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Chryssoula Pentheroudakis, Monopolstellung und staatliche Aufsicht in:

Chryssoula Pentheroudakis

Urheberrechtlicher Wandel und die kollektive Wahrnehmung in der Informationsgesellschaft, page 283 - 293

Grundlagen, Wesen und Perspektiven der kollektiven Wahrnehmung mit rechtsvergleichenden Beiträgen zu ausgewählten EU-Urheberrechtssystemen

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4185-7, ISBN online: 978-3-8452-1380-4 https://doi.org/10.5771/9783845213804

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 619

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283 C. Monopolstellung und staatliche Aufsicht I. Einführung Durch die Einordnung des Rechts am geistigen Eigentum in den Schutzbereich der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie handelt es sich beim Recht des Werkschöpfers um ein Ausschließlichkeitsrecht. Da Einschränkungen nur dann hingenommen werden, wenn gleichzeitig eine angemessene Vergütung, z.B. in Form von Tantiemen, vorgesehen ist, ist die Eigentumsgarantie eine Legitimation der Verwertungsgesellschaften, unter den gegebenen technischen Voraussetzungen eine geeignete Form der Rechtewahrnehmung für die Inhaber geistiger Eigentumsrechte zu ermöglichen.205 Die durch die kollektive Wahrnehmung erreichte Verbesserung der Verwertungschancen in dem Urheber schwer erschlossenen Nutzungssparten geht nicht auf staatliche Intervention, sondern auf private Interessengemeinschaften zurück. Doch die Zusammenfassung aller Rechte in der Hand einer Verwertungsgesellschaft wird auch aus der Sicht des nationalen Gesetzgebers für zweckmässig und wünschenswert gehalten, weil sie gleichermaßen den Interessen der Kreativen und der Verwerter diene.206 Der Missbrauchsgefahr, die sich aus dieser Machtkonzentration ergeben könnte, kann effizient durch entsprechende staatliche Regulierung begegnet werden. Dabei setzt die rechtliche Regulierung der Bedingungen, denen sich die Verwertungsgesellschaften in ihrer Funktion zu unterwerfen haben, an die Struktur, die Organisation und die Stellung der Verwertungsgesellschaften im Rechtsverkehr an und bedient sich aufsichtsrechtlicher Mittel, welche die Aufgabenerfüllung durch ihre Verwaltungsorgane sicherstellen sollen.207 Die rechtliche Organisation und Tätigkeitsausübung der Verwertungsgesellschaften variiert zwar erheblich unter den europäischen Urheberrechtsordnungen; dennoch weisen die Verwertungsgesellschaften aufgrund der Marktstruktur für die Erteilung von Lizenzen für Urheberrechte und verwandte Rechte in jedem nationalen Gebiet eine gleichartige Monopolstellung auf. In Portugal und Italien liegt die gesamte kollektive Wahrnehmung von Urheberrechten bei ein und derselben Organisation, nämlich der SPA und der SIAE. Die Kompetenz der Mehrzweckverwertungsgesellschaft SIAE erstreckt sich sogar auf weitere Bereiche, von der Führung von Werkregistern bis hin zur Steuererhebung für den Staat. Der als Institution des öffentlichen Rechts fungierenden SIAE wird sogar ein staatliches Monopol gesetzlich zugebilligt, wobei die Verleihung eines gesetzlichen Monopols nicht der Ausschaltung der Konkurrenz – die SIAE agiert unitarisch für das gesamte 205 So Fechner, Geistiges Eigentum und Verfassung, 1999, S. 235. 206 Siehe z.B. die amtliche Begründung zu dem deutschen Regierungsentwurf für das Urheberrechtswahrnehmungsgesetz, BT-Drucks. IV/271, S. 9 f. 207 Vgl. Brinkmann, Urheberschutz und wirtschaftliche Verwertung, 1989, S. 67 ff. m.w.H. 284 Werkrepertoire -, sondern als Vermittlungsmonopol der Stärkung der Stellung und Effizienz einer einzigen Verwertungsgesellschaft gegenüber den Nutzern dient.208 Ein gesetzliches Monopol wird auch der Verwertungsgesellschaft der ausübenden Künstler und Produzenten IMAIE zuerkannt, die ebenso auf der Grundlage einer faktischen territorialen Exklusivität unternehmerisch tätig ist – die direkte Lizenztätigkeit ausländischer Verwertungsgesellschaften ist in Italien nicht möglich. Aus diesem Grund unterliegen beide Verwertungsgesellschaften bestimmten europäischen kartellrechtlichen Bindungen und sind nur soweit freigestellt, wie dies zur Aufgabenerfüllung absolut notwendig ist.209 Das gesetzliche Monopol der SGAE wurde mit dem Inkrafttreten des neuen Urheberrechtsgesetzes 1987 abgeschafft. In den anderen Ländern besteht hingegen eine starke Aufspaltung nach Werkgattungen und Sparten, wobei es dort kaum vorkommt, dass mehrere privatrechtlich organisierte Verwertungsgesellschaften in demselben Rechtsbereich konkurrieren. Auch dann sind die Verwertungsgesellschaften in der Regel mit einem Monopol für ihr jeweiliges Tätigkeitsfeld („Spartenmonopol“) ausgestattet, das sich durch die mit ausländischen Schwestergesellschaften abgeschlossenen Gegenseitigkeitsverträge auf das gesamte Weltrepertoire erstreckt. Dieses Monopol