaren Demokratie, vol. 6

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15 1 | Einleitung „Die Demokratie ist ein Verfahren, das garantiert, dass wir nicht besser regiert werden, als wir es verdienen.“ George Bernard Shaw, irischer Schriftsteller (zitiert nach NZZ online, 31.07.07) „Es geht zum Beispiel um Fragen der Privatisierung. Die Bürgerinnen und Bürger müssen nach unserer Auffassung die Möglichkeit haben, bei wichtigen politischen Fragen mitzureden. Ich wünsche mir, dass sie in die Lage versetzt werden, deutlicher zu erklären, was sie bei bestimmten Themen politisch wollen“ (Lothar Bisky, Die LINKE, in der Bundestagsdebatte vom 11. Mai 2006, Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 16/35, S. 75 f). Am 11. Mai 2006 waren im Bundestag in der jüngsten Debatte um die Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene wieder die alt bekannten Fronten aufgebrochen. Das linke Parteienspektrum und die FDP hielten Brandreden für den Ausbau der Mitbestimmungsrechte des Volkes, die CDU/CSU lehnte alle diesbezüglichen Vorschläge vehement ab. Doch man wundert sich über die Argumente, die in einer solchen Debatte fallen. Da spricht Lothar Bisky davon, dass er Privatisierungsfragen dem Volk vorlegen möchte. Die LINKE lehnt Privatisierungen bekanntermaßen ab. Hätte Herr Bisky sich einmal mit den Erfahrungen mit direkter Demokratie in anderen Staaten auseinandergesetzt, wäre er womöglich etwas zurückhaltender in seinen Forderungen. So hat man in der Schweiz die Erfahrung gemacht, dass Gemeinden mit direkter Demokratie eine signifikant niedrigere Staatsquote im Vergleich zu Gemeinden ohne direkte Volksrechte haben (Kirchgässner 2001). Auch das berüchtigte Ergebnis der kalifornischen Abstimmung über die Proposition 13 von 1978 würde Herrn Bisky und seine Kollegen womöglich nachdenklich machen. In der Vorlage „Property Tax Limitation“ wurde die Vermögenssteuer auf 1% festgeschrieben und damit mehr als halbiert. Gleichzeit wurde beschlossen, dass das Parlament diese Regelungen nur mit einer Zweidrittel Mehrheit ändern kann. Die Folge des Entscheids war, dass die Schulen in schwere Finanznöte gerieten, da in Kaliforniern der Bildungsbereich zu einem großen Teil durch die Vermögenssteuer finanziert wird (Tiefenbach 2004, S. 88 f). Die Wünsche der linken Befürworter direkter Demokratie in der Bundesrepublik und die Realität in Staaten mit direktdemokratischen Instrumenten, scheinen auf den ersten Blick weit auseinander zu liegen. Ob diese Einschätzung auch auf den zweiten Blick zutrifft, soll in dieser Arbeit erörtert werden. 16 1.1. Die deutsche Diskussion Die Diskussion über die Einführung direktdemokratischer Elemente in der Bundesrepublik hat in den letzten Jahren stark an Dynamik gewonnen. Bis in die achtziger Jahre waren bundesweite Volksentscheide ein Tabu-Thema (Decker 2006, S.3), weil sie lange für das Scheitern der Weimarer Republik mitverantwortlich gemacht (vgl. Schiffers 2002, S. 65) und bekanntermaßen von Theodor Heuss als „Prämie für Demagogen“ (Landeszentrale für Politische Bildung Baden-Württemberg 1993, S. 54) verurteilt wurden. Durch die Wiedervereinigung bekam die Diskussion jedoch neue Impulse und 1990 wurden direktdemokratische Verfahren in allen Bundesländern eingeführt. Die gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat erarbeitete auch einen Vorschlag zur Einführung von Volksbegehren und Volksentscheid im Grundgesetz (vgl. Schiller 2002, S. 12), der jedoch nie zur Umsetzung gelangte. Durch die allgemeine Zunahme von Volksentscheiden weltweit und besonders in Europa in den neunziger Jahren (Batt 2006, S.10) blieb die Debatte fortan aktuell. So brachte die rot-grüne Bundesregierung 2002 einen Gesetzesentwurf zur Einführung von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid auf Bundesebene ein, auch wenn die notwendige Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundestag verfehlt wurde und es sich wohl eher um Wahlkampf zum Ende der Legislaturperiode handelte, als um ein ernsthaftes Anliegen (Schiller 2002, S. 184). Auffällig ist (wie oben erwähnt), dass die Diskussion in der Bundesrepublik besonders vom politisch linken Lager getragen wird, was sowohl der Gesetzesentwurf zur Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene der Regierung Schröder als auch die Gründung des Vereins Mehr Demokratie e.V., durch den ehemaligen grünen Bundestagsabgeordneten Gerald Häfner zeigt. Die konservativen Parteien sind hingegen eher skeptisch gegenüber zu stark ausgebauten Volksrechten, wie auch in der jüngsten Debatte zu drei Gesetzesentwürfen der Opposition zur Einführung direktdemokratischer Elemente im Grundgesetz deutlich wurde. In der Sitzung vom 11. Mai 2006 äußerte sich einzig der CDU-Abgeordnete Ingo Wellenreuther eindeutig gegen direkte Demokratie und begründete dies mit der Gefahr des Missbrauchs, den immer komplexeren Fragestellungen, der Unvereinbarkeit mit dem Föderalismus sowie der Schwächung des Parlaments. Alle anderen Parteien, inklusive des SPD Abgeordneten Maik Reichel, der zwar als Mitglied der Regierungsparteien gegen die Gesetzesentwürfe sprach, jedoch nicht eindeutig gegen direkte Demokratie, äußerten sich positiv (Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 16/35, S. 72 ff). Betrachtet man die Wirkung der direkten Demokratie auf einer Links-Rechts- Skala, ließe sich vermuten, dass sie eher linke als rechte Politikergebnisse hervorbringt, da die konservativste Partei im Parlament, die CDU bzw. CSU, sich klar dagegen ausspricht. Auf der anderen Seite des Spektrums ist zu vermuten: Je linker eine Partei ist, desto stärker befürwortet sie die Einführung der direkten Demokratie im Grundgesetz. 