Content

Manfred E. Streit, 31.03.1987: Die geschlossenes Gesellschaft der Funktionäre – Zur Krise der Gewerkschaften (F.A.Z.) in:

Manfred E. Streit

Reflexionen und Kommentare zur Wirtschaftspolitik, page 39 - 47

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4165-9, ISBN online: 978-3-8452-1474-0 https://doi.org/10.5771/9783845214740

Series: CONTRIBUTIONES JENENSES, vol. 11

Bibliographic information
39 Teil II Kommentare zur Ordnungspolitik in Deutschland 1987 – 2008 40 41 1. Die geschlossene Gesellschaft der Funktionäre – Zur Krise der Gewerkschaften von Manfred E. Streit (F.A.Z. 31.03.1987) Wie ist die wütende Aggressivität mancher Gewerkschaften zu erklären? Flüchten sich Organisationen ins „Politische“, weil ihre Funktionäre wissen oder zumindest ahnen, dass sie der technischen Intelligenz des ausgehenden zwanzigsten Jahrhunderts keine wirtschaftlichen Dienstleistungen mehr erbringen können, die im rationalen Nutzen- Kosten-Kalkül die Mitgliedschaft lohnen? Im Urteil der öffentlichen Meinung genie- ßen die Gewerkschaften immer noch einen guten Ruf. Sie sollten souverän genug sein, sich den Herausforderungen des technisch-wirtschaftlichen Wandels zu stellen und Offenheit der Ideen an die Stelle autoritärer Führung durch eine Funktionärsclique zu setzen. Der Autor der folgenden Thesen zur Krise der Gewerkschaften ist Professor für Nationalökonomie an der Universität Mannheim. Die Tarifvertragsparteien haben seit einigen Jahren mit sich und miteinander un- übersehbare Schwierigkeiten. Auslöser sind die Notwendigkeiten einer Anpassung an den sozialen und ökonomischen Wandel. Dabei tun sich die Gewerkschaften, und hier vor allem einige DGB-Gewerkschaften, besonders schwer. Ihre Schwierigkeiten sind jedoch auch durchaus symptomatisch für Gefahren, die generell aus einer demokratisch unzureichend kontrollierten und herausgeforderten Herrschaft von Verbandsfunktionären drohen. 1. Kern der Diagnose des Anpassungsproblems der Gewerkschaften und zugleich Schlüssel zur Verbesserung ihrer Lage ist ein Innovationsde? zit. Aus der nüchternen Sicht der politischen Ökonomie haben die Gewerkschaften als Produzenten von Verbandsleistungen materieller wie immaterieller Art offenkundige Schwierigkeiten, ein Angebot für potentielle Mitglieder zu erbringen, das den veränderten Arbeitsverhältnissen, Beschäftigtenstrukturen und Werthaltungen in attraktiver Weise Rechnung trägt. Der Anpassungsbedarf der Gewerkschaften ergibt sich einmal aus den durch den technischen und organisatorischen Fortschritt entstehenden Möglichkeiten und Notwendigkeiten einer Veränderung der Arbeitsplätze und der Arbeitsorganisation. Zum anderen ist tiefgreifenden Veränderungen im Mitgliederpotential Rechnung zu tragen. Die Ausgangslage ist dadurch gekennzeichnet, dass Erfolge, die die Gewerkschaften in der Vergangenheit erzielten, ihnen auf Dauer nicht hohe Mitgliederzahlen sichern. Im Gegenteil: Weitgehend rechtlich abgesichert, wird das von ihnen Erreichte zum öffentlichen, allen Arbeitnehmern ungehindert zugänglichen Gut. Es gilt als selbstverständlicher Besitzstand, dessen Wahrnehmung nicht unbedingt an Mitgliedschaft gebunden ist. Die vorwiegende Orientierung an Interessen der Arbeiter ging bereits in der Vergangenheit zu Lasten des gewerkschaftlichen Organisationsgrades. Mit der tiefgreifenden Änderung der Beschäftigtenstruktur zu Ungunsten der Arbeiter wird eine solche Orientierung noch abträglicher, wobei der Wandel am Arbeitsplatz selbst bei den Arbeitern ein differenzierteres Leistungsangebot erforderte. 