kann ein rechtliches - wie in Österreich210- oder ein faktisches - wie in Deutschland und den meisten Länder sein. Es äußert sich jedenfalls als Angebotsmonopol gegenüber Wahrnehmungsberechtigten und Verwertern, ist wirtschaftspolitisch motiviert und beseitigt jegliche Konkurrenz im betreffenden Verwertungsbereich.211 208 Vgl. Riklin, Das Urheberrecht als individuelles Herrschaftsrecht, 1978, S. 236. Vgl. auch Brügger, Individuum und Gesellschaft im Urheberrecht, 1970, S. 111: „Die Kritik, dass eine gesetzliche Monopolisierung der Verwertungsgesellschaften als Ausfluss hoheitsstaatlichen Interventionismus eine unerfreuliche Lenkung im Verbreitungsprozess kultureller Güter und eine Bevormundung der Urheber zu Gunsten der Konsumgesellschaft darstelle, geht an den tatsächlichen Verhältnissen, die auf dem Wahrnehmungsauftrag der Urheber an die Verwertungsgesellschaften beruhen, vorbei.“ Am 26.03.1996 legte ein römisches Bezirksgericht in einem Verfahren zwischen der SIAE und einem privaten Unternehmen dem EuGH die Frage zur Vorabentscheidung vor, ob die Rechtsstellung der SIAE eine willkürliche Diskriminierung oder ein verdecktes Handelsgeheimnis für den grenzüberschreitenden Verkehr bei der kommerziellen Verwertung von Urheberrechten darstelle. Die Anfrage wurde mangels ausreichender Ausführung der Sach- und Rechtslage zurückgewiesen und blieb somit offen; Walter - Dillenz, Europäisches Urheberrecht, 2001, S. 83 f. 209 Ausführlich zur Anwendung des europäischen Kartellrechts auf die SIAE Kuhn, Urheberrechtsverwertungsgesellschaften in Italien, 1998, S. 71 ff. Siehe hierzu Ubertazzi, I diritti d’autore e connessi, 2003, S. 196 ff., der die Monopolstellung der IMAIE in Bezug auf ihre Konformität mit europarechtlichen (Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit) und verfassungsrechtlichen Normen in Frage stellt. 210 Vgl. § 3 (2) AT-VerwGesG 2006. 211 Hiestand, Der Wahrnehmungsvertrag, 1994, S. 8 m.w.H. Die Bündelung mehrerer Ausschließlichkeitsrechte in einem umfassenden Werkrepertoire erleichtert zunächst die Abwicklung im Außenverhältnis gegenüber der Nutzerseite, wirft allerdings Probleme im Innenverhältnis gegenüber den verschiedenen Berufsgruppen im Hinblick auf eine gerechte Verteilung auf; siehe in dieser Hinsicht Dietz, FS Hubmann, 1985, S. 57, 71. 285 Auch wenn jüngste Tendenzen im Bereich der kollektiven Wahrnehmung von Urheberrechten darauf beruhen, dass die monopolistischen Strukturen, die traditionell in Europa auf nationaler Ebene vorherrschen, zum Schutz der Interessen von Rechteinhabern im Online-Bereich nicht erforderlich sind212, stößt die natürliche Monopolstellung der europäischen Wahrnehmungsorganisationen heute sowohl bei den nationalen Gesetzgebern als auch bei Urhebern und Verwertern auf breiten Konsens, sofern den Rechteinhabern nicht verwehrt bleibt, sich an andere Verwertungsgesellschaften zu wenden.213 In gewisser Hinsicht beruht ihre Rechtfertigung sogar auf der Notwendigkeit der Herstellung eines Gleichgewichts zur Marktmacht der großen Verlage; denn nur Verwertungsgesellschaften mit einem umfangreichen, möglichst allumfassenden Repertoire sind imstande, den „kleinen“ Urheber vor den Nachteilen einer Konkurrenzsituation unter mehreren Verwertungsgesellschaften mit ähnlichem Repertoire, die sich mit ihren Tarifen gegeneinander ausspielen könnten, zu bewahren. Nur eine einzelne Verwertungsgesellschaft für den jeweiligen Bereich kann die tarifmäßige Gleichbehandlung der Vergütungsberechtigten sicherstellen und den wirtschaftlich starken Verwertern als ebenbürtiger Vertragspartner gegenübertreten.214 Dies kommt auch den Verwertern zugute, die ansonsten zu einem beträchtlichen organisatorischen Aufwand gezwungen wären, um die benötigte Nutzungserlaubnis bei den einzelnen Verwertungsgesellschaften zu erwerben. Au- ßerdem besteht der Hauptvorteil konkurrierender Unternehmen, nämlich die Kostenersparnis für die Verbraucher, bei Verwertungsgesellschaften nicht, was wiederum natürliche Monopole rechtfertigen kann.215 Denn in einem marktwirtschaftlich orientierten Rechtsstaat ist es Tendenz der Wettbewerbs- und Kartellgesetzgebung, den Gefahren marktbeherrschender Zusammenschlüsse und Unternehmen zu begegnen und die sich aus dem Monopol ergebende Macht zu kontrollieren. Dass der 212 Eingehend hierzu im Vierten Teil der vorliegenden Arbeit. 