17 Bedenkt man jedoch die allgemein bekannte Wirkung von Referenden, die eher eine bewahrende und verzögernde Funktion haben, scheint es möglich, dass direkte Demokratie, abhängig von ihrer Ausgestaltung, eine konservative und damit eher rechte Wirkung hat. Dann wäre es allerdings schwer nachvollziehbar, warum gerade die links-liberalen Grünen sich für die Ausweitung der Bürgerrechte stark machen. Die Wirkung direkter Demokratie wurde in den letzten Jahren tief greifend von den verschiedensten Autoren untersucht. Sowohl die Auswirkung auf die politischen Systeme (Linder 2005) als auch die Wirkung in verschiedenen Policy-Bereichen (Kirchgässner 2002, Obinger/ Wagschal 2000) wurden insbesondere anhand der Schweiz untersucht. Vernachlässigt wurde bisher jedoch die besonders für die oben skizzierte Diskussion in der Bundesrepublik Deutschland interessante Frage, ob direkte Demokratie in eine bestimmte politische Richtung wirkt. Diese Arbeit hat zum Ziel, diese Lücke zu schließen und zu prüfen, ob ein Widerspruch zwischen erwarteter Wirkungsweise und den politischen Zielen der Befürworter bzw. Gegner vorzufinden ist. Als Grundlage für die Untersuchung dient die erweiterte Links-Rechts-Skala nach Kitschelt (1998), die im nächsten Kapitel eingehend erläutert werden wird. Bevor die Arbeitshypothese in Kapitel vier formuliert wird, werfen wir in Kapitel drei noch einen genaueren Blick auf die Einstellung der Mitglieder des Deutschen Bundestages zur direkten Demokratie. Um herauszufinden, wie sie zur Einführung direktdemokratischer Mittel stehen und welche Wirkung sie in der Bundesrepublik erwarten würden, wurde eine Umfrage unter den Bundestagsabgeordneten durchgeführt. Verglichen werden diese Daten mit Ergebnissen aus einer Umfrage unter Nationalräten der Schweiz, die im gleichen Zeitraum stattfand. So kann überprüft werden, ob es sich allgemein um Positionen „linker“ oder „rechter“ Parteien handelt, direkter Demokratie positiv oder negativ gegenüber zu stehen, oder ob es, je nach Erfahrungsgrad mit diesen Instrumenten, einen Unterschied gibt. Anschließend werden die theoretischen Vorüberlegungen zur Wirkungsweise direkter Demokratie durchgeführt und die Hauptthese formuliert. In Kapitel fünf wird die These anhand von empirischen Untersuchungen überprüft. Dabei werden zunächst einige bereits existierende Studien zur Wirkung direkter Demokratie in bestimmten Policy-Bereichen vorgestellt. Anschließend folgen eigene empirische Untersuchungen anhand der Abstimmungen in der Schweiz und den danach jeweils durchgeführten Vox-Analysen1. Im Fazit kommen wir wieder auf die deutsche Debatte zurück und vergleichen die Forschungsergebnisse mit den Erwartungen der Bundestagabgeordneten an die direkte Demokratie. 1 Die Vox-Analysen sind Umfragen, die seit 1977 nach jeder Abstimmung durchgeführt werden. Für die Befragungen ist die GfS Bern zuständig. Die Auswertung wird abwechselnd von den Instituten für Politikwissenschaft der Universitäten Bern, Genf und Zürich übernommen. (www.gfs.bern.ch) 18 1.2 Zur direkten Demokratie Direkte Demokratie meint in dieser Arbeit immer, „dass die Bürgerinnen und Bürger als Stimmbürger im Wege der Volksabstimmungen politische Sachfragen selbst entscheiden“ (Schiller 2002, S. 11). Die direkte Wahl von Repräsentanten wird, ebenfalls nach Schiller, der repräsentativen und nicht der direkten Demokratie zugeordnet. Die jüngste Debatte um die Direktwahl des Bundespräsidenten bleibt in der oberen Darstellung der deutschen Diskussion daher unerwähnt. Die Begriffe Volksentscheid und Volksabstimmung werden synonym verwendet, ebenso direktdemokratische Elemente und direkte Demokratie. Letzteres meint nicht etwa eine rein direktdemokratische Verfassung, sondern immer nur einzelne Elemente als Ergänzung in einem repräsentativen System. Der Titel der Arbeit fragt nach der Richtung, in die direkte Demokratie wirkt. Um dieser Frage nachgehen zu können, muss zwischen den verschiedenen direktdemokratischen Mitteln unterschieden werden. Es gibt nicht DIE direkte Demokratie, sondern zahlreiche direktdemokratische Instrumente, die jeweils einer eigenen Logik folgen. Eine hilfreiche Systematisierung der verschiedenen Ausgestaltungsformen der Bürgerrechte stammt von Sabine Jung und ist in Abbildung 1.2.1 dargestellt (Jung 2001, S.90 ff). Abbildung 1.2.1: Direktdemokratische Instrumente (Jung 2001, S.96)