42 Das Zerrbild einer feindlichen Umwelt Die organisationsstärkende Bindungswirkung, die in der Vergangenheit von gemeinsamen Werthaltungen („Klassenbewusstsein“) der Arbeitnehmer ausging, hat nachgelassen. Selbst bei den Mitgliedern dominiert bei weitem eine zweckrationale Einschätzung des gewerkschaftlichen, durch Mitgliedschaft beein? uss- und erwerbbaren Dienstleistungsangebots. Die Bedeutung der Mitgliedschaft aus Tradition ist generell geringer geworden. Demgegenüber sind die Vorbehalte gegenüber anonym wirkenden Großorganisationen gerade bei den Jugendlichen und noch mehr bei der wachsenden Gruppe der Frauen sowie bei den Angestellten besonders groß. 2. Die Ursache der Innovationsschwäche der Gewerkschaften ist in ihrer Organisationsstruktur und ihrem internen Willensbildungsverfahren zu suchen. Mit ihnen wird zu sehr auf ein Handeln von Funktionären vertraut, das kaum durch sachliche und personelle Alternativen aus dem Kreis der Mitglieder angeregt und kontrolliert wird. Deshalb droht wie in einem Markt ohne dynamischen Wettbewerb ein Erstarren in Routine. Die Gewerkschaften haben darauf verzichtet, eine innerverbandliche Opposition zu legitimieren und ihr auch im Willensbildungsprozess Entfaltungsmöglichkeiten zu sichern. Das erlaubt es den bestellten Funktionären, ihnen wenig genehme Meinungen im Extremfall als gewerkschaftsschädigend abzutun. Abgesehen davon verfügen sie auch über hinreichende Möglichkeiten der ? nanziellen Sanktionierung oppositioneller Gruppen. Der Verzicht auf eine legitimierte Opposition ist jedoch so neuerungsfeindlich wie der Ausschluss von Wettbewerbern auf einem Markt. Der Verzicht blockiert die wohlbegründete, Zuspruch suchende Gegenmeinung als wichtige Informations- und Neuerungsquelle; er begünstigt mit der Unterdrückung des offenen Austragens von Meinungsunterschieden die Apathie der Mitglieder ; er schränkt die Möglichkeiten ein, Funktionärsversagen rechtzeitig zu entdecken oder gar ihm vorzubeugen, und er erlaubt es den einmal gewählten Funktionären, selbstgesetzte Ziele ohne hinreichenden Begründungsdruck zu verfolgen. Mangel an Herausforderung durch wirksam vertretbare Alternativen begünstigt eine Erstarrung der Funktionäre in Routine und Selbstgerechtigkeit. 3. Wenn das Neuerungsproblem der Gewerkschaften systematisch gelöst werden soll, müssen sie selbst den internen Wettbewerb von Personen und Ideen als Entdeckungsverfahren satzungsmäßig begünstigen. Mit mehr innergewerkschaftlicher Demokratie dürfte zugleich die Anonymität der Großorganisation abbaubar sein, die den Zugang zu den an Bedeutung gewinnenden Arbeitnehmergruppen erschwert. Die Analyse innergewerkschaftlicher Verfahrensregeln liefert Anschauungsmaterial genug dafür, dass es durchaus Wahlen ohne Wettbewerb (Dettling) geben kann. Nicht zuletzt sind es vielstu? ge Wahlverfahren, die den Ein? uss der Mitglieder und damit auch der ohnehin nur informellen Opposition zurückdrängen. Begünstigt wird eine Auffüllung von Funktionärspositionen durch die Funktionäre selbst. Mit einer derartigen Selbstrekrutierung wird in der Regel das Angepasstsein prämiert, nicht jedoch der Neuerungen immanente Widerspruch zur bisherigen Praxis. Ferner hat die Entwicklung zum professionellen Funktionär zur Folge, dass immer weniger haupt- 43 amtliche Funktionäre über eine echte beru? iche Alternative verfügen, weshalb sie demokratische Rekrutierung und Kontrolle als existentielle Bedrohung emp? nden dürften. Selbst die Chancen, sachliche Alternativen in der Verbandsöffentlichkeit aufzeigen zu können, sind in der Regel sehr gering. Ihre Blockade durch Antragsberatungskommissionen und Verfahrenstricks auf Gewerkschaftskongressen ist ein offenes Geheimnis. Dass dies gerade auf so umworbene Gruppen wie die Angestellten abschreckend wirkt, wird von manchen Funktionären sogar unumwunden zugegeben. Vorschläge, das innergewerkschaftliche Demokratiede? zit zu mindern, wurden in der Vergangenheit sowohl von wohlmeinenden Analytikern als auch von Mitgliedern zum Beispiel auf Kongressen immer wieder unterbreitet. Sie reichen von einer Stärkung der Position ehrenamtlicher Funktionäre als Mittler innerhalb der Hierarchie hauptamtlicher Funktionäre über Änderungen der Wahlverfahren für die verschiedenen Organisationsebenen, die Unabhängigkeit der Legislativen und kontrollierenden Organe vom Vorstand bis zur Möglichkeit, Hauptvorstandsmitglieder auf einem Interimskongress durch ein konstruktives Misstrauensvotum ersetzen zu können. Eine verbandsöffentliche Diskussion solcher und ähnlicher Vorschläge wird jedoch immer wieder geschickt verhindert. 