213 Diesen Konsens spiegelt auf nationaler Ebene die umfangreiche Novellierung des österreichischen VerwGesG 2006 wider, welche kein Monopolverbot, sondern eine straffe Monopolaufsicht fordert. Vgl. hierzu die kritische Haltung der EG-Kommission gegenüber einer faktischen Monopolstellung der Verwertungsgesellschaften, wie sie in der GEMA I - Entscheidung v. 2.06.1971 [ABl. L 134, S. 15 = GRUR Int. 1973, 86 = UFITA Bd. 65 (1972), 344] zum Ausdruck kommt. Dort hieß es, dass in Deutschland wie in anderen Mitgliedstaaten die Existenz mehrerer Verwertungsgesellschaften rechtlich möglich wäre. Die Beschränkung der Tätigkeit der Verwertungsgesellschaften auf ihre abgegrenzten Bereiche und die zwischen den Verwertungsgesellschaften bestehende Ausschließlichkeitsregelung bewirke, dass ein in Deutschland ansässiger Musikverbraucher nur bei der GEMA Lizenzen für Werke inländischer und ausländischer Urheber erhalten kann, was zu einer „quasi-gesetzlichen“ Anerkennung ihrer Monopolstellung geführt hat; siehe hierzu Steden, Das Monopol der GEMA, 2003, S. 59. Über die Anerkennung der Monopolstellung der Verwertungsgesellschaften SABAM und Agicoa in der belgischen Rechtsprechung sowie über Missbrauchsfälle siehe Cornu, Ing.cons. 2003, 28, 49 ff. 214 Kreile/Becker, in: Moser/Scheuermann (Hrsg.), Handbuch der Musikwirtschaft, 2003, S. 593, 614 ff.; Gamerith, in: Dittrich/Hüttner (Hrsg.), Das Recht der Verwertungsgesellschaften, 2006, S. 105, 109. 215 Vgl .Mauhs, Der Wahrnehmungsvertrag, 1990, S. 21 ff. 286 nationale Gesetzgeber die Notwendigkeit natürlicher Monopole wahrnimmt und ihnen durch entsprechende Vorschriften entgegenzuwirken versucht, lässt sich an mehreren Stellen in den jeweiligen Gesetzestexten erkennen. Insofern werden die Verwertungsgesellschaften einem besonderen Regime unterstellt, das eine Reihe von Auflagen und Beschränkungen vorsieht: Doppelter Kontrahierungszwang gegenüber Rechteinhabern und Verwertern, Erlaubnispflicht, Aufstellung von Tarifen über die Vergütung, soziale und kulturelle Förderungspflichten, besondere Schiedsverfahren für Streitfälle zwischen Verwertungsgesellschaften und Nutzern. Sehr unterschiedlich gestalten sich insbesondere die Zulassungsvoraussetzungen im Rahmen einer Gründungskontrolle, Vorlage- und Auskunftspflichten, die Ausgestaltung einer Tarif- oder sonstigen Aufsicht über die Verwertungsgesellschaften und nicht zuletzt die entsprechenden Schlichtungsmechanismen für Streitfälle. All diese administrativrechtlichen Maßnahmen sollen der Prüfung dienen, ob die Verwertungsgesellschaften ihren gesetzlichen Pflichten nachkommen und die ihnen übertragenen Aufgaben erfüllen, und somit eine transparente, störungsfreie und effektive kollektive Rechtewahrnehmung sicherstellen – sowohl im Interesse der Berechtigten als auch zum Schutz der Verwerter vor Missbräuchen. Zur Ergänzung der nationalen Kartellaufsicht können in dieser Hinsicht die europäischen Wettbewerbsregelungen zum Kartellverbot (Art. 81 EGV) und zur missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung (Art. 82 EGV) unter Berücksichtigung der Besonderheiten des betroffenen Marktes herangezogen werden.216 II. Organe und spezielle Formen der staatlichen Aufsicht in den einzelnen Mitgliedstaaten Die staatliche (Sonder-)Kontrolle über Tätigkeit der Verwertungsgesellschaften rührt von derer „Mission im Allgemeininteresse“ her217 und stellt ein Gegengewicht zu ihrer Monopolstellung dar. Diese Kontrolle erfährt in den einzelnen Ländern sehr unterschiedliche Gestaltung. Das Spektrum reicht von einer straffen und umfassenden Ordnung bis zum Fehlen jeder speziellen Kontrolle, wobei sich die staatliche Einwirkung im Laufe der geschichtlichen Entwicklung eher verstärkt hat.218 Zwischen den beiden Extremfällen liegen zwei, zumeist kombinierte Grundformen der staatlichen Aufsicht, etwa die bereits dargestellte Gründungskontrolle von Verwertungsgesellschaften als mildere Art der Aufsicht einerseits und die fortlaufende Kontrolle ihrer Geschäftstätigkeit andererseits. So kann neben der Auskunfts- und 216 Angesichts der eindeutigen Rechtsprechung des EuGH geht man trotz bestehender Kritik von einer Anwendung der einschlägigen Vorschriften auf die Verwertungsgesellschaften aus. In Hinblick auf die im Ergebnis auf die Missbrauchskontrolle nach Art. 82 EGV beschränkten Überprüfungstätigkeit der Kommission siehe Gerlach, FS Dittrich, 2000, S. 119, 124 ff.; Popp, Verwertungsgesellschaften, 2001, S. 153 ff. 217 Desurmont, FS Françon, 1995, S, 97, 103. 218 Troller, Eingriffe des Staates, 1960, S. 8 287 Vorlagepflicht wichtiger Unterlagen der Geschäftsführung und Finanzen ein entsprechendes Kontroll-, Genehmigungs- und Inspektionsrecht der zuständigen staatlichen Kontrollinstanz bestehen. Der Umfang der Aufsicht beschränkt sich allerdings zumeist auf eine allgemeine Überwachungspflicht der Aufsichtsbehörde; staatlicher Einfluss auf die Geschäftsführung der Verwertungsgesellschaften muss zugunsten privaten Handels zurücktreten. Die Rechtfertigung für die Ausübung einer ständigen bzw. periodischen staatlichen Tätigkeitskontrolle findet sich u.a. in der Rolle die Verwertungsgesellschaften als Träger staatsentlastender Tätigkeit. Denn es geht bei der staatlichen Kontrolle über die Verwertungsgesellschaften nicht nur um die Verhütung von Monopolmissbräuchen, sondern eher um die Sicherung einer effektiven