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Zusammenfassung

Die seit den 90er Jahren intensiver werdende Diskussion um die Einführung direktdemokratischer Instrumente in der Bundesrepublik schlägt sich auch in einer steigenden Zahl wissenschaftlicher Beiträge zu diesem Thema nieder. Unbeachtet blieb bisher jedoch die Diskrepanz zwischen der deutschen Debatte und der direktdemokratischen Praxis. Die Diskussion in der Bundesrepublik wird vor allem von den linken Parteien geschürt, die Erfahrungen mit direkter Demokratie in der Schweiz und anderen Staaten lassen hingegen eher eine rechts-konservative Wirkung vermuten.

In der vorliegenden Untersuchung werden erstmals Umfragen unter Bundestagsabgeordneten und Schweizer Nationalräten vorgelegt, die aufzeigen, dass es sich um typisch deutsche Konfliktlinien handelt. In der Schweiz stehen die politisch linken Parteien der direkten Demokratie deutlich skeptischer gegenüber als die rechten. In einer empirischen Analyse der Schweizer Volksabstimmungen der letzten 20 Jahre bestätigt sich, dass die bisherigen Erfahrungen mit direkter Demokratie eher auf eine rechts-konservative Wirkung von Volksentscheiden schließen lassen – ein Widerspruch zur Haltung der deutschen Parteien.

Neben diesem innovativen Beitrag zur wissenschaftlichen Debatte bietet das Werk einen aktuellen Überblick über den Forschungsstand zur Wirkung von Volksrechten.