4. Einem internen Wettbewerb unter ausdrücklicher Beibehaltung des Verzichts auf Wettbewerb zwischen Gewerkschaften (Konzept der Einheitsgewerkschaft) stehen zwar das Selbstinteresse sowie das damit verträgliche Rollenverständnis des hauptamtlichen Funktionärs entgegen. Ohne mehr internen Wettbewerb bleibt den Gewerkschaften aber lediglich die vage Hoffnung auf hinreichend viele personelle Glücksfälle als Ergebnis des bisherigen Rekrutierungsverfahrens ihrer Funktionärseliten. Beim Einsatz des demokratischen Verfahrens als marktanaloges Wettbewerbsinstrument ist wohl zu unterscheiden zwischen Wettbewerb zwi schen Gewerkschaften und solchem in nerhalb von Gewerkschaften. Wettbewerb zwischen Gewerkschaften würde die Aufgabe des Konzepts der Einheitsgewerkschaft bedeuten. Hiergegen sprechen einige gute, auch ökonomische Gründe, nicht zuletzt die Erfahrungen im Ausland, aber auch die der eigenen Geschichte der deutschen Gewerkschaften. Der Verzicht auf eine Kontrolle etablierter Funktionäre und der von ihnen geprägten Politik durch die Möglichkeit einer Abwanderung von Mitgliedern zu konkurrierenden Verbänden macht jedoch ihre interne Kontrolle durch wirksamen Widerspruch mit Hilfe des demokratischen Verfahrens um so dringlicher. Das Demokratiede? zit der Gewerkschaften wird von Funktionären auch durchaus gesehen. So etwa betonte Heinz Oskar Vetter zum Beispiel 1971: „Demokratie ist eine ständige Herausforderung an uns selbst.“ In der Herausforderung durch sachliche und personelle Alternativen liegt aber zugleich die potentielle Machtbeschränkung der Funktionäre. An ihr kann ihnen aus Eigeninteresse genauso wenig gelegen sein wie Unternehmen am wirksamen Wettbewerb auf Märkten. Deshalb sind von ihnen auch kaum Initiativen zu erwarten, den verbandsinternen Wettbewerb von Personen und Ideen satzungsmäßig zu verankern. 5. Gegen einen Attraktivitätsgewinn aus mehr innergewerkschaftlicher Demokratie wird häu? g geltend gemacht, er würde mit einem Verlust an Durchsetzungsfähigkeit 44 als Markt- und Interessenverband erkauft. Eine solche keineswegs zwingende Vermutung ergibt sich vornehmlich aus einer den Herrschaftsinteressen der Funktionäre entgegenkommenden Vorstellung von einer gewerkschaftsfeindlichen Umwelt. Diese Vorstellung steht jedoch im Gegensatz zur institutionell gesicherten und empirisch belegten Integration der Gewerkschaften in Wirtschaft, Politik und Gesellschaft und blockiert eher die ihnen daraus erwachsenen Ein? ussmöglichkeiten. Das Spannungsverhältnis zwischen interner Demokratie und Geschlossenheit nach außen wurde schon von frühen Gewerkschaftstheoretikern wie den Webbs (1897) erkannt. Heute wie damals geht es darum, einen der Innovationskraft und damit auch der Attraktivität für potentielle Mitglieder förderlichen Kompromiss zwischen den beiden Organisationserfordernissen zu ? nden. Gewerkschaftsfunktionäre, die sich dieser Abwägung dadurch zu entziehen suchen, dass sie eine extreme Form innergewerkschaftlicher Demokratie konstruieren, um daraus die Unfähigkeit einer wirksamen Interessenvertretung nach außen ableiten zu können, argumentieren bestenfalls dialektisch. Die ansonsten immer wieder bemühte feindliche Umwelt, mit der die innere Geschlossenheit und damit auch der Verzicht auf mehr innere Demokratie begründet wird, ist ein Zerrbild. Ihm steht nicht nur Götz Briefs Befund von den „befestigten“, in Gesellschaft, Wirtschaft und Recht verankerten Gewerkschaften schon