Rechtewahrnehmung, die Gewährleistung der Zuverlässigkeit und Sachkunde der Geschäftsführung und in einigen Fällen sogar um die Sicherstellung der monopolartigen Stellung dieser Verwertungsgesellschaften.219 Dennoch wird die staatliche Fach- bzw. Wirtschaftsaufsicht von manchen Autoren als verfassungsrechtlich bedenkliche Einschränkung der Befugnisse der Verwertungsgesellschaften angesehen; die privatwirtschaftliche Struktur der Verwertungsgesellschaften schließt eine direkte Intervention durch Erteilung von Weisungen an Geschäftsorgane aus.220 Tatsache ist, dass die Verwertungsgesellschaften mittlerweile solche institutionalisierten Kontrollmechanismen „weniger als Behinderung, denn als wichtige Säule ihrer Legitimation“ empfinden221 – vorausgesetzt, sie werden nicht einer stärkeren staatlichen Intervention als andere marktbeherrschende Unternehmen, sondern nur jenen Aufsichtsmaßnahmen unterworfen, die für eine effiziente Rechtewahrnehmung als notwendig zu erachten sind. Die differenzierte staatliche Aufsicht über die Verwertungsgesellschaften bildet einen wichtigen Bestandteil des deutschen Systems der kollektiven Wahrnehmung. Die deutschen Verwertungsgesellschaften unterliegen im Hinblick auf ihre Mono- 219 So Katzenberger, in: Hilty (Hrsg.), Die Verwertung von Urheberrechten in Europa, 1995, S. 1, 8; vgl. Herschel, UFITA Bd. 50 (1967), 22, 29. 220 Das Wesen der staatlichen Aufsicht ist bis heute nicht ganz unumstritten; die Ansichten in der deutschen Lehre reichen beispielsweise von einer reinen Rechtsaufsicht über Fachaufsicht bis hin zur Wirtschaftsaufsicht mit unterschiedlichen Folgen für die Befugnisse der zuständigen Behörden. Häufiger wird die Theorie der Aufsicht als Mischform aus Rechts- und Fachaufsicht vertreten (Schricker – Reinbothe, UrhR, 2006, § 19 WahrnG Rn. 3), während die Theorie der Wirtschaftsaufsicht darauf abzielt, selbstverantwortliches Handeln in Einklang mit den dafür bestehenden, unmittelbar rechtsverbindlichen Maßstäben zu bringen (Menzel, Aufsicht über die GEMA, 1986, S. 35 m.w.H.). Trotz lebhafter Auseinandersetzungen bleibt bis heute eine gerichtliche Präzisierung der staatlichen Aufsicht durch das Deutsche Patent- und Markenamt als Rechts- oder Fachaufsicht aus. Vgl. Fromm/Nordemann - Nordemann, UrhR, 1998, Einl. WahrnG Rn. 10, wo solche verfassungsrechtliche Bedenken nachträglich revidiert werden. Auch die Finanzierung der Staatsaufsicht durch Verwertungsgesellschaften und Nutzer erweckt rechtspolitische Bedenken; siehe Schmidinger, in: Dittrich/Hüttner (Hrsg.), Das Recht der Verwertungsgesellschaften, 2006, S. 73, 92 f. 221 Becker, FS Kreile, 1994, S. 27, 41. Es gibt sogar Stimmen in der Lehre, die den Handlungsspielraum und das Interventionsinstrumentarium der Aufsichtsbehörde für unzureichend halten; siehe Dillenz, GRUR Int. 1997, 315, 327. 288 pol- und Treuhandstellung der Staatsaufsicht durch das fachlich dafür prädestinierte Deutsche Patent- und Markenamt (DPMA). Darüber hinaus ergibt sich aus der Entwicklung des europäischen Kartellverfahrensrechts die Notwendigkeit einer wettbewerbsrechtlichen Beurteilung der Bildung, Organisationsform und Tätigkeit der Verwertungsgesellschaften. Dies setzt eine Zusammenwirkung der Aufsichtsbehörde mit dem Kartellamt und somit ein Nebeneinander von Bestimmungen aus dem Wahrnehmungsgesetz und dem Wettbewerbsrecht voraus, die sowohl präventive (Gründungskontrolle) sowie repressive Aufsichtsmaßnahmen (Tarifkontrolle, Kontrolle von Missbrauchstatbeständen) vorsehen.222 Die staatliche Kontrolle über die deutschen Verwertungsgesellschaften stellt somit ein dichtes und kompliziertes Kontrollgeflecht dar, wobei der Umfang der Aufsichtstätigkeit, auf die einzelnen Gesellschaften bezogen, verschieden groß sein kann.223 Sie erfolgt dreifach, nämlich als (allerdings eingeschränkte) Missbrauchskontrolle durch das Kartellamt, als Rechtsaufsicht224 durch das DPMA und - bei entsprechender Rechtsform - als vereinsrechtliche Aufsicht bzw. als allgemeine Aufsicht des Handels- oder Gesellschaftsrechts. Jede Kontrollinstanz handelt dabei auf selbstständiger Rechtsgrundlage nach den ihr jeweils spezifisch zugeordneten Gesetzen. Sie hat darauf zu achten, dass die Verwertungsgesellschaften nach Erlaubniserteilung ihren gesetzlichen Verpflichtungen, z.B. zur Aufstellung von angemessenen Tarifen oder zum Abschluss von Gesamtverträgen, ordnungsgemäß nachkommen. Auf mögliche Missbrauchstatbestände werden die Regelungen in den Satzungen, den Verteilungsplänen und den Berechtigungsverträgen geprüft, soweit sie einen Marktbezug aufweisen, z.B. wenn es sich um Umfang und Dauer der Rechtsübertragung, Verstöße gegen das Gleichbehandlungsprinzip und den Wahrnehmungszwang, künftige Änderungen des Berechtigungsvertrags, Verteilung der Einnahmen oder Mitwirkungsrechte der Mitglieder handelt.225 Was das Verhältnis der Verwertungsgesellschaft zu den Verwer- 222 Ausführlich dazu Menzel, Die Aufsicht über die GEMA, 1986, 76 ff. Das deutsche Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) sieht durch die Sondervorschrift von § 30 vor, dass die Verwertungsgesellschaften einer kartellrechtlichen Missbrauchskontrolle zu unterziehen sind. Im Hinblick auf den Vorrang des europäischen Rechts hat diese Vorschrift ihre eigenständige Bedeutung verloren und wurde im Rahmen der 7. GWB-Novelle a, 1.06.2005 aufgehoben. Trotz der Aufhebung ist es bei dem vorigen Rechtszustand geblieben. 223 Horzenek, FS Haertel, 1975, 67, 74 f. 224 §19 (1) DE-WahrnG besagt nur, welche "Pflichten" dem DPMA in Bezug auf seine Stellung als Aufsichtsbehörde über Verwertungsgesellschaften zukommen, und beschränkt somit die Behörde auf eine bloße Rechtsaufsicht. Siehe BayVerwG München v. 17.05.2002 - M 16 S 02.1186, die letztgenannte Bestimmung stelle eine bloße "Aufgabenzuweisungsnorm" dar. Die Zuordnung der Kompetenz des DPMA als Rechts- oder Fachaufsicht ist in der deutschen Lehre umstritten. Nach herrschender Tendenz handelt es sich dabei um eine bloße Rechtsaufsicht, da eine Fachaufsicht der Vereinsautonomie der Verwertungsgesellschaften nicht vorrangig sein kann, siehe Roeber, FuR 1980, 98, 99 f.; eingehend Häußer, Mitteilungen der deutschen Patentanwälte, 1984, 64, 68, der von einer sui generis Rechtsaufsicht einer staatlichen Behörde über Unternehmen der privaten Wirtschaft ausgeht. 225 Unter Berufung ihrer vereinsrechtlichen Struktur und der damit zusammenhängenden Vereinsautonomie kann sich eine Verwertungsgesellschaft gegen die Anwendung kartell- 289 tern angeht, kann die Unangemessenheit der Tarife das Einschreiten der Schiedsstelle des Deutschen Patentamts als der zuständigen Aufsichtsbehörde veranlassen. Dieser wird allerdings eine umfassende Tarifkompetenz abgesprochen.226 Anhand der bisherigen Aufsichtspraxis genügt ein formloser Hinweis auf ein ermitteltes Fehlverhalten oder eine Abmahnung, um mögliche Missstände klarzustellen bzw. zu beseitigen. Sollte dieses formlose Verfahren ohne Wirkung bleiben, kann es zum Erlass von Verwaltungsakten oder zum Widerruf der Erlaubnis zum Geschäftsbetrieb seitens des DPMA kommen, wobei stets auf die Subsidiarität solcher einschneidenden Maßnahmen gegenüber einfacheren Lösungen zu achten ist.227 Vor dem Hintergrund der weitreichenden Rechtsaufsicht fällt die Aufsicht durch das Kartellamt eher beschränkt aus. Das Kartellverbot und das Verbot von Vereinbarungen über Preisgestaltung oder Geschäftsbedingungen findet auf die Bildung von Verwertungsgesellschaften keine Anwendung. Sie gelten dennoch für Verträge und Beschlüsse der Verwertungsgesellschaften, die dann für unwirksam erklärt werden müssen, soweit sie missbräuchlich sind. In Österreich hat die 2006 in Kraft getretene Novellierung des Verwertungsgesellschaftengesetzes der bisherigen Rechtslage gewichtige Änderungen herbeigeführt. Die wesentliche Änderung betrifft die Konzentration der staatlichen Aufsicht, die bislang beim Bundesminister für Unterricht und den Staatskommissaren lag, in den Händen der neu eingerichteten „Kommunikationsbehörde Austria“ (KommAustria).228 Der KommAustria obliegt nur eine Rechtsaufsicht - andere Formen der staatlichen Kontrolle nach dem Kartell- oder Genossenschaftsrecht sind davon klar abzugrenzen - und zwar über die Einhaltung der Vorschriften des VerwGesG durch die Verwertungsgesellschaften. Sie soll vor allem unterbinden, dass die Verwertungsgesellschaften mit Nutzern zu völlig unangemessenen Bedingungen kontrahieren und dabei zu hohe Tarife außerhalb der Satzungen und der Gesamtverträge autonom festlegen.229 Im Übrigen wird die staatliche Intervention im Fall einer bevorstehenden Fusion dahingehend verstärkt, dass die Aufsichtsbehörde aus eigener rechtlicher Vorschriften auf Satzungsbestimmungen nicht wenden, die dem Zweck dienen den wirtschaftlichen Wettbewerb zu behindern, Held, FuR 1980, 71, 76. Ergänzend hierzu Roeber, FuR 1980, 98, 99; Häußer, Mitteilungen der deutschen Patentanwälte, 1984, 64, 68. 226 Nur wenn der Tarif offensichtlich unangemessen ist, könne die Aufsichtsbehörde hierzu eine zutreffende Aussage machen, Reimer, GRUR Int. 1982, 215, 217. Eine Zuständigkeitserweiterung der Aufsichtsbehörde zur Vereinfachung des Instanzenzugs, über den die Tarife einer Überprüfung unterliegen, befürwortet Strittmatter, Tarife vor der urheberrechtlichen Schiedsstelle, 1994, S. 90. Zu den einzelnen Missbrauchsmöglichkeiten siehe Menzel, Die Aufsicht über die GEMA, 1986, S. 45 ff. 227 Menzel, Die Aufsicht über die GEMA, 1986, S. 74. 228 Welche Aufgaben der KommAustria zukommen, ergibt sich aus den einschlägigen Bestimmungen des KommAustria-Gesetzes, BGBl. I Nr. 32/2001, zuletzt geändert durch das Bundesgesetz, BGBl. I Nr. 21/2005. Neu geregelt wurde auch das Teilnahmerecht der Aufsichtsbehörde, das sich nunmehr auf die Generalversammlung und Sitzungen des Aufsichtsrats, des Beirats sowie der kollegial gestalteten Geschäftsführung erstreckt. 