lange entgegen. Auch im Bewusstsein der Bevölkerung ist die Notwendigkeit der Gewerkschaften anerkannt, wie zum Beispiel Meinungsumfragen regelmäßig seit Jahrzehnten belegen. Wenn darüber hinaus zum Beispiel im gegenwärtigen Deutschen Bundestag mehr als 60 Prozent seiner Mitglieder einer Gewerkschaft angehören, fällt es schwer zu glauben, Gewerkschaftsanliegen träfen grundsätzlich auf politische Ablehnung. Allerdings kann diese dann entstehen, wenn Gewerkschaften beginnen, sich als Konkurrenten politischer Parteien zu betätigen. Nicht weit davon entfernt sind sie, wenn ihre Funktionäre zu allen möglichen politischen Themen mit dem Anspruch Stellung nehmen, die Interessen aller Arbeitnehmer zu vertreten; dies tun sie übrigens nach Umfrageergebnissen gegen den Wunsch der Mehrheit von Mitgliedern wie Nichtmitgliedern. 6. Zweifellos mussten sich die Gewerkschaften den Eintritt und die Stellung in Wirtschaft und Gesellschaft erst erkämpfen. Mit dem Erreichten und Gesicherten sowie mit dem sozioökonomischen Wandel verändern sich aber ihre Aufgaben. Das erfordert auch eine entsprechende organisatorische Öffnung für diesen Wandel. Ein Verharren in der Position der Klassenkampfpartei wäre nicht nur ein Anachronismus, sondern eine allseits zu bedauernde Selbstschädigung. Die Gewerkschaften unterscheiden sich durchaus in ihrem Selbstverständnis. Folgt man den öffentlich vertretenen Positionen, so reicht das Spektrum von der antikapitalistischen Kampforganisation bis zum berufsständischen Markt- und Interessenverband. Gemeinsam ist ihnen jedoch das Problem, in einer sich schnell verändernden Wirtschaft und Gesellschaft für potentielle Mitglieder attraktive Ziele zu de? nieren und zu verfolgen. Diese Ziel? ndung ist umso schwieriger, je komplexer, das heißt vielfältiger und wandlungsfähiger die Arbeitswelt und das gesellschaftliche Umfeld sowie die davon geprägten Interessen der Arbeitnehmer sind. Von extremen Pauschalforderungen geht in Tarifrunden eine abnehmende Mobilisierungswirkung aus. Umfragen bestätigen immer wieder, wie differenziert die von 45 den Gewerkschaften erwarteten Leistungen inzwischen geworden sind. Mehr als zweifelhaft dürften die noch unlängst beobachtbaren Versuche sein, eine Mobilisierung durch den Aufbau von Feindbildern zu erreichen, die in krassem Gegensatz zur Realität der mitbestimmten Arbeitswelt stehen. Für die Gewerkschaften führt kein Weg daran vorbei, sich an die komplexere Umwelt auch durch eine Dezentralisierung ihrer Organisationsstrukturen und Willensbildungsprozesse anzupassen. Wenn sie dabei au- ßerdem mehr sein wollen als andere Interessen- und Marktverbände, so ist dies nicht dadurch zu erreichen, dass sie in Gesellschafts- und Wertvorstellungen verharren, wie sie im vergangenen Jahrhundert vielleicht überzeugend waren. 7. Die Krise der Gewerkschaften ist symptomatisch für einen allgemeinen ordnungspolitischen Handlungsbedarf in einer pluralistischen Gesellschaft, in der immer mehr Interessen verbandlich organisiert und politisch vermittelt werden: Wenn die grundgesetzlich garantierte Koalitionsfreiheit nicht in eine Funktionärsoligarchie führen soll, wäre generell zu prüfen, ob nicht der Gesetzgeber allen Großverbänden Mindestnormen für eine satzungsmäßige Verankerung demokratischer Verfahrensweisen vorgeben sollte. Chancen und Risiken eines Verbändegesetzes Da von Verbandsfunktionären im allgemeinen – wozu auch und nicht zuletzt die Funktionäre politischer Parteien gehören – und von Gewerkschaftsfunktionären im besonderen nicht zu erwarten ist, dass sie sich gegen ihr Eigeninteresse einen wirksamen Wettbewerb verordnen, bleibt nur die Korrektur von außen. Daher ist es erwägenswert, den Versuch zu unternehmen, durch ein Verbändegesetz generell bessere formale Voraussetzungen für innerverbandliche Demokratie zu schaffen; ob diese rechtlichen Voraussetzungen dann