229 Dittrich/Öhlinger, in: Dittrich/Hüttner (Hrsg.), Das Recht der Verwertungsgesellschaften, 2006, S. 259, 264. 290 Initiative zwei oder mehrere Verwertungsgesellschaften auffordern kann, die Möglichkeit eines Zusammenschlusses zu prüfen, wenn zu erwarten ist, dass ein solcher Zusammenschluss eine zweckmäßigere und sparsamere Rechtewahrnehmung ermöglicht. Der durch § 6 (3) VerwGesG 2006 eingeführte staatliche Eingriff in die unternehmerische Freiheit erfolgt allerdings ohne ausreichende Begründung und ist somit anfällig für Kritik.230 Wie weitreichend dieser Eingriff in der Praxis sein wird, bleibt demnächst im Rahmen der von LVG und Literar-Mechana angestrebten Fusion abzuwarten. Als ein positiver Schritt in Richtung Abgrenzung der sich oft überschneidenden Kompetenzbereiche von Spezialaufsicht und Kartellaufsicht wird hingegen die ausdrückliche Freistellung eines Zusammenschlusses von der Fusionskontrolle gewürdigt.231 Demgegenüber wurde von der bisherigen freien Auswahl an Aufsichtsmitteln abgesehen und somit Rechtssicherheit geschaffen; vorgesehen sind nur die Abmahnung und der Widerruf der Betriebsgenehmigung. Erst seit 1985 kennt das französische Urheberrechtssystem eine spezielle Aufsicht administrativen Charakters über die Verwertungsgesellschaften. Letztere unterliegen der Kontrolle durch die neu errichtete „Commission permanente de contrôle des sociétés de perception et de répartition des droits“, die aus hochrangigen Staatsbeamten besteht.232 Dieses Gremium ist nicht mit einer gerichtsähnlichen Entscheidungsbefugnis ausgestattet und darf augrund seines administrativen Charakters keine Opportunitäts-, sondern nur eine Legalitätskontrolle hinsichtlich Buchhaltung und Finanzen der Verwertungsgesellschaften durchführen.233 Dabei wurde die Aufsicht über die Tätigkeit der Verwertungsgesellschaften in den letzten Jahren erheblich verschärft. Dementsprechend sind Jahresberichte sowie sämtliche Anträge auf Satzungsänderungen vor der Jahreshauptversammlung dem Parlament, der Regierung und den Generalversammlungen der Verwertungsgesellschaften zur Prüfung 230 Siehe Riesenhuber, Das österreichische VerwGesG 2006, S. 26 f.; es sei nicht zu verkennen, dass in einer Zeit, in der ganz allgemein im Wirtschaftsleben Fusionen Gang und Gebe sind, auch bei einer Fusion von Verwertungsgesellschaften Synergieeffekte wirksam werden, so Dittrich, MR 2004 (Beilage zu Heft 2), 1, 3. In jüngerer Zeit ist der Ruf nach einer Verringerung der Zahl von Verwertungsgesellschaften laut geworden, um Unzulänglichkeiten aus der Sicht des Nutzers zu mindern. Dabei soll allerdings übersehen werden, dass (zwangsweise) Fusionen die bestehenden Interessenkonflikten vor allem bei Verteilungsfragen zwischen den verschiedenen Verwertungsgesellschaften nicht einfach lösen, sondern eher ins Innere der fusionierten Verwertungsgesellschaften verschiebt; so die Kritik Walters, MR 2004 (Beilage zu Heft 2), 18, 22, der allerdings zu Zusammenschlüssen nach dem One-Stop-Shop-Modell bzw. zu „Verhandlungsbünden“, wie etwa im Bereich der Leerkassettenvergütung weiterhin empfiehlt. 231 Riesenhuber, Das österreichische VerwGesG 2006, S. 27 f. 232 Art. L. 321-12 f. CPI, geändert durch Loi n° 2000-719 v. 1.08.2000; die einschlägige Kommission hat das Conseil de la concurrence aus dem Jahre 1986 abgelöst, welches als Wettbewerbsrat über eine Missbrauchskontrolle überwachte. Zum neuen Aufsichtsregime siehe Françon, FS Dietz, 2001, S. 551, 554; Informationen über die Mission der Kommission sowie der Jahresbericht 2005 sind abrufbar auf der Webseite des franz. Kultusministeriums unter (Letzter Abruf: Februar 2007). 233 Gautier, Propriété littéraire et artistique, 2004, Rn. 412. 291 vorzulegen. Letzterer ist mit weitgehenden Auskunftsrechten ausgestattet, um jeglichen Verstoß gegen die Wahrnehmungsbestimmungen feststellen zu können. Liegt ein Verstoß vor, steht dem Kultusminister die Möglichkeit zu, beim Tribunal de Grande Instance einen Antrag auf Auflösung der Verwertungsgesellschaft zu stellen bzw. eine Beschränkung des Tätigkeitsbereichs anzuordnen und somit den Weg zur gerichtlichen Kontrolle zu ebnen.234 Da der französische Gesetzgeber es unterlassen hat, die Belange der Einnahmenverteilung und der Lizenzbedingungen ausdrücklich zu regeln, bleibt noch offen, inwieweit es zu kartellrechtlichen Auseinandersetzungen im Bereich der Vergütungen kommen könnte. In Belgien werden die Aufsichtsaufgaben einem der jeweiligen Verwertungsgesellschaft beigeordneten Delegierten des zuständigen Ministers auferlegt (Art. 76 BE-UrhG), wobei er nicht als Regierungskommissar mit umfassenden Kompetenzen agiert; er ist nicht am Entscheidungsprozess der Organe der Verwertungsgesellschaften beteiligt, sondern beschränkt sich auf eine externe Kontrolle in Bezug auf Statut, Tarife, Wahrnehmungsbedingungen und Verteilungsregeln.235 Demgegenüber wird das Aufsichtsrecht Spaniens durch eine strenge fortdauernde Kontrolle sowohl der Innen- als auch der Außenbeziehungen aller Verwertungsgesellschaften gekennzeichnet. Die Aufsichtsaufgaben werden dem Kultusministerium zugewiesen, das der Rechtsprechung des Obersten Gerichtshofs zufolge ein Recht darauf hat, jede Information von den Verwertungsgesellschaften zu verlangen, die zur Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich ist – soweit dies den grundrechtlichen Persönlichkeits- und Datenschutz der vertretenen Rechteinhaber nicht berührt.236 Die verwaltungsrechtliche Aufsicht wird bei der Tarifaufstellung um eine Missbrauchskontrolle durch die Kartellbehörden, „Tribunal de Defensa de la Competencia“ und „Servicio de Defensa de la Competencia“) ergänzt.237 Seit dem 15. Juli 2003 wurde die Aufsicht über die niederländischen Verwertungsgesellschaften auf einer neuen rechtlichen Grundlage modernisiert. Die neu errichtete Aufsichtskommission soll sicherstellen, dass die Verwertungsgesellschaften in Sachen Transparenz, Gleichbehandlung, gerechte Verteilung und Konfliktlösung ihre Pflichten entsprechend erfüllen.238 234 Art. L. 312-11 CPI; über die ursprünglich kritische Haltung gegenüber dieser Regelung siehe Lucas/Lucas, Traité de la propriété littéraire et artistique, 2001, Rn. 720. 235 Berenboom, Le nouveau droit d’auteur et les droits voisins, 2005, Rn. 275. Die interne Kontrolle wird von einem Abschlussprüfer, dem sog. commissaire-reviseur durchgeführt, der von der jeweiligen Generalversammlung ernannt wird. Eingehend zum Aufsichtsregime über die belgischen Verwertungsgesellschaften, Cornu, Ing.-cons. 2003, 28, 42 ff. 236 Kritisch gegenüber dieser Rechtsprechung Delgado, RIDA 193 (juillet 2002), 149, 279. Eingehend zur internen und externen Aufsicht der spanischen Verwertungsgesellschaften, Bercovitz, Comentarios, 1997, S. 2113 ff. 237 Eingehend zur Entscheidungspraxis dieses Tribunals in Bezug auf die Tarifpolitik der SGAE Bercovitz, Comentarios, 1997, S. 2169 ff. 238 Siehe Art. 2 (2) des Aktes über die Aufsicht über die Wahrnehmungsorganisationen für Urheber- und Leistungsschutzrechte v. 6.03.2003 (Wet toezicht collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten), konsolidierte Fassung v. 15.07.2003, Staatsblad 2003, 111. 292 Eine Missbrauchsaufsicht, die sich an der Monopolsituation orientiert, wird für die italienischen Verwertungsgesellschaften nicht vorgesehen. Die staatliche Aufsicht über die SIAE leitet sich aus dem öffentlichrechtlichen Charakter der Körperschaft ab und ist im Wesentlichen eine präventive Aufsicht. Letztere umfasst die Genehmigung der SIAE-Satzung durch den Präsidenten der Republik, die Genehmigung ihrer Bilanzen durch das Präsidium des Ministerrats sowie die Ernennung ihres Präsidenten durch Dekret des Staatsoberhaupts.239 Während sich die Kontrolle der griechischen Behörden über die Verwertungsgesellschaften mit genossenschaftlichen Strukturen eher locker gestaltet, liegt der Fall bei der musikalischen Verwertungsgesellschaft AEPI anders. Ihre Existenz als Aktiengesellschaft mit Gewinnerzielungsabsicht wird zwar vom Gesetz nicht ausgeschlossen; ihr Wahrnehmungsmodell unterliegt jedoch einer zweigleisigen Staatsaufsicht durch das Kultusministerium sowie durch die Wettbewerbskommission.240 Die nordischen Länder folgen einer eher liberalen Politik gegenüber den Verwertungsgesellschaften, indem sie auf jegliche spezielle Aufsicht über die Verwertungsgesellschaften verzichten. Schon früh wurden in Großbritannien die monopolartige Stellung der Verwertungsgesellschaften sowie ihre Notwendigkeit erkannt und von staatlicher Seite versucht, durch entsprechende Regulierung etwaigen Missbräuchen zu begegnen.241 Das britische Recht der Verwertungsgesellschaften verzichtet allerdings auf eine spezielle kartellrechtliche oder wettbewerbsrechtliche Kontrolle und reduziert die staatliche Wirtschaftsaufsicht und Kontrolle von Missbrauchstatbeständen allein auf die Lizenzierungspraxis der Verwertungsgesellschaften, die vom Copyright Tribunal als zuständige gerichtliche Instanz ausgeübt wird.242 Nichtsdestotrotz wurden Satzung, Verteilungspläne und Mitwirkungsrechte der Verwertungsgesellschaft der ausübenden Künstler PRS Mitte der 90er Jahre einer ausführlichen kartellrechtlichen Untersuchung durch die Monopolies and Merger Commission (MMC) unterzogen, welche eine mangelhafte Rechtsstellung auf der Künstlerseite feststellte.243 Den Empfehlungen dieser Kommission nachkommend änderte die PRS ihre Satzung 239 Eingehend Kuhn, Urheberrechtsverwertungsgesellschaften in Italien, 1998, S. 97 ff. 240 Kallinikou, Urheberrechte und verwandte Schutzrechte (auf Griechisch), 2000, S. 