auch zu einer innerverbandlich gelebten Demokratie genutzt würden, bliebe der freien Entscheidung und dem Engagement der Mitglieder überlassen. Was jedenfalls droht, ist keineswegs ein Gewerkschaftsstaat, wie manche Initiatoren eines Verbändegesetzes suggerieren. Vielmehr droht über die Gewerkschaften hinaus eine Oligarchie der Verbandsfunktionäre. Ihr vorzubeugen, den Pluralismus demokratischer und zugleich gesellschaftspolitisch innovativ zu machen, ist eine ordnungspolitische Aufgabe von hohem Rang. 46 47 2. Kostendämpfung – ein Schwindeletikett – Die Arzneimittelausgabe im Kon? ikt zwischen Industrie- und Sozialpolitik von Manfred E. Streit und Peter Golz (F.A.Z. vom 16.04.1988) Die Reform des Gesundheitswesens gehört zu den umstrittensten Vorhaben dieser Legislaturperiode. Alle Gruppen fühlen sich bedroht: die Pharmaproduzenten fürchten um ihre Wettbewerbsfähigkeit, die Apotheker um ihre Existenz; Ärzte und Zahnärzte sind um die Freiheit der Therapie besorgt; die Versicherten befürchten den Rückfall in die Arme-Leute-Medizin. Vorurteile und Schlagworte beherrschen die Diskussionen, weil die Politiker der Koalition sich selbst nicht darüber einig sind, was von ihrem Reformprojekt zu halten ist. Die Autoren dieses Beitrags – Professor Dr. Manfred E. Streit, Ordinarius für Volkswirtschaftslehre an der Universität Mannheim, und sein wissenschaftlicher Mitarbeiter Peter Golz – zeigen am Beispiel der geplanten Begrenzung der Arzneimitteausgaben, dass dasjenige Ziel mit einiger Sicherheit nicht erreicht wird, das alle Kombattanten wie eine Fahne vor sich hertragen: die Kostendämpfung. Die Reformvorschläge des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung zur Kostendämpfung auch bei Arzneimittelausgaben haben, wie nicht anders zu erwarten, vielseitigen Protest, aber auch Zustimmung ausgelöst. Haben diejenigen Kritiker recht, die einen Kon? ikt zwischen Kostendämpfung und arzneitherapeutischem Fortschritt sehen? Dieser Teil der Reform sieht vor: 1. einen „Solidarbeitrag“ der Pharmaindustrie zur Kostensenkung durch eine einmalige Preissenkung für Arzneimittel. 2. Anreize zur Verordnung preiswerter Imitationen von Originalpräparaten (Generika) durch einen erstattungsfähigen Festbetrag, der sich am unteren Bereich des Preisgefüges der Arzneimittel orientieren soll. 3. Anreize zur Verminderung der Nachfrage der Patienten nach Medikamenten mit nicht erwiesener Wirksamkeit. 4. Die Verringerung der Menge der verschriebenen Arzneien durch eine Kostenbeteiligung der Patienten. Für die forschenden Pharmaunternehmen wirken sich diese Maßnahmen erlösschmälernd aus. Die Unternehmen argumentieren, dass sich mit diesen Erlösschmälerungen ihre Finanzierungsmöglichkeiten von Forschung und Entwicklung verringern würden. Die unausweichliche Folge seien weniger Innovationen und damit auch geringere Fortschritte in der Arzneimitteltherapie. Die Befürworter der Reform betrachten die Forschung und Entwicklung als eine Investition in neues Wissen, die sich durch die Erlöse der hierdurch ermöglichten Innovationen rentieren muss. Aus dieser Sicht würde ein Solidarbeitrag in Form einer einmaligen Preissenkung in der Tat keine Auswirkungen auf die Innovationstätigkeit haben; denn er beträfe nur bereits vertriebene Präparate, nicht jedoch zukünftige Innovationen. Anders wäre es, wenn die Unternehmen erwarteten, dass derartige So-

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Der Band 11 der Reihe enthält im ersten Teil Reflexionen des Autors zu Themen, die in seinem in 6. Auflage 2005 erschienenen Lehrbuch zur Theorie der Wirtschaftspolitik auftreten.

Im zweiten Teil findet sich eine Reihe von Kommentaren des Autors zur Ordnungspolitik in Deutschland, die zwischen 1987 und 2008 in überregionalen Tageszeitungen erschienen sind.

Der Autor ist Professor Emeritus am Max-Planck-Institut für Ökonomik in Jena.