230 f.; eingehend hierzu Stavridou, GRUR Int. 1999, 31, 33 ff. Zur Entscheidungspraxis der griechischen Wettbewerbskommission siehe Koumantos/Koriatopoulou-Angeli, RIDA 190 (avril 2004), 141, 193 ff. 241 Eingehend dazu Wirtz, Kontrolle von Verwertungsgesellschaften, 2002, S. 139 ff. 242 Eine außerhalb des wettbewerbsrechtlichen Anwendungsbereichs liegende Staatsaufsicht über die Verwertungsgesellschaften kommt um die Probleme einer doppelten Aufsicht nach deutschem Vorbild herum und leistet trotzdem eine ausreichende Missbrauchskontrolle unter Beachtung der Privatautonomie der Verwertungsgesellschaften; vgl. Löhr, Die Aufsicht über Verwertungsgesellschaften, 1992, S. 115 iVm S. 67 ff. Zum Spannungsverhältnis zwischen der Aufsicht durch das DPMA und der Kartellaufsicht Menzel, Die Aufsicht über die GEMA, 1986, 102 ff. 243 Siehe M.M.C. Report „Performing rights – A report on the supply in the UK of the services of administering performing rights and film synchronisation rights”, February 1996, Cm. 3147. 293 zugunsten einer stärkeren Stellung ihrer Mitglieder, denen nunmehr freisteht, bestimmte Rechte von der kollektiven Wahrnehmung auszunehmen und selbstständig zu verwalten. D. Sozialleistungen und kulturelle Förderungen Das Urheberrecht erfährt einige Einschränkungen nicht nur in den gesetzlichen Schrankenregelungen aufgrund einer vertikalen Sozialbindung im Verhältnis zu den Werknutzern; Einschränkungen gibt es auch aufgrund einer horizontalen Sozialbindung des Urheberrechts im Verhältnis zwischen den Urhebern. Es geht dabei um Abzüge von den individuellen Ausschüttungen, die für kulturelle und soziale Zwecke durch die Verwertungsgesellschaften vorgenommen werden.244 Denn es ist die im verfassungsrechtlichen Sozialstaatsprinzip fußende Aufgabe des Urheberrechts in sozial-personaler Hinsicht (Solidaritätsprinzip), Urhebern aller Sparten den Lebensunterhalt zu schaffen und zur Sicherung ihrer Existenz beizutragen.245 Der verfassungsrechtlich legitimierte Auftrag der Verwertungsgesellschaften, den Urheber zu schützen und die Nutzungsrechte wahrzunehmen, ist auch ein sozialer und kultureller Auftrag, weil er die lebenswichtigen wirtschaftlichen Interessen der Urheber zum Gegenstand hat.246 Die Tätigkeit der Verwertungsgesellschaften erschöpft sich daher nicht in einer effizienten und kostengünstigen Rechteverwaltung; vielmehr wird sie angereichert durch die Verpflichtung zur sozialen und kulturellen Aufgabenerfüllung, welche eine „identitätsbestimmende Grundkomponente“ darstellt247 und somit einen ganz wesentlichen Unterschied zwischen kollektiver Wahrnehmung und individueller Rechteverwaltung deutlich macht. Die Verwertungsgesellschaften verstehen sich dabei nicht nur als Inkasso-, sondern vielmehr als Schutzorganisationen für ihre Mitglieder, die auf ihre jeweils spezifische Weise auch einen staatlichen Auftrag zu erfüllen haben. Dieser Auftrag wird in einer Reihe europäischer Rechtsordnungen, wie z.B. in Deutschland und Spanien, vom Staat auferlegt, dem selbst die soziale Absicherung des Individuums sowie die kulturelle Förderung obliegen. Die Einrichtung von Sozialfonds und den speziellen Fördersystemen der Sparten sind Ausdruck des sozialen und kulturellen Auftrags der Verwertungsgesellschaften. Demzufolge sollen sie Vorsorge und Unterstützungseinrichtungen für die Inhaber der von ihnen wahrge- 244 Melichar, in: Adrian/Nordemann/Wandtke (Hrsg.), Josef Kohler und der Schutz des geistigen Eigentums in Europa, 1996, S. 101, 105 ff. 245 Schricker - Schricker, UrhR, 2006, Einl. Rn. 14; Die eminent soziale Natur des Autorgutes, "welches, wenn auch nur von einem Einzelnen privatrechtlich genossen, sofort gewisse Reflexwirkungen in die ganze Kulturwelt sendet", hob Kohler, Das Autorrecht, 1880, S. 41 ff. bereits vor. 246 Diese Sicht prägt vor allem die deutsche Lehre; siehe Mestmäcker, in: Schwarze/Becker (Hrsg.), Geistiges Eigentum und Kultur im Spannungsfeld von nationaler Regelungskompetenz und europäischem Wirtschafts- und Wettbewerbsrecht, 1998, S. 53, 60. 247 Lerche, in: GEMA Jahrbuch 1997/1998, S. 80, 93 ff., 109 ff.

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References

Zusammenfassung

Die Anpassung der kollektiven Wahrnehmung von Urheberrechten durch die Verwertungsgesellschaften an das digitale Zeitalter gewinnt zunehmend an Brisanz. Diese rechtsvergleichende Studie nimmt den Urheberrechtswandel in vielen Ländern Europas unter die Lupe, um anschließend die rechtlichen Rahmenbedingungen und die Wahrnehmungspraxis ausgewählter Verwertungsgesellschaften zu untersuchen. Nachgezeichnet werden dabei die Konturen einer gemeinschaftsweiten Rechtewahrnehmung, vor allem im Bereich der Online-Lizenzierung. Dazu wird der Frage nach Handlungsoptionen für eine gestärkte Rolle der Verwertungsgesellschaften in einer stets wandelnden Medienlandschaft nachgegangen.